La tradición de asilo en el Uruguay

LA TRADICION DE ASILO EN EL URUGUAY

Este trabajo esta dedicado a los miembros de la Comisión de Refugio del Uruguay (CORE) así como a los funcionarios del Archivo Histórico – Diplomático Álvaro Corbacho y Mariela Cornes y a la Responsable de la Biblioteca del Instituto Artigas, Stella Nogueira, sin cuyo concurso esta investigación no hubiera sido posible.

. Introducción Nuestro país ha desarrollado una firme tradición respecto a la práctica del asilo desde el inicio mismo de su historia como Estado. En 1961 el embajador portugués Carlos FERNANDES, sostenía que Uruguay era uno de los países que más generosamente lo había concedido, hasta el momento1. En un seminario organizado en el año 1993 por el Centro de Estudiantes de Derecho, denominado Asilo Político y Extradición, el entonces diputado Hugo Cores, señalaba que Uruguay tiene desde el siglo pasado [XIX] una rica tradición de receptividad y acogimiento a gente perseguidas por razones políticas, aún por razones políticas altamente conflictivas y que tiene que ver con acontecimientos dramáticos y que fueron recibidos en nuestra patria, se incorporaron a la vida cultural, social, artística, deportiva, sindical y política y que contribuyeron a darle al Uruguay prestigio internacional y en el plano interno enriquecer su vida2. (…) (L)ejos de ser un factor de perturbación o de distorsión de las relaciones internacionales, prestigia a un país ser consecuente con ese principio de derecho internacional, es principio de avance en la concepción de los derechos humanos3. Cuestión de términos Un análisis somero de los instrumentos interamericanos en la materia indica que los términos asilo y refugio se utilizaron de forma indistinta e intercambiable. Sin perjuicio de la premisa precedente resulta necesario realizar puntualizaciones al respecto, analizando la confusión terminolôgica generada en torno a los conceptos de asilo y refugio. Por largo tiempo se realizó una categorización del asilo, separándolo a su vez del refugio. Así, el llamado asilo territorial, aquel en el que el perseguido ingresa en territorio del Estado ante quien solicitará asilo fue también conocido como asilo interno. FERNANDES, Carlos El Asilo diplomático, Editorial JUS, México, 1970, Pág. 46. CORES, Hugo Reseña histórica del Asilo Político y Extradición, publicado en Asilo Político y Extradición, Centro de Estudiantes de Derecho – Fundación de Cultura Universitaria, Uruguay, 1993, Pág.55. 3 CORES, Hugo Reseña... Pág. 59. 1 2

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En contraposición, por definición negativa, asilo externo era el solicitado fuera del territorio del Estado asilante, esto es en las legaciones, embajadas, navíos de guerra, campamentos o aeronaves militares. Este es el llamado asilo diplomático. Sobre el dirá el Emperador Carlos V: Que las casas de los Embajadores sirvan de asilo inviolable, como otrora los templos de los dioses y que no se permita a nadie violar este asilo, cualquiera que sea el pretexto invocado4. DIEZ DE VELAZCO, por su parte, sostiene la existencia de una tercera categoría de asilo: el asilo neutral, aquel que un estado neutral brinda a miembros de las fuerzas armadas en conflicto que buscan refugio en su territorio5. En mérito del lenguaje empleado por la Convención de 1951, se considera como refugiado a quien debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad. En 1984, la Declaración de Cartagena, adoptada en "Coloquio Sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá: Problemas Jurídicos y Humanitarios", entendió que, teniendo en cuanto lo establecido por la referida Convención del 51 y su Protocolo, también era necesario considerar como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público. Pero la Declaración Final del Seminario de Tlatelolco de 1999 sostuvo que utilizó, durante la realización de sus sesiones de trabajo, los términos asilo y refugio e y en este sentido, señaló que ambos son sinónimos porque extienden la protección del Estado a las victimas de persecución, cualquiera que sea el procedimiento por medio del cual, en la práctica, se formalice dicha protección, sea el régimen de refugiados según la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967 o el de asilados según los Convenios interamericanos en la materia6. Cabe, tras esta exposición somera de los términos empleados en la materia, concluir junto a GROS ESPIELL, que en América Latina las expresiones asilo territorial y refugio son sinónimos absolutos7. Y que en lo que respecta al asilo diplomático, este solo es una expresión más del derecho que posee el ser humano de buscar asilo, corolario del principio de protección y respeto efectivo de los derechos del hombre y del ciudadano, tal como surge de la Carta de la ONU; en la Declaración Universal de los Derechos del hombre se va más lejos aún, pues se reconoce que el individuo tiene derecho al respeto universal de su personalidad jurídica, derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona, y también el derecho de asilarse “y beneficiarse del asilo en otros países, en caso de persecución fundada”8. Esto no obstante recordar que LARA, partidario de la sinonimia, informa que aún cuando las expresiones asilado territorial, predominante en el sistema interamericano y refugiado que prevalece en el sistema mundial hay que tener presente que la definición FERNANDES, Carlos El Asilo… Pág. 32. DIEZ DE VELASCO, Manuel Instituciones de Derecho Internacional Público, Décima Edición, 1996, Pág. 629. 6GALINDO VÉLEZ, F. El asilo en el sistema de las Naciones Unidas y en el sistema interamericano, en Compilación de instrumentos jurídicos regionales relativos a derechos humanos, refugio y asilo, Tomo II (San José: Comisión Nacional de Derechos Humanos, ACNUR y Universidad Iberoamericana, 1992), págs. 37-57. 7 GALINDO VELEZ, F. El asilo... 8 FERNANDES, Carlos El Asilo… Pág. 86. 4 5

