La tercera generación de Leyes de Patrimonio Histórico

LATERCERA GENERACIÓN DE LEYES DE PATRIMONIO HISTÓRICO María Rosario Alonso Ibáñez Catedrática de Derecho Administrativo Universidad de Oviedo

Publicado en la Revista Patrimonio Cultural y Derecho 18(2014): 11-28

SUMMARY Third-generation rules are those made by the Autonomous Communities of Andalusia, Madrid and Castilla-La Mancha. In these three cases, the legislator, that had previously produced a first legal text of general scope in the nineties, has proceeded with the publication of another new rule which abolishes the previous one. In this work, the way this new rule addresses the need to make the protective Spanish legal system into a really effective legal system, as well as its links with the 1985 Spanish Historical Heritage state level law are analyzed. One characteristic of the protection regime of the cultural heritage in Spain lies in the way the laws of the Autonomous Communities coexist with the state level law. The passive attitude of the General Administration of the State is shown here because it has not reacted to some legislative developments of the Autonomous Communities. A turning point in this situation is the Constitutional Court ruling 122/2014, of 17 July 2014, which resolves the constitutional challenge in relation with different provisions of the Assembly of Madrid Law 3/2013, of 18 June, on historical heritage of Madrid Autonomous Community. The Court has indicated the policy areas that are restricted to the Autonomous Communities because they are not within their power. KEY WORDS: historical heritage, protective laws, legal effect, management. RESUMEN Por leyes de tercera generación se consideran las promulgadas por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Madrid y Castilla-La Mancha. En los tres casos el legislador, que ya había producido un primer texto legal de alcance general en la década de los noventa, ha procedido a la redacción de otro de nuevo cuño que viene a derogar al anterior. Se analizan en este trabajo en qué medida esta nueva normativa afronta la necesidad de hacer del ordenamiento protector un ordenamiento realmente eficaz, así como sus relaciones con la Ley estatal de Patrimonio Histórico Español de 1985. Una de las peculiaridades del régimen de protección del patrimonio cultural en España está en cómo coexisten, junto a ley estatal las leyes de las Comunidades Autónomas. Un principio de intervención mínima ha venido caracterizando a la Administración General del Estado desde entonces, como se ve corroborado por la propia actitud de pasividad mostrada ante determinados desarrollos normativos que las Comunidades Autónomas han hecho de sus competencias en la materia, desconociendo, o entrando en contradicción, con las previsiones de la Ley estatal. Un punto de inflexión en esta problemática representa la sentencia del Tribunal Constitucional 122/2014, de 17 de julio de 2014, mediante la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad en relación con diversos preceptos de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013, de 18 de junio, de patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid. El Tribunal ha venido a señalar en 1

qué ámbitos materiales le están vedados a las Comunidades Autónomas por quedar fuera de sus títulos competenciales. PALABRAS CLAVE: patrimonio histórico, leyes protectoras, eficacia jurídica, gestión.

I. Punto de partida: un marco jurídico profuso y prolijo y un inacabado debate competencial La normativa jurídica que regula el patrimonio cultural se ha caracterizado, desde que comienza a legislarse con generalidad en esta materia, ya en las primeras décadas del siglo pasado, por ser profusa, esto es, “superfluamente excesiva”, y prolija, es decir, “cuidadosa, esmerada, dilatada con exceso”, según la definición que a uno y otro término da la Real Academia de la Lengua Española. Estas notas llegan hasta la extenuación en la actualidad y nos caracterizan, no solo porque se han multiplicado las instancias que producen normas en un Estado descentralizado políticamente como es el español, sino como consecuencia también de la propia atención que a los testimonios culturales se ha ido dado por nuestros representantes a medida que nuestra sociedad se ha hecho madura desde un punto de vista democrático. Así, a la Ley del Patrimonio Histórico Español de 1985 se han ido sumado las de las diecisiete Comunidades Autónomas en que nuestro Estado está organizado. Todas las Comunidades Autónomas han producido leyes

generales protectoras de patrimonio histórico o cultural, incluso pueden observarse al respecto sucesivas oleadas, desde las primeras en aparecer a finales de la década de los ochenta hasta las últimas, por ahora, en el año 2013. Casi tres décadas llevamos produciendo legislación protectora, producción que arroja un frondoso marco jurídico, profuso y prolijo,

frente al que se hacen necesarios esfuerzos constantes tendentes a su sistematización y mejor comprensión. Porque, precisamente, una de las peculiaridades del régimen de protección del patrimonio cultural en España está precisamente en cómo coexisten, junto a ley estatal de 25 de junio de 1985, las leyes de las Comunidades Autónomas. Esto es, no todas las leyes autonómicas visualizan una clara finalidad de completar el ordenamiento jurídico vigente sin cuestionar la validez general de la regulación establecida en la Ley estatal. O lo que es lo mismo, no todos los instrumentos de protección existentes en la legislación autonómica se conciben para resultar compatibles con los de la Ley estatal de 1985, de 2

tal manera que puedan sumarse las acciones protectoras de ambos cuerpos legales, al tiempo que se profundiza y se esclarecen algunos aspectos de la legislación estatal necesitados de un mejor tratamiento. No son pocos los casos en los que lo que se pretende es reemplazar el marco estatal, y no mejorarlo, en el sentido de corregir aquellos aspectos cuya regulación ha resultado más deficiente o incompleta. La adaptación a las necesidades y peculiaridades territoriales que las Comunidades Autónomas presentan ha revelado que pueden existir disparidades entre las previsiones de unas y otras, lo que está dentro de lo previsible y lógico, pero ha revelado también que existen contradicciones entre el texto estatal y algunos autonómicos. Mientras tanto, sigue sin estar bien resuelto el interrogante que quedó abierto con la entrada en vigor de la ley estatal de 1985, que no es otro que saber a qué título opera la aplicación del régimen de protección previsto en la legislación estatal, si en cualquier caso, a título de legislación preferente, o tan sólo en supuestos de lagunas jurídicas, a título de legislación supletoria, cuestión que no deja de plantear problemas de inseguridad jurídica en los casos en que el régimen protector autonómico no complementa al estatal, sino que lo contradice. Al respecto, son de un orden diverso los problemas que se plantean. Nos referiremos brevemente a ellos a continuación porque siguen estando sin resolver satisfactoriamente, y es el paso previo para poder con posterioridad referirnos a la tercera generación de leyes protectoras.

