La soberanía alimentaria en el marco de la política del Buen Vivir: los aportes de la experiencia ecuatoriana para enfrentar la crisis alimentaria global

INSTITUTO DR. JOSÉ

DE INVESTIGACIONES MARÍA LUIS MORA

“LA SOBERANÍA ALIMENTARIA EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DEL BUEN VIVIR: LOS APORTES DE LA EXPERIENCIA ECUATORIANA PARA ENFRENTAR LA CRISIS ALIMENTARIA GLOBAL”

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QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRA EN COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO P

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DIANA DELGADILLO RAMÍREZ

Director: Dr. Raúl Cabrera Amador

México, D.F.

Agosto de 2014

Esta Investigación fue realizada gracias al apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

Discutir y pensar es una batalla cotidiana que no aspira a ganar guerras, no en un ámbito académico donde nos tocó permitirnos empezar a soñar con continuar la construcción de un mundo menos imperfecto. LEEP, 2007

La concepción del buen vivir necesariamente recurre a la idea del ‘nosotros’ porque el mundo no puede ser entendido desde la perspectiva del ‘yo’ de Occidente. PNBV, 2009-2013

II

Agradecimientos A mis papás, por el apoyo no sólo durante esta etapa, sino toda la vida; por creer en este proceso de Maestría, que ahora llega a su fin. A la familia Trevilla Delgadillo: Dacia, Jorge y Zoe; a Isaura García por siempre estar ahí. Mi familia ¡Los quiero mucho! Al Instituto Mora, que ha sido parte importante de mi desarrollo personal y profesional. A mi Director, el Dr. Raúl Cabrera, por los espacios de discusión, por sus observaciones y el apoyo para este trabajo; por los momentos de reflexión sobre comunidad, desarrollo y sus alternativas, por las preguntas que están detrás de otras preguntas. A mis sinodales: Dr. Aaron Pollack, por el tiempo como tutor y su apoyo desde el inicio de la Maestría, y por sus atinados comentarios a este trabajo. A la Dra. Gabriela Sánchez, por ser parte de mi formación profesional y personal desde hace varios años, por su cuidadosa revisión al trabajo, sus preguntas y comentarios: mi gratitud y admiración. A los y las compañeras de la VI generación de la Maestría, por compartir estos dos años de aprendizajes, cambios y puntos de arranque. Gracias por ser parte de una gran experiencia y de un proceso que ahora llega a su fin. A Juan Carlos por tu apoyo y cercanía durante este proceso, pero en especial por el reencuentro y por permitir re-pensarnos desde otros espacios. A Perla y Renata, por su amistad y cariño, por el trabajo y la convivencia durante estos dos años ¡Las quiero! A David y Edgar. A tod@s, de verdad, muchas gracias. Agradezco también a la Coordinación General de Redes Comerciales del MAGAP en Quito, Ecuador, por dejarme ser parte de su equipo de trabajo durante seis meses. Gracias por permitirme conocer una parte de la realidad de la agricultura familiar en su país, sobre la forma de acercar al productor y al consumidor; por trabajar todos los días en la construcción y consolidación de la soberanía alimentaria. Gracias por las enormes enseñanzas que me dejaron, pero sobretodo, por su amistad: Andrea, Cecilia, Diego, Marcelo, Marisol, Mauricio M., Mauricio Z., Norma, Pablo, Soledad, Pablo y Valeria. ¡Gracias Familia Redes! Agradezco también a todas las personas que me dieron un espacio para conocer sus opiniones, conocimiento y perspectivas sobre la soberanía alimentaria y el Buen Vivir en el Ecuador. Por permitirme acercar a la historia del país, a los hechos más recientes y a las posibilidades de construir alternativas al desarrollo. Y a todos aquellos de los que he aprendido (Günter Grass).

Diana

III

Índice Agradecimientos ................................................................................................................... III Índice .....................................................................................................................................IV Lista de tablas ...................................................................................................................... VI Lista de figuras .................................................................................................................... VI Lista de acrónimos y abreviaturas ..................................................................................... VII Introducción ........................................................................................................................... 1 Capítulo I. La Seguridad Alimentaria y la Soberanía Alimentaria. Diferentes visiones de desarrollo. ............................................................................................................................ 22 1.1.

Las causas de la crisis alimentaria global ............................................................... 23

1.2.

Enfrentando la crisis. Una mirada desde los regímenes alimentarios .................. 30

1.2.1. La Seguridad Alimentaria y Nutricional. De la Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996 a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el 2000. ..... 38 1.2.2. 1.3

La Soberanía Alimentaria. Consideraciones conceptuales ................................ 42 Aproximaciones teórico-conceptuales al Buen vivir ............................................. 50

1.4 Una alternativa al desarrollo. Cambios en la praxis política a través de la Soberanía Alimentaria ........................................................................................................ 53 Capítulo II. Ecuador. Reflexiones sobre la praxis de la soberanía alimentaria ................ 63 2.1. Ecuador. Esbozo histórico y características generales .............................................. 64 2.2. La transformación hacia la Soberanía alimentaria y el Buen Vivir. La Constitución del Buen Vivir y la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía alimentaria (LORSA) .................. 74 2.3. Normatividad y práctica de la soberanía alimentaria en el Ecuador ........................ 82 2.4. Estrategias para la praxis de la soberanía alimentaria: categorías de análisis ......... 87 2.4.1.

Agroecología....................................................................................................... 90

2.4.2.

Circuitos Alternativos de Comercialización ........................................................ 94

2.4.3.

Consumo Social y Ambientalmente Responsable ............................................ 106

Capítulo III. Dilemas, contradicciones y dificultades en la puesta en práctica de la Soberanía Alimentaria. El régimen alimentario en el Ecuador .................................... 112 3.1. Del desarrollo al Buen Vivir: una mirada a las formas de financiamiento del Estado ……………………………………………………………………………………………………………………………113 3.2. El proceso de cambio del ciclo productivo alimentario .......................................... 124 3.2.1.

Sobre las reglas de producción ........................................................................ 127

3.2.2.

Sobre mercados específicos ............................................................................. 134

IV

3.2.3.

En la definición de las opciones de consumo .................................................. 140

3.3. Sobre la consolidación de una perspectiva de derechos: el derecho a la alimentación ..................................................................................................................... 144 Consideraciones finales. La transformación del sistema de producción de alimentos. Las lecciones de la soberanía alimentaria ............................................................................... 147 Bibliografía ......................................................................................................................... 169 Hemerografía ..................................................................................................................... 179 Anexo 1 Relación de personas entrevistadas .................................................................... 184 Anexo 2 Debate internacional sobre el concepto de soberanía alimentaria, seguridad alimentaria y derecho a una alimentación adecuada ....................................................... 185

V

Lista de tablas Tabla 1 Consecuencias de la crisis alimentaria .................................................................... 30 Tabla 2 Dimensiones de la seguridad alimentaria ............................................................... 39 Tabla 3 Diferentes definiciones sobre soberanía alimentaria ............................................. 43 Tabla 4 La Soberanía Alimentaria y sus contenidos ............................................................. 45 Tabla 5 Los seis pilares de la Soberanía Alimentaria ........................................................... 46 Tabla 6 Documentos normativos Buen Vivir y la Soberanía alimentaria en el Ecuador ...... 81 Tabla 7 Circuitos Alternativos de Comercialización ............................................................. 98 Tabla 8 Aportaciones de la práctica de soberanía alimentaria en Ecuador ....................... 165

Lista de figuras Figura 1 Categorías analíticas y cambio social ..................................................................... 89

VI

Lista de acrónimos y abreviaturas AFC

Agricultura Familiar y Campesina

BM

Banco Mundial

CAN

Comunidad Andina de Naciones

CIALCOS

Circuitos Alternativos de Comercialización

CIMMYT

Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo

CGRC

Coordinación General de Redes Comerciales

COPISA

Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria

DUDH

Declaración Universal de los Derechos Humanos

FAO

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

FMI

Fondo Monetario Internacional

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade / Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

IEPS

Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria

INIAP

Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias

IPA

Instituto de Provisión de Alimentos

LORSA

Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria

MAE

Ministerio del Ambiente del Ecuador

VII

MAGAP

Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca

MCDS

Ministerio Coordinador de Desarrollo Social

MCPEC

Ministerio Coordinador de Producción, Empleo y Competitividad

MIES

Ministerio de Inclusión Económica y Social

OEA

Organización de Estados Americanos

ONU

Organización de las Naciones Unidas

OMC

Organización Mundial del Comercio

PIDESC

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

PNBV

Plan Nacional de Buen Vivir

SEMPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo UNASUR

Unión de Naciones Suramericanas

VIII

Introducción El hambre es una situación y una condición experimentada por millones de personas en el mundo, provocada por la falta de acceso suficiente y constante a alimentos nutritivos y naturales. Lo anterior tiene un vínculo indisociable con la salud y el desarrollo físico y mental de los seres humanos, por lo que parto del supuesto de que la alimentación es una precondición básica para transformar de manera positiva la vida de las personas. La insuficiencia de alimentos afecta a cerca de 870 millones de personas; es decir, una de cada ocho personas en el mundo (FAO, 2013: 8). Entre el 2000 y 2008 se produjeron suficientes alimentos para alimentar a 12 000 millones de personas;1 actualmente, la población global se calcula en 7 200 millones y aunque este número va en aumento, los alimentos producidos hasta ahora, serían suficientes para abastecer a la población mundial. ¿A qué se debe que existan personas que sufren de falta de alimentos? De acuerdo con estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la producción alimentaria global se calcula en 3 900 millones de toneladas anuales,2 que se destinan a consumo humano, alimento para ganado y para biocombustibles de primera generación. Un tercio de esta producción (1 300 millones de toneladas de alimentos), termina desperdiciándose en alguna de las etapas del ciclo productivo, durante el procesamiento o por el consumidor final.3 Esta situación es conocida como la paradoja de la crisis alimentaria,4 porque se cuenta con alimentos suficientes para satisfacer a la población actual; pero no con mecanismos

1

“El hambre en el mundo es una cuestión política”, de Enric Llopis, Esther Vivas. Blog personal, 10 d febrero de 2014, [10 de febrero de 2014] 2 “El desperdicio de alimentos causa graves daños al ambiente”, de Redacción, Centro de Noticias ONU”, 11 de septiembre de 2013, , [11 de septiembre de 2013] 3 “Síntomas de una nueva crisis mundial”, de Deen, Thalif, IPS Noticias, 2011, 11 de enero de 2011, , [06 de agosto de 2013] 4 Otra dimensión de la paradoja de la crisis alimentaria es que la mayor parte de las personas que padecen hambre o experimentan algún tipo de inseguridad alimentaria, viven en áreas rurales. De ellos, el 50% viven de explotaciones agrarias pequeñas; un 20% son familias campesinas sin tierra; el 10% son dependiente de 1

suficientes de acceso y distribución de alimentos que sean amplios, equitativos e incluyentes para todas las partes involucradas. Todo este contexto indica la existencia de una situación de crisis alimentaria global, el cual requiere de respuestas sistémicas que incorporen diversas visiones, a partir de las cuales sea posible identificar estrategias diversas que aumenten la posibilidad de éxito; es decir, que la población que no tiene acceso a alimentos suficientes, deje de padecer esa situación y condición. Otro factor que presiona aún más al sector alimentario es el aumento en el uso de alimentos para la producción de biocombustibles, una estrategia que puede ser analizada como positiva desde el tema de acceso sustentable a la energía, pero que desde el tema alimentario, tendría que ser discutido con mucho cuidado. Además, el aumento en la producción tiene también un efecto en los suelos, que por el uso de pesticidas e insumos químicos (como recomiendan muchos paquetes tecnológicos), tienen un efecto negativo en la fertilidad del suelo. Esta crisis alimentaria se ve agravada por una crisis medioambiental, en donde los efectos del cambio climático tienen un impacto directo en el campo: la pérdida de cosechas por eventos naturales como ciclones, sequías, cambios en la temperatura y la alteración de los ciclos agrícolas. La pobreza extrema y el hambre, como su manifestación más visible, forman parte de la agenda de desarrollo internacional; es una de las principales preocupaciones para organismos internacionales, agencias de cooperación internacional, banca de desarrollo, gobiernos nacionales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, y un amplio etcétera.

actividades pastoriles, pesca o bosques; el 20% restante es población urbana en condiciones de pobreza (Sánchez, et al, 2005: 5-6). Frente a esa realidad, es necesario reflexionar sobre la forma como se producen alimentos, así como la distribución de los medios de producción. Es claro que las personas con menos recursos, son también las que menos posibilidades tienen de acceder a apoyos productivos, porque sus condiciones son mucho más complejas que las de los grandes productores, cuyos objetivos no tienen que ver con la sobrevivencia. 2

En el ámbito internacional, los trabajos liderados por la FAO y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) desde mediados del siglo XX, han llevado alimentos a miles de personas que lo han necesitado, y es posible afirmar que dichas acciones han salvado millones de vidas humanas. La forma más usada para garantizarlo es a través de la provisión; es decir, darle alimentos a quienes los necesitan. Esa postura, que ha ido adquiriendo gradualmente un toque de asistencial, no cuestiona las razones por las cuales existe una carencia alimentaria en primer lugar, lo que considero mucho más relevante de analizar. A pesar de haber logrado desarrollar tecnologías que aumentaron la productividad en el campo, que se mejoraran los cultivos y aprovecharan mejor los activos productivos, las cifras de personas que padecen hambre en el mundo, son sumamente altas. El trabajo de la FAO y el PMA ha logrado tener una incidencia limitada, en especial en lo que tiene que ver con el aumento exponencial de precios en los granos básicos desde el 2008, que aunque ha habido una leve mejoría, aún no resulta suficiente para lograr que haya una estabilidad suficiente en los precios de alimentos básicos. La mayor parte de las estrategias planteadas por la FAO, el PMA, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), entre otros actores vinculados a los temas alimentarios, se basan en el aumento de la producción, de hacer más eficientes los procesos, refrendando que los postulados de teorías neomalthusianas sigan vigentes.5 Hasta ahora, y aunque haya habido algunos efectos positivos en el corto plazo, esas estrategias parecieran no reparar en problemas relacionados con el acaparamiento y privatización de los medios de producción (tierras, agua, semillas). La razón de ello es la consideración de los alimentos como commodities, lo cual permite la especulación en los mercados comerciales y de futuros y que termina afectando a los productores pequeños que no tienen incidencia en la fijación de precios, pero que sí experimentan de manera directa sus consecuencias. 5

Thomas Robert Malthus es el nombre de un economista y demógrafo inglés del siglo XIX, quien formuló una teoría sobre el crecimiento poblacional. De acuerdo con él, la población suele exceder las capacidades reales productivas de alimentos, lo que provoca miseria. Esto se agudiza en países atrasados cuyas capacidades de producción son limitadas, por lo que el control de la natalidad tendría que estar en función de la producción de alimentos (Collantes Gutiérrez, 2003). 3

Bajo este panorama, ¿cómo hacer para enfrentar una crisis alimentaria como la que afecta al mundo en la actualidad, cuyos efectos no son únicamente en temas de salud por desnutrición, sino también por obesidad y malnutrición? ¿Cómo modificar el hecho de que existen suficientes alimentos en el mundo pero no están bien distribuidos? ¿Cómo adelantarse al hecho de que la población mundial aumentará y por lo tanto, la distribución y la producción deberá ser suficiente para garantizar el derecho a una alimentación adecuada que tenemos todos los habitantes de este planeta? Los alimentos cubren una demanda real en tanto el consumidor puede pagarlos (el valor de cambio), sin tomar en cuenta su valor de uso: la conservación de la vida de las personas. Lo anterior deja de lado cualquier perspectiva basada en valores diferentes a los comerciales (como la justicia social, por ejemplo), o desde la perspectiva del derecho a una alimentación adecuada. Es decir, se satisface una demanda de consumo, más no se cumple un derecho humano fundamental (Zabalo, 2013). La alimentación es un derecho humano, y como tal requiere una especial atención por parte de los Estados, los cuales tienen la obligación de garantizarla para su población. Éstos también están encargados de salvaguardar otros derechos como a la vida, a tener una actividad digna, a un empleo digno, entre otros. La preocupación internacional por las problemáticas relacionadas con el tema alimentario, está expresada en diversos instrumentos de derecho internacional que garantizan el derecho a la alimentación. El más relevante es la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que en el artículo 25, fracción 1, establece el derecho a la alimentación. Otra referencia clave es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), por su parte, busca garantizar un nivel de vida adecuado (art. 11) y protección contra el hambre (art. 12), así como la Observación General 12 de 1999 sobre la aplicación de este instrumento jurídico. A pesar de este marco internacional legal y de derechos, la producción de alimentos es primordialmente concebida como una actividad económica, que se basa en las leyes de mercado para definir el precio, la cantidad, los estándares de calidad, la forma de consumo, entre otros. Dentro de ese sistema de producción se valora cuánto cuesta 4

producir, cuánto se va a ganar, cuándo se recuperará la inversión, qué es más barato y más rápido de producir, teniendo incidencia incluso en los ciclos productivos naturales. Los cuestionamientos anteriores no necesariamente han pasado por una reflexión sobre el bienestar de las personas o si este modelo de producción tiende a combatir el hambre en el mundo, que dé una repuesta a la mala distribución de alimentos, al cuidado del medio ambiente que es afectado por una producción masiva de alimentos. La provisión de alimentos a una población tendría que pasar por la reflexión de un modelo de producción específico, dependiendo de las áreas a las que se quiera proveer (campo o ciudad, en términos muy generales), en el que se decide qué, cómo, cuándo y dónde se producen los alimentos (granos, hortalizas, ganado, pesca, por ejemplo), así como las implicaciones económicas, políticas y sociales que ello tendría. También es necesaria una reflexión respecto a la forma de distribución y comercialización de esos productos: sobre mecanismos de abastecimiento para las grandes ciudades; el fomento de un consumo local; estrategias para la exportación de alimentos; considerar la relación entre costos de producción y costos de venta, así como lo que ello implica para países mayoritariamente productores de alimentos, por mencionar algunos de los múltiples aspectos que se involucran en el tema. La lógica dentro de la producción de alimentos está vinculada cada vez más a la obtención de ganancias, a aumentar la eficiencia productiva, que aunque necesaria, no resuelve los problemas en la distribución, ni el uso de los alimentos. Reducir el hambre ya no constituye una cuestión de medios al alcance de la comunidad mundial […] Los conocimientos y los recursos para reducir el hambre existen. En cambio, [el problema es] la falta de voluntad política suficiente para movilizar aquellos recursos en favor de la gente que padece hambre (FAO, 2006a: 4).

El abasto de alimentos no depende únicamente de la voluntad del productor o del deseo del consumidor, sino de intereses que se alejan de estos dos actores. El hambre y los problemas vinculados a ella tienen diversos niveles de análisis, y en ellas participan diferentes instancias y agentes de desarrollo. Desde los diferentes actores que participan 5

del sistema de cooperación internacional para el desarrollo, es posible identificar diversas estrategias de aproximación. El referente inicial y casi automático es el concepto de seguridad alimentaria y el trabajo realizado por la FAO o el PMA. ¿Cómo es que estos dos actores han ayudado a disminuir los problemas de hambre y desnutrición en el mundo? ¿Bajo qué esquemas de cooperación? ¿Qué otros actores trabajan estos temas y cómo los abordan? El abordaje de un tema como el de cooperación internacional para el desarrollo, no puede hacerse como si ésta fuera un ente monolítico, cuya actuación, operación y abordaje de problemáticas haya sido de manera única, coordinada o bajo los mismos preceptos e intereses; por el contrario. La cooperación internacional para el desarrollo puede ser vista como una estrategia de la política exterior de diferentes países, a partir de la cual se han adoptado posturas, se han promovido visiones específicas sobre las formas más apropiadas (según el caso), para abordar los temas relacionados con el desarrollo, y para lo que interesa a esta investigación, con la inseguridad alimentaria. Es también un proceso en el cual se han ido incluyendo gradualmente otros agentes diferentes al Estado, como organismos internacionales, cooperación no gubernamental, empresas transnacionales, por mencionar algunos. La inclusión de estos actores nuevos ha generado diferentes formas de abordar el tema alimentario, dependiendo de la naturaleza del agente. Tradicionalmente, desde la visión realista más clásica de las Relaciones Internacionales, la comunidad internacional estuvo formada por Estados nacionales que regían las formas de organización social, económica y política al interior de sus fronteras. Hacia fuera, la política exterior buscaba minimizar los conflictos, generar espacios de colaboración, pero siempre pensando en el interés nacional. Sin embargo, la emergencia de nuevos actores dentro del sistema internacional (movimientos sociales, sociedad civil, organizaciones internacionales, empresas, por mencionar algunos), ha modificado la forma como se enfrentan los problemas globales, como ocurre con el caso de los problemas vinculados a la inseguridad alimentaria. A pesar de ello, uno de unos principales actores sigue siendo el Estado; es cierto que ya no como único actor ni rector de lo que ocurre en el mundo, sino

6

como un agente del sistema internacional que tiene la responsabilidad de formular políticas de planeación del desarrollo. El Estado debe coordinar, impulsar, regular y establecer marcos de acción para otros agentes presentes, que tiene capacidad de producir una transformación positiva de un panorama complejo, como el que representa el hambre, la producción de alimentos y el cumplimiento del derecho a la alimentación. El concepto básico en la actuación de los agentes de cooperación internacional en el ámbito alimentario, ha sido el de seguridad alimentaria, creado por la FAO para enfrentar una serie de carencias cuasi sistemáticas de alimentos en países de América Latina y el Caribe, África y Asia. Ha sido guía en la formulación de programas y proyectos destinados a disminuir y (en el mejor de los casos), erradicar el hambre en el mundo, ya sea vía el aumento de la producción de alimentos, o a través de la distribución en situaciones de emergencia, como lo hace el PMA. En términos conceptuales, la seguridad alimentaria “a nivel individuo, hogar, nación y global, se consigue cuando las personas en todo momento tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana” (FAO, 1996). Este concepto considera cuatro dimensiones clave para el abordaje de la problemática del hambre: (1) la disponibilidad; (2) el acceso (3) la utilización y; (4) la estabilidad en los alimentos (FAO, 2006b). El referente teórico más importante para este concepto es la teoría de las titularidades al alimento, desarrollada por Amartya Sen. Dicho enfoque se basa en las capacidades de las que dispone una familia o persona para acceder al alimento, mediante su producción, su compra o su obtención como donación. Sen además ubica al tema alimentario como una precondición del desarrollo y del bienestar de las personas. Desde esta perspectiva se busca empoderar a las personas, que sean sujetas de su propio desarrollo, que identifiquen y estén conscientes de la capacidad de transformación de la que pueden ser impulsores: en términos de Adolfo Sánchez Vázquez, construir una praxis social (política)

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(Sánchez Vázquez, 2003), en la que haya una modificación e incidencia positiva sobre sus condiciones de vida. Sin embargo, esa capacidad de transformación desde el individuo no es viable de forma plena cuando el entorno generalizado es adverso, y las personas por sí mismas no están en condiciones de ejercer sus capacidades, de transformar su entorno. El individuo por sí mismo, bajo estructuras políticas, económicas y sociales adversas, difícilmente podría garantizarse el acceso pleno y suficiente a alimentos; lo mismo pasa por ejemplo con ciertas comunidades, incluso con países débiles política y económicamente. La seguridad alimentaria se inclina por una mayor provisión de alimentos, y es clara en lo que respecta a las responsabilidades del Estado y su obligación de garantizar la alimentación para su población. El rol del Estado es clave, como ente catalizador para que provea de las condiciones necesarias para dicho cambio. En la producción de alimentos lo anterior es relevante, porque no es suficiente mantener una producción de autoconsumo, sino que es necesario incidir en todas las dimensiones del ciclo productivo, bajo una idea clara, unificada, con efectos positivos en la población. La seguridad alimentaria deja de lado las condiciones macro que no están bajo el control del individuo, de la comunidad o de algún país con una economía débil. Según sus críticos, la seguridad alimentaria, en muchos sentidos, representa una solución a una manifestación de los problemas, sin atacar directamente sus causas, ni reflexionar sobre ellas. En este caso, me refiero a las políticas económicas que han provocado condiciones de acaparamiento y mala distribución de alimentos, a los altos precios provocados por procesos de especulación financiera, al modelo agro-industrial que toma en cuenta de manera tangencial a la producción en pequeña escala, aun cuando de ella se mantienen miles de personas dedicadas al campo, y que también experimentan algún grado de pobreza. Frente a esta formulación operativa de la FAO y que gran parte de los agentes de la cooperación internacional oficial ha tomado como base, se alza la propuesta de soberanía 8

alimentaria. Esta propuesta surgió en 1996 como un concepto político, y se dio a conocer en el encuentro de ONG/OSC paralelo a la Cumbre Mundial de la Alimentación de la FAO. La mayor parte de los participantes de dicho evento fueron organizaciones de productores, encabezados por La Vía Campesina, una organización internacional que trabaja a favor de los derechos campesinos, y que agrupa a millones de familias campesinas en el mundo. La soberanía alimentaria consiste en una alternativa política que garantiza “el derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas agropecuarias y en materia de alimentación, a proteger y reglamentar la producción agropecuaria nacional y el mercado doméstico” (La Vía Campesina, 2003).6 En términos generales, la soberanía alimentaria implica una reforma agraria equitativa y eficaz; un reconocimiento al rol específico de la mujer en las tareas agrarias; una agricultura familiar con acceso a precios justos y alimentos para los pueblos; el acceso a mercados locales con valores de los proveedores de alimentos; tener control y gestión local de los sistemas alimentarios locales; la promoción de conocimientos y habilidades tradicionales; la seguridad alimentaria; la sostenibilidad ambiental y compatibilidad con la naturaleza (Rosset, 2007; Declaración de Nyéléni, 2007). Es básicamente, el derecho de los pueblos a decidir qué, cómo y dónde se produce aquello que se producirá, qué uso se le dará a la tierra, al agua, las semillas. La práctica de la soberanía alimentaria se inclina hacia una reflexión sobre las estructuras de poder y las condiciones que han provocado la desigualdad entre los agentes involucrados en la producción, transformación y distribución de alimentos; representa la posibilidad de analizar y cuestionar el modelo actual de desarrollo basado en libre comercio, modelos de consumo masivo y en un sistema alimentario basado en productos industrializados mayoritariamente. Como concepto político, la soberanía alimentaria ha ido ganando espacios de forma gradual, aumentando su uso y reconocimiento