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contenida en el Artículo 1 de la Convención sobre Estatuto de los Refugiados, el cual reúne definiciones de orden positivo y negativo, es más amplia y más precisa que las definiciones construidas en el ámbito latinoamericano9. En la Sesión de Bath de 1950 del Instituto de Derecho Internacional se abordó el tema del asilo. La comisión que se encargó del tema sostuvo: que buscó si era posible introducir una dualidad en materia de expresiones para designar, por un lado el asilo que el Estado brinda en su territorio y por otra, el asilo que el Estado brinda fuera de su territorio. (…) Pero si la expresión asilo interno es suficientemente clara y usada, la de asilo externo es más confusa y menos empleada. La Comisión ha descartado esas dos expresiones. La Comisión entrevió otra dualidad que se expresaría intercambiando asilo externo en contraposición al asilo territorial y reemplazando asilo interno, expresión que no puede oponerse a la territorial, por asilo diplomático. Pero la expresión asilo territorial reproduce la idea de autoterritorial en tanto que la expresión neutra de asilo apelaría a la idea de ínter territorialidad, a su vez la expresión asilo diplomático no es demasiado comprensiva y deja de lado la hipótesis de asilo a bordo de un barco de guerra. La Comisión descartó la expresión asilo político que se encuentra entre otros en la Convención Panamericana de 1933. Esta expresión resulta poco apropiada para designar la totalidad de casos donde un órgano del Estado otorga asilo fuera de su territorio. (…) La Comisión ha podido, sin dificultad evitar emplear estos términos en el texto mismo del proyecto de Resolución y ha empleado las expresiones “asilo que el Estado otorga en su territorio” y “asilo que el Estado otorga fuera de su territorio”10. Desde el comienzo Aún antes de la constitución del Estado uruguayo el asilo, como práctica, tuvo diversas manifestaciones en el entonces territorio de la Banda Oriental. Por ejemplo, el asilo religioso tuvo su expresión en hechos como los que relata Manuel VIEIRA: el 30 de mayo de 1774 el gobernador Del Pino dictó una norma estableciendo que “en nuestra ciudad y demás partidos de esta banda del este del Río de la Plata fuera única iglesia que en adelante goce y deba gozar del derecho de asilo y de la inmunidad local, la Santa Iglesia Matriz de esta ciudad.11” Menester es recordar que este tipo de asilo, afianzado para el final del siglo IV12, fue la primera forma en que esta figura se manifestó y reglamentó. La Iglesia, escribe FERNANDES, humanitaria y paciente, luchó a favor del derecho de asilo religioso hasta nuestros días. Pero el asilo religioso a pesar de la resistencia de la Iglesia, ya casi desaparecería, en el siglo XVIII; el Estado había ganado la primacía en la lucha entre el poder secular y el poder eclesiástico13.