La determinación de la legislación a la que tengamos que estar cuando las previsiones de los textos legales a aplicar resulten contradictorias se enmarca en el más amplio contexto del alcance de las competencias del Estado en la materia “patrimonio histórico”, cuestión sobre la que ya nos pronunciamos en otro momento1, argumentando acerca de la función constitucional que, en nuestra opinión, tendría la Ley estatal 16/1985: se trataría de una ley horizontal que vendría a completar la delimitación competencial que el texto constitucional, en el artículo 149.1.28, no cierra. La fórmula que la Constitución utiliza para atribuir las competencias estatales – en lo que nos ocupa ahora, defensa contra la exportación y la expoliación- precisa, entendíamos, de una operación complementaria que diera contenido a la expresión “defensa contra la expoliación”, dada su indeterminación en el texto constitucional. Precisamente por ello, 1

Cfr. El Patrimonio histórico. Destino público y valor cultural, cit., págs. 81 y sigs.

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la ley estatal llamada a darle contenido estaría llevando a cabo una función de deslinde competencial, y formaría por ello parte del bloque de la constitucionalidad. Los preceptos en que desarrollara esta función, ocuparían una posición prevalente frente al legislador ordinario, ya sea estatal o autonómico. Y frente al legislador autonómico, los preceptos de la ley estatal que tuvieran ese alcance delimitador constituirían un límite indisponible que no podría desconocerse o suprimirse su aplicación.

Pero el problema es más complejo, porque la Ley 16/1985 emprendió una doble tarea. No sólo estaba en condiciones de poder tener alcance horizontal, en el sentido que se acaba de indicar, sino que se presentó como ley general sobre el patrimonio histórico español, estableciendo el régimen jurídico del mismo en base a distintos

títulos

competenciales, dando así respuesta a las exigencias de protección y enriquecimiento que el artículo 46 de la Constitución dirige a todos los poderes públicos. Ninguna duda plantea a estas alturas la condición de encontrarnos ante competencias compartidas, tanto Estado central como Comunidades Autónomas disponen de competencias legislativas y ejecutivas -aunque en rigor no puedan calificarse de exclusivas más que en el caso del primero-, y precisamente por ello el problema que tenemos planteado desde un principio está en la falta de identificación del alcance que tienen los distintos preceptos estatales. Cuando en el artículo 2 de la Ley se determinan algunos de los títulos competenciales justificativos de la tarea que el legislador estatal emprende no se diferencia entre aquellos que le corresponden en exclusiva y aquellos que le corresponde en concurrencia con las Comunidades Autónomas, lo que ha colocado al intérprete, desde entonces, en situación de averiguar qué título competencial en concreto está utilizando en cada uno de sus preceptos. Quedaba así abierto el interrogante, determinar si todos los preceptos de la Ley estatal 16/1985 tenían función constitucional y eran ejercicio de su competencia exclusiva de defensa del patrimonio histórico contra la exportación y la expoliación, dados los amplísimos términos en que el artículo 4 definía lo que se entendía por “expoliación”2 -

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Señala el artículo 4 de la Ley 16/1985: “A los efectos de la presente Ley se entiende por expoliación toda acción u omisión que ponga en peligro de pérdida o destrucción todos o algunos de los valores de los bienes que integran el patrimonio histórico español o perturbe el cumplimiento de su función social [....]”.

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precepto que, dicho sea de paso, no resultaba contrario a la Constitución3- o no, y, en su caso, cuáles. 1. El autoproclamado principio de intervención estatal mínima La confusión en torno al alcance de los preceptos estatales siguió abierta tras la sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero, al resolver los recursos de inconstitucionalidad en su día presentados contra la Ley estatal. Una clarificación por parte del Tribunal Constitucional entonces, en un momento relativamente temprano, hubiera evitado la lamentable situación que abrió el artículo 57 bis del Real Decreto 111/1986, con la introducción de un llamado “principio de intervención (estatal) mínima” que con claridad desatendía el mandato constitucional y los términos en que lo desarrollaba la Ley estatal de 19854. El citado artículo 57 bis es uno de esos preceptos reglamentarios que no están en sintonía dentro de su marco legal, porque casan mal el alcance de los títulos competenciales constitucionales. Así lo ha venido a evidenciar la reciente doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 122/2014, sobre 3

La sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, FJ 7, estableció al respecto lo siguiente: “[....] Tal como hace el Abogado del Estado, hay que afirmar que la acepción constitucional del concepto expoliación no debe quedar limitada al estricto significado gramatical del término, como ocurre en general con los conceptos indeterminados, que rebasan su acepción literal para alcanzar el sentido que la experiencia les ha ido atribuyendo. Lo contrario supondría aquí restringir la competencia del Estado a las meras funciones de vigilancia, protección y represión contra los ataques físicos que dañen o destruyan el patrimonio o priven ilegalmente del mismo, competencia que en general ya le viene atribuida por el art. 149.1.6 CE [...]. Pero algún mayor alcance habrá que atribuir al término que delimita, en el art. 149.1.28, la competencia para la defensa contra la expoliación, cuya mención en otro caso sería innecesaria. La utilización del concepto de defensa contra la expoliación ha de entenderse como definitoria de un plus de protección respecto de unos bienes dotados de características especiales. Por ello mismo abarca un conjunto de medidas de defensa que a más de referirse a su deterioro o destrucción tratan de extenderse a la privación arbitraria o irracional del cumplimiento normal de aquello que constituye el propio fin del bien según su naturaleza, en cuanto portador de valores de interés general necesitados, estos valores también, de ser preservados. Así, pues, la Ley llama perturbación del cumplimiento de su función social a la privación del destino y utilidad general que es propio de cada uno de los bienes, aunque materialmente el bien mismo permanezca [...]”. 4 A través del Real Decreto 64/1994, de 21 de enero, se modificó el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, para adaptarlo a la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, que reconoció la competencia de las Comunidades Autónomas para declarar Bienes de Interés Cultural, limitando la competencia del Estado sólo para los casos determinados en el artículo 6.b) de la Ley, es decir, bienes adscritos a servicios públicos gestionados por el Estado o integrantes del Patrimonio Nacional. Sin embargo, el citado Real Decreto 64/1994, lejos de limitarse a las reformas reglamentarias del correspondiente procedimiento administrativo de declaración BIC, aprovechó la oportunidad para introducir en el contenido del Real Decreto 111/1986 un nuevo capítulo en el Título III con un único artículo: el artículo 57 bis, en el que se desarrolla la competencia estatal sobre expoliación, desarrollo que estaba ausente en el Real Decreto 111/1986. El citado precepto se redacta de modo que las potestades de la Administración General del Estado sólo se pueden ejercitar en caso de que otros poderes públicos –singularmente, las Comunidades Autónomas- no adopten medidas suficientes para evitar la expoliación. La Exposición de Motivos del Real Decreto 64/1994 deja claras las intenciones del legislador estatal, “el nuevo artículo 57 bis parte del principio de intervención mínima”.

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la que enseguida volveremos. En cualquier caso, el precepto, y en tanto no se derogue expresamente, es una autointerpretación restrictiva de lo que a la Administración estatal le cabe dentro de su propia competencia de gestión en los supuestos de defensa contra la expoliación del patrimonio histórico. Es más, representa una autolimitación administrativa de la extensión de la competencia estatal que en defensa contra la expoliación la Ley 16/1985 atribuye a la Administración General del Estado.