6

“Posición sobre soberanía alimentaria de los pueblos” de La Vía Campesina, Soberanía alimentaria y comercio, del 4 de septiembre de 2003, , [3 de agosto de 2013]. 9

mayoritariamente

en

organizaciones

sociales,

pero

también

en

organismos

internacionales y en algunos gobiernos de países identificados como del sur, que han colocado a la soberanía alimentaria como un marco jurídico-normativo para la actuación del gobierno. Uno de estos casos es la República del Ecuador. En el 2010 promulgó la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA), que forma parte de una serie de modificaciones políticas y sociales iniciadas en el 2006, con la llegada de Rafael Correa a la Presidencia. Desde ese momento, país se enroló en un cambio de sistema político, alejándose de las políticas influidas por las instituciones financieras globales, para inclinarse por la construcción de una patria activa y soberana, identificada como de izquierda. Con un cambio constitucional en el 2008, la administración ecuatoriana tomó una postura hacia la izquierda, con una mirada más social, basada en la justicia y la equidad. A partir de la formulación del Plan Nacional del Buen Vivir, la administración nacional convirtió al Buen Vivir o Sumak Kawsay en una formulación de desarrollo diferente al modelo predominante hasta ese momento, identificado como neoliberal. El Buen Vivir o Sumak Kawsay (término de origen quichwa), es la recuperación de una forma de concebir la realidad desde una mirada basada en valores indígenas. Una de las variables de ese Buen Vivir es la soberanía alimentaria, que se basa en una concepción colectiva del modelo productivo, recuperando la idea de bienestar desde un país que tradicionalmente ha sido considerado como pobre, pero que está buscando modificar su situación. El Buen Vivir representa un cambio en las políticas de mercado previas en el Ecuador, con caras a la transformación, en el ámbito específico de la alimentación, de los sistemas productivos del país. Mi cuestionamiento respecto de estas dos estrategias y la experiencia del Ecuador, se vinculó con la manera como desde la cooperación internacional para el desarrollo oficial, se ha concebido a la temática del hambre y la malnutrición. Aunque no todo es negativo 10

alrededor de la seguridad alimentaria, hay muchas críticas respecto a si es la estrategia más adecuada para afrontar el problema de la crisis. A partir de ello, y consideración que detrás de cada estrategia hay una visión diferente de desarrollo, considero básico entender las formas de organización social, económica y política alrededor del tema. Mis reflexiones son sobre la posibilidad de identificar estrategias que estuvieran siendo aplicadas desde países del sur, para incidir en los temas vinculados al hambre y la desnutrición. Desde mi mirada, existe una necesidad apremiante de construir un nuevo sistema alimentario, que tenga la capacidad de alimentar de manera suficiente y adecuada a toda la población mundial. La soberanía alimentaria responde a esa necesidad, pero ¿qué ocurre cuando se aplica como solución? Justificación El combate al hambre, la desnutrición y la malnutrición son quizá la manifestación más visible de la pobreza, y ésta a su vez, es uno de los retos más profundos que la sociedad internacional debe enfrentar. El interés por los problemas asociados al hambre y al modelo productivo, como tópico del desarrollo, fue uno de los intereses centrales durante estos dos años de maestría, así como de la experiencia profesional previa a esta etapa de formación. Al cursar una Maestría en Cooperación Internacional para el Desarrollo, y teniendo una formación en Relaciones Internacionales, una premisa básica es la existencia de dinámicas sociales, económicas y políticas que trascienden las fronteras nacionales, por lo que es necesario ampliar la mirada hacia lo que implican los vínculos transnacionales. El hambre es un problema común de la humanidad, forma parte de la agenda de desarrollo global, y una buena parte de las acciones para contrarrestarla son llevadas a cabo por Estados nacionales. Sea por medio de puntos focales (vía agencias), organizaciones internacionales, instituciones financieras internacionales o de otros mecanismos

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regionales, la presencia de la cooperación oficial7 siempre ha sido primordial en los esquemas de ayuda para el desarrollo vinculados al tema alimentario. ¿Cuáles han sido los resultados? Analizar este proceso es la justificación para esta investigación. El interés primordial de esta investigación está en identificar cómo es que el gobierno del Ecuador pone en marcha el cambio político hacia la soberanía alimentaria, y si está siendo impulsado como un tema en su agenda de política exterior o de cooperación regional. Considero a la soberanía alimentaria como una formulación teórica propuesta desde un espacio no convencional: los movimientos sociales. Por esta razón, existen pocos países que han incluido el concepto en sus legislaciones nacionales,8 todos ellos identificados como países en desarrollo, con economías débiles, y que además, han experimentados problemas profundos y graves de inseguridad alimentaria. Debido al origen del concepto de soberanía alimentaria, la visión de desarrollo que está detrás contiene elementos que cuestionan al bienestar vinculado predominantemente con el crecimiento económico; critica el privilegio puesto en el consumo (como una actividad individual), para recolocarlo en la producción

(como actividad colectiva)

(Baudrillard, 2007). El caso de Ecuador resulta relevante para el análisis debido al trabajo realizado al interior del país. La recuperación del Sumak Kawsay como paradigma de desarrollo, aterrizado en la soberanía alimentaria, construye un régimen alimentario alternativo. Del mismo modo, y dado que la realidad ecuatoriana guarda similitudes al menos con otros países de la región, la considero una experiencia a partir de la cual se pueden identificar áreas de oportunidad para la cooperación entre países del sur. Para aproximarme a ello identifiqué espacios regionales en los que el Ecuador participa, para saber si había un impulso al tema de soberanía alimentaria como parte de su política

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Existen otros actores, desde luego. Organizaciones No Gubernamentales (ONG), Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), academia, redes, empresas, iglesias, por mencionar algunos; sin embargo, en estas líneas, no se profundiza sobre ellos. 8 Estos países son Bolivia, Ecuador, Mali, Nepal, Nicaragua, Senegal y Venezuela. 12

de cooperación. Estos espacios fueron la Organización de Estados Americanos (OEA), las Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). En lo que respecta a la OEA,9 el tema de soberanía alimentaria está presente por iniciativa de Bolivia, país andino que también incorporó el concepto a su legislación nacional, y que además comparte diversos postulados políticos e ideológicos con el Ecuador. Esta incorporación se dio durante el 42° Periodo de Sesiones de la Asamblea General (AG) de la OEA,10 llevado a cabo en la ciudad de Cochabamba, del 3 al 5 de junio de 2012. En dicha reunión se propuso el “Declaración de Cochabamba sobre Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”, que buscaba ampliar el concepto de seguridad alimentaria de la FAO e introducir el de soberanía alimentaria. En esta declaración se entiende por soberanía alimentaria El derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los mecanismos de producción, comercialización y gestión (AG-OEA, 2012: 3).

Este documento fue aprobado por la mayoría de los países de la OEA,11 y puede convertirse en la base para construir una concepción diferente de los esquemas agrícolas en la región. Es una oportunidad para que en lo subsecuente, el derecho de los pueblos a una alimentación adecuada, la pequeña producción y la recuperación de alimentos culturalmente apropiados, sean dimensiones que se incorporen gradualmente en las políticas de cooperación regional de los países miembros. 9

La OEA es el foro político del hemisferio occidental que reúne a los países para promover el desarrollo económico, la democracia, fortalecer los derechos humanos, y fomentar la paz y la seguridad. 10 La agenda de la OEA para ese periodo de sesiones buscaba “[…] implementar políticas productivas y redistributivas de largo plazo para el fortalecimiento permanente de la seguridad alimentaria, el desarrollo productivo y local inclusivo, y la realización efectiva del derecho a la alimentación en nuestro Hemisferio” (AG-OEA, 2012: 4). 11 Luego de discutir y negociar la propuesta de la delegación boliviana, los 34 países miembros aprobaron por consenso el documento, pero no los gobiernos de Chile y EUA. Estos países manifestaron sus reservas hacia el concepto de soberanía alimentaria, las cuales quedaron expresadas en diversos pies de página dentro de la Declaración. Las razones para estas reservas se basaron en que la soberanía alimentaria no tiene una definición única y clara; de acuerdo con las delegaciones de los gobiernos de Chile y Estados Unidos, esa falta de claridad en la definición podría prestarse a prácticas proteccionistas, contrarias al espíritu de cooperación en la región (AG-OEA, 2012: 8-9). 13

Uno de los bloques que apoyó la negociación y aprobación de la Declaración de Cochabamba fue la CAN,12 formada por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Este mecanismo de cooperación tiene vigente y en aplicación un Programa Andino de Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional, por lo que mucho de los planteamientos hechos en la OEA, tienen base en las experiencias de sus países miembro. Para la CAN, la seguridad alimentaria y la soberanía alimentaria son prioridades en el proceso de integración que lleva a cabo, basada en el Acuerdo de Cartagena, cuyo propósito es “alcanzar un mayor grado de seguridad alimentaria subregional” y dispone de una serie de acciones para lograrlo.13 Sin embargo, en estricto sentido, las posturas de los cuatro países miembros en realidad no son tan homogéneas, especialmente en el caso colombiano, que ha mostrado su resistencia a incorporar el tema de la soberanía alimentaria a sus políticas internas. En cuanto a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR),14 el tema de soberanía alimentaria está presente a través de la Declaración de Montevideo, producto de la Primera Reunión del Grupo Temático de Seguridad Alimentaria y Lucha contra el Hambre del Consejo Suramericano de Desarrollo Social. A partir de las negociaciones alrededor de esta Declaración es posible pensar que de manera incipiente, se estaban construyendo espacios para impulsar el tema en agendas regionales, de las que participara el Ecuador. En dicha Declaración se estableció que Para que el Estado pueda garantizar a los ciudadanos una Seguridad Alimentaria estable más allá de la coyuntura internacional, es necesario que desarrolle su Soberanía Alimentaria, entendida como el derecho inalienable de una nación a definir y desarrollar políticas agrarias y alimentarias

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La CAN es una comunidad de países unidos voluntariamente con el objetivo de alcanzar un desarrollo integral, más equilibrado y autónomo, mediante la integración andina, suramericana y latinoamericana. 13 “Seguridad alimentaria” de Comunidad Andina de Naciones (CAN), , [15 de abril de 2013]. 14 UNASUR está formada por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela. Además del Ecuador, Bolivia y Venezuela han incorporado el tema de soberanía alimentaria en sus políticas nacionales. Un dato interesante es que la sede de este mecanismo de cooperación está en Quito, Ecuador. 14

apropiadas a sus circunstancias específicas, de forma de poder producir los alimentos requeridos por su población (UNASUR, 2011: 1).

Con base en estos referentes, un cuestionamiento casi natural fue sobre como Ecuador, país que modificó sus leyes internas de manera reciente en materia alimentaria, impulsa el tema en estos foros y mecanismos regionales, cuyos países miembro experimentan condiciones de desnutrición y hambre. Con el avance de la investigación, los resultados fueron arrojando una consideración diferente. Aunque hay una mención a la soberanía alimentaria y ha aumentado su presencia en diferentes espacios como en las Declaraciones de Cochabamba de la OEA, el programa de la CAN y la Declaración de Montevideo de UNASUR, las consecuencias políticas y de cambio de políticas, han sido menores en términos regionales. Para el Ecuador, la soberanía alimentaria forma parte de su política interna y hacia ese punto enfoca su interés; está presente en los discursos al exterior, pero no la pone a discusión como si se tratara de un modelo a ser exportado e importado, al menos por el momento, como se pudo constatar en la investigación. La administración nacional está más enfocada en la necesidad de consolidar el proceso interno, antes que otra cosa. En este sentido, al interior sí ha habido un cambio en su participación dentro del sistema de cooperación, así como su vinculación con otras agencias vinculadas con el desarrollo. Por ejemplo, con la FAO, que si bien no es una organización monolítica, sus postulados están mucho más cercanos a la seguridad alimentaria. Sin embargo, debido a la postura del gobierno nacional del Ecuador, la presencia de esta agencia de Naciones Unidas debe alinearse a las políticas internas; por lo tanto, su trabajo se enfoca en el alcance de la soberanía alimentaria, y en lugar de conmemorar el 16 de octubre como el Día Mundial de la Alimentación, en el Ecuador se celebra el Día Nacional de la Soberanía Alimentaria, desde el 2013. La declaratoria está firmada y avalada por la FAO (Asamblea Nacional del Ecuador, 2013). Otros actores de cooperación internacional han tenido que adaptarse a estos cambios el Ecuador. Por ejemplo, la terminación de proyectos financiados por la Agencia de Estados 15

Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés). La decisión fue tomada en diciembre de 2013, cuando luego de dos años de negociar un nuevo convenio de cooperación con el Ecuador, esta agencia no había logrado llegar a ningún acuerdo. Las razones estaban en que la administración del Ecuador buscó que la ayuda estadounidense se alineara con los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir, y con la visión productiva del gobierno y no con los de la Agencia.15 Desde la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional del Ecuador (SETECI), se dice que no es una decisión política sino de proyecto y la USAID terminará su misión en el Ecuador en septiembre de 2014. Lo relevante de esta reflexión es que, ante la falta de una política de cooperación en materia de soberanía alimentaria para analizarla como estrategia entre países del sur, la experiencia del Ecuador aporta elementos para cuestionar qué pasa en ese sistema de cooperación internacional, y cómo una experiencia como la de Ecuador puede aportar elementos para ver, desde una mirada diferente, la crisis alimentaria global. Del mismo modo, es una experiencia que aporta una forma de actuación al interior del país para que la alineación y la apropiación como principios de cooperación, sean mucho más que enunciados en la Declaración de París y en los documentos subsecuentes.16 El Ecuador y su formulación en materia de producción de alimentos, aunque con dilemas, contradicciones y dificultades, es una experiencia que interpela muchos de los preceptos que la cooperación internacional oficial ha ido promoviendo desde hace varios años en materia alimentaria.

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El convenio bilateral vigente bajo el cual se coordinaba la ayuda de Estados Unidos en el país, fue firmado en 1962, en el marco de la Alianza para el Progreso (ALPRO) de John F. Kennedy, considerado como rebasado para el momento actual. “La agencia de EEUU para el desarrollo internacional sale del Ecuador” de Soraya Constante, Sección Internacional, El País, 20 de mayo de 2014, , [21 de mayo de 2014]. 16 La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo es producto de las negociaciones llevadas a cabo en el Foro de Alto Nivel, en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en 2005. Se trata de un acuerdo internacional en donde se establecen compromisos globales entre países donantes y países receptores, para construir un marco internacional de ayuda que fuera más eficiente. En el marco de esta Declaración se establecieron cinco principios para garantizar la eficacia de la ayuda: apropiación, armonización, alienación, resultados y mutua responsabilidad. Esta Declaración forma parte de los instrumentos que le dan forma a la denominada arquitectura de la ayuda, y que norma la forma a través de la cual se coopera entre países (OCDE, 2005). 16

Por estas razones, esta investigación se basa en las reflexiones derivadas del caso ecuatoriano. Sin que se trate de una experiencia sobre un esquema, mecanismo o modalidad de cooperación en sí mismo, considero que el cambio constitucional en el Ecuador que colocó a la soberanía alimentaria como concepto clave en la producción de alimentos, permite la posibilidad de encontrar mecanismos para enfrentar la crisis a diferentes niveles, a través de (1) su práctica y transformación cotidiana; (2) la definición de categorías de análisis que tienen que ver con tres momentos del ciclo alimentario (producción, comercialización y consumo). En la medida en que haya una modificación en las prácticas alrededor de esos tres momentos, el contenido del sistema alimentario podría ser diferente del actual. Qué tanta efectividad o condiciones de aplicación tienen, forma parte de las reflexiones que se reflejan en las siguiente líneas. Lo anterior interpela, sin duda alguna, las prácticas y políticas de la cooperación internacional para el desarrollo. Estrategia metodológica Esta investigación tuvo tres etapas que corresponde a un continuo de investigación: la investigación documental, la práctica de campo y la sistematización y realización del documento final de investigación. La primera etapa consistió en la revisión de literatura, debates corrientes y fuentes documentales que le dieran un soporte teórico-conceptual a la investigación sobre soberanía alimentaria. A partir de este trabajo se identificaron fuentes especializadas para la conceptualización de la crisis alimentaria global, de las estrategias surgidas a partir de la seguridad alimentaria; se identificaron además fuentes críticas sobre este concepto y sobre la formulación de la soberanía alimentaria como contrapropuesta a la FAO desde diferentes movimientos sociales. También a partir de esta etapa, pude identificar la propuesta de los regímenes alimentarios (McMichael, 2009) como referente conceptual natural para la soberanía alimentaria y útil para analizar la forma más apropiada y completa para explicar la forma de organización del sistema internacional al que responde y critica la soberanía alimentaria. También pude identificar literatura relacionada con procesos de transformación del sistema alimentario global en dos niveles: uno sistémico, en el que la producción de 17

alimentos bajo el modelo predominante es cuestionado; y otro más a nivel individual, donde existe el espacio para que las personas modifiquen su entorno a través de sus acciones cotidianas, por medio de cambios en los modelos de consumo. El referente para esto fue el de praxis como una práctica consciente objetiva, una actividad social transformadora, creadora y transformadora (Sánchez Vázquez, 2003). Las referencias históricas hacia el Ecuador fueron más que necesarias; del mismo modo, los referentes teóricos sobre lo que significa el Buen Vivir, también forman parte del marco teórico conceptual de esta investigación. Con base en esta etapa de investigación, desarrollé un plan de trabajo e investigación para ser aplicado durante los meses de práctica institucional que implica la Maestría. La pregunta de investigación que guió estas reflexiones fue sobre cuáles son los aportes de la experiencia ecuatoriana en soberanía alimentaria al debate de la crisis alimentaria global y hacia el régimen alimentario dominante. Una pregunta que también guió el trabajo fue sobre qué y cuáles de esos aportes tendrían un efecto en las estrategias promovidas por algunos agentes de cooperación internacional. La hipótesis de este trabajo es que las políticas públicas asociadas a la soberanía alimentaria en el marco del Buen Vivir en Ecuador, basadas en agroecología, circuitos alternativos de comercialización y consumo social y ambientalmente responsable, representan una formulación productiva alternativa al régimen alimentario dominante, lo que puede ser visto como una postura para afrontar la crisis alimentaria global. La estrategia metodológica para comprobar esta hipótesis se basa en el análisis documental, en la realización de entrevistas semiestructuradas con actores clave en el Ecuador, así como en la definición de tres categorías de análisis: la agroecología como propuesta en producción de alimentos; los circuitos alternativos de comercialización para transformar las relaciones entre productores y consumidores, acortar las distancias, promover precios justos; y por último, el consumo social y ambientalmente responsable como factor de cambio en la elección de modelos de producción y de comercialización de 18

alimentos. Las tres categorías fueron definidas con base en el trabajo realizado en el Ecuador, y pasaron a ser parte también de los referentes conceptuales de este trabajo. La segunda etapa de la investigación fue el trabajo de campo, una práctica realizada en la Coordinación General de Redes Comerciales (CGRC) del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP) en Quito, Ecuador, del 1 de agosto del 2013 al 31 de enero de 2014. Durante mi estancia en el Ecuador, colaboré como practicante en la CGRC debido a que en esa instancia recae la tarea de fomentar el comercio de productos de la agricultura familiar y campesina, fortaleciendo sus capacidades y transformando el sentido de los espacios de comercialización de alimentos. Mi interés está en conocer el trabajo de campo, la práctica cotidiana de la soberanía alimentaria en territorio, que se da a través del MAGAP, desde una visión productiva, diferente a la de otros países en donde el apoyo a la producción familiar es más bien de corte asistencial (como ocurre en el caso de México, donde la Cruzada Nacional contra el Hambre es administrada desde la Secretaría de Desarrollo Social –SEDESOL-, y no desde la Secretaría de Agricultura –SAGARPA-). A través de la CGRC se identificó un primer elemento de transformación del ciclo productivo: los mercados alternativos. La experiencia ahí me señaló las otras dos categorías que serían básicas para mi investigación: la agroecología y el consumo social y ambientalmente responsable. Durante esos meses tuve la oportunidad de entrevistar a funcionarios de la administración nacional, participantes de organizaciones internacionales y nacionales, además de entrar en contacto con produtoras y productores en el Ecuador, todos ellos involucrados con la transición del país hacia la soberanía alimentaria y que me compartieron su perspectiva sobre lo que está ocurriendo en el Ecuador, lo que ha ocurrido desde el cambio constitucional del 2008, así como las perspectivas hacia los próximos años (Anexo 1 Lista de entrevistados). La tercer etapa fue la sistematización del trabajo de campo y la redacción de un trabajo d investigación que se compone de tres capítulos y unas consideraciones finales. A través de 19

este trabajo, busco hacer primero una aproximación a la crisis alimentaria global, como problemática central. Me acerco además a lo que identifico como las causas de esa crisis, y cuyas estrategias han estado basada, primordialmente, en la seguridad alimentaria. En el capítulo hago una aproximación a dicho concepto, además de contrastarlo con el de soberanía alimentaria, un planteamiento alternativo y que se identifica como crítico al de la seguridad alimentaria. Las causas de las crisis alimentaria global están muy vinculadas con el sistema de producción actual de alimentos (sobreexplotación del campo, producción industrial, uso indiscriminado de pesticidas, especulación con alimentos, entre otros). La identificación de las causas de la crisis, así como la referancia a dos estrategias y formas de abordar la crisis, me es útil para hacer diferencias detrás de la visión de desarrollo que sustentan por un lado, la seguridad alimentaria, y por el otro, la soberanía alimentaria. La segunda además, se encuentra en el marco del Buen Vivir, una recuperación de planteamientos andinos indígenas del Ecuador. La forma en la que identifiqué que podría haber cambios sustanciales en el modelo de producción de alimentos, es a través de la transformación de la práctica de la seguridad alimentaria. La otra práctica, la de la soberanía, se basa en una producción agroecológica, en circuitos alternativos de comercialización y en el consumo social y ambientalmente responsable, que denomino como categorías de análisis. Posteriormente, en el capítulo dos hago una recuperación de elementos de la historia reciente del Ecuador, que me ayudan a explicar el cambio político, económico y social vivido en el país desde el 2006. El cambio constitucional del 2008 no responde únicamente a un cambio de administración, sino a todo un proceso en el que se incolucraron movimiento sociales e indígenas, que fueron los que impulsaron que la soberanía alimentaria estuviera presente en la nueva Constitución. En este capítulo me enfoco en la. Identificación del espíritu de la ley de soberanía alimentaria, y cómo ésta se inscribe en el marco del Buen Vivir en el país. La descripción de los cambios en el país, se retoman con base en las categorías de análisis elegidas. 20

Desde luego, estos avances no se han dado de manera sencilla. Las condiciones previas al cambio constitucional son variables importantes en la existencia de dilemas, dificultades y contradicciones en el proceso de transición hacia el alcance de los objetivos planteados en la refundación del Estado ecuatoriano. Este proceso está lejos de concluir; de hecho, son pocos años para poder pensar en resultados definitivos o en evaluaciones de impacto. Las reflexiones del capítulo tres abren diversos cuestionamientos sobre el abordaje de los dilemas, así como la resolución de las dificultades y las contradicciones del proceso de transformación. La transición agroecológica, el cambio del modelo productivo basado en la exportación de materias primas (el llamado cambio en la matriz productiva del país), el extractivismo como estrategia de financiamiento, y las dificultades que enfrenta la AFC, son algunas de las reflexiones que están presentes en el capítulo tres. Las categorías de análisis son útiles para mi reflexión, porque es a partir de ellas que se podría tener un cambio en el modelo, forman parte del ciclo productivo y por lo tanto, tenderían a modificar el sistema de producción de alimentos, con base en un concepto diferente: la soberanía alimentaria en el marco del Buen Vivir. La experiencia y práctica del Ecuador tiene elementos positivos que considero relevante de ser tomados en cuenta para mejorar las condiciones que originan la crisis alimentaria, eventualmente remediarla y hacer cumplir así el derecho a la alimentación, básico para todos los seres humanos. Este trabajo de investigación busca retomar la experinecia de un país que ha tenido una historia económica, política y social compleja durante los últimos años, pero que está buscando modificar las condiciones de vida de su población. De ello, considero relevantes las reflexiones que se puedan derivar de dicho proceso, porque contribuyen al replanteamiento del sistema de producción de alimentos como se ha desarrollado primordialmente. Esta tesis busca identificar cuáles son las prácticas y políticas que se están ejecutando en el Ecuador, para poder contar con elementos de formulación de políticas públicas que puedan ser relevante de analizar en otros espacios.

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Capítulo I. La Seguridad Alimentaria y la Soberanía Alimentaria. Diferentes visiones de desarrollo. El mundo, por extraño o lejano que parezca a veces, es nuestra casa, nuestro ecúmene como especie. Nuestras referencias son, en definitiva, auto-referencias. La realidad que observamos tiene, en consecuencia, la parte considerable de invención. Desde una perspectiva humana, inventar la realidad equivale en cierta forma a crearla. La auto referencia no implica una negación del conocimiento, sino la fijación de sus limites. Paloma García Picazo

La existencia de una dinámica sistémica en donde los alimentos son vistos como mercancía, y por lo tanto ceñidos a los mandatos del mercado, es una realidad innegable; los alimentos cubren una demanda real en tanto el consumidor pueda pagarlos. La falta de un acompañamiento de esas dinámicas mercantiles por parte de un Estado que garantice derechos y condiciones suficientes para contar con condiciones favorables para el desarrollo de las sociedades, se convierte en un reto también para otros agentes del sistema internacional en general. La crisis alimentaria desatada por el aumento de precios de granos básicos desde 2008 a la fecha ha abierto el debate sobre si esa crisis es reciente, o se trata únicamente de la manifestación de un sistema económico, social y político, en donde el tema alimentario no pasa por una reflexión sobre derechos, sino que se entiende únicamente en términos mercantiles. ¿La crisis es estructural?, ¿es coyuntural?, ¿es ambas? La perspectiva predominante a nivel internacional es la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), concepto promovido por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés). Al mismo tiempo, existen voces críticas que plantean la existencia de otras formulaciones conceptuales para abordar la crisis: la soberanía alimentaria.

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¿Cuáles son las diferencias conceptuales entre estas dos propuestas?, ¿qué implica cada uno?, ¿por qué es relevante cuestionarse sobre ellos en el contexto actual de crisis? A ambas formulaciones subyace una visión diferente de lo que es el desarrollo, de la sociedad, de la forma de producir alimentos. En la medida que haya una identificación de esas dos visiones, será posible establecer contrastes respecto de cuál formulación podría ser más pertinente de aplicar, tomando las condiciones actuales del sistema internacional. La aplicación no sólo se basa en Estados nacionales, sino que también atañe a diferentes actores del sistema de cooperación internacional, cuyas actividades se enfocan en la producción, transformación, comercialización y producción de alimentos.

1.1. Las causas de la crisis alimentaria global Una crisis habitualmente hace referencia a cambios bruscos en alguna situación determinada; a un asunto o proceso en duda de continuar; escasez, carestía; situación dificultosa, complicada.17 Una crisis alimentaria es resultado de la existencia de desequilibrios en la producción, distribución o consumo de alimentos por parte de una población específica. Estas crisis afectan la producción natural de alimentos tanto en cantidad producida, como en calidad. En cuanto a su origen, es relevante saber si se trata de crisis coyunturales o estructurales, porque las estrategias diseñadas para enfrentarlas dependerán de sus causas.18 Esta primera aproximación se ve complejizada cuando se profundiza en la falta de acceso a alimentos que no necesariamente es provocada por una baja producción, sino en la forma a partir de la cual se distribuye, se almacena y se comercializa, lo que deja a muchas

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“Crisis como concepto y tipologías” de Carlos Manuel Oddone en Mercados emergentes y crisis financiera internacional, , [23 de abril de 2013] 18 Una crisis coyuntural puede ser ocasionada por la existencia de eventos específicos que tienen una duración determinada. Un ejemplo son los riesgos de desbasto de carne de pollo provocado por la gripe aviar, o las pérdidas de cosechas por fenómenos naturales. Una crisis estructural está causada por un esquema económico y político que determina la distribución de alimentos, las formas de producción, los precios altos, que permite la especulación. “Las principales crisis alimentarias de la historia”, de Paula Escalada Medrano, El País, 3 de junio de 2011, , [6 de agosto de 2013] 23

poblaciones en total vulnerabilidad (Banco Mundial, 2008).19 Otro elemento a tomar en cuenta es la consideración de que esta crisis alimentaria no es nueva, y que en realidad se trata de una manifestación más de que el paradigma dominante en la producción de alimentos es el causante de las crisis que trata de resolver (Lang, 2010). Los procesos especulativos que juegan con la fijación de precios también forman parte de ese paradigma dominante, lo que explica porqué entre el 2005 y el 2008 los precios de los alimentos aumentaron 83% luego de varios años de mantenerse estables (Collier, 2009: 155). De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA): El incremento en los precios de los alimentos el año 2008,

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ha sido el más marcado del siglo

pasado en su magnitud, duración y número de grupos de mercancías cuyos precios se han incrementado. La crisis en curso ha resultado en un incremento de entre 50 y 200% en los precios de algunas mercancías seleccionadas, llevando a 110 millones de personas a la pobreza y añadido 44 millones más a la subnutrición. Los elevados precios de los alimentos tuvieron impactos dramáticos en las vidas y en los medios de vida, incluyendo el incremento de la mortalidad infantil, de aquellos que ya eran desnutridos o viviendo en la pobreza y gastando entre 70 y 80% de sus ingresos diarios en alimentos. Las causas clave de la presente crisis alimentaria son los efectos combinados de la especulación de las reservas alimentarias, eventos climáticos extremos, la baja en las reservas de cereales, el incremento en la competencia de los biocombustibles por las cosechas y los altos precios del petróleo (Nellemann, 2009: 5).