LARA, José Salvador El concepto de asilado territorio según los Convenios Interamericanos y la noción de refugiados según los instrumentos de Naciones Unidas en 9

Asilo y protección internacional en América Latina, UNAM, México, 1982, Pág. 92. Pág. 101. 10 L´ asile en droit internacional public ( a l´ exclusion de l´asile neutre), Annuaire de l´Institutue de Droit internacional, Sesion de Bath, 1950 Editions Juridiques et Sociologique S.A, Ginebra, Vol. 43, Tomo 1, Pág. 149. Se señala que la traducción fue realizada por la autora de este trabajo. 11 VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho de Asilo Diplomático, Biblioteca de Publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciências Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1961, Pág. 402. 12 FERNANDES, Carlos El Asilo... Pág. 9. 13 FERNANDES, Carlos El Asilo... Pág. 13.

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En tanto, la Real Cedula del 14 de abril de 1789 dispuso la liberación de los esclavos que entrasen a tierras españolas fugados de tierras extranjeras. Para Petit Muñoz, Narancio y Traibal, citados por VIEIRA, esa norma tenia sus raíces en el asilo municipal ibérico relacionado con el que siendo esclavo en la parte otomana huía hacia la parte hispánica14. Así iniciamos, prontamente, nuestra propia senda histórica en materia de asilo y refugio, precisiones terminologicas mediante. Ya en el año 1891 nuestra representación en Chile brindó refugio a quienes escapaban de la revolución que había depuesto al Presidente José Manuel Balmaceda. El asilo diplomático se repitió en los años 1931, 1953 y 1955 cuando la hermana República Argentina atravesaba distintos periodos de su historia, así también en Bolivia, Paraguay y Perú. Uruguay siempre mantuvo la misma posición respecto a la elaboración de un concepto amplio del derecho de asilo, sosteniendo que el mismo es un derecho del individuo y no una facultad del estado15. En este sentido resultan ilustrativas las actas de los debates desarrollados en el Segundo Congreso de Derecho Internacional Privado realizado en Montevideo, de los cuales surgiría el Tratado sobre asilo y refugio político de 1939. En esa ocasión, el jurista uruguayo IURETA GOYENA solicitó la reconsideración del proyectado artículo primero, ya que su parte primera transformaba, lo que hasta entonces se había considerado como una obligación de los estados en una simple facultad16. La posición uruguaya respecto a que la redacción dijera el asilo se concederá resultó minoritaria y finalmente el artículo sancionado quedo establecido en los siguientes términos: el asilo puede concederse sin distinción de nacionalidad y sin perjuicio de los derechos y de las obligaciones de protección que incumben al Estado al que pertenezcan los asilados. El Estado que acuerde el asilo no contrae por ese hecho, el deber de admitir en su territorio a los asilados, salvo el caso de que éstos no fueran recibidos por otros Estados. En esta misma línea de pensamiento, IRUETA GOYENA manifestó que Uruguay no apoyaba la manifestación realizada por el representante argentino Dr. Alcorta para incluir una norma que definiera que se entendía por delitos políticos. Uruguay no apoyó esta iniciativa, pues tenia el convencimiento de que una definición de esa naturaleza será recibida por la opinión publica de su país, como una medida reaccionaria; se suscitaría además una fuerte oposición al Tratado en el Parlamento, cuando le fuere sometido para su aprobación y, por último, que dicha definición constituirá una defensa mediocre el día que la acción de los extranjeros perturbara gravemente la vida de algunos de nuestros países17. Esta línea del gobierno uruguayo respecto al asilo, se vio nuevamente reflejada en 1953, en la Segunda Reunión del Consejo Interamericano de Jurisconsultos, en un articulo firmado por el delegado uruguayo, Dr. Quintín Alfonsín, tal como lo recalca Cesar SAN JUAN: el argumento de ese jurista a favor de consagrar el deber del Estado de otorgar el asilo destaca que la finalidad de este instituto, tal como se practica en América Latina, consiste en sustraer a la persecución a todas las personas que se encuentren amenazadas por motivos políticos y en protegerlas por la sola VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho…, Pág. 418. VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho..., Pág. 421. 16 VIEIRA, Manuel Adolfo. Derecho.., Pág. 421. 17 COMISION INTERNACIONAL DE DERECHO PENAL, Actas de la Reunión de Jurisconsultos, Montevideo del 18 de julio al 4 de agosto de 1939, Primera etapa de trabajos. Documentación Provisoria, Imprenta Florensa, Montevideo, 1940, Pág. 49. 14 15

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condición de ser humanos. Por tal virtud, el fundamento mismo del asilo lleva implícito el principio de no discriminación18. TP