Principio o no, la intervención mínima ha venido caracterizando a la Administración General del Estado desde entonces, como se ve corroborado por la propia actitud de pasividad mostrada ante determinados desarrollos normativos que las Comunidades Autónomas han hecho de sus competencias en la materia, desconociendo, o entrando en contradicción,

con las previsiones de la Ley estatal: ningún recurso de

inconstitucionalidad ha presentado el Gobierno de la Nación frente a precepto alguno contenido en las leyes autonómicas aprobadas en la materia que presentaban abiertamente contradicción con el texto estatal. Resultado de todo ello es el hecho incontrovertible que las previsiones de la Ley estatal de 1985 no se aplican, como regla general, con carácter preferente en las Comunidades Autónomas que disponen de propia normativa5, y resultando absolutamente excepcionales los supuestos en que la Administración General del Estado actúa en defensa contra el expolio de los bienes que integran el patrimonio histórico6. 5

A la necesidad de derogación del artículo 57 bis del Real Decreto 111/1986, así como a la de clarificación en el texto de la Ley 16/1985, mediante modificación de la redacción del artículo 2, identificando cuáles de sus previsiones son ejercicio del título competencial “defensa contra la expoliación” del artículo 149.1.28 CE, me he referido en “El urbanismo en la Ley de Patrimonio Histórico Español”, vol. col. Un futuro para la memoria. Sobre la administración y el disfrute del patrimonio histórico español, VISOR, 2000. Es allí también donde señalaba que, entre los preceptos que se podrían incluir como ejercicio de este título competencial se encontrarían los que se refieren a los Bienes de Interés Cultural, como máxima categoría de protección de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español, sosteniendo que el art. 2 de la Ley estatal debería determinar expresamente que la propia categoría de protección BIC, así como las previsiones que la Ley haga respecto de su régimen jurídico, se establecen en defensa contra la expoliación. Así lo ha venido a reconocer el Tribunal Constitucional en la sentencia 122/2014, a la que nos referimos en el texto principal. 6 Un barrio marinero en la ciudad de Valencia, El Cabanyal, declarado BIC, cuya trama urbanística se verá seriamente afectada por las actuaciones que contempla Un plan urbanístico de prolongación de la avenida Blasco Ibáñez hasta el mar, lleva convertido en un campo de batalla política y jurídica que se prolonga desde 1998. Las razones urbanísticas de esta actuación -criticada por arquitectos, urbanistas y toda clase de expertos internacionales- han pasado a un segundo plano. Los vecinos, organizados en la plataforma Salvem El Cabanyal, emprendieron una lucha judicial contra el plan por la agresión urbanística que suponía a la trama urbana de la barriada de pescadores. Sin embargo, los tribunales, si bien paralizaban cautelarmente los derribos, fueron dando repetidamente la razón al Ayuntamiento, en base a sus competencias urbanísticas. Salvem El Cabanyal encontró una nueva vía para paralizar el proceso, el valor histórico de las viviendas, y denunció que con su destrucción se estaba cometiendo un

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2. La “importante virtualidad” de la Ley del Patrimonio Histórico Español de 1985 en la doctrina del Tribunal Constitucional Un punto de inflexión en la problemática a la que nos referimos representa la sentencia del Tribunal Constitucional 122/2014, de 17 de julio de 2014, mediante la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad en relación con diversos preceptos de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2013, de 18 de junio, de patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid. El Tribunal ha venido a señalar en esta sentencia qué ámbitos materiales, por integrarse en el contenido y alcance de las competencias estatales, muy en particular en la determinada por el art. 149.1.28 CE, le están vedados a las Comunidades Autónomas por quedar fuera de sus títulos competenciales. De una

expolio. Mediante escrito de 23 de septiembre de 1999, la representación legal de la «Plataforma Salvem el Cabanyal-Canymelar» solicitó al Ministerio de Cultura (entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deporte) la adopción de medidas conducentes a evitar el expolio que supondría en el barrio del CabanyalCanyamelar la ejecución del Plan Especial de Protección y Reforma Interior de Cabanyal-Canyamelar (PEPRI). Con fecha 29 de enero de 2001, el Subdirector General de Protección del Patrimonio Histórico de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, tras la tramitación correspondiente, comunica a la entidad denunciante que en el PEPRI ha sido aprobado por dicho Ayuntamiento en base a la autonomía y competencia exclusiva de las administraciones autonómica y local de Valencia, y que no existe tutela superior del Estado. Contra dicha decisión se interpuso recurso contencioso-administrativo por el «Instituto de Defensa de Intereses Patrimoniales, Culturales y Artísticos del Cabanyal-Canyamelar» ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y con fecha 27 de septiembre de 2004 se dictó sentencia por la que se estima el recurso interpuesto, por ser la protección del Patrimonio Histórico Español contra el expolio competencia del Estado, y se retrotrae el procedimiento al momento anterior a la emisión del acto recurrido para que por la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, tras oír a la Comunidad Valenciana, se dicte resolución motivada sobre el fondo de la cuestión planteada. Dicha sentencia fue recurrida en casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que con fecha 25 de mayo de 2009 dictó sentencia por la que declaró no haber lugar al recurso de casación interpuesto, y confirmó la obligación del Ministerio de Cultura de dictar resolución motivada resolviendo sobre el fondo de las cuestiones planteadas en dicho procedimiento. Con fecha 18 de agosto y 6 de octubre de 2009, mediante sendos escritos, la representación legal de Salvem el Cabanyal, tras poner en conocimiento del Ministerio de Cultura la realización de derribos de inmuebles en el entorno del conjunto histórico del Cabanyal, solicita la adopción de medidas cautelares para evitar la expoliación del mismo. Con fecha 31 de agosto de 2009, la Subsecretaria del Ministerio de Cultura da por iniciados los trámites de ejecución de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 27 de septiembre de 2004, ordenando la realización de las actuaciones necesarias para su ejecución. Es pues que, a instancias judiciales, se ha pronunciado el Ministerio de Cultura, mediante la Orden CUL/3631/2009, de 29 de diciembre, por la que se resuelve el procedimiento por expoliación del conjunto histórico del Cabanyal, concluyendo que el PEPRI constituye un expolio del conjunto histórico del Cabanyal y requiriendo al Ayuntamiento de Valencia y a la Administración de la Comunidad Valenciana la adopción de las medidas conducentes a evitar dicho expolio. Dicha Orden Ministerial ha sido confirmada por sentencias de la Audiencia Nacional en el año 2012 y por el Tribunal Supremo, en casación, en sentencia de 23 de junio de 2014. El Ayuntamiento, a pocos días de conocerse el fallo, anunció que retiraba el recurso después de haber llegado a un acuerdo político con el Ministerio de Cultura para adaptar el PEPRI, la adaptación del plan era una de las exigencias de la Orden Ministerial. En la propuesta de modificación del ayuntamiento se mantiene la prolongación de Blasco Ibáñez, aunque se reducen en un 35 por ciento los derribos.