Una de las principales causas en el aumento de precios es la especulación, que está muy vinculada con el sistema económico actual, en el que los alimentos son vistos no por su valor de uso sino por el valor de cambio;21 es decir, son commodities que se rigen bajo

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De acuerdo con el Banco Mundial, existe un crecimiento de la producción mundial de alimentos notable, incluso mayor al de la población mundial en los últimos veinticinco años (Banco Mundial, 2008: 41). 20 Históricamente, se puede hacer una recuperación de diferentes momentos de crisis alimentarias, pero para el caso que estoy analizando, me centro en la crisis de los precios de los alimentos, iniciada en el 2008 y que agravó la ya de por sí precaria situación alimentaria de millones de personas en el mundo. 21 El ejemplo clásico retomado por Marx en El Capital es un diamante, cuyo valor de cambio es sumamente alto, pero el valor de uso es limitado. En el caso de los alimentos, tienen un valor de cambio bajo en relación con su valor de uso, que es nada más y nada menos, que la base de la subsistencia humana. Borísov, Zhamin y Makárova, “Fetichismo de la mercancía”, en Diccionario de Economía Política [en línea], . 24

leyes de mercado. Frente a la posible escasez de granos básicos, los mercados financieros internacionales en donde cotizan estas materias primas, comienzan a ajustar y a fijar los precios, como si se tratara de cualquier producto, y no alimentos. Durante el vertiginoso aumento en los precios de los cereales de 2008, el arroz y el trigo triplicaron sus precios, mientras que el maíz y la soya se duplicaron (Bne Saad, 2013: 1). La crítica está en que esa dinámica mercantil no está acompañada por otra en la que se garantice alimentos para la población menos favorecida, que no participa del mercado y a la que se le ve negado el ejercicio su derecho a la alimentación. Otra causa de la crisis alimentaria está en las fuentes de energía, ya que el aumento en los precios del petróleo tiene una incidencia en el costo de producción de alimentos (en los fertilizantes, en el uso de gasolina en tractores o en el transporte hacia el punto de venta). Esto quedó demostrado en la crisis del petróleo en los años setenta, cuando el encarecimiento del crudo tuvo un efecto en las actividades agrícolas. Además, hay una presión extra cuando se piensa en la cada vez más extendida producción de biocombustibles; según el Banco Mundial (BM), esto originó un alza de precios en alimentos y granos básicos del 75% entre 2002 y febrero de 2008.22 De acuerdo con Jean Ziegler, quien fuera Relator de Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación entre el 2000 y 2008, en el mundo se produjeron suficientes alimentos para alimentar a 12 000 millones de personas, cuando la población aproximada para el 2014 se calcula en 7 200 millones y en aumento (lógicamente menor durante el periodo señalado por Ziegler).23 A esta situación se le conoce como la paradoja de la crisis alimentaria, porque en términos cuantitativos, existe una producción suficiente de alimentos para satisfacer a la población actual; lo que no existe son mecanismos suficientes de acceso y distribución de alimentos que sean amplios, equitativos e incluyentes. 22

“Seguridad Alimentaria y Nutricional”, de Amy Stilwell, Banco Mundial, 2013 [12 de octubre de 2013] 23 “El hambre en el mundo es una cuestión política”, de Enric Llopis, Esther Vivas. Blog personal, 10 d febrero de 2014, [10 de febrero de 2014] 25

La producción mundial de alimentos se calcula en 3 900 millones de toneladas anuales.24 Una parte se destina a consumo humano, otra como alimento para ganado, biocombustibles de primera generación, o en el peor de los casos, terminan desperdiciándose.25 De acuerdo con la paradoja de la alimentación, las razones por las cuales existen personas que experimentan situaciones y condiciones de hambre e inseguridad alimentaria son políticas y/o económicas, más que por la existencia de una producción insuficiente exclusivamente. Es decir, “la carencia de alimentos [se debe] a la falta de acceso a ellos derivada de la pobreza y otras circunstancias sociopolíticas” (Zabalo, 2013: 34). Por lo tanto, esa inequidad en la distribución tiene su origen en un modelo de desarrollo, de comercio y de producción agrícola basado en el libre comercio, con una tendencia neoliberal (Beuchelt y Virchow, 2012: 269). En este sentido, pareciera que se deja de lado una perspectiva clave en el abordaje del tema alimentaria, que es la perspectiva de derechos, la cual existe desde la adopción misma de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El Derecho Humano a la Alimentación Adecuada (DHAA)26 se refleja con claridad en el Art. 25-1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), que establece que Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes a su voluntad (ONU, 1948: 5). 24

La FAO calcula que la población actual desperdicia un tercio de la producción total de alimentos, lo que equivale a 1 300 millones de toneladas al año. Un desperdicio de esa magnitud consume un volumen de agua equivalente al caudal del río Volga, el más largo de Europa; arroja 3 300 millones de toneladas de Gases de Efecto Invernadero (GEI); en términos materiales, provoca una pérdida de 750 000 millones de dólares. “El desperdicio de alimentos causa graves daños al ambiente”, de Redacción, Centro de Noticias ONU”, 11 de septiembre de 2013, , [11 de septiembre de 2013] 25 “Síntomas de una nueva crisis mundial”, de Deen, Thalif, IPS Noticias, 2011, 11 de enero de 2011, , [06 de agosto de 2013] 26 La perspectiva del Derechos Humano a la Alimentación Adecuada fue un tema impulsado por Josué de Castro, quien formó parte de las reuniones que dieron origen a la FAO 1943. Según él, “las deficiencias nutricionales y sus enfermedades no son iguales en todos los lugares del mundo debido a condiciones físicas y a normas culturales locales” (Kopp, 2011: 33). Para de Castro, la humanidad es afectada y vulnerada por 4 plagas: la pobreza, las enfermedades, la ignorancia y el hambre. 26

Otro referente relevante es de 1966, año en que se firmó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). En este documento se establece que los Estados Partes reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incuso alimentación, vestido y vivienda adecuados; se reconoce a la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento como elemento importante para garantizar este derecho (Art. 11). Además, toda persona tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, incluida de manera específica al hambre (Art. 12) (OACNUDH, 1966). Además de este documento de la década de los sesenta, en 1999 se firmó la Observación General 12, sobre las cuestiones sustantivas que se plantean en la aplicación del PIDESC, específicamente el Art. 11 (ECOSOC, 1999). Esto quiere decir que el tema del derecho a una alimentación adecuada es una perspectiva que se han mantenido en el debate internacional, si bien su obligatoriedad y cumplimiento ha tenido retrasos y problemas, frente a la negativa de diversos países por ratificar este tipo de declaraciones. Una descripción básica del derecho a la alimentación adecuada es que éste “se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño [y niña], ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla.”27 En una formulación mucho más elaborada, si bien pareciera que hay una referencia directa a pisos mínimos en el tema alimentario, se trata más bien de alcanzar condiciones suficientes de alimentación, en tanto cantidad como calidad en los alimentos, que permitan una alimentación adecuada para el desempeño de los seres humanos. Esta perspectiva de derechos es integral y garantizar el derecho a la alimentación no debería ir en detrimento de ninguno de los otros derechos; es decir, que no por conseguir una alimentación con todas las características descritas previamente, se limite o se ponga en peligro la posibilidad de alcanzar otros derechos socioeconómicos o políticos, como la vivienda, la educación o la salud. Lo anterior dada la consideración de que los derechoshumanos son universales, indivisibles, interdependientes y progresivos. 27

“El derecho humano a la alimentación adecuada y a no padecer hambre”, de Asbjørn Eide, Depósito de documentos de la FAO, , [29 de enero de 2014]. 27

Desde esta perspectiva, el problema de la inseguridad alimentaria y del hambre debe ser abordado desde la dimensión de la dignidad humana, desde el marco de los derechos humanos, más que únicamente como una problemática nutricional o socioeconómica. Ver a los alimentos como una mercancía provoca que la alimentación sea vista casi como una acción viable sólo para quienes tienen recursos suficientes para producir o comprar sus alimentos, y no como una dimensión clave en la preservación de la vida. La inequidad en el acceso y distribución de alimentos responde a varias razones, que están asociadas con un modelo de producción agroalimentario teorizado como régimen alimentario, concepto que se profundizará en las siguientes líneas. Este concepto es apropiado en tanto permite la identificación de actores, sus reglas y mecanismos de actuación, así como sus objetivos; tiene una noción normativa que aunque puede ser restrictiva frente a lo complejo de las causas de la crisis, establece un punto de partida para el análisis. Para fines explicativos (y un tanto simplificados), los componentes actuales generales de este régimen son: 1. Sistema de altos rendimientos con un uso intensivo del capital, insumos químicos, energía no renovable, aplicación de paquetes tecnológicos y de ingeniería genética; 2. Está ligado con el sector financiero: gobernabilidad accionaria de las empresas agroalimentarias y participación creciente de materias primas agrícolas en las bolsas de valores; 3. Globalización del sistema agroalimentario debido al aumento en el comercio internacional, la globalización de las inversiones y las actividades de producción, procesamiento y distribución, así como la expansión del modelo occidental de consumo (AVSF-MAGAP, 2012). Además, tiene como características: 1. Producción y consumo de alimentos homogeneizado. Aproximadamente nueve especies concentran el 75% del consumo mundial: trigo, azúcar, arroz, pollo y productos procesados de maíz y soya, amenazan la diversidad mundial; 2. Concentración del sistema agroalimentario. Más de 1 000 millones de familias tienen a la agricultura como su principal actividad, aunque no por ello les provee de medios suficientes. De hecho, el 25% de los productores controla 2/3 de la 28

producción; el 90% del comercio de alimentos está realizado por 6 empresas (AVSFMAGAP, 2012). La producción agrícola en su actual modelo tecnológico usa y contamina grandes cantidades de agua potable; produce un tercio de los gases de efecto invernadero que se emiten a la atmósfera (18% por deforestación y el 14% por la producción misma), además requiere de la utilización de transportes, responsables del 14% total de las emisiones (Bartra, 2008: 20). El aumento en el uso de los cereales y granos básicos para alimentar ganado responde a un cambio en las dietas de la población, particularmente en países como China e India, que concentran cerca del 40% de la población mundial.28 El hecho de que hayan comenzado a consumir mayores cantidades de carne y leche provoca cambios en los esquemas de producción, tiene impactos en la pérdida de ciertos cultivos, así como un impacto en el equilibrio ambiental. Baste mencionar que con la cantidad de cereal que contiene las calorías necesarias para que una persona desarrolle sus actividades cotidianas, solo es posible producir un cuarto de litro de etanol o 6 gramos de carne de res. “Aún hay comida suficiente y si fuera bien distribuida alcanzaría para alimentar a todos adecuadamente, pero con los patrones de consumo actuales la escasez es un hecho y llegó para quedarse” (Bartra, 2008: 17). A pesar de estas características, es importante señalar que éstas son resultado de diferentes dinámicas y podrían no ser derivados de los planteamientos originales, de las ideas y los objetivos que le dieron origen al ordenamiento alimentario. Ello no quita que sus consecuencias sean experimentadas y sufridas en la actualidad.

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“China e India: los colosos de la población mundial” de David Azócar, en Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, , [23 de febrero de 2014] 29

Tabla 1 Consecuencias de la crisis alimentaria

Ecológicas y ambientales

Económicas y sociales

•Contaminación del suelo y del agua •Pérdida de fertilidad en los suelos •Sobreexplotación de recursos marinos •Reducción en la biodiversidad cultivada y silvestre •Contaminación genética por transgénicos •Deforestación •Desconexión entre agricultura y ganadería •Ineficiencia energética en finca

•Dependencia hacia empresas transnacionales de semillas e insumos •Consumo de alimentos kilométricos y petrodependientes •Precios altos en alimentos básicos •Desconexión entre campo y ciudad •Desprecio por actividades agrícolas •Pérdida de comercios locales •Pobreza rural

Territoriales •Despoblación rural •Abandono del campo •Concentración de tierras •Reformas agrarias inconclusas o revertidas

Culturales

Alimentarias

•Pérdida de saberes y conocimientos campesinos •Modificación de las dietas tradicionales •Pérdida de cultivos

•Inseguridad alimentariaIncorpor ación de alimentos poco saludables a las dietas cotidianas •Miedo a comer •Ignorancia sobre lo que se come •Sobrepesoobesidad y desnutrición •Enfermedades cardiovasculares •Hambre

Fuente: elaboración propia con base en (Cuéllar, et al, 2013).

La crisis alimentaria que experimenta la humanidad en la actualidad es “consecuencia del modelo de gobernanza internacional de la alimentación y las políticas territoriales de desarrollo rural.” (Cuéllar, et al, 2013: 7). Ante estas causas y consecuencias (mencionadas en la Tabla 1) de un cierto tipo de sistema agroalimentario y de crisis recurrentes en la producción de alimentos, ¿cuáles son las estrategias establecidas desde los diferentes actores que forman el entramado institucional nacional e internacional para enfrentar los retos?, ¿cuáles han sido los tratamientos más exitosos? En el siguiente apartado se hace una revisión desde el enfoque de regímenes alimentarios, marco usado de manera recurrente para el análisis alimentario y en especial, de la soberanía alimentaria, concepto central en este estudio.

1.2. Enfrentando la crisis. Una mirada desde los regímenes alimentarios Las crisis alimentarias y los problemas relacionados con el hambre han sido combatidos a través de diferentes estrategias; éstas han dependido de la forma como se responde a cuestionamientos sobre cómo producir, para cuántas personas, bajo qué condiciones, con

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qué objetivos. El referente teórico para analizar este tema es el de regímenes alimentarios. Este planteamiento se refiere al contexto y a los modos de producción de alimentos, en donde se desenvuelven juegos de poder entre los actores participantes y las reglas que se establecen entre ellos. Es además una forma de aproximación al rol de la agricultura en la construcción de una economía capitalista en el mundo, así como en la generación y acumulación de recursos (McMichael, 2009). Desde los regímenes alimentarios es posible identificar las reglas de producción de alimentos, las formas en las que serán procesados, dónde y cómo se les dará valor agregado, los mercados específicos en donde se comercializarán, los precios y formas de intercambio, así como las formas de consumo. Esta perspectiva coloca al sistema alimentario y a sus crisis como un entendimiento histórico de las condiciones geopolíticas y ecológicas.29 Desde esta mirada histórica es pertinente la perspectiva del régimen como una manera de identificar las características de los procesos que han dado respuestas diferenciadas a la necesidad de alimentar a la población global. El régimen alimentario dominante actual tiene antecedentes desde el término de la segunda guerra mundial, cuando los estragos del conflicto se dejaron sentir en todo el mundo y con especial crudeza en los países que estaban en procesos de reconstrucción y recuperación del conflicto bélico. Una parte de las actividades encaminadas a ese proceso de recuperación tenían una postura de corte humanista, las cuales colocaron a las

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De acuerdo con McMichael, han existido tres regímenes alimentarios durante el siglo XX, y que han determinado la manera como se acumulan recursos a partir de las actividades agrícolas. El primero de ellos fue de 1870-1930, en donde se combinaron importaciones tropicales, granos básicos y reservas traídas de las colonias hacia Europa, que alimentaron a las nacientes clases medias y apuntalaron el predominio británico. El segundo régimen se dio entre 1950-1970. Durante este periodo los flujos de alimento dependían de la Guerra Fría. Fue en ese momento donde los países con menos recursos fueron dependientes de la ayuda alimentaria, mientras que los países desarrollados adoptaron los preceptos de la Revolución verde. El tercer régimen (aun cuando podría ser una extensión del segundo) comenzó a finales de la década de los 80. En este periodo se han dado cambios en el consumo de proteínas, surgieron los biocombustibles, comenzaron a hacerse más evidentes las relaciones entre los problemas del medio ambiente y la producción de alimentos (McMichael, 2009). Una de las dificultades en la definición y caracterización de estos regímenes son los momentos de transición, así como el hecho de que se hayan incorporado otros actores, como las corporaciones globales que reorganizaron las cadenas agroalimentarias de producción (Burch y Lawrence, 2009: 267). 31

personas y su bienestar en el centro.30 Una de las dimensiones clave fue el tema alimentario, que no sólo estuvo presente ni fue resuelto en ese momento de posguerra, sino que ha estado presente en la agenda internacional de manera ininterrumpida, aunque se haya modificado la identificación de sus manifestaciones y causas. Luego del proceso de reconstrucción, la preocupación global estuvo centrada en la situación experimentada en países de África, Asia y algunos de Centro y Sudamérica, que fueron colonias o territorios dominados por países europeos, principalmente, y cuyos niveles de desnutrición y falta de acceso a alimentos, eran (son) altos.31 Ante el creciente (e imparable) proceso de urbanización de la población durante la segunda mitad del siglo XX, la necesidad de contar con un abastecimiento estable, barato y no perecedero de alimentos, fue evidente. La conjunción de estas dos tendencias: la solución de problemas alimentarios en regiones históricamente vulneradas y el abastecimiento para una población mundial en crecimiento, impulsaron la conformación de un sistema de producción, distribución y de consumo que tuviera la capacidad de aumentar de manera exponencial, para satisfacer las necesidades presentes. 30

En 1943 se celebró en Hot Springs, Estados Unidos, una conferencia mundial para la alimentación, enfocada en la nutrición y en las enfermedades derivadas del hambre. Esta reunión fue el origen institucional de la FAO misma (Kopp, 2011). Cabe hacer la precisión de que este evento fue previo a la fundación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), pero las observaciones sobre el tema alimentario y sus enfermedades asociadas, fueron incorporadas a las discusiones sobre la creación de dicha organización. Sin embargo, también vale la pena señalar que fue precisamente en este momento de reconstrucción donde además de esa tendencia humanista, se establecieron bloques ideológicos y de poder (capitalismo y socialismo) que polarizaron al mundo durante casi toda la segunda mitad del siglo XX, lo que poco tenía que ver con la protección de las personas y una visión humanista. También fue en ese momento que sentaron las bases del actual modelo de desarrollo, a partir del discurso de Harry Truman, Presidente de los Estados Unidos, en 1947, donde se mencionó por primera vez la noción de subdesarrollo, a través de la cual se separó a los países del mundo en dos grandes categorías: desarrollados y subdesarrollados. 31 Cabe resaltar que los problemas de desnutrición e inseguridad alimentaria no son privativos de estas regiones, pero sí es donde son más comunes. Es una muestra de cómo la estructura que determina la producción y la distribución de alimentos, golpea con mayor fuerza a quienes históricamente, habían producido la mayor parte de materias primas y granos básicos, pero que no son quienes los aprovechan de forma plena. Una variable destacable en términos de la llamada geopolítica del hambre. (De Castro, 1970). En las últimas décadas, Estados Unidos y la Unión Europea han aumentado su nivel de producción y exportación de alimentos, lo que representa una modificación importante en el sistema alimentario global. Previo al aumento en su producción, esos dos actores dependían de la importación de ciertos productos, los cuales eran proveídos desde países productores que dependían de los recursos derivados de esas compras. Cuando los Estados Unidos y la Unión Europea comienzan a producir en gran escala, que aunado a su poder económico y político, lograron que tuvieran una incidencia directa en la fijación de precios, en tener mejores condiciones de intercambio, lo que afectó a los países que tradicionalmente habían producido alimentos. 32

Dicho sistema parte de la visión de la alimentación con base en la industria, en una perspectiva de producción exponencial de alimento materializado en la revolución verde y en los agro-negocios, donde el objetivo fue alimentar a la población a partir una producción extensiva y altamente tecnologizada: un sistema “produccionista” (Bne Saad, 2013). En lo que respecta a la Revolución verde, las primeras referencias están en las décadas de los cuarenta y cincuenta, cuando se consideraba que la problemática alimentaria tenía su origen en la falta de alimentos que abasteciera a una población que aumentaría exponencialmente; la respuesta natural fue la producción masiva de alimentos, que además fueran lo más nutritivos posibles. El cambio en los sistemas productivos consistió en un proceso de modernización de la agricultura, donde el conocimiento tecnológico fue privilegiado por sobre los conocimientos tradicionales y las experiencias prácticas del agricultor. En su lugar, se comenzó a generalizar el uso de fertilizantes inorgánicos, máquinas agrícolas, tractores e instrumentos que mecanizaron la agricultura, y que pretendían tecnificar, mejorar y hacer más eficientes los procesos de selección y mejoramiento de semillas a través de biotecnología. La consolidación de este tipo de prácticas comenzó entre las décadas de los sesentas y setentas, cuando sus planteamientos influyeron en la Conferencia Mundial de la Alimentación en 1974. En dicha conferencia se aprobó la Declaración Universal sobre la erradicación del Hambre y la Malnutrición, en la cual se formuló por primera vez el concepto de Seguridad Alimentaria, que implicaba “que haya en todo tiempo existencias mundiales suficiente de alimentos básicos para mantener una expansión constante del consumo y contrarrestar las fluctuaciones de la producción y los precios” (Gallar Hernández y Rivera-Ferre, 2013: 33). Los tres preceptos básicos para la realización de la revolución verde son: acceso al agua ilimitado; fertilidad de la tierra sin restricciones; y acceso a combustibles a bajo precio. Con base en esos preceptos se proyectó producir una cantidad muy importante de alimentos para toda la población, que tuviera un efecto positivo especialmente en 33

aquellos grupos humanos que no estuviera en posibilidad de producir de forma habitual sus alimentos. La base estuvo en cultivos clave que tuvieran altos rendimientos productivos, como el maíz, el trigo o el arroz. La incorporación de avances o progresos científicos a las formas de producción, aprovechando el máximo rendimiento potencial de los cultivos, de la selección de las semillas, de la tecnificación del campo, permitió que muchos países lograran abastecer de alimentos a su población. El objetivo final era que, eventualmente, los países pudieran ser autosuficientes en la producción de alimentos. Los resultados, vistos de manera general, realmente fueron sorprendentes. En países como México, la producción de trigo en el país pasó de producir 750 Kg por hectárea en 1950, a 3 200 Kg en la misma extensión en 1970.32 Uno de los principales impulsores de esta forma de producción fue Norman Borlaug, galardonado con el Premio Nobel de la Paz en 1970, por haber sido pieza fundamental en el combate al hambre en diferentes lugares del mundo. La mayor parte de sus actividades profesionales se llevaron a cabo en México, liderando el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT). Este Centro además fue uno de los grandes distribuidores de semillas para que países como la India, pudieran experimentar aumentos exponenciales en su producción, lo que tuvo un efecto positivo en el número de personas que pudieron acceder a alimentos. Si bien este proceso de producción de alimentos y tecnificación del campo evitó que miles de personas murieran de hambre, también trajo consecuencias que quizá en ese momento no estuvieron contempladas, pero que se convirtieron en el origen de aspectos adversos para el acceso constante a los alimentos de la población mundial en la actualidad. El primer elemento es que frente a este proceso de tecnificación, se comenzaron a generar diferencias entre los productores que tenían acceso a la tecnología, y los que 32

“La revolución verde: tragedia en dos actos” de Eliane Ceccon, Revista Ciencias de la UNAM, Número 91, julio-septiembre 2008, , [23 de septiembre de 2013] 34

seguían produciendo de manera tradicional. Los productores que tuvieron acceso a créditos, lograron aumentar su producción, entraron a mercados y cambiaron la lógica de producir para ellos mismos, por otra donde la comercialización fue quizá el mayor incentivo. El campesino no tecnificado casi de manera general, experimentó dificultades para aumentar y mejorar su producción para su propio consumo, y para usar su trabajo como fuente de recursos adicionales, a través de la comercialización de sus excedentes. La producción de alimentos en masa no logró que el proceso de distribución pudiera ser constante ni equitativo, porque para ello fue necesario establecer un proceso de negociación entre países, que llevara la producción de un lugar a otro. Para ello fue necesario establecer términos de intercambios de alimentos entre países, así como tasas arancelarias y comerciales. Los intercambios mercantiles de los excedentes agrícolas fueron sujetos a una serie de regulaciones jurídicas, pero también económicas. Gradualmente, esa producción fue tomando una relevancia específica dentro de los esquemas internacionales destinados a regular el comercio internacional, como el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT, por sus siglas en inglés). Originalmente, el tema agrícola no estaba incluido en las rondas de negociación de este Acuerdo, por considerar que era un sector sensible de la economía que, por razones de seguridad alimentaria nacional, no podía recibir el mismo trato que el resto de los sectores; sin embargo, poco a poco se fueron incluyendo algunos productos específicos como la soya, el algodón, los cárnicos y la leche.33 Durante la Ronda Uruguay (1986-1993) fue donde se incluyó el tema de manera plena. Este proceso de negociación fue clave en la transición de considerar a los productos agrícolas como mercancías, para que se incorporaran de manera plena a las reglas del comercio internacional.34 Durante los años ochenta muchos países, en especial en

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“El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay: repercusiones en los países en desarrollo. Manual de capacitación” de FAO, Depósito de Documentos de la FAO, , [6 de febrero de 2014] 34 Las delegaciones de la Unión Europea y los Estados Unidos presionaron de manera constante durante las negociaciones de la OMC para mantener sus políticas de protección y subsidios. La posición de los países con 35

América Latina, experimentaron un cambio en sus modelos de desarrollo de una industrialización vía sustitución de importaciones hacia economías de mercado. Luego de años de protección de sus economías internas, sectores productivos como el campo no estaban en posibilidades de competir,35 y el que esos productos ahora estuvieran regidos por reglas de comercio internacionales, les dio un margen de maniobra reducido. 36 Los acuerdos comerciales surgidos del GATT y luego desde la Organización Mundial del Comercio (OMC) han influido en la determinación de un sistema comercial internacional que no considera que un sector sensible como el campo, requiera de un trato diferenciado. Esto está expresado en el Acuerdo por la Agricultura de 1994, negociado durante la Ronda Uruguay y que es una manera de organizar el comercio internacional y establecer reglas de intercambio, pero fijadas desde las economías más fuertes del planeta. Los términos de esos intercambios se mueven en terrenos no equitativos para los

economías que en gran medida dependían de la exportación de alimentos, o aquellos que tienen que importarlo en grandes cantidades, estuvo más inclinada hacia un cambio en las reglas comerciales que regían este sector. La idea no era promover o mantener políticas proteccionistas que beneficiaran a los Estados Unidos o la UE, pero que tampoco liberalizaran el intercambio de productos alimentarios, y que ello comprometiera la seguridad alimentaria de millones de personas. 35 Las problemáticas relacionadas con el campo son complejas por la relevancia que tienen en la economía de un país, así como por la carga política que lleva. Las actividades agrícolas son consideradas como parte del sector primario de una economía nacional. El sector secundario (industria) y terciario (servicios), complementan la actividad económica de un país. Todos los sectores tienen una relevancia específica, lo que implicaría que ninguno de ellos tendría que ser más débil que los otros. A pesar de ello, hay una tendencia a minimizar el papel del campo en la economía de un país. No es menor que haya un mayor impulso, más interés en las políticas económicas del sector secundario y terciario, y un abandono al proceso de transformación de los productos de ese sector primario. Esta es una de las razones por las cuales algunos países se mantienen como exportadores de materia prima, y por lo cual sus economías se basan en actividades extractivas. 36 Un ejemplo de estas diferencias son los casos de Estados Unidos y la Unión Europea. Los altos subsidios que aplican a su producción distorsionan los términos del intercambio agrícola comercial, porque los productores locales de economías débiles, no están en posibilidad de competir con dicha producción. Aun cuando haya habido diversos procesos de negociación internacional en donde la comunidad internacional promueve la disminución y eliminación de estos subsidios, esta dinámica no ha podido ser modificada de forma sustancial. También vale la pena señalar que las posturas entre Estados Unidos y la Unión Europea no son actuaciones en bloque, sino que entre esos dos actores existen discrepancias en la aplicación de subsidios y en la fijación de los términos de comercio de alimentos. Las diferencias entre Estados Unidos y la entonces Comunidad Europea fueron una de las grandes problemáticas enfrentadas durante la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales; quedaron resueltas a través de denominado Acuerdo de Blair House de 1993, “La Ronda Uruguay” de OMC, Entender la OMC, , [6 de febrero de 2014]. 36

países y actores con economías más débiles y que, en muchos casos, padecen problemas serios de inseguridad alimentaria. Sin embargo, es bajo este esquema que se han dado los intercambios comerciales de alimentos, donde además algunos de los planteamientos de la Revolución verde se mantienen vigentes, y son promovidos por agentes del sistema internacional que ubican a la crisis alimentaria como un problema de producción. A pesar de la existencia de críticos de la Revolución que consideran que hay un declive en sus planteamientos y alcances (Kopp, 2011), porque sus premisas básicas han dejado de estar vigentes, y sus objetivos han sido cumplidos de manera parcial, sigue siendo más que un referente en el tema de producción de alimentos. Adicional a estos elementos, McMichael (2009) señala la consolidación de un régimen alimentario corporativo, “donde la regulación a manos de una red de estados-nación propia del fordismo ha dado paso al dominio de las empresas multinacionales dentro del sistema agroalimentario” (Soler Montiel y Pérez Neira, 2013: 69). Es decir, además de la influencia que tienen en el comercio internacional los Estados con mayores recursos económicos, comienzan a surgir otros actores no estatales que inciden en los modelos de producción de alimentos, y que influyen de manera determinante en los precios, el tipo de alimentos y las formas como son consumidos. Este elemento complejiza aún más la posibilidad de proveer de alimentos sanos, con precios justos y que sean adecuados para la población destino. El sistema agroalimentario predominante identificado como régimen alimentario corporativo y sus modos de comercialización son el marco en el que el hambre sigue afectando a 870 millones de personas en el mundo. Frente a esa(s) crisis, es pertinente identificar estrategias que han sido usadas para enfrentarla, y que constituyen planteamientos valiosos, cuyas prácticas y actividades clave pueden aportar respuestas al problema a resolver. En los siguientes apartados se abordan dos de ellas; una de ellas como una perspectiva extendida y aceptada casi de manera general la Seguridad

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Alimentaria y Nutricional. La segunda, una propuesta con un origen cercano a organizaciones sociales, la Soberanía Alimentaria.