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Algunos casos paradigmáticos de la historia uruguaya en materia de asilo U

¾ Año 1930 La carpeta 527 del año 1931, perteneciente al Fondo Documental del Ministerio de Relaciones Exteriores, conserva un expediente sobre la intervención del Embajador uruguayo Dr. Juan Carlos Blanco en la salida de Argentina del ex Ministro de Relaciones Exteriores del Gobierno del Dr. Hipólito Irigoyen, derrocado por el golpe de estado del General Uriburu, en setiembre de 1930. En la Nota 265/30 de fecha 18 de setiembre se informó que el ex ministro Horacio Oyhanarte, a través de un familiar solicitó por escrito amparo y garantías para su seguridad y expresó su deseo de asilarse en la Embajada uruguaya o ausentarse desde la ciudad de La Plata. El Embajador Blanco se reunió con el Dr. Bosch, nuevo ministro de relaciones exteriores. Horas más tarde se le informó al Embajador que el Gobierno accedía a que el ex Ministro abandonara el país desde La Plata. El Ministro de Relaciones exteriores uruguayo del momento, Rufino Domínguez, responderá: Cúmpleme que aprecio debidamente las especiales circunstancias que Vd. tuvo en cuenta para orientar su línea de conducta en esta emergencia, pero como el caso planteado, y por Vd. resuelto, conforme a las gestiones que realizara ante ese Ministerio de Relaciones Exteriores, se singulariza entre los que no están previstos en el tratado vigente para ambos países, y lo ha llevado a conceder un amparo o protección al margen de aquellas prácticas, así como también de las que, en general, se refieren los más autorizados tratadistas, cuando comentan las atribuciones que en esa materia alcanzan a los Jefes de una misión diplomática, estimo necesario dejar manifestado, en esta ocasión, que frente a la consulta y pedido que el ex – Ministro de Relaciones Exteriores le había planteado, hubiera sido preferible decidirse exclusivamente por el ofrecimiento de asilo, cualesquiera que fueran las razones que se invocara no importa por quien, para proponer otro procedimiento, que como el adoptado, lo obligará a Vd. a llevar su actuación hasta límites que sobrepasaban el que estrictamente convenía mantener, para encuadrar de tal modo, la gestión del Sr. Embajador, a lo establecido por el Tratado que los faculta para conceder asilo a los refugiados políticos. Y como razón fundamental que señala la necesidad de mantener esa norma de prudencia, basta destacar que en esta clase de asuntos que conmueven generalmente y preocupan al sentimiento público, no puede a veces ser suficiente para aplacar o evitar, el comentario hostil o prevenido, la justificación de que el procedimiento excepcional ha podido convenirse de una manera mas o menos formal, con la autoridad constituida, sino que, además es necesario, para la firmeza de una defensa inatacable poder argumentar, si fuera acaso preciso, sobre la base de que se

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SAN JUAN, Cesar Walter El asilo y la protección internacional de los refugiados en América Latina: análisis critico del dualismo “asilo – refugio” a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en ACNUR. El asilo y la protección de los refugiados en América Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003, Pág. 51. PT

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ha obrado – no por una gracia o condescendencia especial, sino en el uso de legítimos e indiscutibles derechos19. TP

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¾ Segunda Guerra Mundial En este contexto histórico, cuando cientos de seres humanos eran perseguidos para ser eliminados por el régimen nazi, dos diplomáticos uruguayos jugaron un rol fundamental: El Cónsul General del Uruguay en Hamburgo, Florencio Rivas, salvó con su accionar la vida de 150 judíos. Refugiados en el jardín de la Embajada, Rivas hizo cerrar la verja del mismo. Afuera las S.S se apostaron y pretendieron entrar a la misión. El Cónsul General, tomó una bandera uruguaya y se presentó ante las S.S a las que informó, según los testigos: Este es territorio uruguayo. Aquí nadie puede entrar sin mi permiso ni sin permiso de mi gobierno. Esa noche, la del 9 al 10 de noviembre de 1938, fue conocida por la Noche de los Cristales Rotos. Rivas recorrió Hamburgo viendo como la ciudad estaba envuelta en el caos, decenas de comercios y casas de familias judías estaban destruidas así como dos sinagogas estaban casi reducidas a cenizas. Nuevamente según los testimonios, al regresar declaró que a todos los que se hallaban dentro del Consulados General se les otorgaba automáticamente sus visas20. Esas familias se embarcarían para Uruguay donde reiniciarían sus vidas. TP