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manera bastante rocambolesca, y tras rechazar apoyado en una débil fundamentación el argumento utilizado por los recurrentes sosteniendo la función constitucional de la ley estatal 16/1985 –“ni del análisis de dicho texto legal estatal ni de la Constitución Española de 1978 puede extraerse tal conclusión”, señala- niega que “constituya en sí misma bases materiales ni defina el canon o parámetro de constitucionalidad para enjuiciar la Ley de la Asamblea de Madrid, de manera que conforme al artículo 28.1 LOTC sea suficiente su aislada aplicación”, afirmando que “la Ley del Patrimonio Histórico Español tiene una importante virtualidad en la resolución de este recurso de inconstitucionalidad”. Esa “importante virtualidad” –función constitucional desconocida-, que no el alcance horizontal derivado de una función delimitadora de competencias –función constitucional sí reconocida a otras leyes en otros pronunciamientos-, es la que lleva al Tribunal Constitucional a tener que declarar la inconstitucionalidad de ocho de los diez preceptos impugnados de la Ley madrileña. Por la vía del reconocimiento de la “importante virtualidad” de la Ley estatal de 1985, el Tribunal obliga a tener que diferenciar submaterias dentro de la materia “defensa del patrimonio histórico frente a la espoliación”, lo que a su vez exigirá que sea el Tribunal Constitucional el que tenga que verificar, caso por caso, si los preceptos de la Ley del Patrimonio Histórico Español regulan una submateria comprendida en alguna de las competencias estatales, y comprobar, caso por caso, si la norma autonómica incide en ese sector material o, por el contrario, respetándolo, regula otro de los contenidos que abarca la materia competencial patrimonio histórico. Manera, como decimos, rocambolesca, pero manera al fin y al cabo de arrojar luz donde antes no la había, e ir determinando, aunque tenga que ser caso por caso, el alcance de los preceptos estatales que regulan el patrimonio histórico en España. Y es así que el Tribunal va identificado en la sentencia 122/2014 las submaterias que compete regular al legislador estatal. Por ejemplo, en el Fundamento Jurídico 12: “Como destacamos en el fundamento jurídico 4, la competencia estatal invocada no es de carácter básico, de manera que este Tribunal, al interpretar directamente el enunciado del texto constitucional, delimita qué contenidos abarca, prestando atención para ello al sentido y funcionalidad propios de esta 8

atribución constitucional. Conforme a este criterio doctrinal y partiendo del concepto de defensa contra la expoliación que establecimos en la STC 17/1991 como destacamos en el fundamento jurídico 4, hemos dicho en el fundamento jurídico 8 de esta Sentencia que, ante el riesgo de incidir en la funcionalidad de los bienes del patrimonio histórico, la disciplina de las obras que afecten a los inmuebles que sean portadores de los valores histórico-artísticos más relevantes, salvo cuando se trate de intervenciones mínimas, es una de las submaterias estrechamente ligadas a la defensa del patrimonio histórico contra la expoliación, de modo que está reservada al Estado, no siendo constitucionalmente legítimo que la legislación autonómica se proyecte sobre ella”. O, igualmente, en el Fundamento Jurídico 13: “Lo que está reservado al Estado en ejercicio de la competencia exclusiva que le atribuye el art. 149.1.28 CE es prever normativamente que las áreas declaradas conjunto histórico, sitio histórico o zona arqueológica han de recibir una atención particular y adecuada en los planes urbanísticos. La precisión de esta determinación normativa, siempre que no la contradiga o menoscabe de otra manera, al quedar fuera de esa competencia, puede ser abordada por las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias en materia de patrimonio histórico”.

II. Las leyes de tercera generación Por leyes de tercera generación vamos a considerar a las promulgadas por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Madrid y Castilla-La Mancha. En los tres casos el legislador, que ya había producido un primer texto legal de alcance general en la década de los noventa, ha procedido a la redacción de uno de nuevo cuño que viene a derogar al anterior. Andalucía, mediante su Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico, ha derogado a la Ley 1/1991, de 3 de julio, del mismo nombre. Castilla-La Mancha, mediante su Ley 4/2013, de 16 de mayo, de Patrimonio Cultural, ha derogado a la Ley 4/1990, de 30 de mayo, de Patrimonio Histórico. La última por el momento, Madrid, mediante su Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico, ha derogado a la anterior Ley 10/1998, de 9 de julio, del mismo nombre. Muchas y de muy variado orden son las cuestiones que todas ellas son susceptibles de presentar, y de las que aquí no es posible siquiera hacer un balance detallado. Es por ello que nos referiremos con más detenimiento a las que consideramos conectan con los problemas 9

más importantes que, en nuestra opinión, mantiene abiertos el ordenamiento jurídico protector del patrimonio histórico en España. Por un lado, y por lo que llevamos dicho, sus relaciones con la Ley del Patrimonio Histórico Español de 1985. Por otro, su propia conexión con la necesidad de construcción de un modelo jurídico protector que sea realmente eficiente.

1. Las relaciones con la Ley de Patrimonio Histórico Español ¿Puede decirse que las leyes de tercera generación hasta ahora promulgadas mejoran complementándola, a la Ley del Patrimonio Histórico Español de 1985? ¿Clarifican las relaciones entre una y otra norma? En las previsiones que presentan mayor afinidad con los preceptos estatales, ¿se complementa armoniosamente su regulación? Por lo que llevamos dicho no es éste un tema baladí, o que carezca de actualidad. La sentencia del Tribunal Constitucional 122/2014, lo acabamos de ver, sitúa a este problema en el centro del debate. Las leyes autonómicas, como hemos dicho, no nacen siempre con la decidida finalidad de completar el ordenamiento jurídico vigente del patrimonio histórico, sin cuestionar la validez general de la regulación establecida en la Ley estatal. Los instrumentos de protección que se establecen no siempre se conciben para resultar compatibles con los estatales, de tal manera que puedan sumarse las acciones protectoras de ambos cuerpos legales, al tiempo que se profundiza y se esclarecen algunos aspectos de la legislación estatal necesitados de un mejor tratamiento. Precisamente, algo en común presentaban los primeros textos de las Comunidades de Andalucía, Castilla-la Mancha y Madrid, todos ellos, por así evidenciarlo el propio legislador, no trataron de reemplazar en su totalidad el marco normativo estatal, sino de mejorarlo o de adaptarlo a las necesidades y peculiaridades de la propia Comunidad Autónoma. Llama por eso la atención que en los texto ahora vigentes haya desaparecido un pronunciamiento al respecto, que oriente claramente sobre los que deba ser el Derecho estatal supletorio. Un pronunciamiento de tales características resulta de la máxima utilidad para que puedan ser eliminados los supuestos dudosos acerca de la existencia o no de una verdadera laguna jurídica, que son los términos en los que únicamente resulta posible acudir al Derecho estatal como supletorio del autonómico en materia de patrimonio cultural. La cláusula de supletoriedad del Derecho estatal que recoge el último inciso del artículo 149.3 de la 10