1.2.1. La Seguridad Alimentaria y Nutricional. De la Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996 a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el 2000. La Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) fue definida por la FAO en la Cumbre Mundial para la Alimentación en 1996, en Roma, Italia, donde se estableció que A nivel individuo, hogar, nación y global, se consigue cuando las personas en todo momento tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana (FAO, 1996: 1).

Aun cuando era un concepto que tenía antecedentes desde años previos, fue a partir de 1996 cuando se formuló en su contenido actual. La seguridad alimentaria se convirtió en un eje de acción no sólo para la FAO a través de sus diferentes programas, sino también para otras instancias internacionales y los programas que promovieron desde entonces. Se alcanza la seguridad alimentaria si la comida adecuada (cantidad, calidad, inocuidad y aceptabilidad socio-cultual) está disponible y es accesible y satisfactoriamente utilizada por todos los individuos en todo momento, con el fin de alcanzar una buena nutrición para una vida feliz y saludable (Gross y Schoeneberger, 2000: 5).

Para alcanzar estos objetivos, la seguridad alimentaria como concepto se compone de cuatro dimensiones que aterrizan sus contenidos: la disponibilidad, el acceso, la utilización y la estabilidad en los alimentos.

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Tabla 2 Dimensiones de la seguridad alimentaria

Disponibilidad

Acceso

Utilización

Estabilidad

La existencia de cantidades suficientes de alimentos de calidad adecuada, suministrados a través de la producción del país o de importaciones (comprendida la ayuda alimentaria). Acceso de las personas a los recursos adecuados (recursos a los que se tiene derecho) para adquirir alimentos apropiados y una alimentación nutritiva. Estos derechos se definen como el conjunto de todos los grupos de productos sobre los cuales una persona puede tener dominio en virtud de acuerdos jurídicos, políticos, económicos y sociales de la comunidad en que vive (comprendidos los derechos tradicionales, como el acceso a los recursos colectivos). Utilización biológica de los alimentos a través de una alimentación adecuada, agua potable, sanidad y atención médica, para lograr un estado de bienestar nutricional en el que se satisfagan todas las necesidades fisiológicas. Este concepto pone de relieve la importancia de los insumos no alimentarios en la seguridad alimentaria Para tener seguridad alimentaria, una población, un hogar o una persona debe tener acceso a alimentos adecuados en todo momento. No deben correr el riesgo de quedarse sin acceso a los alimentos a consecuencia de crisis repentinas (por ej., una crisis económica o climática) ni de acontecimientos cíclicos (como la inseguridad alimentaria estacional). De esta manera, el concepto de estabilidad se refiere tanto a la dimensión de la disponibilidad como a la del acceso de la seguridad alimentaria.

Fuente: FAO (2006)

Las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria (Tabla 2) buscan cubrir las diversas posibilidades de inseguridad alimentaria que pueden sufrir las personas; por lo tanto, es una forma de cubrir situaciones de ayuda de emergencia así como otras de más largo plazo. La seguridad alimentaria y su visión de implementación, estuvo como base y referente conceptual para el trabajo de diferentes instancias internacionales, como el BM, el FMI, todo el Sistema de Naciones Unidas, así como a través de diversos agentes de la cooperación internacional oficial sin que hubiera un cuestionamiento directo a la forma en la que son producidos los alimentos y las consecuencias de ello. Los problemas asociados con el hambre también se mantuvieron presentes. Con el cambio de milenio, la ONU decidió que el quincuagésimo quinto periodo de sesiones de la Asamblea General fuera denominado Asamblea de las Naciones Unidas dedicada al Milenio. De esa reunión realizada del 5 al 8 de septiembre del año 2000

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surgieron los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que han sido los rectores de la agenda global de desarrollo desde ese momento y hasta el 2015.Esta agenda se conforma de 8 objetivos: Erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la enseñanza primaria universal; promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer; reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años; mejorar la salud materna; combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; fomentar una alianza mundial para el desarrollo.37 El ODM1 hace una mención específica al tema del hambre. La Meta 1.C del ODM1 establece: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas de padecen hambre. Los indicadores especificados son 1.8 Proporción de niños menores con insuficiencia ponderal y 1.9 Proporción de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria.38 Ello refleja que se trata de una problemática identificada como parte de los grandes temas de la agenda internacional, que marca la actuación no sólo desde Naciones Unidas, sino desde otros actores internacionales, especialmente de la cooperación internacional para el desarrollo, ya que se trata de una problemática con múltiple causas. Por lo tanto, su abordaje tiene que darse también desde una perspectiva abierta. La existencia de este concepto marcó las formas de combatir los estadios de inseguridad alimentaria; influyó a gobiernos nacionales, pero también a los proyectos globales impulsados desde Naciones Unidas, vía la cooperación internacional. Por lo tanto, había 37

“Reforma de las Naciones Unidas: medidas y propuestas; y fortalecimiento del sistema de las Naciones Unidas”, de Asamblea General, Resolución 53/239, 14 de junio de 1999, , [6 de febrero de 2014] 38 Los ODM marcaron la necesidad de reducir la proporción de personas que padecían hambre, no el número. Ello significó el establecimiento de una meta menos ambiciosa que la que se marcó en la Cumbre Mundial de la Alimentación en 1996. Por otro lado, a pesar de las iniciativas y de los compromisos alrededor de los ODM, la crisis del 2008 significó un revés en los avances que se tenían hasta ese momento. En ese año la población mundial que experimentó hambre fue de 1 020 millones de personas; y en los años subsecuentes se han dado avances parciales. Para el 2010 eran 925 millones; hacia el 2012, se redujo a casi 870 millones. (Rodríguez Vázquez y Gammage, 2012: 7). “Nuevo informe sobre el hambre: casi 870 millones de personas sufren subnutrición crónica en el mundo” de FAO, Medios, 9 de octubre de 2012, , [23 de enero de 2014]. 40

una preocupación por atender las manifestaciones del problema (el hambre de las personas), aunque con un cuestionamiento mínimo (a veces inexistente) sobre las razones por las cuales estaban hambrientos en primer lugar. Esa es la crítica que se le hace a la concepción de seguridad alimentaria; indica la meta o el ideal a ser alcanzado, no el camino ni cómo llegar (Kopp, 2011: 31). El concepto además mantiene “un enfoque sumamente técnico basado en la gestión y clasificación de los riesgos ante las “crisis”, sean del tipo que sean (sin cuestionar aquellas que dependen de factores económicos y políticos), y ahora cada vez más en un enfoque nutricional” (Gallar Hernández y RiveraFerre, 2013: 35). A ello se agrega el cambio climático y la dimensión de sustentabilidad en la producción de alimentos, que ha sido incluida más bien de manera reciente.39 En el marco de los ODM, como un compromiso en el cual están involucrados diversos agentes del sistema internacional, la perspectiva de seguridad alimentaria ha sido ampliamente difundida y muchos programas y proyectos se enmarcan en ella. El análisis sobre su efectividad trasciende este estudio; sin embargo, sí es referente para enmarcar las críticas hechas sobre su contenido, además de ser el origen de la existencia de otros planteamientos que tienen un objetivo similar (disminuir y en el mejor de los casos terminar con los problemas relacionados con el hambre y la mala nutrición), pero bajo otras estrategias. La referencia directa es hacia la soberanía alimentaria. El concepto de soberanía alimentaria surge del trabajo y propuestas de movimientos sociales campesinos, que reaccionaron a un régimen alimentario basado en la revolución verde y una producción tecnificada que no les es favorable. Es una propuesta que busca centrar la mirada principalmente en el modelo de producción, en lugar de hacerlo en el consumo y provisión de alimentos, como se hace preeminentemente desde la seguridad alimentaria, entendida desde esos movimientos sociales, como una respuesta asistencialista a los problemas del hambre en el mundo.

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“El hambre es un problema político”, de Óscar Gutiérrez, El País, 17 de marzo de 2011, , [12 de octubre de 2013] 41

1.2.2. La Soberanía Alimentaria. Consideraciones conceptuales Food sovereignty is not a fixed principle, it’s a process - It’s happening, and it’s been made to happen, through the struggles of peoples all over the world. Paul Nicholson, La Vía Campesina

La soberanía alimentaria es un concepto político surgido en los años noventa, que ha sido identificado como promotor de una concepción diferente del modo de producción agrícola promovido desde la FAO y la seguridad alimentaria. Parte de sus postulados se basan en que se trata de un derecho, por lo que el tema de la alimentación como un derecho humano fundamental forma parte de sus bases conceptuales, en donde la cantidad de alimentos es relevante, pero también lo son su calidad y su origen. En 1996, paralelamente a la Cumbre Mundial de la Alimentación organizada por FAO, una serie de organizaciones sociales encabezadas por La Vía Campesina (LVC)40, participaron del encuentro paralelo para Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), en donde lanzaron el Manifiesto “Soberanía alimentaria: un futuro sin hambre”, en donde se introduce por primera el concepto (Beuchelt y Virchow, 2012: 267). Constituía la reivindicación de derechos de productores y trabajadores de la tierra pronunciada por primera vez en Tlaxcala, México.41 Este concepto plantea diferencias frente al de seguridad alimentaria y nutricional y a la influencia que ha tenido

40

La Vía Campesina es un movimiento que se define como “el movimiento internacional que agrupa a millones de campesinos y campesinas, pequeños y medianos productores, pueblos sin tierra, indígenas, migrantes y trabajadores agrícolas de todo el mundo. Defiende la agricultura sostenible a pequeña escala como un modo de promover la justicia social y la dignidad. Se opone firmemente a los agro-negocios y las multinacionales que está destruyendo los pueblos y la naturaleza […] comprende en torno a 150 organizaciones locales y nacionales en 70 países de África, Asia, Europa y América […] Es un movimiento autónomo, pluralista y multicultural, sin ninguna afiliación política, económica o de cualquier otro tipo” (La Vía Campesina, 2011 citado en Cuéllar, et al, 2013). 41 Existen diversos debates respecto del primer momento en el que el concepto apareció en la escena internacional. El objetivo en este apartado no es realizar una genealogía sobre el origen del concepto, pero sí de momentos significativos en su conceptualización. Para profundizar sobre el origen del concepto, el trabajo de Edelman (2014: 1-7) sobre el origen conceptual, puede ser esclarecedor, ya que recupera movimientos de reivindicación de campesinos en México, Costa Rica, Nicaragua y Panamá entre las décadas de los ochenta y noventa, que luego fueron recuperados en los trabajos de la Vía Campesina, hacia la Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996. Para una revisión cronológica de los diversos debates sobre el concepto de soberanía alimentaria en el ámbito internacional, véase el Anexo 2 de este texto. 42

en la planeación, ejecución y diseño de programas enfocados en el tema de producción de alimentos y combate al hambre. La Soberanía Alimentaria es identificada como un concepto crítico cuyo uso se ha extendido, abriendo espacios y ganando legitimidad desde las propias organizaciones que lo promueven.; se ha convertido en un planteamiento bandera de administraciones nacionales de izquierda, especialmente en América Latina. Un ejemplo está en la Constitución de Ecuador del 2008. Tabla 3 Diferentes definiciones sobre soberanía alimentaria

La Vía Campesina, 2003

•Derecho de los pueblos, de sus Paises o Uniones de Estados a definir su política agraria y alimentaria, sin dumping frente a países terceros.

Rosset, 2007

•Consiste en una reforma agraria equitativa y eficaz; una agricultura familiar; con acceso a precios justos; con mercados locales; con seguridad alimentaria; y sostenibilidad ambiental

Declaración de Nyéléni, 2007

•Se trata de recuperar nuestro derecho a decidir sobre qué, cómo y dónde se produce aquello que comemos; que la tierra, el agua, las semillas estén en manos de las y los campesinos; que seamos soberanos en lo que respecta a nuestra alimentación.

Holt-Giménez y Patel, 2010

•El derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas agropecuarias en materia de alimentación, a proteger y reglamentar la producción agropecuaria nacional y el mercado doméstico.

Vivas, 2012

•La esencia de la soberanía alimentaria reside en el "poder decidir": que los agricultores puedan decidir qué cultivan, que tengan acceso a la tierra, al agua, a las semillas, y que los consumidores tengamos toda la información sobre lo que consumimos, que podamos saber cuando un alimento es transgénico o no.

Heinisch, 2013

•Nueva forma de entender la agricultura, el papel de la alimentación, la vida rural y el vínculo entre el campo y la ciudad. Es tanto un proyecto ecológico como una alternativa económica y social, cuyo objetivo es luchar contra los problemas de hambre y desnutrición y, a la vez, promover el desarrollo rural, el respeto al medioambiente, y medios de vida sostenibles 42

43

Fuente: Elaboración propia con base en La Vía Campesina (2003) , Rosset (2007), Vivas (2014) , HoltGiménez y Patel (2010), Declaración de Nyéléni (2007), Heinisch (2013: 14)

42

¿Qué es la Soberanía Alimentaria?, de LVC, 16 de enero de 2003, , [13 de marzo de 2013]. 43

Como puede verse en la Tabla 3, existen diversas definiciones del concepto de soberanía alimentaria. Existen muchas aproximaciones conceptuales desde los movimientos sociales (como el caso de Nyéléni), pero también desde la academia. Para autores como Patel, el concepto de soberanía alimentaria está sobre definido (Patel, 2009: 663); ello implica que haya múltiples investigaciones sobre su definición y sus beneficios, pero no haya tanto desarrollo en trabajos de investigación sobre cómo la soberanía alimentaria incide en la reducción de la pobreza o en el desarrollo rural (Beuchelt y Virchow, 2012: 260). Durante los últimos años, el concepto de soberanía alimentaria ha ido ganando espacios no sólo en organizaciones y movimientos sociales, sino que también ha comenzado a ser incorporado por gobiernos nacionales de países en desarrollo, pero también desarrollados; es un concepto que también ha comenzado a colarse en debates dentro de Naciones Unidas, algunas agencias de cooperación internacional, entre otros (Beuchelt y Virchow, 2012). La emergencia del concepto de soberanía alimentaria se refiere al derecho de las comunidades, la gente y los Estados para determinar de manera independiente sus políticas sobre alimentación y agricultura. También lanza la pregunte sobre qué tipo de producción y qué tipo de desarrollo rural y agrícola debiera ser buscado para garantizar la seguridad alimentaria para la población mundial (Beuchelt y Virchow, 2012: 259).

La soberanía alimentaria implica romper con un modelo agrícola de producción masiva de alimentos, cuyos resultados han traído problemáticas ambientales por la falta de mecanismos de sostenibilidad, que además fomenta desigualdades sociales. El concepto tiene un origen cercano a los movimientos sociales de defensa de la tierra y del trabajo de los campesinos; y que en muchos sentidos se ha colocado a sí mismo como una respuesta a la formulación predominante internacional de producción de alimentos global. Esto determina en mucho, el hecho de que la soberanía alimentaria se vea como un planteamiento combativo, alternativo, diferente a la seguridad alimentaria planteada por la FAO. 43

“¿Qué es la soberanía alimentaria?”, de Esther Vivas, >http://www.rebelion.org/noticia.php?id=180740>, [15 de marzo de 2013].

Rebelión,

12

de

44

Tabla 4 La Soberanía Alimentaria y sus contenidos

Prioridad en la producción de alimentos para mercados locales y domésticos

Asegurar precios justos para campesinos/granjeros/agric ultores, incluyendo protección interna a mercados

Acceso a la tierra, agua, bosques, áreas de pesca y a otros recursos productivos a través de una genuina redistribución

Reconocimiento y promoción del rol de la mujer en la producción

Control comunitario sobre recursos productivos como oposición a la propiedad privada

Protección de semillas para el libre intercambio y uso de los campesinos, que no sean organismos genéticamente modificados o vida patentada

Inversión pública en el apoyo a actividades productivas de las familias y comunidades

Fuente: Elaboración a partir de Haugen (2009) y Rosset (2007)

Aunque los países en los que existen políticas nacionales basadas en soberanía alimentaria son pocos, éstas debieran contemplar elementos básicos, que se expresan en la Tabla 4, las cuáles buscan reconstruir las reservas alimentarias, fortaleciendo la agricultura a pequeña escala, y proteger los alimentos básicos del mercado y las especulaciones. Esas políticas también debieran enfocarse en la protección de los derechos que tienen los campesinos y las comunidades indígenas sobre sus recursos, incluyendo conocimiento tradicional y recursos genéticos. Por último, también se confrontan con los principios de privatización de los recursos naturales, la cosecha y producción de alimentos industrializados, así como la acumulación de riqueza a expensas del derecho a la alimentación (Araújo, 2014: 494).

45

Tabla 5 Los seis pilares de la Soberanía Alimentaria

Alimentos para los pueblos •Alimentación de las personas en el centro de las políticas •La comida es algo más que una mercancía

Valores de los proveedores de alimentos

Localiza los sistemas alimentarios

Sitúa el control a nivel local

•Apoya modos de vida sostenibles •Respeta el trabajo de todos los proveedores de alimentos

•Reduce la distancia entre productores y consumidores de alimentos •Rechaza el dumping y el asistencialismo en el acceso a alimentos •Resiste a la dependencia de corporaciones remotas e irresponsables

•Lugares de control en manos de proveedores locales de alimentos •Reconoce la necesidad de habitar y compartir territorios •Rechaza privatización de recursos naturales

Fuente: Elaboración propia con base en Nyéléni, 2007.

Promueve conocimientos y habilidades •Conocimientos tradicionales •Investigación para apoyar y transmitir este conocimiento a generaciones futuras •Rechaza las tecnologías que atentan contra los sistemas alimentarios locales

Compatible con la naturaleza •Maximiza las contribuciones a los ecosistemas •Mejora la capacidad de recuperación •Rechaza el uso intensivo de energías, de monocultuvos, hiperindustriali zación y demás métodos destructivos

44

Muchas de las voces críticas hacia la soberanía alimentaria establecen que es casi imposible que un país pueda producir todos los alimentos que su población necesita. Sin embargo, eso alude más bien a la autosuficiencia o autonomía alimentaria, condición efectivamente compleja de alcanzar. Por tratarse de un derecho a elegir el modo de producción, la soberanía alimentaria más bien apela a la posibilidad de decidir la manera como podría complementar aquellos que no produce, proteger cultivos clave (como el caso del maíz en México, la papa en la región andina, el arroz en China), y definir condiciones justas de intercambio en la arena internacional. Estos intercambios internacionales no son negativos en sí mismos, sino en la medida en que estas reglas han sido negociadas y determinadas sin tomar en cuenta a los pequeños productores o el que los alimentos sean primero un medio de obtener ganancias y no como un derecho. El intercambio comercial puede ser una solución frente a desastres, pérdidas de cosechas, o cuando la producción local no es suficiente; además que permiten ampliar la variedad en los productos, siempre que esto no comprometa los alimentos 44

“The Six Pillars of Food Sovereignty” Developed at Nyéléni, , [28 de octubre de 2013]

2007”,

46

básicos. Por lo tanto, la soberanía alimentaria no está en contra del comercio internacional per se, sino en las estructuras, los modelos de producción y comercialización predominantes descritos previamente (Burnett y Murphy, 2013: 5). Otras críticas se enfocan más en la escala en la que la soberanía alimentaria podría aplicarse (nacional, estatal, local), en la dificultad de articular esas escalas. También hay dudas sobre las capacidades reales que tendrían ciertos países de ser soberanos alimentariamente, por lo que pareciera entonces que el concepto es más político que operativo (Bernstein, 2013). Por último, también hay críticas que se enfocan en el concepto mismo de soberanía. Sin que exista una respuesta única, como parte de las construcciones teóricas sobre el concepto, existen visiones particulares que buscan explicarlo y aplicarlo de la mejor manera posible. La primera de ellas es la de “autonomía de decisión”. Esta visión insiste sobre la necesidad de reconocer la soberanía de los países y regiones en la elección de sus políticas agrícolas y alimentarias. Esta visión no preconiza ninguna orientación sobre el contenido de dichas políticas, es decir, cada uno tiene toda libertad en la definición de sus políticas, lo que en realidad se puede analizar como una visión liberal de la soberanía alimentaria. La visión “proteccionista”. Esta visión se enfoca en las dimensiones “protección de los agricultores” y “autonomía de decisión”; es decir, que cada país o región tiene la posibilidad de proteger su propia agricultura y concederle un apoyo importante, sin tener que negociar a nivel internacional o respetar reglas en materias de políticas públicas o de regulaciones de los intercambios comerciales. Esta visión proteccionista no cuestiona el modelo productivista y tampoco el dumping a la exportación. Es una visión en donde cada país tiene derechos pero no tiene deberes con respeto a los otros países o a las generaciones futuras. La visión “desarrollo agrícola sostenible y auto centrado”. Es la visión impulsada por la Vía Campesina,

y

un

grupo

importante

de

organizaciones

no

gubernamentales

internacionales. Este concepto representa una alternativa al modelo agrícola actual, así 47

como al sistema de regulación de los intercambios comerciales en esta materia. Está basada en sistemas agrícolas y alimentarios campesinos, familiares, diversificados, ecológicos e independientes de las multinacionales agroalimentarias, agroquímicas y de semillas (Heinisch, 2013: 16-17). De hecho, Los patrones de producción, consumo, propiedad y comercio, se han reestructurado no sólo en términos internacionales, sino sobre todo al interior de los estados. En esta nueva gobernanza global, el enfoque de la “soberanía” (alimentaria, energética, sanitaria, comercial, ambiental, etc.), que no el de seguridad. […], parece ser el más adecuado para reducir la vulnerabilidad de los pueblos. Esta visión que está desarrollándose desde Vía Campesina, rompe con la idea de que la noción de soberanía se deba referir solo al ámbito del Estado-Nación (Llistar, 2009: 24).

A partir de lo anterior, es posible establecer que la soberanía alimentaria se constituye como una alternativa que debiera ser comprobada en su efectividad, sin descalificarla o considerarla como un planteamiento subversivo. Es un planteamiento cuyos primeros ejercicios de aplicación están en ciernes, y podrían convertirse en marco para identificar una serie de elementos que permitan cuestionar a la producción, comercialización y consumo de alimentos, frente a la crisis alimentaria que afecta al mundo en la actualidad. El reto está en darle seguimiento a ese proceso, y comprender sus debilidades, potenciar sus fortalezas, para contar con experiencias que permitan realizar un análisis sobre la pertinencia del concepto. El propio origen conceptual de la soberanía alimentaria lo coloca como una postura contraria hacia lo que establece la FAO con la seguridad alimentaria. Muchos de los trabajos teóricos alrededor del concepto y las reuniones de diferentes organizaciones que lo apoyan, se han encargado de hacer evidente que se trata de posiciones contrarias. En el Foro de Nyéléni, mismo espacio de donde surgieron los 6 pilares de la soberanía alimentaria y de donde surgió el concepto de soberanía alimentaria más incluyente y mayormente aceptado, se estableció que:

48

La soberanía alimentaria es diferente de la seguridad alimentaria tanto en enfoque como en política. La seguridad alimentaria no distingue de dónde viene la comida, o los términos bajo los que se produce y se distribuye. Los objetivos de seguridad alimentaria nacional a menudo se basan en una producción de alimentos con condiciones destructivas para el medio ambiente, que tienen condiciones de explotación de recursos y que es apoyada con subsidios y políticas que destruyen a los productores locales de alimentos, pero benefician a las corporaciones de agro-negocios. La soberanía alimentaria enfatiza la producción ecológicamente apropiada, la distribución y el consumo, la justicia social y económica y los sistemas alimentarios locales como formas de terminar con el hambre y la pobreza, que garantice además la seguridad alimentaria y sostenible de todas las personas. Aboga por el comercio y la inversión que sirven a las aspiraciones colectivas de la sociedad. Promueve el control comunitario de los recursos productivos, la reforma agraria y la tenencia de la tierra para los productores de pequeña escala, la agroecología, la biodiversidad, el conocimiento local, los derechos de los campesinos, las mujeres, los pueblos indígenas y los trabajadores, la protección social y la justicia climática (Focus on the Global South, 2013: 1).

Declaraciones como esta tienden a radicalizar las posturas entre los dos planteamientos; y aunque sí hay un interés por marcar las diferencias que ambos conceptos tienen, también vale la pena identificar las estrategias que cada uno tiene para alcanzar el objetivo final, que sería el que se disminuyan los problemas relacionados con el hambre. Hacer esta diferenciación no tiene la intención de descalificar todas las acciones emprendidas en el marco de la seguridad alimentaria; tampoco es resaltar a la soberanía alimentaria como la alternativa a seguir para los temas alimentarios y agrícolas. Es más bien un ejercicio de reflexión crítica sobre lo que implica cada uno, y que además sirva como base para el análisis del caso a estudiar en esta investigación, que es la soberanía alimentaria en el Ecuador. En el marco de esa reflexión, es necesario también hacer una descripción de otro concepto clave para este trabajo: el Buen Vivir o sumak kawsay, entendido como un planteamiento surgido desde cosmovisiones indígenas, y que se ha convertido en el marco de acción y análisis del gobierno del Ecuador, que ha elevado el concepto a grado constitucional, siendo éste el modelo de desarrollo que se ha promovido en el país durante los últimos años. Pero, ¿qué es y por qué resulta un planteamiento alternativo al desarrollo? Esta noción se convirtió en un eje transversal para la organización política de 49

un país como Ecuador, caso de estudio de este trabajo, por lo que es pertinente profundizar en sus contenidos y en su relación con la Soberanía Alimentaria.

1.3

Aproximaciones teórico-conceptuales al Buen vivir

El Buen Vivir es la traducción más cercana al español para el Sumak Kawsay en quichwa. Este concepto es una construcción ideológica que […] sintetiza visiones y prácticas ancestrales, debates y propuestas actuales, el acumulado de pensamiento crítico y luchas sociales de décadas recientes; junta dinámicas nacionales e internacionales, de respuesta al ‘modelo de desarrollo’ y al ‘modelo de civilización’ que han conducido a una situación ya reconocida como insostenible […] invita a reubicar a la economía como parte de un sistema único en el que es inseparable de la sociedad, de la cultura, y de la naturaleza misma, no como un campo escindido, separado, con una lógica diferente, ajena al cuidado de la vida. A su vez, desde el reconocimiento de la diversidad, lleva a valorar la dimensión económica de actores y dinámicas vistas sólo como sociales (León M. , 2010: 121).