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Por su parte el Dr. Carlos María Gurméndez, designado en 1938 como Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario de la República ante el Reino de los Países Bajos, tuvo también un accionar acorde con la dignidad de su cargo. En 1940 Holanda fue invadida por Alemania. La persecución y hostigamiento a la colectividad judía se impuso como parte central del accionar de las fuerzas invasoras. En la Embajada uruguaya una veintena de judíos buscaron asilo. Gurméndez extendió a todos pasaportes uruguayos y con ellos subió al tren que los alemanes habían dispuesto para la evacuación de los diplomáticos. Llegado el tren a la frontera alemana – suiza, las S.S subieron al tren y exigieron la entrega de los judíos a los cuales el Ministro uruguayo había otorgado documentación. Según una de las personas salvadas, el Dr. Gurméndez dio un paso al frente, indicó quien era y señaló que el y su familia se bajarían del tren con las personas referidas y con ellas se quedarían. Tras una consulta a Berlín el tren pudo seguir con todos sus pasajeros. Carlos Brebbia era, en este momento el Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario de Argentina en Holanda. El 5 de junio de 1940 informa a su capital sobre las notas intercambiadas con Gurméndez. Brebbia ponía de manifiesto que ninguna Legación en La Haya tiene ni ha tenido asilados. A la Legación Argentina no se ha presentado ninguno. De los refugiados en la Legación del Uruguay, siete constituyen la familia de un magnate holandés y uno es un judío alemán que ha cumplido en su país una pena en un campo de concentración por estar sindicado de traficante de divisas. Informaciones particulares, que poseo, muy superficiales, me inducen, sin embargo, a pensar que se trata de personas correctas. Como quiera que fuese, la calificación de las causas que motivan el asilo es cuestión que incumbe a quien lo concede. Principio fundado en hondas razones de humanidad, que la Fondo Documental del Ministerio de Relaciones Exteriores, Sección Argentina, Caja 1, Borrador del Mensaje de Rufino Domínguezz a Juan Carlos Blanco. 20 PORZENCANSKI, Teresa La vida empezó acá: Inmigrantes Judíos al Uruguay, Linardi y Risso, Montevideo, 2005, Pág. 94 – 95. 19 TP

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República Argentina ha sostenido en todo momento han inducido a ofrecer al Señor Ministro del Uruguay mi apoyo personal a favor de los nobles propósitos que iluminan su acción21. TP

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Brebbia refiere a una comunicación que el Ministro Gurméndez envió a las Legaciones de Argentina, Cuba, Brasil, Perú, Chile y Venezuela, el 29 de mayo de 1940. En ella el Ministro uruguayo se refería al asilo en estos términos: principio esencialmente humanitario destinado a apartar y salvar vidas de los excesos de la pasión política, actuando interna como externamente, por fuerza no puede admitir diferencias de categoría ni por razón de raza, ni por razón de nacionalidad, ni por razón de creencias religiosas o filosóficas. Este vasto concepto del derecho de asilo fue sostenido por los representantes de la mayoría de los países sudamericanos en las reuniones que se celebraron en la Cancillería argentina en mayo de 1937 con motivo de la guerra civil en España. En estas reuniones quedó establecido que el derecho de asilo debía ser aplicado “sin limitaciones”; y fue en virtud de esta terminante declaración, que los países sudamericanos cumplieron en España, a pesar de no estar reconocido en Europa aquel derecho, una misión humanitaria que será recordada siempre con respeto y admiración22. TP

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¾ Asilados argentinos Tanto previo al año 1955 como posteriormente, decenas de ciudadanos argentinos buscaron asilo en la Embajada del Uruguay en Buenos Aires. A vía de ejemplos se cita el asilo de Agustín Rodríguez Araya, ex diputado nacional, en junio de 1949 o de Alfredo Enrique Rosales, quien en su declaración sostenía su filiación peronista así como el hecho de varios de sus familiares habían sido detenidos. A Rosales se le concedió el asilo el 22 de agosto de 1956. En vista al número de solicitantes de asilo que se presentaban en la Misión, es que nuestra Embajada en Buenos Aires, presenta, en 1953, una nota al Ministro Interino Alfredo Dupetit en la que ante la previsión de que en el futuro se producirán gastos similares a los aludidos (comida y gastos por servicio de las mismas para dos personas y dos pasajes ida a Montevideo para los Señores Eduardo Pavlosky y Eugenio C. Botinelli), ruego al señor Ministro contemple la posibilidad de instruir sobre la forma en que los mismos podrían enjugarse23. TP