Constitución española, que durante cierto tiempo no planteó mayores cuestiones interpretativas para la doctrina, incluida la del Tribunal Constitucional en sus primeros pronunciamientos -en el sentido de que "las normas estatales tienen siempre valor supletorio del Derecho autonómico" y que la posibilidad de acudir a las mismas era de carácter permanente-, hace ya tiempo que dejó de ser una cuestión pacífica, desde el momento en que el Tribunal Constitucional, en la década pasada, introdujo una nueva línea jurisprudencial en relación a la citada cláusula, partiendo de que la misma "en manera alguna es una cláusula universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias a favor del Estado", línea con lo que empezó a resquebrajarse claramente la doctrina anterior. Como es sabido, la Sentencia 118/1996 abrió esa nueva línea interpretativa afirmando que la existencia de materias atribuidas por los Estatutos de Autonomía a la competencia exclusiva de todas y cada una de las Comunidades Autónomas impide al Estado dictar disposiciones en dichas materias, sobre las que las propias Comunidades Autónomas podrán decidir si deben ser sometidas a reglamentación específica y en qué momento debe hacerse. Partiendo de esta base la supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por quien aplique el Derecho autonómico, mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la analogía, y dicha supletoriedad no puede ser impuesta directamente por el legislador estatal desde normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito. La posterior Sentencia 61/1997 llevó hasta sus últimas consecuencias esa nueva doctrina, y a tenor de la misma -y esto es lo que ocurre con la materia "patrimonio cultural"-, si existe normativa autonómica reguladora de una materia asumida como competencia propia por la Comunidad Autónoma y dicha normativa puede considerarse completa, la normativa estatal sobre la misma materia será inaplicable, al haber sido desplazada por la normativa autonómica. Con arreglo a este planteamiento, la Ley estatal de 1985 quedará desplazada, irremediablemente, por las leyes autonómicas en todas aquellas regulaciones que no sean ejercicio de su competencia exclusiva. O dicho con arreglo al parámetro constitucional que utiliza la reciente Sentencia 122/2014, quedará desplazada en la regulación de todas aquellas submaterias que no estén estrechamente ligadas a la defensa contra la espoliación, esto es, en todas aquellas previsiones que no incidan en la funcionalidad del patrimonio histórico español que está reservada al Estado.

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Los problemas surgirán por tanto cuando la normativa autonómica sea incompleta o, al menos, no tan detallada como la normativa estatal. Por ejemplo, cuando la submateria sea objeto de regulación autonómica pero no en todos los extremos que sí están regulados en la normativa estatal. En este caso resultará imprescindible determinar si los aspectos parciales no contemplados en la regulación autonómica lo son en razón de que la normativa estatal es considerada adecuada y no procede reproducirla, o si la falta de regulación de dichos aspectos parciales se debe a que el legislador autonómico ha considerado oportuno no someterlos a regulación. Sólo en el primer caso estaríamos ante un supuesto de auténtica laguna jurídica en la normativa autonómica, susceptible de ser colmado con el Derecho estatal en tanto que supletorio, mientras que en el segundo nos encontraríamos ante una ausencia voluntaria de regulación, frente a la que resultaría imposible acudir al Derecho estatal. Si el legislador autonómico no se pronuncia expresamente acerca de cómo interpretar su silencio, la doctrina del Tribunal Constitucional aboca sin remedio a que tenga que ser el que tenga que aplicar en cada caso la norma autonómica el que deba decidir si estamos ante una laguna necesitada de integración o ante una ausencia de regulación querida por el propio legislador autonómico. Todo ello, insistimos, siempre y cuando no nos encontremos ante preceptos referidos a submaterias que el Tribunal Constitucional haya declarado, “caso por caso”, que caen dentro de la funcionalidad propia que está reservada en exclusividad al Estado. Equivocados estábamos cuando pensábamos que la complejidad en que se desenvolvía el ordenamiento jurídico protector del patrimonio en España había alcanzado ya sus mayores cotas. La Sentencia 122/2014, como hemos ya analizado, incrementa esa complejidad: no hay un solo precepto en la Ley del Patrimonio Histórico Español de 1985 que no quede sujeto al filtro de “funcionalidad” en que el Tribunal Constitucional ha situado la solución al problema. Si esto es así respecto de la interpretación del alcance de los preceptos estatales, extraordinariamente difícil resulta también dar unas reglas apriorísticas de aplicación general del Derecho para determinar, en cada caso concreto, si nos encontramos ante uno u otro de los supuestos que se abren con la propia legislación autonómica: lagunas necesitadas de integración, o ausencia de regulación querida por el propio legislador autonómico. Es por ello que es de la máxima utilidad que el legislador autonómico deje claramente establecido cómo debe interpretarse su silencio en base a que considere que 12

la regulación estatal es adecuada y no procede reproducirla, en cuyo caso, los aspectos no regulados en las leyes autonómicas y sí en la estatal de 1985 deberán ser considerados como lagunas necesitadas de integración, y en ningún caso como ausencia de regulación querida por el legislador autonómico. Ninguna de las leyes de tercera generación hacen ahora pronunciamiento alguno al respecto7, abriendo por tanto serios problemas de integración entre ordenamientos coexistentes.

2. La necesidad de hacer del ordenamiento protector un ordenamiento realmente eficaz Con carácter general, la aprobación de leyes que tengan como objetivo la protección del patrimonio suelen ser destacada como un acontecimiento importante en sus territorios, sobre todo si aúnan al conjunto de las fuerzas políticas representadas en los parlamentos y asambleas legislativas. El consenso revela un alto grado de conciencia política para hacerse eco de las demandas y del estado dominante de opinión de los distintos sectores sociales. Así lo venimos destacando en anteriores trabajos. La propia Ley estatal de 1985 es considerada modélica en cuanto al consenso parlamentario que obtuvo en su momento, y a la altura, igualmente, de las circunstancias y de la tradición normativa anterior. En todo caso, la aprobación de estas leyes representa también la asunción de un compromiso institucional ante la sociedad, que a partir de este momento puede y debe reclamar que esas buenas intenciones se traduzcan en una decidida voluntad de solucionar problemas reales.