El Buen Vivir plantea un cambio civilizatorio, que se fundamenta en la “construcción de relaciones armoniosas y de interdependencia entre lo viviente” (León I. , 2010: 8). Es una noción que recoge conocimientos tradicionales, aunque su uso en círculos teóricos y académicos es relativamente reciente; por lo tanto, su contenido se mantiene en discusión, así como las prácticas realizadas bajo sus planteamientos. Un elemento en común que tienen esos diferentes planteamientos es la concepción del Buen Vivir como un cuestionamiento a las ideas contemporáneas del desarrollo, en especial a aquellas que tienen un vínculo amplio con el crecimiento económico, que no pueden resolver problemáticas sociales como la pobreza, y que tienen un impacto negativo en lo social y en lo ambiental (Gudynas, 2011).45

45

La conceptualización del Buen Vivir es relevante para la investigación que se presenta. La literatura es amplia, por lo que para profundizar sobre el concepto es pertinente consultar Guillén García y Phélan Casanova (2012), Gudynas y Acosta (2011), Larrea Maldonado (2011), Bretón (2013), Huanacuni Mamani (2010). 50

El Buen Vivir propone y posiciona una cierta mirada del mundo, plantea o aporta elementos para la construcción de un régimen alimentario específico, que da origen a un modelo de producción, de transformación, distribución y consumo de alimentos. A pesar de sus orígenes ancestrales, no debiera ser visto como un planteamiento que regresa al pasado, porque ciertamente sus planteamientos no se han mantenido inalterables con el paso del tiempo. No es un planteamiento que esté en contra de la ciencia o la tecnología, y además tampoco es una propuesta indigenista (Bretón, 2013: 87). Estos planteamientos fueron retomados para la construcción de un proyecto político fundamentado en un "modo de vida particular", que retoma un conjunto de visiones indígenas. Es una acumulación de conocimiento que sí reconoce el valor de ese conocimiento del pasado, pero no se ciñe a él de manera incuestionable. Lo aprehende desde una base, y esa base es aquella que dejaron años de conocimiento tradicional. El paradigma del Buen Vivir guarda similitudes con planteamientos del ambientalismo, la Teología de la Liberación, determinadas corrientes feministas, posicionamientos marxistas, ecología profunda (Arne Naess), entre otros (Bretón, 2013: 87). Esto no quiere decir que se trate de los mismos preceptos o ideas, sino que ante la crítica de que el Buen Vivir es únicamente aplicable a las condiciones a la vida del mundo andino, vale la pena señalar que se trata de ideas presentes en otros lugares del mundo. Es decir, su origen andino no implica que sus planteamientos apliquen únicamente a esa región, sino que se encuentren coincidencias con otras formulaciones teóricas. A pesar de la existencia de amplios debates alrededor del concepto y de los muchos argumentos a favor de esta formulación, el paradigma del Buen Vivir también enfrenta retos, tareas pendientes con miras a consolidarse, así como diversas críticas. Para algunos círculos académicos, "tal vez el discurso del Buen Vivir se esté convirtiendo en parte de un dispositivo de poder, de encuadramiento, de administración de poblaciones con no pocos elementos de continuidad en relación a los modelos que le

51

precedieron" (Bretón, 2013: 73). El Dr. Víctor Bretón46 sostiene que uno de las grandes riesgos está en que el Buen Vivir se convierta en una […] suerte de retórica que ha servido para construir una imagen esencializada y estática de las culturas andino-amazónicas. Una imagen que ha proporcionado a los llamados gobiernos posneoliberales un barniz de alternatividad discursiva que encubre una práctica económica y un tratamiento real de la diversidad cultural que recuerda mucho, por paradójico que parezca, más determinados aspectos de los regímenes nacionalistas y tecnocráticos de la década de los setenta (Bretón, 2013: 73).

Sin embargo esto no niega el potencial transformador que tiene este planteamiento, como una alternativa frente al neoliberalismo y al desarrollismo etnocida (Bretón, 2013). Esa es la apuesta de una administración como la de Rafael Correa en Ecuador; este concepto presente en la Constitución del 2008 en el Ecuador “sustenta no solo en el ‘tener’ sino sobre todo en el ‘ser’, ‘estar’, ‘hacer’ y ‘sentir’: en el vivir bien, en el vivir a plenitud” (Ramírez, 2010: 61). Es por tanto, una nueva forma de concebir los modos de desarrollo y de organización social, de los que forma parte la Soberanía Alimentaria. El cambio hacia el Buen Vivir fue avalado por la sociedad en general y promovida desde diferentes movimientos sociales indígenas y campesinos, en muchos casos porque se trata de prácticas vivenciales; porque es aún el modo de vida de muchas comunidades indígenas; porque son saberes comunitarios y tradicionales con una concepción del mundo diferente al paradigma capitalista neoliberal (Acosta, 2011). Esta idea social de solidaridad y redistribución es diferente al ideal aristotélico de la Vida Buena. El Buen Vivir es una idea social movilizadora, que va más allá del concepto de desarrollo –que se encuentra vigente en la tradición occidental−, pues está asociado a una noción más amplia de progreso. No se trata de un nuevo paradigma de desarrollo, sino de una alternativa social, liberadora, que propone otras prioridades para la organización social, diferentes del simple 46

Doctor en Antropología Social por la Universitat de Barcelona, es profesor titular de la Universitat de Lleida, España e investigador asociado a FLACSO Ecuador. Es especialista en teorías del desarrollo, economías campesinas y movimientos étnicos en América Latina. Sus publicaciones más relevantes se enfocan en temas sobre cooperación al desarrollo y demandas étnicas en los Andes ecuatorianos; capital social y etnodesarrollo en los Andes; así como una compilación de críticas sobre el desarrollo (Bretón V. , ¿Saturno devora a sus hijos? De hegemonía (s), desarrollo (s) y posdesarrollo (s), 2010) 52

crecimiento económico implícito en el paradigma del desarrollo. El crecimiento económico es deseable en una sociedad, pero también importan sus pautas distributivas y redistributivas (Plan Nacional del Buen Vivir, 2013: 16).

Tanto el Buen Vivir como la Soberanía Alimentaria son conceptos en movimiento, sobre los que se pretende construir una institucionalidad para el Ecuador, como se verá en el siguiente capítulo. Sin minimizar las dificultades alrededor, este cambio constitucional ha abierto la posibilidad de articular una praxis entre el gobierno, las organizaciones y la sociedad en general, respecto de cómo se materializa el Buen Vivir, así como el marco que ofrece para analizar a la soberanía alimentaria. Sobre este tema, el Ecuador enfrenta dos dificultades claras: por un lado, el concepto central de los planteamientos de la administración es el Buen Vivir o Sumak Kawsay que aunque tiene su origen en conocimientos ancestrales, en términos de su conceptualización y teorización, es aún un trabajo que tiene mucho por desarrollar. Por el otro, la Soberanía Alimentaria es también un concepto en construcción. Sin embargo, ambos conceptos son clave para el desarrollo de políticas, programas y proyectos en el país, que son muestra de la existencia de una práctica diferente.

1.4

Una alternativa al desarrollo. Cambios en la praxis política a través de

la Soberanía Alimentaria Un concepto que es común a todos los pueblos, las sociedades y sistemas sociales del mundo, es el de desarrollo; ha tenido un efecto en todos los niveles posibles: económico, político, social y cultural. Una realidad que considero innegable es la diversidad que existe en el mundo: en costumbres, modos de vivir, perspectivas de la vida. Las visiones derivadas de esa diversidad configuran los modos de concebir las mejores formas, estrategias que permitan alcanzar aquello considerado como deseable, y que le de contenido a ese proceso. Hay toda una gama de dimensiones que oscilan desde las “versiones más economicistas que lo identifican con el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) a las más complejas 53

del desarrollo a escala humana, necesidades básicas, nuevo orden internacional, desarrollo humano, eco-desarrollo o codesarrollo.” (Tortosa, 2008). De hecho, “el concepto de desarrollo no ha sido más que un proceso de acumulación de capital y de progreso ténicos y es un proyecto económico, capitalista, imperial y cultural que surge de la experiencia particular de la modernidad europea y subordina a las demás culturas y conocimientos” (Escobar, 2010: 17-18). En el marco de estas reflexiones, desarrollo es la condición humana de bienestar basada en el desenvolvimiento de las habilidades, los gustos y los deseos humanos, dentro de un contexto social generalizado; son los procesos de evolución positiva de los seres humanos, en donde se realizan actividades para vivir (educación y trabajo deseados o al menos en condiciones dignas), que permitan hacerse de los medios básicos para satisfacer no únicamente las necesidades básicas biológicas (alimentación, vestido, salud), sino también aquellas que tengan que ver con una dimensión superior del ser, como afectos o auto realización (Maslow, 1987).47 Aún cuando esta definición busca introducir elementos subjetivos, mucho más amplios que la mera satisfacción de necesidades, lo cierto es que se mantiene bajo la idea de una evolución positiva, un cambio que gráficamente podría definirse como hacia adelante. La intención no es hacer una reflexión profunda sobre el desarrollo y su conceptualización; sin embargo, sí es un punto de partida para identificar de qué tipo de proceso y bajo qué objetivos se plantea y qué implicaciones tiene eso. Y además, qué relación hay con el tema alimentario, porque la capacidad de alimentar a la población de un país, región, comunidad, localidad, es condición previa de la reducción de la pobreza, así como de 47

En este texto Maslow (1987) distingue cinco necesidades, distribuidas jerárquicamente: necesidades fisiológicas, de salud y seguridad, de pertenencia y de amor, de estima y de autorrealización. Estos mismos planteamientos también son retomados por Doyal y Gough (1991). Ambos textos realizan un análisis profundo sobre las necesidades del ser humano, no únicamente desde un punto de vista biológico y de supervivencia, sino con una mirada mucho más compleja y profunda sobre los deseos, la parte creativa y probablemente, menos tangible de los seres humanos. Otra referencia clave son los planteamientos de Julio Boltvinik sobre florecimiento humano, que es un enfoque novedoso sobre la identificación y conceptualización de la pobreza, pero que además retoma elementos de la antropología filosófica en la parte de reflexionar sobre las necesidades humanas. El florecimiento humano retoma múltiples perspectivas del desarrollo de las fuerzas esenciales humanas: las necesidades y las capacidades de los seres humanos, para definir estadios complejos y óptimos de vida (Boltvinik, 2005). 54

condiciones de bienestar necesarias para facilitar una transición de las sociedades hacia el desarrollo, en su concepción más compleja y multidimensional (Comisión Europea, 2010). De acuerdo con lo esbozado en los dos apartados anteriores, la seguridad alimentaria y la soberanía alimentaria tienen enfoques diferenciados. Su ejecución y materialización implican diferencias importantes en la concepción de los alimentos, de la alimentación, de las formas de producción, de transformación y de consumo. El objetivo de confrontar las dos perspectivas no tiene que ver con la búsqueda de establecer superioridades de una sobre otra, pero sí de identificar los elementos clave de cada una, cómo se contraponen y cómo se complementan, en el marco de la crisis alimentaria global y la necesidad apremiante de encontrar alternativas, respuestas. La seguridad alimentaria se basa en la disponibilidad y el acceso a los alimentos, en la forma como éstos son utilizados (aprovechamiento biológico) y en la estabilidad, es decir, que no haya un corte en los suministros por crissi repentinas. Por su parte, la soberanía alimentaria además de estos elementos, se centra en la reflexión respecto de la forma como son producidos los alimentos, y se inscribe en una perspectiva crítica hacia el consumo bajo los parámetros establecidos en el régimen alimentario corporativo. A las diferencias entre estos dos conceptos subyacen intereses, visiones, perspectivas e ideas respecto del desarrollo, que tienen un origen diferente. Aun cuando la seguridad alimentaria no promueva en sí mismo los valores del paradigma mercantilista neoliberal, elementos como la compra de alimentos, o la producción en masa, se ven afectados por dicha perspectiva. Los preceptos de la revolución verde en los que se basa el modelo de producción de alimentos masificado, y en los que se basaron muchas de las acciones encaminadas a alcanzar la seguridad alimentaria durante los años ochenta y noventa, retoman a los alimentos como mercancías; identifican a la crisis como un tema de aumento en la producción, y responden de manera parcial a los problemas ambientales que derivan de los sistemas agrícolas.

55

La inclusión de la perspectiva de la soberanía alimentaria tiene la intención de conceptualizar a la producción de alimentos más que como un proceso económico; para ello, se basa en herramientas o elementos clave que buscan convertirse en elementos de cambio y transformación social, muy cercanos al concepto de praxis. El concepto de praxis se refiere a una forma de actividad específica que materializa la teoría, pero en donde es importante considerar que “la actividad cognoscitiva de por sí no nos mueve a actuar” (Sánchez Vázquez, 2003: 263). La praxis es una práctica conciente objetiva, una actividad social transformadora, transformar creadoramente, es decir, revolucionariamente (Sánchez Vázquez, 2003: 28-34). La praxis permite no sólo interpretar el mundo, sino que se convierte en un elemento de su proceso de transformación. La recuperación de este concepto en una concepción que se enfoca en la referencia a la capacidad de transformación de los seres humanos respecto de sus propio desarrollo, cambia relaciones económicas, políticas y sociales. “Si el hombre (ser humano) aceptara siempre el mundo como es, y si, por otra parte, se aceptara siempre a si misma en su estado actual, no sentiría la necesidad de transformar el mundo ni de transformarse él a su vez” (Sánchez Vázquez, 2006: 269).48 La recuperación de este concepto tiene que ver con la necesidad de identificar la capacidad transformadora de los actos humanos, los actos sociales. Las actividades llevadas a cabo en el marco de un régimen alimentario específico (en el caso que ocupa esta investigación), han creado formas de producir, transformar, comprar y consumir. La perspectiva de regímenes permite identificar y analizar las dinámicas del sistema de producción de alimentos. La reflexión sobre los efectos que tienen dichas actividades, estaría inserto en un marco de análisis menos rígido que el de los regímenes, y podría acercarse más hacia la praxis. En muchos sentidos, el análisis de la soberanía alimentaria cae en el supuesto de la existencia de regímenes y se analiza a partir de ellos; sin embargo, esta perspectiva deja 48

Adolfo Sánchez Vázquez define cuatro tipos de praxis: productiva, artística, experimental y política (social). 56

poco margen a la capacidad de transformación que puede generarse a partir de las críticas hacia el régimen alimentario dominante y corporativo. Los planteamientos revolucionarios de la soberanía alimentaria indicarían la necesidad de un marco con menos rigidez que la expresada por los regímenes. Por lo tanto, los regímenes son necesarios para hacer una aproximación, en el caso que ocupa esta investigación, en un sentido normativo cuando se aborda una legislación nacional, como quedará explicado en el capítulo dos. Pero en lo que respecta al cambio en las relaciones económicas, políticas y sociales, el análisis se daría a partir de esquemas más flexibles, donde el cambio no sea direccionado, ni esperando un resultado preconcebido. Por eso es relevante la noción de praxis en tanto transformación, que en el caso de los regímenes alimentarios, permita la modificación de ordenamientos territoriales, sociales e incluso culturales. El sistema alimentario actual, las crisis por las que atraviesa y las millones de personas obesas, malnutridas y desnutridas, son consecuencia de esa configuración; son resultado de una praxis específica dentro de los límites marcados por el régimen alimentario, que promueve una forma de concebir el desarrollo. Si la praxis habitual del desarrollo nos ha conducido donde nos ha conducido, [una apuesta] en favor del contenido utópico inmanente a esa misma noción debería de pasar también por la exploración de otras posibles vías de concreción como proyecto de cambio social (Bretón, 2010: 23-24). La soberanía alimentaria como concepto teórico-político, plantea una forma de producción, procesamiento, distribución y consumo de alimentos diferente del modelo predominante actual; por lo tanto, cabe la consideración de una modificación en diversas prácticas en áreas clave dentro del ciclo de producción de alimentos. Estas dimensiones se convierten en categorías analíticas particulares para este trabajo, a través de las cuales se reflexiona sobre elementos clave que modifiquen y trasciendan el régimen alimentario actual, identificado como origen de la crisis alimentaria actual. La primera categoría de análisis es la producción agroecológica. La Agroecología es un modelo de agricultura que produce alimentos sanos, basados en la diversificación de 57

cultivos, en nuevas relaciones entre hombres, mujeres y la naturaleza, en la eliminación del uso de agro tóxicos, de transgénicos y de la dependencia del capital (Cuéllar, et al, 2013); es una forma de producción que se constituye como una alternativa democrática, horizontal y destinada a la satisfacción de las necesidades humanas. De manera más específica, la Agroecología es un conjunto de prácticas y saberes tradicionales locales efectivos y eficaces, que retoman las relaciones existentes de manera natural en el medio ambiente, que respetan la biodiversidad, aprovechan los residuos y reciclan nutrientes, que hacen un manejo apropiado del agua y del suelo y reduce el uso de energías fósiles. Estas prácticas se han constituido en una disciplina científica que reconoce el equilibrio presente en los ecosistemas naturales y busca replicarlo en los sistemas agrícolas para alcanzar productividad, sostenibilidad ambiental y mejoras en la salud de las personas. La agroecología está aportando las bases científicas, metodológicas y técnicas para una nueva ‘revolución agraria” a escala mundial. Aplicación de la ciencia ecológica al estudio, diseño y manejo de agro ecosistemas sustentables (Altieri, 2002). Retomar esta práctica como categoría analítica se debe a que: La Agroecología ofrece a la Soberanía Alimentaria las herramientas metodológicas prácticas con las que generar procesos de transición socioeconómica e ideológica […] que requiere cambios profundos en el modelo hegemónico de producción, transformación, distribución, consumo y gestión de residuos (Cuéllar, et al, 2013: 27).

Las prácticas agroecológicas son una recuperación de lógicas tradicionales que se contraponen a la actual forma de producción y consumo. Se trata de un paradigma científico transformador (Cuéllar, et al, 2013: 25), que cuestiona los preceptos de la Revolución verde, que busca producir alimentos pero desde una visión sistémica, en donde el conjunto de actividades agrícolas tienen un componente de eficiencia y productividad, pero no basado en la ganancia. Su centro está en la construcción de modelos complejos, complementarios, donde el monocultivo y la explotación irracional de recursos, no son una opción. 58

En su dimensión política la agroecología es considerada como un instrumento de cambio social, por lo que deja de ser un fin en sí misma, para convertirse en una estrategia para alcanzar ese bien mayor, que es el de la transformación de las sociedades no sólo rurales sino también urbanas. Sociedades basadas en la autodeterminación de los pueblos se crean relaciones sociales y comerciales justas y equitativas (Secretaría General Comunidad Andina de Naciones, 2011: 1).

A pesar de todas las características identificadas como positivas de la producción agroecológica, ¿a qué se debe que sus resultados no sean difundidos con mayor amplitud?, ¿por qué no han sido adoptados por más productores?, ¿cómo lograr que se dé una transición hacia la agroecología, sin comprometer el abastecimiento alimentario que demanda la población actual? Una alternativa de respuesta a dichas preguntas está en la experiencia ecuatoriana, sobre la que se profundizará en el siguiente capítulo. La segunda categoría de análisis son los Circuitos Alternativos de Comercio, que cubren la parte de comercialización dentro del ciclo productivo. Esta propuesta surge como respuesta al intercambio de alimentos únicamente basado en criterios comerciales, donde el precio y la ganancia son el centro. Los CIALCOS son una estrategia que busca redefinir relaciones entre la producción y el consumo. Como parte de sus características están la construcción de lazos solidarios y de confianza entre productores, consumidores y actores de la sociedad civil; un nuevo modelo de consumo “localmente territorializado”; y sistemas productivos y de comercialización cortos y diversificados, que promueven nuevos modelos de gobernabilidad a distintas escalas (AVSF-MAGAP, 2012). La referencia a circuitos se debe a que implica la presencia de varios productos (cultivos asociados); a diferencia de la cadena de producción, en donde se analizan las diferentes etapas por las que pasa un solo cultivo (la cadena del maíz). La calificación de alternativos tiene que ver con una seria de actores organizados, que tienen dimensiones y objetivos diferentes de los que tienen los participantes de una cadena comercial convencional. Los circuitos de comercialización son alternativos porque buscan que los productores familiares y campesinos tengan acceso al mercado; mejorar los precios de los productos; fomentar y alcanzar la soberanía alimentaria; lograr que las familias productores y consumidores sean autónomas; lograr que se empoderen en sus propios territorios; 59

garantizar la sostenibilidad socioeconómica y ambiental de las agriculturas campesinas y de los territorios rurales; establecer y fomentar relaciones sociales equitativas campociudad; preservar o dinamizar patrimonios culturales; tener efectos positivos en términos de la cultura, la salud humana y en el ambiente (AVSF-MAGAP, 2012). Una dimensión adicional es la idea de que se conviertan en circuitos cortos, que se refiere a la disminución o completa eliminación de intermediarios en el proceso de comercialización; establece una relación institucional y directa entre los productores y los consumidores, en donde además los productos no viajen grandes distancias hasta el consumidor final. Entre la producción agroecológica y los CIALCO es necesario mencionar el tema de la transformación de los productos, que también debe estar basada en modelos que respeten la naturaleza agroecológica de la producción. La tercera categoría de análisis que retoma este trabajo es la de Consumo Social y Ambientalmente Responsable, como la variable que cierra el ciclo productivo. Las personas deben estar conscientes que su decisión de compra promueve o inhibe un sistema de producción determinado. Los consumidores ejercen una decisión política que puede ser comparada con el voto en un proceso electoral. La elección de compra fomenta, promueve y legitima un régimen específico. La modificación de estas prácticas, de ver al consumo no como un modo de agotar recursos, sino de proveernos de medios de subsistencia de manera responsable y sostenible, es clave en la modificación de patrones de producción. Es decir, es una forma de identificar actividades y prácticas diferentes en el modelo de producción, que tengan la capacidad de transformarlo en el mediano y largo plazo, con medidas más justas hacia los participantes, en donde el derecho a la alimentación quede garantizado. Además, cabe señalar que detrás de estas categorías subyacen otros dos conceptos clave en una nueva concepción del ciclo de producción de alimentos, que se identifica con la

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soberanía alimentaria. Éstos son la existencia de precios justos tanto para productores y consumidores, y que los intercambios se den en un marco de economía social y solidaria.49 Estas categorías analíticas se convierten en referentes para conocer formulaciones y prácticas que se asumen como diferentes del sistema productivo dominante. Las tres categorías de análisis forman parte de los preceptos y prácticas propuestas por la soberanía alimentaria. La Agroecología, los Circuitos Alternativos de Comercialización y el Consumo Social y Ambientalmente Responsable son tres ámbitos que, de constituirse en prácticas extendidas, generarían una configuración social y cultural, así como un entramado institucional, que permitiera que la soberanía alimentaria se transformara en un planteamiento aterrizado, que se convierta en operativo y no únicamente político. La forma de observar esta aplicación es a través de un estudio de caso sobre el Ecuador, un país que ha pasado por un proceso de reconfiguración constitucional durante los últimos años, y que cuenta con una Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA), que está cambiando la forma de producir, transformar, comercializar y consumir los alimentos. Dichos cambios en la administración nacional han abierto el debate sobre la forma como conciben el desarrollo, sus diferentes planteamientos y la posibilidad de configurar un modo de producción de alimentos, basado en preceptos diferentes, basados en la soberanía alimentaria. Bajo ese marco, las reflexiones contenidas en los siguientes 49

La economía social y solidaria se entiende como una forma de producción, de consumo y distribución de riqueza centrada en la valorización del ser humano y no en la del capital. El concepto de economía social y solidaria representa una realidad social y económica compleja. Aun cuando es posible identificar sus orígenes en las prácticas de las cooperativas o de las comunas, existen diferentes formas de aproximarse a ese concepto. La práctica de este sector incluye unidades económicas vinculadas a actividades de todos los sectores y que pueden estar presentes en todas las fases del proceso productivo. Dependiendo además de la región en donde se trate de definir, el contenido puede ser diferente. El objetivo no es hacer una recuperación exhaustiva del término, sino establecer de manera general su contenido. Véase: “Economía social. Conceptos y práctica como alternativa de desarrollo socioeconómico en México” de Magda Gabriela Sánchez Trujillo, M. Gabriela García Guerrero y M. Teresa Rangel Ángeles, Universidad Tecnológica de Tula Tepejí, , [27 de enero de 2014]. “¿De qué hablamos cuando hablamos de Economía Social y Solidaria? Concepto y nociones afines” de Juan Carlos Pérez de Mendiguren, Enekoitz Etxezarreta Etxarri, Luis Guridi Aldanondo, en XI Jornadas de Economía Crítica, 27-29 de marzo de 2008 , [27 de enero de 2014]. 61

capítulos están relacionadas con saber cuáles son las acciones emprendidas por el gobierno de Ecuador para garantizar la ejecución de la LORSA y cuáles son los instrumentos de planeación, así como los efectos y las lecciones que podrían ser retomadas. Estas reflexiones abren la posibilidad de cuestionar sobre qué cambios habría que realizar para que las causas de la crisis alimentaria identificadas previamente, puedan ser modificadas.

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Capítulo II. Ecuador. Reflexiones sobre la praxis de la soberanía alimentaria “Me guste o no, sólo puedo escribir de lo que vi y oí y nada más. Esto no es el reconocimiento de un fracaso, sino una afinación metodológica, una declaración de principios” El libro de las ilusiones, Paul Auster

La crisis alimentaria global tiene causas estructurales que se relacionan con el régimen alimentario predominante (corporativo), basado en una producción de gran escala y sujeta a las reglas del mercado; los factores que fortalecen ese estado de crisis son de diversa naturaleza, pero todos relacionados con la producción, distribución, comercialización y consumo de alimentos, como quedó establecido en el capítulo anterior. La soberanía alimentaria representa la posibilidad de encontrar espacios para modificar fases en el ciclo alimentario y por lo tanto, dar respuestas a la crisis. El caso de la República del Ecuador es muestra de un proceso de cambio económico, político y social que se gestó durante los últimos años del siglo XX, del que surgió una nueva Constitución en el 2008. Este documento incluye conceptos como soberanía alimentaria y Buen Vivir; el primero plantea una forma alternativa de concebir la producción, la distribución y el consumo de alimentos, y el segundo constituye una formulación alternativa al desarrollo, una crítica al sistema capitalista neoliberal. Aun cuando se trata de una serie de modificaciones en la legislación interna del país, estas acciones aportan elementos para debatir y cuestionar de manera crítica las ideas convencionales de producción de alimentos. Posteriormente, se describen los cambios en el país de las tres categorías de análisis: la Agroecología como modelo de producción; los Circuitos Alternativos de Comercialización, como estrategia de distribución justa de alimentos; y el Consumo Ambiental y Socialmente Responsable, como actividad básica de los consumidores urbanos y rurales. Estas prácticas tendrán una incidencia directa en el régimen alimentario que busca predominar en el Ecuador.

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La información es producto de la revisión de diferentes materiales relacionados con las condiciones económicas, políticas y sociales del Ecuador (libros, informes, revistas especializadas). También surgen del trabajo de práctica profesional que realicé en la Coordinación General de Redes Comerciales del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), en Quito Ecuador, así como información recabada a través de diferentes entrevistas realizadas entre el 1 de agosto del 2013 y el 31 de enero de 2014, periodo que comprendió el trabajo de campo.