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Juan ODDONE sostiene que: la presencia de los emigrados fue acogida por el gobierno uruguayo en el marco de su tradicional política de asilo. (…) Los exiliados eran bien vistos por la mayoría de la sociedad liberal uruguaya (…) Las actividades de los exiliados motivaron desde comienzos de 1944 un prolongado contencioso entre Buenos Aires y Montevideo, minuciosamente documentado en los archivos de ambas cancillerías24. TP

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Informes de las misiones diplomáticas argentinas sobre la política racista. Alemania y los países de la Europa ocupada (1933 -1945). La política antijudía en Holanda (1940 – 1945) www.argentina-rree.com/portal/archivos/racismo/informes06.htm, visitada el 6/06/2008. C22 GURMÉNDEZ, Carlos Maria, Conferencia La práctica del asilo político, dictada en la Academia Diplomática Internacional el 14 de agosto de 1953, Montevideo, Pág. 92. 23 Fondo Documental del Ministerio de Relaciones Exteriores, Sección Argentina, Caja 4, 1953. 24 ODDONE, Juan Vecinos en Discordia. Argentina, Uruguay y la política hemisférica de los Estados Unidos. Selección de documentos. 1945 – 1955, 2ed, Ediciones El Galeón, Montevideo, 2004 Pág. 31. 21 TP

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Abordar, de forma sumaria, el tema de los exiliados argentinos de las décadas de 1940 y 1950 o remitirse al alto número de exiliados brasileños que Uruguay recibió, en distintos momentos históricos del siglo veinte, implica reflexionar sobre el hecho de que un pequeño país enclavado entre vecinos de peso relevante, no abandonó su tradición en materia de brindar asilo al tiempo que esta recibía el apoyo de las más variadas expresiones políticas que se desarrollaban en nuestro país. La noción de vecindad debe se asociada a la práctica que el Uruguay desarrolló en la materia, para que la misma pueda ser calibrada a cabalidad. En este sentido, resulta pertinente recordar que en 1960, el Ministerio de Relaciones Exteriores remitía a los Jefes de Misión un documento conteniendo recomendaciones sobre el ejercicio de asilo diplomático. En el mismo se establecía: nuestros representantes diplomáticos procuraran que la misión mantenga una línea clara y recta en materia de asilo inspirada en los siguientes principios: el respeto más escrupuloso por las normas convencionales ratificadas por la República; la mas estricta equidistancia y neutralidad en el otorgamiento del asilo a todo genero de personas; la consideración de que todo perseguido político tiene, como persona, el derecho de buscar y obtener asilo en nuestras misiones diplomáticas. Calificación Una posición que caracterizó a Uruguay, a lo largo de su participación en la negociación de todos los instrumentos interamericanos sobre la materia de referencia, consistió en sostener que correspondía al Estado que brindaba el asilo la calificación unilateral del delito esto es: que el país del cual es nacional quien solicita asilo no posee competencia en la mentada determinación de si el delito es político o común. El Tratado de Derecho Penal Internacional de 1889 no determina quien califica el delito cuando se refiere al asilo diplomático pero su Artículo 23, que se considera refiere al asilo territorial, dispone: Tampoco dan mérito a la extradición los delitos políticos y todos aquellos que atacan la seguridad interna o externa de un Estado, ni los comunes que tengan conexión con ellos. La clasificación de estos delitos se hará por la Nación requerida, con arreglo a la ley que sea más favorable al reclamado. La práctica de nuestro país, sostiene DEL CAMPO, siempre manifestó que también en los casos de asilo diplomático, la calificación es unilateral, por parte del Estado asilante. El Artículo 3 del Anteproyecto presentado por nuestra Cancillería al Congreso de 1939 decía: La calificación de las causas que motivaron el asilo corresponde al estado que lo concede. A esos efectos, deberán tomarse en cuneta, principalmente, las circunstancias que originan el asilo, como también el móvil político en los delitos aislados o conexos de derecho común (…).25 El caso del ciudadano uruguayo Walter Pino, redactor del pasquín La Escoba, quien solicitara, en Montevideo, asilo en la Embajada de Bolivia es otro ejemplo de la tradición que nuestro país estableció en la materia, ya que al decir de Manuel Vieira: Celoso de su posición tradicional de que cabe al estado asilante efectuar la calificación, y sin perjuicio de efectuar las puntualizaciones del caso, se concedió al referido individuo el salvoconducto correspondiente26. En el mismo sentido, puede citarse la declaración emitida por la Facultad de Derecho tras conocerse el fallo de la Corte Internacional de Justicia en el caso Haya de la Torre, del 5 de diciembre de 1950, en la cual se reafirmaba su adhesión al derecho de asilo y a las dos condiciones naturales en que se asienta su eficacia: el