Estamos pues ante leyes cuya aprobación despierta muchas expectativas, pero que pueden, por otro lado, dar pié a ciertas perplejidades en relación con la situación en que se encuentran los bienes culturales en concreto. Existe, incluso, el riesgo de sacar conclusiones que las leyes no avalan en absoluto, porque está muy generalizada la idea de que mientras que las Comunidades Autónomas no predispongan de su propia norma al respecto no existe régimen protector, confiando todas sus esperanzas en un nuevo texto, dando así muestra de la escasa raigambre que en dichos territorios tiene la actividad procedente de la instancia estatal. 7

La única norma autonómica que se pronuncia al respecto es la Ley del Principado de Asturias 1/2001, de 6 de marzo, de Patrimonio Cultural, Disposición Final Segunda.

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También hemos destacado en otras ocasiones que, en una valoración de conjunto, y en un análisis histórico, la normativa protectora no ha sido capaz de frenar situaciones de deterioro, de deficiente conservación, de destrucción y de expolio, aunque sería ridículo, sin embargo, caer en el extremo contrario, y pensar que las leyes sirven para muy poco, o lo que es peor todavía, que “cuando un político tiene el firme propósito de no cambiar nada se dedica a producir leyes”. Flaco favor hace a la sociedad, y al Derecho, quien así piensa, haciendo responsable a la ley de lo que no es sino, en la inmensa mayoría de los casos, un problema de debilidades administrativas, de mala gestión, y de incumplimientos. La protección del patrimonio cultural, y las garantías frente a las intervenciones que lo agreden, dependen, sobre todo, de la voluntad real de los gobiernos, en cualquiera de sus niveles, de desarrollar unos fines que se plantean con cierta grandilocuencia, y sin desconocer con ello que la responsabilidad de su conservación y puesta en valor no es una tarea que corresponda en exclusiva a las Administraciones públicas, necesita de la colaboración y de la implicación de la entera sociedad. Faltando a estos compromisos se echan por tierra las expectativas con las que estas leyes suelen nacer: hacer realmente posible una mejor conservación, protección, investigación, enriquecimiento, fomento y difusión del patrimonio cultural. No en vano todas las medidas de protección sólo cobran sentido si al final conducen a que un número cada vez mayor de ciudadanos puedan realmente acceder y disfrutar de este legado. Pero la historia de la legislación española en esta materia es, en buena medida, una historia de incumplimientos de objetivos ciertamente muy ambiciosos, sin que los medios que se han puesto al servicio de esos objetivos hayan sido ni remotamente suficientes. Es por eso precisamente que nos llama poderosamente la atención la inexistencia, en lo que a la eficacia de la legislación en general se refiere, de balances objetivos acerca del grado de cumplimiento alcanzado por las leyes de patrimonio histórico de primera y segunda generación. Merecerían, dado el consenso y compromiso social con que nacen, que por parte de los parlamentos y asambleas legislativas se auditara la eficacia de las leyes que aprueban, de manera que respecto de aquéllas que se han revelado en su aplicación ineficaces, inútiles, o sin desarrollo, se abriera un debate

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institucional que permitiera determinar las causas que pudieran conducir a esa situación, para facilitar su bloqueo, o, en otro caso, proceder a su fulminante derogación. Las leyes de tercera generación no han venido precedidas por este tipo de balances objetivos. Muy al contrario, si atendemos a la justificación que de las nuevas leyes hacen sus Exposiciones de Motivos, lo que se pone en evidencia son las carencias normativas de los textos que las preceden, fiando a su mejora la solución a los problemas que su gestión haya originado, lastrando su eficacia8. Sin embargo, no se puede decir que las leyes a las que sustituyen no proporcionaran anteriormente un marco suficientemente estructurado, aunque incompleto o necesitado de perfeccionamiento, según ha ido evidenciando su aplicación. Cosa distinta es que lo que se pretenda sea directamente marcar distancias con el ordenamiento estatal, como sucede en el caso de la Ley 4/2013 de Castilla-La Mancha, cuya normativa precedente

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Así, la Exposición de Motivos de la Ley 14/2007 de Patrimonio Histórico de Andalucía señala que “La experiencia acumulada en la aplicación de la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía, la evolución de los conceptos y planteamientos en que se basan la protección y conservación, así como los cambios legislativos producidos en otras áreas del ordenamiento jurídico estrechamente vinculadas a la que nos ocupa aconsejan proceder a una reforma en profundidad de la vigente Ley”, y las modificaciones que se introduce, tales como “la integración de técnicas protectoras de la legislación estatal, la creación del Inventario de bienes reconocidos del Patrimonio Histórico Andaluz, la simplificación de procedimientos y el mayor detalle en la tipificación de las infracciones son modificaciones basadas en la experiencia práctica”, o en otros casos “afrontar la protección del Patrimonio Histórico desde un enfoque territorial de acuerdo con los planteamientos doctrinales más recientes”. Por su parte, la Ley 4/2013, de 16 de mayo, de Patrimonio Cultural de Castilla-La Mancha, después de afirmar las innovaciones que introdujo la anterior Ley, refiere su carácter “fuertemente dependiente de la normativa estatal en otros contenidos tales como categorías de protección, procedimientos de inclusión de bienes en tales categorías y régimen legal de protección. Así, durante sus más de veinte años de vigencia dicha norma autonómica ha venido aplicándose conjuntamente con la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y con los Reglamentos que han desarrollado esta última, lo que ha ocasionado no pocos problemas no ya sólo porque las peculiaridades de nuestro patrimonio histórico requerían una ley propia más completa sino también porque ambas leyes no se han adaptado a los cambios operados en nuestro ordenamiento jurídico por leyes posteriores así como a los cambios producidos en la práctica diaria de la gestión del patrimonio histórico”. Toda una declaración de intenciones desde las que se acomete en la nueva regulación distintas actualizaciones en el régimen jurídico protector, aunque en realidad para afrontar los problemas vinculados al adecuado cumplimiento de la nueva norma las medidas se centren en un nuevo régimen de inspección y en el procedimiento sancionador. Por último, la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, revela en su Preámbulo que “tras más de catorce años de aplicación, se ha puesto de manifiesto la necesidad de introducir una serie de modificaciones en el régimen jurídico del patrimonio histórico a los efectos de llevar a cabo una simplificación normativa que permita dotar de mayor seguridad jurídica a los ciudadanos y promover la agilización de los trámites administrativos. Asimismo, la nueva ley persigue una coherencia con la normativa en materia de medio ambiente y urbanismo, vinculada con la protección del patrimonio histórico. También resulta destacable que esta ley trata de escapar a la tradicional concepción de norma predominantemente prohibitiva, para realzar, frente al papel pasivo de los particulares como sujetos de límites y cargas, un aspecto activo de colaboración, que es el único que puede garantizar una salvaguarda perdurable de estos bienes”.