2.1. Ecuador. Esbozo histórico y características generales Ecuador forma parte de la denominada región andina; colinda al noreste con Colombia, al sur con Perú y cuenta con una salida hacia el Océano Pacífico. El territorio ecuatoriano tiene una extensión de 283 561 km2, incluyendo el territorio insular de Galápagos.50 Su forma de Gobierno es el de una República. Administrativamente, el país se encuentra dividido en 24 provincias, distribuidas en siete regiones autónomas, dos distritos metropolitanos (Quito y Guayaquil) y un régimen especial (Galápagos); tradicionalmente, sus provincias se han dividido por regiones geográficas: Costa, Sierra, Amazonía y Oriente. La población total en 2010 fue 14 306 876 habitantes,51 y se proyecta un estimado de 15 654 411 para julio del 2014.52 El Producto Interno Bruto (PIB) del Ecuador se calcula en $89 834 millones de dólares en 2013.53 Durante el 2011 la economía de Ecuador creció 8%; en 2012 creció 5.1%; en 2013

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“Ecuador” de Central Intelligence Agency, The World Factbook, del 11 de marzo de 2014, , [21 de marzo de 2014] 51 “Resultados” de Población y Demografía, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, del 27 de enero de 2011, , [21 de marzo de 2014] 52 “Ecuador” de Central Intelligence Agency, The World Factbook, del 11 de marzo de 2014, , [21 de marzo de 2014] 53 “Ecuador” de Datos, Banco Mundial, , [21 de marzo de 2014]. Tradicionalmente, el PIB ha sido la medida de crecimiento económico por excelencia, pero su alcance en términos de bienestar el limitado. Existen otros índices más complejos e integrales pero aún están en periodo de prueba. La mención al PIB en este apartado es indicativa de que la economía en el país ha crecido durante los últimos años, aún si este indicador podría no reflejar otras realidades que también se experimentan en el país, como la desigualdad, por ejemplo. 64

el crecimiento estuvo entre el 3.7% y 4%54, superando las expectativas promedio para la región de América Latina y el Caribe, que para ese año fue de 3%.55 El PIB per cápita es de $5 671, lo que ubica al país como de ingreso mediano alto, a partir de la clasificación del Banco Mundial (BM),56 aunque la desigualdad en la distribución es muy alta. El coeficiente de Gini57 por ingresos para el 2013 en el Ecuador fue de 0.46358, aunque en el 2007, este indicador era de 0,55 puntos,59 lo que refleja una disminución en temas de desigualdad en la distribución, además que el referente para el 2013 está por debajo del promedio latinoamericano, calculado en 0.51.60 Un indicador más de contraste es el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que entre el 2007 y el 2012 mostró que el Ecuador es la tercera nación de América Latina y del Caribe que reportó mejorías notables, ya que pasó de 0.688 en 2007, 0.720 en 2011 y a 0.724 en 2012.61

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“El PIB ecuatoriano se acercará a los 100 000 millones de dólares en el 2014”, de Redacción, Agencia Pública de Noticias del Ecuador y Sudamérica, del 26 de octubre de 2013, , [21 de marzo de 2014] 55 “El PIB ecuatoriano se acercará a los 100 000 millones de dólares en el 2014”, de Redacción, Agencia Pública de Noticias del Ecuador y Sudamérica, del 26 de octubre de 2013, , [21 de marzo de 2014] 56 “Ecuador” de Datos, Banco Mundial, , [21 de marzo de 2014] 57 El coeficiente de Gini es un índice que permite conocer la desigualdad de ingresos en una población. Se mide en un intervalo de 0 a 1, donde el 0 corresponde a la igualdad perfecta. 58 “En 2013, Ecuador disminuyó la pobreza rural en 4.23 punto con relación al año anterior”, de Redacción, en Agencia Pública de noticias del Ecuador y Suramérica, del 15 de julio de 2013, , [24 de marzo de 2014] 59 ¿Hacia dónde apunta el nuevo Plan Nacional del Buen Vivir?, de Redacción, El Telégrafo, 02 de septiembre de 2013, , [2 de septiembre de 2013]. 60 “¿Disminución de la desigualdad en América Latina? El rol de la política fiscal” de Juan Pablo Jiménez e Isabel López Azcúnaga, Working Paper Series, Research Network on Interdependent Inequalities in Latin America, , [10 de abril de 2014] 61 El Índice de Desarrollo Humano fue desarrollado por el PNUD en 1990. Este indicador pretende medir el desarrollo por medio de 3 variables: esperanza de vida, logros educacionales e ingresos. El objetivo de este indicador era contar con información económica y social de una población; se mide en un intervalo de 0 y 1. “Ecuador mejora su Índice de Desarrollo Humano y estrecha relaciones con el PNUD”, de Redacción, Ministerio de Planificación, del 25 de marzo de 2013, , [6 de junio de 2013] 65

En cuanto a la posesión de tierras y al tema agrario, central en esta investigación, el país tiene un coeficiente de Gini de 0.8 para 2011, lo que indica una alta concentración de tierras, con las consecuencias que ello tiene en términos productivos.62 ¿Qué significa esta concentración? Que aproximadamente el 2% de la población posea la mitad de las tierras productivas en el país; mientras que el sector campesino, que constituye el 64% de los propietarios concentran a penas el 6% de las tierras agrícolas.63 A pesar de ello, y de acuerdo con la Econ. Silvana Vallejo, quien hasta 2013 fuera Viceministra de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), es posible afirmar que la agricultura familiar provee cerca del 70% del total de alimentos consumidos en el país.64 A pesar de ello, el sector agrícola ha crecido a una tasa menor que el resto de la economía. Para el 2010 el sector agrícola significó el 8.52% del Producto Interno Bruto (PIB); se exporta más, pero cada vez más barato. En términos microeconómicos, para las personas que trabajan en el sector agrícola primario, la situacíon de los precios y la comercialización de productos, se ha deteriorado desde 1980; los ingresos que reciben por ello son menores a los que recibían hace 30 años (Carrión y Herrera, 2012: 18). De acuerdo con datos del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS), el Ecuador tiene 5 392 713 personas que viven en el sector rural, que equivale al 37% de la población en el país, siendo la agricultura familiar la primera fuente de trabajo para este sector. De este grupo poblacional, el 83% de la población rural carece de algún servicio básico; el 50% tiene un ingreso promedio menor a 2 dólares diarios; el 21% (1 161 000 personas), forman parte del grupo más pobre del país, porque carecen entre un 90% a 100% de

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“Ecuador impulsará el reparto equitativo de tierras en 2011” de Redacción, LibreRed, del 5 de enero de 2011, , [24 de marzo de 2014] y Entrevista con Manuel Suárez, Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria, Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuacultura, Quito, Ecuador, 21 de octubre de 2013. 63 “El proceso de concentración de tierras en Ecuador” de Jorge Núñez Sánchez, Asociación de Historiadores Latinoamericanos y del Caribe, ADHILAC, del 9 al 23 de septiembre de 2010, , [10 de abril de 2014] 64 Entrevista con Silvana Vallejo, Viceministra de Desarrollo Rural, Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), Quito, Ecuador, 1 de noviembre de 2013. 66

cobertura de servicios básicos.65 Es decir, si bien en términos macroeconómicos existen avances importantes en el tamaño y estabilidad de la economía, en términos micro no se ha logrado aún una correspondencia plena, aunque se está trabajando por ello. De acuerdo con William K. Black, economista estadounidense, los cambios vividos durante los últimos años en el país pueden ser catalogados como el milagro ecuatoriano.66 La situación estable y de crecimiento macroeconómico que reporta el país actualmente es producto de un proceso de renovación política, económica y hasta social que se encuentra en proceso. ¿A qué se debe que sea considerado como un milagro?, ¿cuáles eran las condiciones previas en el país y cuáles son las que privan ahora? La historia de Ecuador durante los últimos 50 años refleja una transformación económica, política y social profunda. Históricamente, las exportaciones del Ecuador han estado basadas en materias primas, razón por la cual el reparto agrario y el modelo de producción predominante son claves para comprender la economía, la política y la sociedad de ese país. La explotación de cultivos específicos ha sido la razón de la existencia de élites agrícolas, de una burguesía agraria que basó sus ingresos en el cacao, luego en el banano y en el arroz, para luego enfocarse en ingenios azucareros. 67 El cultivo de estos productos se dio en la región Costa, dejando a la Sierra, la Amazonía y al Oriente del país con menores capacidades de producción. El 1956 el coeficiente de Gini por posesión de tierra era de 0.86, lo que refleja la alta concentración de tierras que existía en ese momento en el Ecuador, y que se mantiene en

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“Un proyecto para aportar a la implementación de la Estrategia Nacional para el Buen Vivir Rural” de Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, , [10 de agosto de 2013]. 66 “NEP’s Bill Black speaks at FLACSO about Ecuador’s miracle”, de Redacción, en New Economic Perspectives, del 22 de marzo del 2014, , [22 de mazo de 2014] 67 “Monitoreo de políticas de tierra y el derecho a la alimentación en el Ecuador. Informe 2013”, de Natalia Landívar García, Mario Macías y Milton Yulán Morán, FIAN Ecuador, noviembre 2013, , [25 de marzo de 2014] 67

la actualidad.68 Esta distribución desigual de tierra llevó a que en 1964 se diera la primera Reforma agraria, provocada por un lado, por los bajos niveles de productividad en haciendas de la región Sierra por una ocupación improductiva de la tierra; por el otro, por una intensa presión de relaciones entre quienes poseían la tierra y las personas que la trabajaban, mostrando una tendencia sumamente desigual en la posesión de ese activo productivo. Este primer esfuerzo de reforma buscó disminuir los niveles de concentración históricos de la estructura agraria, redistribuyendo las tierras.69 El segundo proceso de reforma agraria se llevó a cabo en 1973. El impacto que tuvo sobre la repartición equitativa de tierras entre la población campesina fue limitado.70 Además, los intereses económicos alrededor de la agricultura de exportación, concentrada en pocas manos y apoyada desde el gobierno para hacerse de divisas, pesaron más que los de la mayoría de la población. Las diferencias entre los Censos de 1954 y 1974 muestran un impacto limitado en el objetivo de redistribuir la tierra. Las razones para esos resultados limitados están en que la Reforma Agraria no buscó hacerse con base en un reparto revolucionario al estilo cubano, sino más basado en el espíritu de la Alianza para el Progreso (ALPRO) impulsada desde el gobierno de los Estados Unidos, y que fue identificada como una estrategia intervencionista y de apoyo a élites nacionales en los países que recibieron recursos de ese país. Además, los esfuerzos de las clases terratenientes hacia el interior por mantener

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“La distribución de la riqueza en el Ecuador” de Miguel Ángel Castro, en Observatorio de la Economía Latinoamericana,2007, , [25 de agosto de 2014] 69 “Monitoreo de políticas de tierra y el derecho a la alimentación en el Ecuador. Informe 2013”, de Natalia Landívar García, Mario Macías y Milton Yulán Morán, FIAN Ecuador, noviembre 2013, , [25 de marzo de 2014] 70 “La reforma agraria en el Ecuador, una lucha por la justicia”, de Guillermo Maldonado-Lince, en Nueva Sociedad No. 41, de Marzo-Abril de 1979, pp. 14-29, , [25 de marzo de 2013] 68

sus privilegios, también fueron determinantes para impedir grandes repartos y terminar con la concentración de tierras.71 La estructura agraria en el Ecuador mostró la existencia de grandes propiedades (haciendas, latifundios) que acaparaban la mayor y en muchos casos, la mejor de las tierras productivas en pocas manos; existían además pequeñas propiedades o minifundios, las posesiones comunes entre la mayor parte de la población, y cuya productividad está asociada a la subsistencia.72 Como otros países en América Latina, Ecuador participó del boom petrolero en la década de los setenta. El 26 de julio de 1972, durante el Gobierno Nacionalista y Revolucionario de las Fuerzas Armadas dirigido por el General Guillermo Rodríguez Lara, se extrajo el primer barril de petróleo, lo que provocó un gran interés por parte de la comunidad internacional, así como de inversiones que inyectaron recursos a la economía del país. El interés por el campo en tanto medio de exportación, se redujo aunque no desapareció y mucho menos, permitió la conclusión de un reparto de tierras justo entre la población rural. La entrada del país a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en 197373, puso al Ecuador en el mapa de la economía internacional de una manera diferente a los años previos, donde sus exportaciones dependían de cultivos y era identificado como un país esencialmente agrícola. El aumento en las exportaciones petroleras evidenció un agotamiento del modelo agroexportador, basado en el monocultivo y en el aumento en los rendimientos de la producción nacional (Ayala Mora, 2012), aunado a un contexto mundial en el que había un aumento en los precios, permitiendo que los recursos fluyeran de manera constante. 71

“Monitoreo de políticas de tierra y el derecho a la alimentación en el Ecuador. Informe 2013”, de Natalia Landívar García, Mario Macías y Milton Yulán Morán, FIAN Ecuador, noviembre 2013, , [25 de marzo de 2014] 72 “La reforma agraria en el Ecuador, una lucha por la justicia”, de Guillermo Maldonado-Lince, en Nueva Sociedad No. 41, de Marzo-Abril de 1979, pp. 14-29, , [25 de marzo de 2013] 73 Ecuador formó parte de la OPEP hasta 1993, año en que retiró su membrecía. Para el 2007 solicitó de nuevo su integración a la Organización, lo que se mantiene hasta la fecha. 69

Al interior del país, estos recursos fueron la base de un proceso de reforma y modernización: se modernizó la industria; se invirtió en caminos, comunicaciones, salud, educación; surgió la clase media, entre otros. Estos cambios pueden ser identificados con un contenido tecnocrático74 (Bretón, 2013), que no es que no tuviera un impacto positivo, sino que reflejó los intereses que desde el exterior, estaban siendo puestos en la política interna del país. En cuanto a la reducción en la desigualdad social y de la marginación económica de la población indígena, por ejemplo, estas medidas no tuvieron el impacto esperado. La caída en los precios del crudo y la posterior crisis petrolera en los setenta (Villarelo, 1978; Venn, 2002; Merrill, 2007), provocaron un corte abrupto en el flujo de divisas, poniendo al Ecuador en una situación compleja tanto en la dimensión interna como en la externa, por la dependencia creciente hacia el exterior. Para 1982, esta situación provocó una baja importante en las exportaciones y se elevó el gasto público, lo que se vio agravado además por varios desastres naturales sufridos en el país.75 Además, una serie de conflictos fronterizos con Perú, fueron el contexto para aumentar la inestabilidad política y económica, lo que influyó de forma directa en provocar descontento social. La inestabilidad social se vio agravada por la decisión del gobierno de adoptar medidas macroeconómicas poco favorables para la población en general. La intención no era reducir el descontento o mejorar las condiciones sociales de la mayoría; las medidas respondían a intereses de la clase política, que buscaba atraer capitales externos, en el contexto de una crisis regional: la llamada década perdida.

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La tecnocracia es concebida como un “gobierno de expertos”. Se basa en la concepción de que la estructura de poder se forma por un grupo de personas que tienen una formación o un método científico, que determina la toma de decisiones públicas. Estas posiciones son sustentadas a través de la argumentación racional o del pensamiento crítico. Este tipo de ideología ha definido la actuación de varios equipos de gobierno de corte neoliberal en América Latina. “Ideologías, tecnocracia y sociedad: implicaciones para América Latina” de Luis Javier Orjuela E., en Filosofía y teorías políticas entre la crítica y la utopía, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales CLACSO, Buenos Aires, 2007, , [10 de abril de 2014] 75 Entre 1982 y 1983 el fenómeno del Niño tuvo una repercusión fuerte en los temas de producción agrícola, que a falta de petróleo, podrían haber reportado divisas para el país. 70

El rápido aumento en la deuda externa y el poco margen de negociación del gobierno del país, provocaron que la Administración Pública del Ecuador adoptara las Políticas de Ajuste Estructural (PAE) propuestas por Instituciones Financieras Internacionales (IFI) como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Estos cambios estaban enfocados en indicadores macroeconómicos, que dejaron desprotegidos a sectores sensibles de la sociedad (educación, salud y producción agrícola tradicional, básicamente) y que promovían una disminución en la actuación estatal.76 Durante la década de los ochentas la administración pública del Ecuador mostró una tendencia mucho más clara hacia políticas neoliberales, que incrementó el poder de los banqueros y exportadores, mientras que la pequeña producción y la sociedad en general experimentaron graves dificultades. Debido a ello, la década de los ochenta fue una etapa en la que diversos movimientos sociales (indígenas, los sin tierra, medioambientales, de mujeres rurales, de población afro descendiente, montubios), se hicieron más visibles, como respuesta a las dificultades provocadas por la inclinación de los gobiernos hacia el libre mercado, en donde la deuda externa siguió creciendo y el costo de vida aumentó exponencialmente.77

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Estas políticas de ajuste fueron comunes a la región de América Latina desde los años setenta en Chile y principios de los ochenta en México. Esta serie de políticas fueron concentradas en el denominado Consenso de Washington, documento de 1989 pero cuyas políticas tenían antecedentes previos. En ese año, el Institute for International Economics organizó una reunión académica en la que se discutieron temas sobre la situación económica en América Latina. Uno de los investigadores de este Instituto era John Williamson, quien presentó un documento que contenía diez propuestas para puntualizar la manera como América Latina debía manejar su economía, desde la mirada de Estados Unidos. Los diez puntos incluidos en el documento condensaban las grandes directrices económicas a seguir para alcanzar los objetivos económicos meta para los países de la región: 1. Disciplina fiscal, 2. Prioridades del gasto público, 3. Reforma tributaria, 4. La liberalización financiera, 5. Mantenimiento de equilibrios en el tipo de cambio, 6. La liberalización del comercio, 7. Inversión extranjera directa, 8. Privatización, 9. Desreglamentación para permitir la creación y expansión empresarial para propiciar el fortalecimiento de este sector, 10. Derechos de propiedad (Williamson, 1998). Este documento fue base para la condicionalidad que el FMI y el BM aplicaron hacia América Latina, a través de las denominadas “Políticas de Ajuste Estructural” (PAE), que enmarcaron los préstamos a los países de la región y el posterior proceso de pago de la deuda. Es paradójico pensar que estos puntos tengan el nombre de consenso, cuando se trata de una serie de lineamientos que no fueron trabajados de manera conjunta, sino diseñados desde una realidad diferente a la vivida en los países donde fueron aplicados. (Bascones, 2002) 77 Durante estos años Ecuador experimentó una especie de aislamiento por parte de la comunidad internacional, lo que se trató de revertir por medio de garantías para la libertad de expresión y de los derechos humanos, además que hubo un proceso de alfabetización y una reforma fiscal. 71

De acuerdo con Mauricio Proaño, Vicepresidente de la Comisión de Soberanía alimentaria y Desarrollo del Sector Agropecuario y Pesquero, Asamblea Nacional del Ecuador, hacia fines de los noventa, los movimientos de crítica y movilización social en contra de ese modelo dominante, se fortalecieron aún más. “Las prácticas [de gobierno] comunes hasta ese momento no tenían una dimensión social, hacia la gente, que proveyera de servicios públicos, que permitiera trabajar, contar con seguridad social, entre otros. La constante eran las privatizaciones de los diferentes sectores económicos, incluyendo el tema de producción agrícola; la planeación de las políticas nacionales en el Ecuador, en muchos sentidos, seguían la idea de que entre menos Estado, más desarrollo”.

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En 1994 se formuló una Ley de Desarrollo Agropecuario que promovió un proceso de modernización en el campo, con una tendencia capitalista en el agro. Dicha legislación promovió la liberalización del mercado de tierra, la privatización, la apertura comercial indiscriminada en la actividad agropecuaria. Otro tema crucial en este documento fue la desregulación del mercado laboral y el declive de la inversión pública enfocada en los pequeños productores (agricultura familiar y campesina), orientando los recursos hacia los grandes productores (agro-negocios para la exportación);79 ello marcó aún más las diferencias entre esos tipos de producción presentes en el país. Entre 1995 y el 2000 la población en condiciones de pobreza pasó de 3.9 millones a 8.5 millones; la población total en ese momento se calculaba en 13 millones de habitantes (Carrión Cevallos, 2003). A finales del 2000 la deuda externa seguía siendo uno de los grandes pendientes. A pesar de que se llevaron a cabo los procesos de renegociación y conversión condicionados por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) en el marco del Consenso de Washington, la deuda externa del país (pública y privada) alcanzó

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Entrevista con Mauricio Proaño, Vicepresidente de la Comisión de Soberanía alimentaria y Desarrollo del Sector Agropecuario y Pesquero, Asamblea Nacional del Ecuador, Quito, Ecuador, 2 de octubre de 2013. 79 “Monitoreo de políticas de tierra y el derecho a la alimentación en el Ecuador. Informe 2013”, de Natalia Landívar García, Mario Macías y Milton Yulán Morán, FIAN Ecuador, noviembre 2013, , [25 de marzo de 2014] 72

los 13 372 millones de dólares, lo que equivalía al 98% del Producto Interno Bruto (PIB)80 y lo que la hacía imposible de ser cubierta. Entre 1996 a 2001 el Ecuador tuvo 6 presidentes diferentes, depuestos por protestas y manifestaciones de descontento por parte de movimientos sociales organizados. 81 Aun cuando la percepción sobre Ecuador en el mundo era de un país inestable, una dimensión a resaltar es el hecho de que esos cambios fueron gracias a protestas y movimientos sociales. Los movimientos sociales en el país son caracterizados como exitosos (Jameson, 2011; Becker, 2011; Peña, 2013), ya que fueron determinantes en deponer 3 gobiernos (Abdalá Bucaram, 1997; Jamil Mahuad, 2000; Lucio Gutiérrez, 2005), en lograr el reconocimiento electoral para los movimientos indígenas desde 1996; lograr la incorporación de los derechos indígenas en la Constitución de 1998; así como colocar el concepto de Sumak Kawsay o Buen Vivir en la Constitución de 2008. La profunda crisis financiera que se vivió durante la década de los noventa fue resuelta con un feriado bancario que congeló los recursos económicos de la población, seguido por la inmediata devaluación del sucre y la dolarización de la economía en el año 2000. Esto tuvo consecuencias sumamente graves en términos de pérdida de poder adquisitivo y de ahorros para la población (Carrión y Herrera, 2012). Entre el 2000 y el 2006, el empobrecimiento generalizado afectó de manera directa a las personas que vivían en el

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“Ecuador: la deuda externa y los programas de ajuste estructural impuestos por el FMI y el BM”, de Alberto Acosta, en América Latina en movimiento, del 1 de noviembre de 2001, , [25 de marzo de 2024] 81 El recuento de las abruptas sucesiones comienza en 1997 cuando el Congreso Nacional destituyó a Abdalá Bucaram por incapacidad mental. Tenía sólo un año en el cargo y fue sustituido por Fabián Alarcón, quien encabezaba el Congreso; antes de él y sólo durante unas cuantas horas, Rosalía Arteaga, Vicepresidente de Bucaram ocupó el cargo. En 1998 se realizaron elecciones generales además de un Asamblea Constituyente. Jamil Mahuad Witt fue electo presidente y dos años después fue depuesto en medio de protestas indígenas y caos económico, luego de haber dolarizado la economía del Ecuador. El siguiente en el cargo presidencial fue Gustavo Noboa, quien fungía como vicepresidente en el país. En el 2003 se llevaron a cabo elecciones de nuevo, lo que llevó a Lucio Gutiérrez al poder. En el 2005 fue destituido luego de la llamada Rebelión de los Forajidos. Su cargo fue ocupado por Alfredo Palacio hasta el 2006, año de nuevas elecciones y en las que el ganador fue el actual presidente, Rafael Correa (Surasky, 2013: 156-157). 73

campo; muchas de ellas decidieron migrar hacia las ciudades, aunque ello no garantizó la mejora en las condiciones de vida. Hacia el 2006, con base en las propuestas construidas desde los movimientos de resistencia y con la aparición de una fuerza política de izquierda (Movimiento Alianza País –Patria Activa y Soberana), se dio un proceso de renovación nacional con un corte más social, marcadamente diferente a los años previos. Es en ese contexto que se abre la posibilidad a incluir conceptos como el de Sumak Kawsay o Buen Vivir, o el de soberanía alimentaria, conceptos clave en la realización de esta investigación.

2.2. La transformación hacia la Soberanía alimentaria y el Buen Vivir. La Constitución del Buen Vivir y la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía alimentaria (LORSA) La administración de gobierno fue renovada en 2006, luego de un proceso electoral que propuso modificar las políticas nacionales impuestas desde las instituciones financieras globales proclives al mercado, hacia la construcción de una patria activa y soberana. El proyecto encabezado por el economista Rafael Correa fue elegido para un primer periodo presidencial de 2006 al 2010. Este proyecto retomó demandas de movimientos sociales que se habían manifestado durante los años previos, que tuvieron como objetivo hacer visible la desigualdad predominante y la pobreza en que vivía la mayoría de la población. La campaña de Correa aglutinó las propuestas provenientes de todos esos grupos, logrando consensos y sobre todo, el apoyo de la mayoría. El primer acto de gobierno del Presidente Correa fue realizar una consulta popular para convocar a una Asamblea Constituyente (Decreto No. 2).82 La respuesta positiva permitió organizar una convocatoria que concretó las propuestas planteadas durante la campaña, relacionadas con la necesidad de refundar el Estado. Entre noviembre de 2007 y julio de

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“Convocatoria a consulta popular. Aprobar Asamblea Constituyente” de Gobierno Nacional de la República del Ecuador, del 15 de enero de 2007, , [16 de octubre de 2013] 74

2008 se llevó a cabo la Asamblea Constituyente en el cantón de Montecristi, provincia de Manabí (The Carter Center, 2008). El objetivo era contar con un documento constitucional que reemplazara a la Constitución de 1998, y marcara un cambio en el rumbo de la administración. Las discusiones alrededor del papel que el Estado tendría que jugar como planificador y el modelo de desarrollo necesario para lograr esos cambios, fueron de las más relevantes. Dichas discusiones promovían un modelo de desarrollo diferente al vivido en el Ecuador hasta ese momento, y en especial desde los setenta cuando comenzaron a aplicarse políticas de corte neoliberal. La propuesta planteada en Montecristi no apuntaba a eliminar o negar al mercado, pero sí requería de un Estado que recuperara su lugar como planificador de las políticas sociales y económicas, que tuviera un efecto positivo en los grupos humanos más desprotegidos. Según Mauricio Proaño, quien participó durante los debates de la nueva Constitución, “[…se buscó] un modelo que maneja la cosmovisión local ancestral, que es el Buen Vivir. […] Ese modelo no es el económico puro, es una partecita pero lo otro es más servicios básicos, es más espacios de inversión a la gente, más espacios públicos, iniciativas de seguridad, trabajar en la comunidad [...].”83 Durante las discusiones de la Asamblea Constituyente se plantearon 10 mesas de trabajo: 1. Derechos ciudadanos; 2. Organización y participación ciudadana; 3. Estructura e instituciones del Estado; 4. Ordenamiento territorial y asignación de competencias; 5. Recursos naturales y biodiversidad; 6. Trabajo y producción; 7. Modelo de desarrollo; 8. Justicia y lucha contra la corrupción; 9. Soberanía e integración latinoamericana; 10. Legislación y fiscalización (The Carter Center, 2008). Los debates dentro de esas mesas fueron complejos y reflejaron un momento coyuntural en donde se conjuntaron las demandas de los grupos sociales, de movimientos indígenas campesinos, de mujeres, población negra, entre otros, que venían impulsando sus temas desde hacía décadas. La inclusión y participación de estos grupos fue sumamente importante para el establecimiento de esta Constitución, porque fue la consolidación de 83

Entrevista con Mauricio Proaño previamente citada. 75

un movimiento social previo y se vio materializado durante los tiempos de la Asamblea Constituyente,84 dando lugar a un documento novedoso, progresista, incluyente, que hizo que el resto del mundo voltera al país, ahora de una forma positiva. “Este proceso de cambio constitucional fue tan fuerte, porque fue un acuerdo nacional respecto de un nuevo proyecto político, con una nueva lógica donde realmente ha sido un hito, el ponernos de acuerdo en algunas cosas como país.”85 El concepto clave de este documento constitucional es la introducción del concepto de Buen Vivir, como una noción transversal que buscar enmarcar la concepción del desarrollo, del bienestar y de la forma como la administración nacional debía ser conducida. La Constitución fue aprobada por referendo popular y publicada en el Registro Oficial el 28 de septiembre de 2008, con 444 artículos que refundaron al Estado ecuatoriano. Las disposiciones de este documento fortalecen el rol del Estado en la economía; modifican el sistema económico social de mercado (establecido en la Constitución del Ecuador 1998), por un sistema económico social y solidario; reconoce e incorpora de manera relevante el tema de la plurinacionalidad, basado en la composición étnica del país; es el primer documento que reconoce los derechos de la Madre Tierra. La Constitución del 2008 está considerada como parte del “Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano, marcado por la multiculturalidad, una nueva relación con la naturaleza y la preocupación central por el desarrollo de los pueblos” (Surasky, 2013: 159). Pero en especial, este documento vincula los derechos sociales al concepto de Sumak Kawsay o Buen Vivir, como un concepto de origen indígena;86 además este documento

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Entrevista con Roberto Gortaire, Representante de los Consumidores, Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía alimentaria (COPISA), Quito, Ecuador, 8 de octubre de 2013. 85 Entrevista con Saskya Lugo, Coordinadora Técnica General de la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI), Quito Ecuador, 9 de diciembre de 2013. 86 “Principales innovaciones en la Constitución de Ecuador del 2008” de Agustín Grijalva, Institut de Reserche et Débat sur la Gouvernance, , [16 de octubre de 2013] 76

constitucional es de los únicos en el mundo que incorporan el tema de la soberanía alimentaria como modelo de producción agrícola.87 La entrada en vigor de la Constitución de 2008 puso al Sumak Kawsay/Buen Vivir y a la soberanía alimentaria en el debate público. Dentro del Título II Derecho, Capítulo Segundo se establecen los Derechos del Buen Vivir, que engloban los temas de agua y alimentación, ambiente sano, comunicación e información, cultura y ciencia, educación, hábitat y vivienda, salud y trabajo y seguridad social. En el Título VII se establecen las dimensiones del Régimen del Buen Vivir: Inclusión y equidad (educación, salud, seguridad social, hábitat y vivienda, cultura, cultura física y tiempo libre, comunicación social, ciencia, tecnología, innovación y saberes ancestrales, gestión de riesgo, población y movilidad humana, transporte); y biodiversidad y recursos naturales (naturaleza y ambiente, biodiversidad, patrimonio natural y ecosistemas, recursos naturales, suelo, agua, biósfera, ecología urbana y energías alternativas (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008). La forma de realizar ese aterrizaje está establecida en el Título VI Régimen de Desarrollo, Art. 275: El régimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay. El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecuencia de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente. El buen vivir requerirá que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la convivencia armónica con la naturaleza (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008: 135).