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VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho… Pág. 434. VIEIRA, Manuel Adolfo, Derecho... Pág. 460 – 461.

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derecho del Estado que presenta el asilo de calificar al asilado y el derecho de extraerlo inmune del territorio del Estado donde prestó el asilo27. No discriminación La Convención sobre Asilo Diplomático, firmada en Caracas en 1954, en la Décimo Conferencia Interamericana, implicó para Uruguay la necesidad de presentar una reserva a la misma al momento de la firma. Esto resultó necesario para mantener la coherencia sostenida hasta el momento, en su prédica gubernamental expresada a través del Ministerio de Relaciones Exteriores: El Gobierno del Uruguay hace reservas del Artículo II en la parte que se establece que la autoridad asilante, en ningún caso esta obligada a conceder asilo ni a declarar por qué lo niega. Hace asimismo reserva del artículo XV en la parte en que establece: …“sin otro requisito que el de la exhibición, por vía diplomática, del respectivo salvoconducto visado y con la constancia de asilado otorgado por la misión diplomática que acordó el asilo. En dicho transito, al asilado se le considerara bajo la protección del Estado asilante”(…) Finalmente, hace reserva del segundo inciso del artículo XX pues el Gobierno del Uruguay entiende que todas las personas, cualquiera sea su sexo, nacionalidad, opinión o religión gozan del derecho de asilarse. Dice DEL CAMPO: nuestra delegación era contraria a la formula aprobada del Artículo 2 y pretendió, sin éxito comprometer a los Estados a contraer la obligación internacional de asilar28. Para LARA, aunque las Convenciones del 54 significaron un avance de relevancia, en comparación con los instrumentos existentes en la materia hasta el momento, todavía se preocupan más de los derechos de los Estados con respecto al asilo que del derecho de la persona que busca asilo29.

Normativa interamericana e internacional en la materia -

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Tratado de Derecho Penal Internacional de 1899. Convención sobre concesión de asilo, La Habana, 192830. Resulta pertinente recordar que la CIJ en el caso de asilo de Haya de la Torre en la Embajada de Colombia, entendió que esa Convención no otorgaba al estado asilante la calificación unilateral del delito, fallo sumamente controvertido y rechazado por la mayoría de los tratadistas de derecho internacional público del momento. VIEIRA reseña: El tercer fallo de la Corte dejó en pie el conflicto. Colombia no entregaba al asilado y el Perú no extendía los salvoconductos. Recién en el año 1954 se llegó a una solución. Por acuerdo del 7 de abril, Haya de la Torre fue entregado al Ministro de Justicia del Perú, en presencia del cuerpo diplomático representado por los embajadores del Uruguay y Panamá. Fue interrogado y expulsado, siendo embarcado en un avión hacia México. Convención sobre Asilo Político, Montevideo, 193331. Tratado de Asilo y refugio político, Montevideo, 193932. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, 1948, Artículo XXVII. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 195133.

VIEIRA, Manuel Adolfo Derecho… Pág. 425. DEL CAMPO, Juan Domingo Una experiencia en la aplicación del Derecho de Asilo, Montevideo, 1967, Pág. 46. 29 LARA, Jorge Salvado El concepto de asilado territorio… Pág. 92. 30 Ratificado por Ley 8.956 de 5 de abril de 1933. 31 Firmado el 26 de noviembre de 1933 pero no ratificado por Uruguay 32 Ratificado por Decreto Ley 10.272 33 Ratificada por Ley 13.777 de 17 de octubre de 1969. 27 28

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Convención sobre Asilo Territorial, Caracas, 195434. Convención sobre Asilo Diplomático, Caracas, 195435. Protocolo a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 196736 Convención Americana sobre Derechos Humanos, Articulo 22. 6 y 22.8, 196937.