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había sido “fuertemente dependiente” de la estatal, y se considera que una y otra no están “adaptadas a los cambios operados en nuestro ordenamiento jurídico por leyes posteriores así como a los cambios producidos en la práctica diaria de la gestión del patrimonio histórico”. En cualquier caso, sí puede afirmarse que en unas y otras Comunidades Autónomas la

situación de la que se parte y a la que debe prestarse atención es al elevadísimo número de bienes que se han sacado a la luz tras la entrada en vigor de los primeros textos, en un proceso que corre parejo a la evolución del propio concepto de patrimonio histórico, un concepto que evoluciona ampliándose ininterrumpidamente. Una ingente cantidad de bienes se encuentran así, en el mejor de los casos, formalmente protegidos, o en proceso de protección, pero en cualquiera de ellos sin posibilidad real de estar bien gestionados, a la altura de la tarea que el legislador demanda. Es en este punto que las medidas contempladas en las leyes de tercera generación, lo mismo que las anteriores, no vienen acompañadas de herramientas predispuestas para afrontar las necesidades de gestión eficiente de los bienes integrantes del respectivo patrimonio. Todas las leyes precisan de estructuras administrativas capaces de gestionar las funciones encomendadas, y la gestión de esta ingente cantidad de bienes culturales demanda una gestión administrativa profesionalizada y coordinada, dotación de recursos humanos, personal especializado, cualificado, y herramientas acordes con los medios técnicos de los que hoy se dispone. Y, que sepamos, ninguna de estas nuevas leyes introduce al respecto cambios significativos, más allá de previsiones puntuales en cuanto a la creación de algunos órganos administrativos, no precisamente aquellos sobre los que recae el grueso de las tareas desde las que se viene gestionando tradicionalmente en patrimonio histórico o cultural (tramitación de expedientes para la inclusión de los bienes en las distintas categorías protectoras, autorizaciones, etc.). En general, construir un modelo de gestión de la legislación protectora del patrimonio histórico que la haga eficaz es un asunto pendiente, un modelo que permita superar la rigidez que en ocasiones conlleva la aplicación de las previsiones contenidas en los preceptos normativos, sin dejar de aplicarlos. Pero, como decimos, no parecen ser realmente estas cuestiones las que han movido el cambio normativo. En particular, en el caso de la más reciente, la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, que más bien lo que abre es un nuevo escenario de

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desregulación normativa bajo el ropaje de la simplificación administrativa, escenario que solo en parte ha desactivado la sentencia constitucional 122/2014. A pesar de querer superar las deficiencias del marco normativo al que sustituyen, sigue evidenciándose en todas ellas una aproximación a los problemas del patrimonio histórico como bienes valiosos en sí mismos considerados, diferenciando unas y otras categorías protectoras en función del interés cultural que revistan. Pero mal encaja esta aproximación con el amplio concepto de patrimonio que la nueva legislación acoge, en el que todo cabe, incluso el patrimonio menor, aquél que siendo cuantitativamente más numeroso es el más difícil a la hora de singularizar el posible interés, y en todo caso, es aquel en el que las técnicas de protección que introduce la legislación sectorial presentan mayores dificultades a la hora de identificar el régimen jurídico que conforman, singularizándolo del resto, esto es, del régimen predispuesto para los bienes que presentan un interés mayor (BIC o Inventariados), salvo que inventariemos y cataloguemos todos los bienes integrantes, que es a lo que aboca la legislación sectorial, la de primera, la de segunda y la de tercera generación que se conoce, colapsando así las tareas de gestión. Ciertamente, es imposible. Y de la falta de gestión eficiente y adecuada por querer proteger todo lo que el concepto “patrimonio cultural” abarca quienes resultan más perjudicados son los bienes con mayor interés, ya por desatención, ya por llevar a la categorías BIC o a los Inventarios bienes que realmente no merecen ese mayor régimen de intervención. Necesitamos replantearnos el ámbito de actuación de la legislación sectorial, y no hacer sucumbir la gestión patrimonial a costa de proyectar las mismas categorías de protección sobre todos los testimonios de civilización. Las técnicas y categorías de protección que contemplan las leyes de patrimonio nacieron pensadas y estructuradas sobre la base de actuaciones en bienes con alto interés cultural (singular, sobresaliente, notable), y este es un modelo rígido, y rígido sigue. Solo sirve para proteger lo que sea objeto de declaración formal, pero no para proteger todo lo que presenta valor cultural, en tanto que testimonio de civilización, concepto que sigue siendo válido. Es por ello que la inmensa mayoría de nuestro patrimonio, de todo aquello que presenta valor cultural en tanto que testimonio de civilización, carece de adecuada protección, y lastra la entera gestión. Tenemos que proyectar otras técnicas y metodologías de actuación sobre el patrimonio histórico o cultural que no se declare, porque no tenga 17

interés cultural en grado notable, singular, sobresaliente, o porque su interés no se singularice en elementos individuales, concretos, materiales. Y desde esta aproximación, diferenciar el tratamiento que deba darse al patrimonio inmaterial -que no ha encontrado aún ni su sitio ni sus técnicas específicas-, al patrimonio mueble sobre el que pocas innovaciones se introducen en las leyes de tercera generación, ni siquiera para mejorar las conexiones con la legislación civil y mercantil, llamada a acoger también previsiones específicas al respecto-, y al patrimonio inmueble. A este último quisiera referirme por último, porque es con el que mayores previsiones encontramos en las leyes de tercera generación.

3. Nuevas metodologías para el tratamiento del patrimonio inmueble Los bienes que integran el patrimonio cultural, siendo bienes culturales, son también bienes económicos. Y los gastos asociados a la difusión de la cultura, de los que la conservación del patrimonio forma parte, no son sólo, ni de forma sustancial, gasto consuntivo, sino inversión. Inversión productiva. Por eso, el patrimonio cultural no puede ser percibido como una fuente permanente de déficit público. Esto es especialmente evidente si lo ponemos en relación con el turismo. El denominado turismo cultural es, precisamente, causa y reflejo de la cada vez mayor apreciación por las manifestaciones culturales, y prueba evidente de que constituyen un recurso económico de extraordinaria trascendencia. Precisamente por ello, el reconocimiento que de la importancia del patrimonio histórico como recurso turístico que hace la Disposición adicional séptima de la Ley de Andalucía 14/2007, limitándose a hacer una mera llamada a “las Consejerías competentes en materia de patrimonio histórico y de turismo para que fomenten fórmulas de colaboración y de asistencia mutua para la difusión de determinados bienes integrantes del Patrimonio Histórico Andaluz y de su entorno de especial interés turístico, respetando las necesidades de conservación y protección establecidas en esta Ley”, sin suponer mayor compromiso, y configurando una nueva categoría de bienes vagamente precisada en sus contornos jurídicos como es la de los bienes de especial interés turístico, se presenta como una ocasión desaprovechada.