Tal y como establece la Constitución, el modelo de desarrollo está basado en el Sumak Kawsay o Buen Vivir, y se convierte en eje rector de la política pública interna, lo que

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En el caso de América Latina, este concepto sólo está presente en las constituciones de Bolivia (2009), Ecuador (2008), Nicaragua (2009) y Venezuela (2008). También es un concepto retomado en Constituciones y leyes de Mali (2006), Nepal (2007) y Senegal (Peña, 2013; Binimelis, et al, 2013). 77

determina el tipo de acciones a realizarse en busca de alcanzar este objetivo, en términos de planificación. Desde la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) se planteó que para alcanzar el Buen Vivir y todos los planteamientos hechos desde la administración de Rafael Correa, era necesario concretar un cambio en la matriz productiva.88 Se busca alcanzar la “revolución productiva a través del conocimiento y el talento humano” (SENPLADES, 2012), lo que quiere decir que se realizarán modificaciones en la producción nacional: sustituyendo importaciones, invirtiendo en talento humano, en investigación y desarrollo tecnológico, entre otros, como estrategia para contrarrestar una posición de desventaja en materia de intercambios con el exterior, porque históricamente, sus importaciones han sido de productos procesados y con mayor valor agregado. Una de las dimensiones que experimentaron un cambio drástico luego del cambio constitucional y que es base en la realización de esta investigación, fue el tema alimentario, que se conceptualizó a través de la soberanía alimentaria. De acuerdo con el Art. 281 de la Constitución del Ecuador, La soberanía alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados de forma permanente (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008: 137).

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La matriz productiva se refiere a la forma como se organiza la sociedad para producir determinados bienes y servicios, que no se limita únicamente a los procesos estrictamente técnicos o económicos, sino que también tiene que ver con todo el conjunto de interacciones entre los distintos actores sociales que utilizan los recursos que tienen a su disposición para llevar adelante las actividades productivas. La matriz productiva incluye los productos, los procesos productivos y las relaciones sociales resultantes de esos procesos (SENPLADES, 2012: 7) 89 El Art. 281 se complementa al señalar 14 responsabilidades del Estado para alcanzar la soberanía alimentaria: “1. Impulsar la producción, transformación agroalimentaria y pesquera de las pequeñas y medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía social y solidaria; 2. Adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importaciones de alimentos; 3. Fortalecer la diversificación y la introducción de tecnologías ecológicas y orgánicas en la producción agropecuaria; 4. Promover políticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos; 5. Establecer mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeños y medianos productores y productoras, facilitándoles la adquisición de medios de producción; 6. Promover la preservación y recuperación de la agro biodiversidad y de los saberes ancestrales vinculados a ella; así como el uso, la conservación e intercambio libre de semillas; 78

La soberanía alimentaria es en un tema transversal a todas las políticas relacionadas de manera directa o indirecta con la producción, transformación, distribución y consumo de alimentos. El proceso seguido para su formulación y discusión es relevante porque es a partir de él que es posible entender las razones por las cuales se usaron ciertos conceptos, se privilegió una perspectiva de modelo alimentario más cercana a movimientos sociales y la justicia social. La Comisión Legislativa y de Fiscalización encargada de este tema, tenía la tarea de diseñar una Ley de Soberanía alimentaria en 4 meses (Brassel, 2009: 21). En muchos sentidos, Todo el proceso de adaptación de leyes secundarias alrededor de la Constitución de 2008 fue menos participativo que el proceso alrededor de la Asamblea Constituyente. Sin embargo, sí contó con la participación de grupos sociales que participaron en la elaboración del documento legal. Algunas de las organizaciones que acompañaron el proceso estaban más cercanas a los temas políticos que a los ambientales, y eso también fue una razón para que el contenido final quedara de la manera como quedó.

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La Ley Orgánica del Régimen de Soberanía alimentaria (LORSA) fue publicada en el Registro Oficial No. 583, del 5 de mayo de 2009.91 Este documento salió con debilidades temáticas como la resolución de los temas agrarios; sin embargo, “es un avance sustancial 7. Precautelar que los animales destinados a la alimentación humana estén sanos y sean criados en un entorno saludable; 8. Asegurar el desarrollo de la investigación científica y de la innovación tecnológica apropiadas para garantizar la soberanía alimentaria; 9. Regular bajo normas de bioseguridad el uso y desarrollo de biotecnología, así como su experimentación, uso y comercialización; 10. Fortalecer el desarrollo de organizaciones y redes de productores y de consumidores, así como las de comercialización y distribución de alimentos que promueva la equidad entre espacios rurales y urbanos; 11. Generar sistemas justos y solidarios de distribución y comercialización de alimentos. Impedir prácticas monopólicas y cualquier tipo de especulación con productos alimenticios; 12. Dotar de alimentos a las poblaciones víctimas de desastres naturales o antrópicos que pongan en riesgo el acceso a la alimentación. Los alimentos recibidos de ayuda internacional no deberán afectar la salud ni el futuro de la producción de alimentos producidos localmente; 13. Prevenir y proteger a la población del consumo de alimentos contaminados o que pongan en riesgo su salud o que la ciencia tenga incertidumbre sobre sus efectos; 14. Adquirir alimentos y materias primas para programas sociales y alimenticios, prioritariamente a redes asociativas de pequeños productores y productoras.” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008: 138-139). 90 Entrevista con Roberto Gortaire previamente citada. 91 “LORSA”, de Asamblea Nacional del Ecuador, del 12 de octubre de 2010, , [17 de agosto de 2013] 79

en materia legislativa. Es un sueño para cualquiera que está en estas luchas campesinas, agrarias.”92 La finalidad de esta Ley está establecida en su Artículo 1: El régimen de la soberanía alimentaria se constituye por el conjunto de normas conexas, destinadas a establecer en forma soberana las políticas públicas agroalimentarias para fomentar la producción suficiente y la adecuada conservación, intercambio, transformación, comercialización y consumo de alimentos sanos, nutritivos, preferentemente provenientes de la pequeña, la micro, pequeña y mediana producción campesina, de las organizaciones económicas populares y de la pesca artesanal así como microempresa y artesanía; respetando y protegiendo la agro biodiversidad, los conocimientos y formas de producción tradicionales y ancestrales, bajo los principios de equidad, solidaridad, inclusión, sustentabilidad social y ambiental (Asamblea Nacional del Ecuador, 2010: 5)

El marco legal e institucional necesario alrededor de la LORSA se apoyó de manera importante en la creación de la Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria (COPISA), una instancia de debate, deliberación, veeduría y generación de propuestas en materia de soberanía alimentaria desde la sociedad civil (Art. 32, LORSA) (Asamblea Nacional del Ecuador, 2010).93 La COPISA en tanto cuerpo colegiado, estaría formado por 8 representantes de diferentes sectores (universidades, escuelas politécnicas y centros de investigación, productores, agricultores, ganaderos, pescadores, campesinos, población indígena y consumidores), los cuales tendrían que trabajar sobre nueve leyes complementarias a la LORSA, para ser presentadas a la Asamblea Nacional: 1. Tierra y recursos productivos, 2. Pesca artesanal, acuacultura y conservación de pesca en manglares; 3. Semillas, agro biodiversidad y agroecología; 4. Territorios ancestrales y propiedad comunal; 5. Regulación sobre seguridad alimentaria; 6. Desarrollo agro-

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Entrevista con Roberto Gortaire previamente citada. La COPISA originalmente estuvo planteada como un consejo nacional de soberanía alimentaria, que sería un espacio de gobierno social, donde participaran movimientos sociales y organizaciones campesinas. El modelo proponía la creación de una conferencia de soberanía alimentaria que se veía como un evento anual amplio, masivo, donde se recogieran las principales demandas y se diseñaran las estrategias necesarias para fortalecer la soberanía alimentaria. Dentro de las actividades del consejo estaba el impulso y ejecución de las políticas diseñadas por las asambleas, creadas en el marco de la conferencia nacional. La última parte de este modelo propuesto fue la existencia de un sistema nacional que sirviera de vínculo entre los movimientos sociales y el Estado; un espacio donde confluyeran estos actores y pudieran dialogar de manera constante. Sin embargo, la propuesta no fue aceptada por el gobierno. La estructura que quedó en el texto final de la Ley, es un esquema con poca claridad: la COPISA. Entrevista con Roberto Gortaire previamente citada. 93

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industrial y mano de obra agrícola; 7. Créditos, subsidios y seguros; 8. Nutrición y salud alimentaria; 9. Comercialización (The Carter Center, 2008). La existencia de la COPISA fue y es relevante porque abrió espacios de participación para el proceso de hacer operativa la LORSA, y que haría que los temas finos alrededor del cambio constitucional, fueran lo menos complicados posibles. 94 La LORSA enmarca una serie de cambios en la forma de producir, distribuir y consumir alimentos, basado en un paradigma de vida indígena, con respeto al medio ambiente, a los seres humanos, tal y como establece el Buen Vivir. Este ley establece una producción agroecológica, promueve circuitos cortos de comercialziación, modifica los temas de uso y aprovechamiento de la tierra; sin embargo, dado que implica un cambio en prácticas económicas, políticas y sociales, se encuentra en proceso de ser concretado aún. La armonización de los conceptos de Buen Vivir y soberanía alimentaria en la política pública del Ecuador se dio a través de los llamados Planes Nacionales del Buen Vivir 20092013 y 2013-2017. Su objetivo fue (es) servir como referentes para que el Buen Vivir sea un concepto transversal en la política, y por lo tanto, también en el tema agrario y de producción de alimentos. Tabla 6 Documentos normativos del Buen Vivir y la Soberanía alimentaria en el Ecuador

Constitución 2008 •Art. 275. Régimen de desarrollo orientado hacia el Sumak Kawsay o Buen Vivir •Art. 281. Soberanía alimentaria como obligación y objetivo estratégico del Estado

Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA) •Art. 1. Definición del Régimen de Soeranía Alimentaria

Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) •2009-2013 y 2013-2017. Cambio en la matriz tecnológica, productiva y energética

Fuente: elaboración propia con información de Constitución del Ecuador 2008, LORSA 2010, Nacional del Buen Vivir 2009-2013 y 2013-2017.

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Entrevista con Roberto Gortaire previamente citada. 81

Como se muestra en la Tabla 6 hay tres grandes documentos que coordinan a las diferentes instancias que estarían relacionadas con el tema. No son los únicos, pero si los que marcan la visión más general de cómo tendría que materializarse la soberanía alimentaria en el país. Las acciones descritas en los siguientes apartados buscan explicar el aterrizaje de la práctica de la soberanía alimentaria, además se hace una reflexión respecto de su potencialidad transformadora del modo de vida, del modelo de desarrollo y específicamente, del modelo de producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos en el caso del Ecuador.

2.3. Normatividad y práctica de la soberanía alimentaria en el Ecuador La Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA) marca un claro “regreso del Estado” en la agricultura y en el desarrollo rural, no únicamente en términos simbólicos o de discurso, sino también en términos concretos (Clark, 2013: 21). 95 La ley se hace operativa a través del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), el Instituto Nacional Autónomo de Investigaciones Agropecuarias (INIAP) y el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES). Con base en el trabajo de estas instituciones se pretende que el Ecuador sea soberano en lo alimentario, que pueda tener control sobre lo que produce, lo que importa y exporta, lo que comercia de manera local y hacia el exterior, siempre teniendo en mente el derecho a la alimentación de su población y respetando su entorno, como lo indica el Buen Vivir. Este cambio implica la alineación de procesos y actividades de todos los órdenes de gobierno, pero también en las organizaciones, en las comunidades, en la gente que tendrá que hacer operativos esos planteamientos legales generales. Los procesos normativos y de gestión entonces, tendrán que ser construidos y puestos en marcha de manera gradual. Una parte básica es apropiarse del concepto, comprenderlo y ponerlo en marcha, interiorizarlo para que la práctica sea construida de forma colectiva, con la participación 95

Además de la expansión y creación de todo un marco institucional y legal, uno de los indicadores más relevantes de esa nueva concepción del tema agrario fue el aumento en el presupuesto otorgado al MAGAP, que en el 2003 fue de 88 millones de dólares y que para el 2009 fue de 318 millones. Justo un año después del cambio constitucional (Carrión y Herrera, 2012: 56-57) 82

de todos los actores interesados. “Para lograrlo, es esencial que los funcionarios públicos y organismos encargados de la generación y aplicación de políticas, conozcan y comprendan el concepto de soberanía alimentaria y sus implicaciones.” (Acosta y Martínez, 2010: 79) La institucionalización de una visión basada en el desarrollo rural, en el fomento al trabajo de la pequeña y mediana producción (también llamada Agricultura familiar y Campesina, AFC), implica la confrontación de dos dinámicas productivas diferentes. Por un lado, se trata de la existencia de agro-negocios, de grandes productores de alimentos que cuentan con recursos económicos, que son sujetos de crédito, que tienen grandes extensiones de tierra, con acceso a riego y que en la mayoría de las ocasiones basan su producción en monocultivos para comercialización. Por el otro, están los productores familiares casi siempre con poca extensión de tierra, sin altos niveles de tecnologización, con cultivos complementarios, y que utilizan su producción para autoabastecerse.96 Esta separación entre grandes y pequeños productores es un fenómeno observable en el Ecuador, pero también en diferentes países del mundo. La división en la producción agraria basada en estas dos dinámicas es el resultado de dos regímenes alimentarios que tienen premisas diferentes. Por un lado, la existencia de agro-negocios representa una solución de tipo productivo a los problemas del hambre. La Revolución verde y el aumento exponencial de cultivos, hacer que éstos aumenten sus rendimientos y sus valores alimentarios tradicionales, llevan a pensar que esos temas se resolverán con más producción, a través del uso intensivo de tecnologías. En el caso del Ecuador, tradicionalmente este tipo de producción ha sido atendida por el Viceministerio de Agricultura y Ganadería del MAGAP, que se encarga prioritariamente de la producción de banano, café, cacao y demás productos de exportación, así como de temáticas pecuarias; también el Viceministerio de Acuacultura y Pesca, que aunque el tema de producción pesquera aparece poco, también se piensa en términos macro, como con el caso del camarón, que es una de las exportaciones relevantes del país (MAGAP, 2011).

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“La agricultura campesina sostenible puede alimentar al mundo” de La Vía Campesina, 2011, Jakarta, , [03 de abril de 2014] 83

Sin embargo, esta forma de producir alimentos no necesariamente considera la necesidad de analizar y cuestionar los esquemas de distribución. Los agro-negocios han ido especializándose cada vez más, y lo que originalmente buscaba ser una solución para el hambre y la desnutrición a través de una mayor cantidad de alimentos, se convirtió en grandes corporaciones, donde el intercambio comercial de granos y alimentos (procesados o no) importa en tanto sea capaz de generar ganancias. La especulación, el aumento descontrolado de precios, la baja en las reservas estratégicas de alimentos en países lo que compromete la capacidad de alimentar a su población, son algunos de los resultados. Además, la lógica de producción de este modelo no es necesariamente aplicable en los pequeños productores, lo que limita su aplicación. La pequeña producción se basa en estructuras familiares mayoritariamente, que experimentan poco margen de acción frente a los esquemas predominantes basados en grandes productores y monocultivos. La Agricultura Familiar y Campesina (AFC), […] incluye todas las actividades agrícolas de base familiar y está relacionada con varios ámbitos del desarrollo rural. La agricultura familiar es una forma de clasificar la producción agrícola, forestal, pesquera, pastoril y acuícola gestionada y operada por una familia y que depende principalmente de la mano de obra familiar tanto a mujeres como a hombres. Tanto en países en desarrollo como en países desarrollados, la agricultura familiar es la forma predominante de agricultura en la producción de alimentos. La agricultura familiar además conserva la biodiversidad y el patrimonio ambiental y cultural a través de sus prácticas cotidianas.

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Para Ecuador, este tipo de agricultura es atendida por el Viceministerio de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, creado en 2011, 97

Esta definición es propuesta por la FAO en el marco del Año Internacional de la Agricultura Familiar y Campesina (2014), durante el cual se busca reconocer la relevancia de la AFC en la producción de alimentos, y para el alcance de la seguridad alimentaria y nutricional. AIAF, ¿Qué es la agricultura familiar?, , [13 de enero de 2014]. La conceptualización de la AFC busca abarcar las diferentes realidades de las familias, pero existen diferentes factores que deben ser tomados en cuenta, por ejemplo, las condiciones agroecológicas, las características territoriales, el entramado normativo que faculte el acceso equitativo a tierra y recursos productivos como el agua, el acceso a mercados, tecnología, financiamiento, entre otros. De hecho, existen definiciones nacionales que buscan definir las situaciones particulares; por ejemplo, para el caso del Ecuador, uno de los referentes más importantes la definición elaborada por la Red Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), del que es Estado asociado. 84

producto del impulso de organizaciones sociales, así como a los ajustes necesarios para cumplir con lo establecido por la LORSA. El Viceministerio busca enfocarse en atender a la Agricultura Familiar y Campesina (AFC), empoderar a los pequeños productores, fomentar liderazgos a nivel comunitario, generar redes de colaboración, que las personas conozcan sus derechos, además de aprovechar experiencias internacionales en temas relacionados con el desarrollo rural.98 El Viceministerio está formado por la Subsecretaría de Tierras, la Subsecretaría de Riego y Drenaje, la Coordinación General de Redes Comerciales y la Coordinación de Innovación (MAGAP, 2011). Una de las preocupaciones centrales del Viceministerio de Desarrollo Rural es el acceso a tierras, clave en la conceptualización de la soberanía alimentaria, contemplado en la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria, en su Título II Acceso a los factores de producción alimentaria, Capítulo I Acceso al agua y a la tierra. Para ello se requiere y se trabaja por una reforma agraria integral, a través de la legalización masiva de tierras y del llamado Plan Tierras, enfocado en la redistribución para la agricultura familiar y campesina. En el rubro de legalización el objetivo está en darle seguridad jurídica a las personas que ahora son dueños de tierras, por lo que se han expedido 70 000 títulos de propiedad hasta ahora, aunque la meta final son 300 000.99 Han sido repartidas 25 000 hectáreas de tierra, aunque la meta es de 80 000.100 Lo que estamos haciendo es distribuir la tierra que estuvo [que está] en manos del Estado, del sector público, de las fuerzas armadas, de la banca privada que fue incautada. No es poca tierra ni es la peor tierra. Entonces a través de un plan que llamamos Plan Tierras se está llevando a cabo la distribución de la tierra. A través de un crédito preferencial que se da a 15 años plazo con dos años de gracias al 5% de interés. Se hace un proyecto productivo, se le da asistencia técnica y los proyectos del Viceministerio de Desarrollo Rural se enfocan, prioritariamente en la gente que recibió tierras.

101

98

Entrevista con Silvana Vallejo previamente citada. Entrevista con Manuel Suárez previamente citada. 100 Entrevista con Silvana Vallejo, previamente citada. 101 Entrevista con Silvana Vallejo previamente citada. 99

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La distribución y el uso de tierras por medio de proyectos productivos es un mandato presidencial, porque el objetivo es cuidar y sostener la producción a través de créditos, con asistencia técnica, según estableció en entrevista Manuel Suárez, Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria MAGAP.102 En cuanto al riego como activo para la producción también se ha modificado durante los últimos años, específicamente en el tema parcelario, el cual se fomenta a través de proyectos que buscan dar soporte, infraestructura y asistencia técnica a los pequeños productores, que son quienes menos acceso a agua tienen.103 Otro tema relevante es buscar disminuir la conflictividad en su máxima expresión; para ello dentro de la Subsecretaria de Tierras del MAGAP existe la Dirección de Saneamiento, que se encarga de disminuir la conflictividad de la tierra.104 Desde el 2010 la administración nacional ha ido estableciendo estrategias que se enfocan en la consecución de la ley, de la construcción y consolidación del Régimen de Soberanía Alimentaria. Las actividades descritas previamente son a penas un panorama general del estado de aplicación de la LORSA y de la transformación hacia el Buen Vivir en el país, basado en la observación realizada durante el trabajo de campo. La realidad presenta una serie de complejidades, de dilemas, contradicciones y dificultades, que serán abordados de manera profunda en el siguiente capítulo; sin embargo, vale la pena dejar enunciadas parte del origen. El proceso de consolidación e institucionalización de la transformación del sistema en el Ecuador se encuentra en marcha; sin embargo, dicho proceso se enfrenta a las estructuras económicas y políticas producto de los años previos, y que siguen vigentes de algún modo; a la dependencia económica hacia ciertas exportaciones de monocultivo, a la existencia de influencias inter y transnacionales que imposibilitan el que el país se abstrajera de lo que pasa más allá de sus fronteras (como grandes corporativos alimentarios, por ejemplo). Aún es poco el tiempo como para cambiar de manera tan profunda un país, como se pretende desde el

102

Entrevista con Manuel Suárez previamente citada. Entrevista con Silvana Vallejo previamente citada. 104 Entrevista con Manuel Suárez previamente citada. 103

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Buen vivir. ¿Cuál es el camino para lograr las modificaciones proyectadas?, ¿cuáles son las estrategias para dicha transición?, ¿cuáles son las acciones y los valores a modificar? Con base en el marco de los regímenes alimentarios, se definen qué tipo de alimentos se producen, bajo qué modelo de producción y consumo (McMichael, 2010), lo que a su vez determina el tipo de desarrollo global que se proyecta. El régimen alimentario dominante actual ha provocado una situación de crisis que parece insostenible en el largo plazo, tal y como quedó establecido en el capítulo anterior. La propuesta de este trabajo se basa en la modificación de tres actividades dentro del ciclo de producción de alimentos, identificadas como categorías de análisis y que fueron descritas en el capítulo previo: la agroecología, los circuitos alternativos de comercialización y el consumo social y ambientalmente responsable. La aplicación y modificación de estas tres categorías, con base en la experiencia del Ecuador, aportan elementos para la reflexión sobre la modificación de los regímenes alimentarios. Por un lado, es interesante conocer el proceso a través del cual se pueda consolidar el régimen de soberanía alimentaria en el Ecuador (de acuerdo a sus propios objetivos), que incida en la concepción misma del desarrollo de una nación. Por el otro, es una forma de observar una experiencia en la que el gobierno retomó un concepto con un origen cercano a movimientos sociales, y lo convirtió en uno de sus grandes objetivos para transformar la realidad del país. Ello puede convertirse en un referente y un cuestionamiento para el sistema productivo alimentario internacional, ante la necesidad de construir otro modelo alimentario, y hacer frente así a la crisis actual.

2.4. Estrategias para la praxis de la soberanía alimentaria: categorías de análisis Un régimen alimentario surge de la identificación de una organización política y económica específica

de las relaciones de producción, comercialización y consumo

durante diferentes momentos (McMichael, 2009). Dicho régimen implica modos de producción de alimentos la existencia de relaciones de poder que definen reglas y 87

prácticas entre los actores participantes, formas y cantidades producidas, canales de distribución y tipos de consumo. Una producción tecnologizada basada en monocultivos, la concentración de alimentos, su uso como mercancías y objeto de especulación, así como un consumo masivo y poco informado sobre los alimentos, son algunas de las características del régimen alimentario predominante, alrededor del cual se ha gestado la crisis alimentaria actual. Este régimen ha adquirido además la condición de ser corporativo (McMichael, 2010), porque en él han influido la ampliación de los mercados (Harvey, 2003), la inclusión y expansión de tecnologías de la información, redes empresariales y sistemas productivos industriales flexibles deslocalizados (Veltz, 1990), relaciones laborales con bajos salarios y transportación de alimentos a largas distancias, entre otros factores relacionados con la llamada globalización. Estas situaciones han traído cambios en el rol jugado por el Estado, que frente a políticas de corte neoliberal, ve reducidas sus capacidades de actuación como principales agentes reguladores de los mercados, los cuáles son dominados por flujos financieros y la creciente extracción de energía y materias primas (Sevilla Guzmán, 2012: 28). El modo de producir, comercializar y consumir los alimentos en el marco de un sistema o régimen alimentario específico, es producto y consecuencia de las dinámicas que construyen dicho régimen. Estas dinámicas se dan en medio de una relación simbiótica, en donde las prácticas establecen comportamientos sociales, económicos y culturales, mientras que éstos fortalecen y mantienen al régimen del cual surgieron, lo que termina siendo el sustento de su existencia. En ese marco, la humanidad se enfrenta a que ese régimen alimentario corporativo promueve una globalización alimentaria y de las dietas. La capacidad de transformación de ese régimen alimentario dependerá de una modificación en la organización política y económica, que trastoque los valores bajo los cuales se producen, comercializan, distribuyen y consumen los alimentos. Analizar los regímenes alimentarios como un proceso y no como una estructura ya determinada, permite pensar en la posibilidad de transformación en todas sus dimensiones. En ese 88

espacio es que la noción de praxis (Sánchez Vázquez, 2003) resulta pertinente. De acuerdo con lo planteado en el capítulo anterior, la recuperación de este concepto tiene que ver con la necesidad de identificar la capacidad transformadora que tienen los actos humanos en su contexto social; en este caso, las que incidan en el alcance de un cambio en el régimen alimentario predominante que promueve una forma específica de concebir el bienestar y el desarrollo (McMichael, 2010). Figura 1 Categorías analíticas y cambio social

Agroecología (producción)

Circuitos Alternativos de Comercialización (comercialización)

Consumo Social y Ambientalmente Responsable (consumo)

Soberanía Alimentaria

Buen Vivir

Fuente: elaboración propia

La Figura 1 representa la posibilidad de modificaciones en 3 momentos del ciclo de producción de alimentos hacia la soberanía alimentaria y, en el caso del Ecuador, alcanzar lo establecido por el Buen vivir. Las alternativas alimentarias que necesitan agricultores y ganaderos, por una parte, y las personas que se alimentan, por otra, implican sistemas agroalimentarios alternativos y no solo cambios en una parte de la cadena, es decir, nuevas formas de producción y nuevas formas de comer. Además, como pieza fundamental e imprescindible, es necesaria otra articulación entre la producción y el consumo a través de canales cortos de comercialización (Soler Montiel y Pérez Neira, 2013: 64).