También debe tenerse presente: -

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Declaración de Cartagena sobre refugiados, 1984. Declaración de San José sobre refugiados y personas desplazadas, 1994. Declaración de Tlatelolco sobre Acciones prácticas en el Derecho de los Refugiados en América Latina y el Caribe, 1999. Resolución 2402 (XXXVIII-O/08) de la Asamblea General de la OEA Protección de los solicitantes de la condición de refugiado y de los refugiados en las Américas. Resolución 2417 (XXXVIII-O/08) de la Asamblea General de la OEA Desplazados internos. Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, 195438. Convención para reducir los casos de apatridia, 196139.

Los días presentes Los movimientos de refugiados de la Segunda Guerra Mundial fueron analizados como excepcionales, sin embargo desde es momento hasta nuestros días el número de personas buscando refugio ha aumentado constantemente en el marco de la persecución entablada por procesos dictatoriales, cuadros de violaciones sostenidas a los derechos humanos o estados fallidos. El ACNUR inició sus labores el 1 de enero de 1951. Atendía a cerca de 1.2 millones en todo el mundo. Para el año 2006, 6.500 funcionarios atendían a 19 millones de refugiados en 116 países40. La complejidad del marco de atención a esta población vulnerable ha ido en aumento. Actualmente se desarrolla el concepto de flujos mixtos, donde los migrantes y los solicitantes de refugios comparten corrientes de desplazamiento humano de proporciones imponderables. Ambos grupos son altamente vulnerables, sujetos que pueden ser víctimas de la trata o trafico de seres humanos. La reciente Conferencia regional: la protección de refugiados y la migración internacional en las Américas, realizada en San José de Costa Rica a fines de 2009, demuestra la necesidad de generar renovados marcos de protección: Ambos grupos, migrantes y refugiados, comparten derechos fundamentales, incluyendo el derecho a la vida, a la integridad física y a la libertad de movimiento. En virtud del derecho internacional, los refugiados tienen también derechos específicos, incluyendo el derecho a la protección internacional, que comienza con la prohibición de ser devueltos al país donde su vida puede estar en peligro41.

Ratificada por Ley 13.511 del 11 de octubre de 1966. Ratificada por Ley 13.511 del 11 de octubre de 1966. Ratificado por Ley 13.777 de 17 de octubre de 1969. 37 Ratificada por Ley 15.737. 38 Ratificado por Ley 17722. 39 Ratificado por Ley 17.349. 40 ACNUR y la protección internacional. Programa de iniciación a la protección, 2006 41 Refugiados y migración mixta La experiencia de las Américas http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/7260.pdf 34 35 36

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A partir de la sanción de la Ley. 18.076, Uruguay posee un marco general de actuación en la materia del refugio. La norma, considerada un modelo en Latinoamérica, establece los parámetros de procedimiento, derechos y obligaciones de los refugiados. Asimismo, procede a crear la Comisión de Refugiados (CORE) a la cual le asigna una Secretaria Permanente. Ambas instancias están conformadas por miembros del Estado, la sociedad civil y el ACNUR, a través de su agencia implementadora en el país: el Servicio Ecuménico por la Dignidad Humana. Desde su conformación la CORE ha desarrollado una sostenida tarea en la materia del Refugio, examinado las distintas solicitudes con extrema responsabilidad, mecanismo que incluye más de una entrevista, elaboración de dictámenes por la Secretaria Permanente, valoración del mismo por la CORE para finalmente conceder o denegar el estatuto. A esta tarea principal debe sumarse aquella que surge tras la firma del Acuerdo de Reasentamiento de Refugiados con el ACNUR. Dicho Acuerdo se suscribió por un plazo de dos años, sujeto a evaluación. En su marco ya se han realizado las dos misiones de selección correspondientes. Nos permitimos concluir este artículo con una frase de Antonio Guterres, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados: El rasgo común entre los millones de mujeres y hombres a quienes el ACNUR apoyó desde 1950 hasta hoy, es que a pesar de haber perdido todo, jamás perdieron la esperanza… Tercer Secretario Lic. Cristina Mansilla Ingreso al Servicio Exterior por concurso en el año 2007. Cumple funciones en la Secretaria Permanente de la Comisión de Refugiados (CORE) desde junio de 2008 y en el Instituto Artigas del Servicio Exterior - Ministerio de Relaciones Exteriores.

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