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Por otro lado, y en conexión con lo el potencial económico de los recursos patrimoniales, hay que destacar su consideración de elementos clave en el desarrollo socioeconómico de amplias zonas, capaces de posibilitar la viabilidad de políticas de nuevo cuño que partan del hecho de hacer del patrimonio una riqueza que ha de salvaguardarse primero para poder rentabilizarse después, promoviendo desarrollo a partir del mismo, y no a costa suya. Justamente lo contrario de lo que es tradición entre nosotros, quizás por ello a estas cuestiones no se presta atención en la nueva normativa que comentamos, desaprovechando de nuevo la ocasión que presentaba la aprobación de leyes de tercera generación. En general, las Comunidades Autónomas se han permitido el lujo, en tiempos de bonanza económica, de desaprovechar la importancia estratégica que en el desarrollo regional tiene el patrimonio cultural y no han llevado a cabo políticas regionales estructuradas en torno a un modelo integrador que aglutine al patrimonio cultural. Los vestigios y huellas del patrimonio definen espacios cuya protección no puede venir de la mano, exclusivamente, de las técnicas reguladas en la legislación sectorial, sino que requiere una integración y coordinación con los mecanismos de la ordenación territorial y con las políticas de desarrollo económico y social. Es en este punto que conexiona al patrimonio histórico con el desarrollo económico, social y territorial, y las propias transformaciones del contexto en el que hoy se desenvuelve la economía, que se evidencia la necesidad de adoptar nuevos enfoques y aproximaciones al mismo. En este nuevo escenario ya no es suficiente limitarnos a articular una buena conexión entre la legislación sectorial y la legislación urbanística y territorial, aunque el desarrollo de un urbanismo histórico sea una más de nuestras asignaturas pendientes, insuficientemente gestionada por las Administraciones afectadas, a pesar de los avances que la legislación ha ido produciendo en su sucesivo acertamiento. Porque es un hecho cierto que el patrimonio cultural sigue encontrándose en la tesitura de verse obligado a mantener un día sí y otro también posiciones meramente defensivas, cuando no de auténtica precariedad. Pero es que, más allá de lo que se acaba de decir, con las políticas urbanísticas y territoriales clásicas, las que apelan a un urbanismo de planeamiento especial, que son a las que prestan atención las leyes de tercera generación que estamos conociendo, con independencia de sus mejores o peores previsiones al respecto se revelan insuficientes. 19

Y no es otra la razón que los nuevos requerimientos asociados al desarrollo económico, social y territorial. En este escenario ya no es suficiente con las apelaciones a los aspectos urbanísticos que el patrimonio inmueble presenta. El desafío es mayor y más complejo. Por la propia complejidad de los procesos que se desarrollan en la escala espacial, en la escala territorial. La gestión de los bienes integrantes del patrimonio histórico de carácter inmueble, en particular aquellos que cuantitativamente son más numerosos, esos a los que antes nos referíamos para significarlos con presencia de un interés cultural de menor intensidad en comparación con los BIC o categorías de protección similares, precisan de nuevos enfoques, que no se encuentran todavía suficientemente acogidos ni en la legislación urbanística y territorial, ni en la legislación sectorial. Tampoco en las leyes de tercera generación. Un nuevo enfoque que sí está

introducido en la aproximación a la

sostenibilidad urbanística y territorial que se va definiendo desde la instancia comunitaria europea. No en vano, el ejercicio de las competencias urbanísticas debe garantizar, de acuerdo con la ordenación territorial, la sostenibilidad del desarrollo mismo, y es a la sostenibilidad del desarrollo mismo al que se ha terminado por llevarse la protección del patrimonio cultural en dicha normativa. De acuerdo con este planteamiento, yo no se trata de únicamente de actuar para proteger aisladamente elementos que en su individualidad poseen interés, aunque sea en grado significativo, sino de actuar para que la entera trama espacial sea sostenible, desde el respeto de sus elementos patrimoniales. Nuevos retos que requieren como decimos nuevos enfoques, enfoques trasversales en cuanto a los aspectos sectoriales en juego y en cuanto a la escala de los ámbitos territoriales implicados: edificio, barrio, ciudad, espacio metropolitano, región. Para conseguir este desarrollo más inteligente, más sostenible y socialmente más cohesionado, los Estados miembros de la Unión Europea, a través de sus Ministros responsables de las políticas de desarrollo urbano, han enfatizado la importancia de aplicar estrategias de desarrollo integrado, con una visión global y exhaustiva de los entornos transformados por la urbanización, convenientemente enmarcados dentro de una perspectiva territorial, que promuevan armoniosamente todas las dimensiones de la sostenibilidad de un modo integrado, tanto en los nuevos desarrollos urbanos como en las áreas ya consolidadas de la ciudad existente. Así quedó reafirmado en la Declaración 20

de Toledo de 24 de junio de 2010, promovida bajo la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea, donde se ha destacado igualmente el enfoque integrado en las políticas urbanas como una de las principales herramientas para avanzar en la dirección señalada por la Estrategia Europa 2020, especialmente en el actual escenario de escasez de recursos. Para afrontar estos importantes retos quedó establecido y comprometido un entendimiento común del enfoque integrado, descrito en el “Documento de Referencia de Toledo sobre la regeneración urbana integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa”. A partir de este entendimiento común, nos encontramos en mejores condiciones de explorar la posibilidad de desarrollar una batería común mínima de indicadores traduciendo este común entendimiento del enfoque integrado, e incluyendo indicadores de sostenibilidad, que son los que debemos proyectar cuando nos referimos a nuevas metodologías para la protección del patrimonio inmueble9. III. Corolario No hay casa alguna que pueda habitarse dignamente sin reformas estructurales y algo de mantenimiento después de cierto tiempo. La legislación no es diferente. La legislación sectorial precisa de reformas y algo de mantenimiento después de cierto tiempo. Pero hay que hacerlo sin destrozar por el camino todo el buen tejido de normas e instituciones logradas con el esfuerzo de las casi tres décadas en las que venimos ocupándonos de tejer el marco jurídico del patrimonio, preservando y manteniendo el nivel de garantías ya alcanzado. En este trabajo hemos reflexionado sobre algunas de las cuestiones que siguen necesitando de nuestra atención. Tenemos un confuso sistema de delimitación de competencias en la materia que ha conducido a la situación en la que nos encontramos. Pero el marco jurídico no puede seguir siendo un laberinto, perdemos un tiempo preciado en resolver sobre quien tiene unas u otras competencias, tiempo que deberíamos destinar a decidir cómo actuar de manera más eficiente implicando a todas las estructuras del Estado. Es a todas ellas, organizadas a tal fin, que la sociedad está demandando que las medidas de protección que el ordenamiento jurídico contempla cobren realmente sentido. 9

Al respecto, puede verse mi trabajo en “De la política urbanística a la política urbana: los retos actuales del derecho urbanístico”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, 277, 2012, págs. 13 y ss.

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