Es decir, el fomento a una producción agroecológica abre la posibilidad de contar con una producción variada, que empodere a sus productores y productoras; que esa producción sea distribuida a través de circuitos cortos, donde existan precios justos para productores (as) y consumidores (as), y que éstos adquieran una conciencia mayor sobre consumo social y ambientalmente responsable, son tres cambios que incidirían de manera determinante en la definición y cambio del régimen alimentario corporativo actual, por otra propuesta más justa y cercana a una perspectiva de derechos humanos. 89

Pero ¿qué significan estas categorías?, ¿cuál es su relevancia en la materialización de una política basada en la soberanía alimentaria?, ¿cómo se configuran desde el Buen Vivir?, ¿cuáles fueron las acciones observadas durante el trabajo de campo? En los siguientes apartados se presenta una descripción de las actividades observadas en cada una de estas categorías desde la práctica ecuatoriana, en donde se va avanzando en la reconfiguración del modelo alimentario.

2.4.1. Agroecología La Agroecología es “una disciplina que provee los principios ecológicos básicos para estudiar, diseñar y manejar agro ecosistemas que sean productivos y conservadores del recurso natural, y que también sean culturalmente sensibles, socialmente justos y económicamente viables” (Altieri, 1999: 9). Durante los últimos años, la agroecología ha aumentado su visibilidad como práctica productiva, a través de la investigación científica sobre la agroecología. También recupera conocimiento y saberes tradicionales locales, adaptados y traídos a las condiciones actuales, basados en prácticas ecológicas, biodiversas, locales, sostenibles y socialmente justas. La agroecología encaja bien con los asuntos tecnológicos que requieren prácticas agrícolas más sensibles al medio ambiente y a menudo encuentra congruencia del desarrollo tanto ambiental como participativo con perspectivas filosóficas. La diversidad de preocupaciones y de cuerpos de pensamientos que han influido en el desarrollo de la agroecología son verdaderamente amplios (Altieri, 1999: 30).

Esta conceptualización se basa en elementos técnicos y científicos. Desde la experiencia de la Coordinación General de Redes Comerciales, existe el interés por resaltar especialmente el tema de saberes tradicionales, porque es una manera de trabajar con la experiencia de las personas que forman a la agricultura familiar y campesina, que es la población objetivo del Viceministerio de Desarrollo Rural. Una producción agroecológica implica el respeto a la biodiversidad, el aprovechamiento de los residuos, reciclaje de nutrientes, un manejo apropiado del agua y del suelo y reduce

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el uso de energías fósiles. Estas prácticas se han sistematizado en una disciplina científica que reconoce el equilibrio presente en los ecosistemas naturales y busca replicarlo en los sistemas agrícolas para alcanzar una producción socialmente justa, económicamente viable, ambientalmente sostenible y culturalmente aceptada. La producción agroecológica es apropiada para pequeños productores o familiares porque en un espacio limitado es posible obtener alimentos diversos y locales, debido a que se basa en prácticas que aumentan la producción, lo que permite incluso comerciar sus excedentes, sin comprometer su autoconsumo. Por medio de la agroecología es posible contar con una producción de alimentos variada y sana, disminuyendo y/o eliminando la dependencia hacia insumos del exterior, porque se basa en el conocimiento de ciclos orgánicos, de las capacidades y vocación de la tierra, así como del tipo de cultivos propios de la región. Es decir, es una manera a partir de la cual los y las productoras de alimentos logran producir sus propios abonos, conservar sus semillas y por lo tanto, estar en camino a la soberanía alimentaria.105 En el Art. 281 de la Constitución de Ecuador, y como parte de las obligaciones que tiene el Estado para el fomento de la soberanía alimentaria, se busca fortalecer la diversificación y la introducción de tecnologías ecológicas y orgánicas en la producción agropecuaria. Esto se pretende alcanzar a través de la Agroecología, como una alternativa de producción orgánica limpia, respetuosa con el medio ambiente, con una base dentro de las prácticas ya existentes entre grupos campesinos del país, que recuperan conocimientos tradicionales. La ampliación de la producción agroecológica en el país tiene un potencial amplio, pues en muchos casos retomaría prácticas ya existentes y cuya efectividad ha sido comprobada.

105

La producción adaptada localmente de semillas y material vegetativo, el manejo sostenible de suelos, el manejo integrado de plagas y la promoción de sistemas agroforestales y silvopastoriles en las áreas marginales, son prácticas agroecológicas relevantes. “Guía de conocimiento sobre soberanía alimentario” de Enrique de Loma-Ossorio, de Gloobal, Instituto de Estudios del Hambre, , [26 de agosto de 2013] 91

Los movimientos de productores (as) y campesinos (as) que promueven y trabajan en favor de la soberanía alimentaria ven en la agroecología un modo de producción viable, que respeta sus modos de organización comunitaria, así como al medio ambiente, y que es un enfoque cada vez más aceptado y promovido desde organizaciones sociales locales, algunas organizaciones no gubernamentales internacionales, y en el caso del Ecuador, desde el gobierno.106 La Agroecología fomenta la producción de alimentos naturales, sanos, ecológicos, lo que aumenta la oferta y amplía el acceso a alimentos sanos para la mayoría de las personas; ello tendría un efecto positivo en el alcance de la soberanía alimentaria, así como del derecho humano a la alimentación.107 La agroecología estuvo presente en las discusiones para desarrollar la ley de soberanía alimentaria. Este concepto se incluye en el texto final de Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA), dentro del Título III Producción y comercialización agroalimentaria, Capítulo I Fomento a la producción. En dicho apartado se establece que el Estado estimulará la producción agroecológica, orgánica y sustentable, a través de mecanismos de fomento, programas de capacitación, líneas especiales de crédito y mecanismos de comercialización en el mercado interno y externo, entre otros (Art. 14, Asamblea Nacional del Ecuador, 2010). Este marco legal permitió la articulación y ordenamiento del movimiento agroecológico ecuatoriano, el cual formuló propuestas respecto al tema agroecológico, en donde además hubiera cohesión entre los participantes del movimiento, que permitiera estimular y consolidar el Colectivo Agroecológico del Ecuador. Al interior de este Colectivo se han discutido y debatido diversos problemas sobre el modelo agrario (manejo de tierras, agua, salud alimentaria, uso y cuidado de semillas, transgénicos, entre otros), lo que mantiene el tema en movimiento.108

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Algunos ejemplos son Heifer Ecuador, Agrónomos y Veterinarios sin Fronteras (AVSF) de Francia, “La agroecología avanza para la realización del derecho humano a la alimentación” de Redacción, Cooperativas de las América. Región de la Alianza Cooperativa Internacional, del 16 de marzo de 2011, , [26 de marzo de 2014] 108 Entrevista con Roberto Gortaire previamente citada. 107

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El establecimiento de estrategias que materialicen el mandato legal de forma plena es una de las áreas de oportunidad para la administración en el Ecuador. Esto requiere de la actuación del gobierno, que se aterriza a través del Plan Nacional del Buen Vivir, en el cual también se menciona el modo en el que se materializará el Buen vivir y la soberanía alimentaria, a través de la producción agroecológica. En el Apartado 5 Planificamos el futuro; 5.1.1 Cierre de brechas de inequidad, Buen Vivir Rural, se establece que la actuación del Gobierno se basa en el desarrollo de: […] políticas territoriales encaminadas a ampliar el acceso a la tierra y a las fuentes de agua a los pequeños y medianos productores, a regenerar los suelos y combatir la erosión y a ampliar el acceso a alternativas tecnológicas sustentables basadas en agroforestación y agroecología que defiendan la soberanía alimentaria (Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017: 65).

Es por eso que dentro de las áreas de oportunidad de la producción agroecológica en el Ecuador está el tema de la transición agroecológica, que es el cambio de los sistemas convencionales de producción hacia modelos agroecológicos. Los grandes agro-negocios que tradicionalmente han sostenido las exportaciones ecuatorianas al mundo (café, cacao, banano, petróleo), se contraponen de manera importante a la existencia de un modelo local, de pequeña escala pero altamente eficiente y sustentable, basado en prácticas agroecológicas. La transición hacia una producción agroecológica implica que haya un fomento integral desde el Gobierno en las áreas donde este conocimiento tradicional no es aplicado; mientras que en los espacios en los que sí, se necesita de políticas de fomento que permitan mejorar y potenciar las prácticas existentes, de esquemas agroecológicos con alta eficiencia productiva. Es también importante conocer cuáles son las capacidades de esa producción agroecológica para que se lleve a cabo una cobertura gradual en la demanda de alimentos, y lograr que haya una transformación de aquella producción no agroecológica; es decir, que haya un aumento gradual en la producción agroecológica sin que se comprometa la soberanía alimentaria.

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El proceso de transición agroecológica está en marcha en el país.109 A través del llamado Plan Tierras, que ha impulsado que todos los proyectos de redistribución de la tierra tengan una dimensión agroecológica. Uno de los cambios más relevante es que los propios productores que se ven beneficiados con la redistribución comienzan a pedir proyectos agroecológicos. Es decir, comienza a darse cada vez más, una apropiación del concepto y sus prácticas, por parte de quienes no lo tenían como la forma de producción predominante.110 Además, es necesario construir y fortalecer esquemas de colaboración entre los colectivos e instancias de gobierno para fortalecer su presencia en mercados, que tenga un efecto positivo en las condiciones de vida de las personas que participan de los colectivos agroecológicos. El abordaje de todos estos retos de manera oportuna, eficaz, requiere de un cambio profundo que también es promovido desde la administración pública y que implica una modificación de las condiciones internas del país. El Plan Nacional del Buen Vivir 20132017 establece a la inversión estratégica en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) para el desarrollo de la agroecología, que permita alcanzar la soberanía alimentaria.111

2.4.2. Circuitos Alternativos de Comercialización La producción de los pequeños agricultores o productores familiares, se enfrenta a problemáticas relacionadas con el poco acceso a mercados y puntos de venta bajo condiciones justas, en donde puedan ofertar sus productos de manera directa. En el Ecuador, entre el 80 y el 85% de su producción es vendida a intermediarios, mientras que sólo el 10 o 15% se comercializa de manera directa con el consumidor (Hidalgo, et al, 109

Para el caso del Ecuador, existe un respaldo importante de grupos que se asumen como agroecológicos. No todos los movimientos o grupos sociales que realizan prácticas que podrían ser denominadas como agroecológicas, se nombran de ese modo. Es relevante la aclaración porque la Agroecología podría ser considerado como un movimiento reciente o basado en conocimiento nuevo. En efecto, una parte de sus contenidos sistematizan prácticas tradicionales que buscan adaptarse a las condiciones actuales, y recuperar el equilibrio en los ciclos de producción; otra parte, tiene que ver con investigación sobre producción agrícola, basada en desarrollo científico, pero respetando principios de sostenibilidad, con una visión ecológica, sistémica. 110 Entrevista con Manuel Suárez previamente citada. 111 La inversión (I+D+i) no sólo está proyectada para darse en el sector agrícola; sin embargo, es mencionado directamente, por tratarse del tema específico al que se enfoca esta investigación. 94

2013: 9). Este dato no es menor cuando la producción de la agricultura familiar en el país aporta casi el 70% de los alimentos que consume la población total del país. 112 La venta directa abriría la posibilidad de mejorar los ingresos de los productores, quienes tendrían un pago justo por los productos, sin que las ganancias se quedaran en manos de intermediarios; es además una forma de empoderarlos, que su trabajo sea valorado. Esta venta directa se materializa en los Circuitos Alternativos de Comercialización (CIALCOS), sistemas productivos y de comercialización corta y diversificada, que promueven nuevos modelos de gobernabilidad a distintas escalas, además que redefinen las relaciones entre productor y consumidor, buscando construir lazos solidarios y de confianza entre productores, consumidores y actores de la sociedad civil, basados en un nuevo modelo de consumo “localmente territorializado” (AVSF-MAGAP, 2012: 9). La dimensión de un circuito corto no únicamente tiene que ver con la eliminación de intermediarios, sino también con que la producción sea local, que no sean alimentos que hayan viajado grandes distancias (dentro de lo posible) para llegar al consumidor final (Soler Montiel y Pérez Neira, 2013) El origen de esta iniciativa está en el distanciamiento entre productor y consumidor, que es consecuencia del régimen alimentario corporativo, donde la venta en supermercados, y el aumento en el número de intermediarios que encarecen los productos, son la práctica dominante. Paulatinamente, aunque de manera acelerada en los últimos años, la humanidad transitó de una realidad predominantemente de autoconsumo, hacia un modelo basado casi totalmente, en alimentos previamente procesados (AVSF-MAGAP, 2012: 8). El trabajo del productor se queda en la cosecha y acaparado por intermediarios; el poco espacio que dejan las grandes corporaciones ha provocado que les sea sumamente difícil acceder a mercados justos, que aporten recursos e incentivos para seguir produciendo. “[…] La clave de los canales de comercialización alternativos está en la redefinición de las relaciones de poder a favor de los eslabones más débiles en la

112

Entrevista con Silvana Vallejo, previamente citada. 95

globalización: quienes trabajan la tierra y quienes comen” (Soler Montiel y Pérez Neira, 2013: 72). En la globalización agroalimentaria, la distribución comercial alimentaria en masa, dominada por empresas de supermercados e hipermercados, es el principal canal de comercialización. Este tipo de canales impone condiciones de precio, calidad y cantidad que no se adaptan a las características de los sistemas de manejos campesinos y agroecológicos (Soler Montiel y Pérez Neira, 2013: 70).

La falta de beneficios económicos promueve el abandono del campo, una de las problemáticas más complejas que las políticas agrarias deben enfrentar. Para otras familias de productores que deciden mantener su producción aún con baja rentabilidad, son catalogados como agricultores de subsistencia. Las voces más críticas afirman que este tipo de agricultura tendría que desaparecer, porque no es rentable, porque sería incapaz de proveer de alimentos a la población mundial proyectada hacia el 2030, que asciende a nueve mil millones de habitantes (Collier, 2009). Sin embargo, aun cuando el tema de la producción tiene que pasar por una reflexión sobre el modelo elegido (agroindustria vs. agroecología, por ejemplo), existe otro argumento más bien enfocado a la dimensión de distribución de la producción. La distribución y comercialización de alimentos representa uno de los problemas más complicados de resolver para miles de pequeños productores que cuentan con excedentes (Sánchez y Cabrera, 2011; FAO, 2013 y 2014; Soler Montiel y Pérez Neira, 2013; Vivas, 2014113). La demanda de la mayor parte de los productores, en especial de los pequeños, está en la búsqueda, ampliación y acceso a mercados para sus productos a un precio justo para productores y consumidores, y con una presencia mínima o inexistente de intermediarios. Además, una preocupación adicional está en el interés por desarrollar capacidades dentro de los grupos de productores, para que no sean únicamente proveedores de materia prima, sino que estén en posibilidad de darle valor agregado a su producción. Es en este 113

“El hambre en el mundo es una cuestión política”, de Enric Llopis, Esther Vivas. Blog personal, 10 de febrero de 2014, [10 de febrero de 2014]. 96

punto donde el concepto de economía popular y solidaria entra en juego. 114 Los circuitos alternativos de comercialización implican consideraciones sobre economía solidaria, en el marco de una lógica de mercado auto regulada, con un enfoque territorial. La reciprocidad y el autoconsumo son valores muy presentes en estos circuitos, aunque también buscan generar recursos adicionales para los productores (Andino, 2013). En Ecuador los Circuitos Alternativos de Comercialización se fomentan desde el MAGAP, a través de la Coordinación General de Redes Comerciales (CGRC), creada en 2010 como de la reestructuración surgida del cambio constitucional. La CGRC tiene la misión de “impulsar estrategias para la comercialización alternativa de alimentos provenientes de organizaciones campesinas con la finalidad de incentivar un comercio justo para el pequeño y mediano productor” (MAGAP, 2011). La Coordinación está formada por la Dirección de Normativa Técnica de Circuitos Alternativos de Comercialización y por la Dirección de Gestión de Circuitos Alternativos de Comercialización. La primera se encarga de la formulación de modelos de gestión, normativas e instrumentos que provean de herramientas que fortalezcan los circuitos. La segunda tiene como misión gestionar los circuitos alternativos de comercialización, sobre la base de la normativa técnica y legal existente (MAGAP, 2011). Los CIALCOS identificados en el Ecuador y que son apoyados desde la CGRC son:

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No todos los productores pertenecerán a la economía popular y solidaria, ni quiere decir que ésta se constituya únicamente de productores rurales. La población urbana también participa de esta modalidad de actividad económica. 97

Tabla 7 Circuitos Alternativos de Comercialización

Ferias campesinas •Espacios privados o puestos de plazas abiertas o de mercados municipales y otros espacios públicos, en los cuales las familias de pequeños productores organizados venden sus productos (de manera directa), con una frecuencia preestablecida (semanal o mensual), con los objetivos de mejorar sus ingresos, ofertar productos de calidad (limpios de químicos), facilitar a los consumidores el acceso a productos sanos, y fomentar la seguridad y soberanía alimentarias.”

Tiendas campesinas •Tiendas de y administradas por organizaciones de productores, donde se comercializan productos de los socios, bajo esquemas de solidaridad y equidad en la producción

Canastas comunitarias •Responden a la iniciativa de grupos de familias urbanas que se organizan para abaratar los costos de los alimentos, por medio de la compra colectiva de productos frescos, que luego se reparten de forma equitativa

Comercio Justo •Relación comercial basada en el diálogo, la transparencia y el respeto, que busca mayor equidad en el comercio internacional

Compra pública •Venta de productos agrícolas al Estado, provenientes de organizaciones de pequeños productores. Estos productos están orientados a la provisión de los programas estatales de ayuda alimentaria. En este caso, el estado actúa como representante del consumidor, sin interés comercial de lucro

Fuente: Elaboración propia con base en (AVSF-MAGAP, 2012). A través de las redes de comercialización hemos fomentado, como nunca se ha hecho antes, las ferias inclusivas, las canastas solidarias. La idea es que tenga un contacto directo el productor con el consumidor, sobre todo en productos agroecológicos, orgánicos. En eso se ha avanzado muchísimo. Y los resultados son positivos porque el incremento en el ingreso del productor es alto. Hemos visto [desde el Viceministerio] que hay aumentos hasta de 4 veces el ingreso.

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Se han registrado 141 experiencias en el país sobre Circuitos Alternativos de Comercialización, en los que participan el 26.6% de productores del país. De ellas, el 62% corresponde a ferias campesinas, el 13% a tiendas campesinas, 13% son comercio justo o exportación campesina, 9% son canastas de consumidores articuladas a campesinos, y el 3% son iniciativas de compra pública (Andino, 2013; MIES, 2012; MIES, 2012).

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Entrevista con Silvana Vallejo previamente citada. 98

Cada uno de estos circuitos representa un cambio en las relaciones de intercambio entre el productor y el consumidor; la posibilidad de contar con un sistema comercial que los considere como elementos complementarios, fortalecería los canales de comercialización alternativa para las y los productores familiares. Sin embargo, a partir de la experiencia en la CGRC durante la práctica institucional realizada entre agosto de 2013 y enero de 2014, se observaron de manera particular dos circuitos: las ferias de productores y la compra pública. La decisión de tomar como casos relevantes a estos dos circuitos respondió a que en el caso de las ferias, son las iniciativas más consolidadas dentro del trabajo de la CGRC, además de ser la experiencia más numerosa en el país. Son actividades en las que el apoyo de la Coordinación ha tenido mayor impacto, donde se han observado más cambios en tanto producción agroecológica y comercialización directa. La elección de la compra pública responde a un importante cambio en la institucionalidad de este Circuito, cuando por Decreto Presidencial se creó el Instituto de Provisión de Alimentos (IPA) a finales de 2013. El análisis de los Circuitos cortos se realiza desde dos estrategias diferentes. Por un lado, las ferias de productores, que surgen como iniciativas locales, desde movimientos y organizaciones sociales. Por el otro, la compra pública, como una estrategia impulsada desde el Gobierno, es donde se realizan acciones específicas que buscan fortalecer las capacidades de los productores familiares. En lo que respecta a las ferias de productores, son ejercicios de comercialización directa que también han sido realizadas en países como Nicaragua, Colombia, Bolivia, Perú y desde luego, Ecuador. Uno de los resultados más interesantes es el fortalecimiento de las relaciones entre el campo y la ciudad, porque acerca a los productores con los consumidores; permite que el trabajo de los productores familiares sea valorado, que obtenga un precio justo por su producción, sin que haya participación de algún(os) intermediario(s) que se lleven el beneficio económico mayor. Las ferias facilitan la existencia de condiciones de comercialización más justas y solidarias, encaminadas a lograr la soberanía alimentaria y fomentando la dinámica de la economía local. Para la

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conceptualización de ferias que se apoyan desde la Coordinación General de Redes Comerciales (CGRC), se busca que las ferias no sean eventos aislados o de una sola ocasión; se apoyan iniciativas que tengan un origen local, para así aumentar las posibilidades de éxito y sostenibilidad en el tiempo. Ello no elimina la posibilidad que existan otras experiencias con apoyo del Estado, desde luego, donde se fomenten estas formas de producción y comercialización. Desde su creación, la CGRC ha apoyado de manera directa a 93 ferias, ya sea a través de procesos de capacitación, dotación de infraestructura, difusión, entre otros. En muchos casos, se trata de apoyo puntual o asistencia técnica en procesos ya establecidos o encaminados, donde las organizaciones de productores ya cuentan con ferias o espacios de ventas más o menos organizados, que son poco conocidos; en otros casos, se ha buscado construir vínculos entre organizaciones y ferias ya existentes, de manera que esos procesos se fortalezcan, que se complemente la oferta de productos, entre otros. La CGRC ha propuesto un reglamento para que los feriantes tengan un elemento de coordinación y ordenamiento al interior de las ferias, pero dicho documento es sólo una propuesta. El interés principal está en fomentar y dar seguimiento a los procesos surgidos de los propios feriantes, más que llegar a imponer o establecer una dinámica ajena a ellos. El trabajo de la Coordinación se replica en campo a través de las Direcciones Provinciales, aunque en algunos casos no existe personal encargado de manera directa sobre los temas de interés de Redes Comerciales; es así como se busca, a través de esos técnicos en territorios identificar las necesidades de la población in situ, para lograr procesos de capacitación en productores (as). La CGRC busca expandir el impacto y alcance de su trabajo; sin embargo, dado que se trata de un proceso de larga duración y los recursos para hacerlo son limitados, el apoyo tiene que ser focalizado. Lo relevante de una feria de productores, además de la búsqueda de aumentos en las ganancias para los productores y el que puedan colocar su cosecha en el mercado, están los cambios provocados alrededor de los procesos de cambio social que produce esta actividad; por ejemplo, la modificación de relaciones al interior de las familias y las 100

comunidades, el reconocimiento del trabajo familiar en la finca, en especial en lo que tiene que ver con el rol jugado por la mujer en la producción de alimentos. 116 De acuerdo con datos de la FAO, a nivel global las mujeres se encargan del cuidado de las semillas, del cultivo la mayoría de los alimentos, recolección, en muchos casos de procesamiento (valor agregado) y de la comercialización. Para el caso del Ecuador, esta tendencia también se repite: dentro de las experiencias de feria observadas durante la práctica, los comités que organizan las ferias tienen una alta participación de mujeres. Desde luego, las ferias son particulares y existen experiencias más consolidadas que otras; sin embargo, las dificultades no están ausentes en ninguna de ellas. Desde la falta de un apoyo constante desde el Ministerio, por la carga de trabajo y por la falta (en algunos casos) de técnicos de la Coordinación General de Redes Comerciales en campo, la falta de unidad en la conceptualización y en lo que significa la feria, los intereses locales, así como las propias condiciones locales en donde se llevan a cabo, son elementos a tomar en cuenta para lograr que el proceso se consolide. En procesos pequeños, las ferias modifican la vida de las personas. La organización de una feria y el que sea exitosa cambia la concepción de las y los participantes. Los hace sujetos de su propio desarrollo, lo que se alinea con los planteamientos de la soberanía alimentaria, y con las críticas que existen por ejemplo, hacia programas y proyectos diseñados de forma externa a la población objetivo de cualquier iniciativa nacional o internacional. Si bien no todos los procesos de feria son exitosos, desde la experiencia en la Coordinación General de Redes Comerciales del MAGAP, sí es posible comenzar a hablar de un cambio en la población que ha recibido apoyo. Dentro de los factores concretos de cambio están el aumento en los ingresos de la población feriante; el aumento en el número de visitantes a las ferias; el aumento en la difusión de estos espacios de comercialización en medios locales. En cuanto a la infraestructura, las organizaciones han recibido gavetas para transportar su producción,

116

Entrevista con Silvana Vallejo previamente citada. 101

mesas para los días feria, manteles y equipo que mejoren el aspecto de los puestos en el momento de establecer relaciones con los consumidores. El segundo circuito es el de la compra pública, que se refiere al abastecimiento de productos agropecuarios frescos y/o elaborados desde organizaciones de productores familiares y campesinos, destinados para programas estatales como el programa de alimentación escolar o instituciones públicas como regimientos militares, hospitales, centros de rehabilitación social (AVSF-MAGAP, 2012). La compra pública no es una práctica nueva. Durante los años ochenta y noventa, en medio de la pérdida gradual de poder del Estado en temáticas sociales, se dio un proceso poco eficiente en la provisión de alimentos. Una de las medidas que tomó la administración del Ecuador comenzado la década de los 2000, fue recurrir al Programa Mundial de Alimentos (PMA), para realizar la compra de alimentos y gestionar la logística alrededor de los programas sociales en el sector: Aliméntate Ecuador (Ministerios de Inclusión Económica y Social, MIES), Programa de Alimentación Escolar (PAE, Ministerio de Educación) y del Programa Nacional de Alimentación y Nutrición (PANN, Ministerio de Salud), que estuvieron vigentes desde inicios del año 2003 hasta abril de 2009 (Carranza Barona, 2010). El trabajo del PMA se basó en un “esquema de compra excluyente, enfocado a grandes industrias, comerciales e intermediarios” (MIES, 2012: 3), donde Naciones Unidas cobraba una comisión del 35% del total de las transferencias monetarias realizadas para cubrir sus funciones. En el marco de la Constitución del 2008, una responsabilidad del Estado es adquirir alimentos y materias primas para programas sociales y alimenticios, prioritariamente a redes asociativas de pequeños productores y productoras, en el marco de la soberanía alimentaria (Art. 281-14). Asimismo, se estableció un desarrollo interno que sustituyera a las importaciones y privilegiara la economía social y solidaria (Art. 283 de la Constitución). A partir de ello, resultaba natural sustituir la colaboración del PMA por una instancia local que realizara el trabajo. Fue así que en el 2009 se creó el Programa de Provisión de Alimentos (PPA) como una “respuesta soberana del Gobierno Nacional para recuperar la 102

competencia de la compra de alimentos” (MIES, 2012: 3). Entre el 2009 y el 2011, a través del PPA se realizaron procesos de compra pública de alimentos, permitiendo un ahorro interno de 4.4 millones de dólares (MIES, 2012: 4), a través de un esquema administrativo en donde además del PPA, se involucraba el Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP) y al Instituto de Economía Popular y Solidaria (IEPS), dado que se promueve que sean los actores de esta forma de economía alternativa, quienes provean al IPA. En consonancia con lo planteado por la Constitución, el Art. 14 de la LORSA establece que en los programas de compras públicas se dará preferencia a las asociaciones de microempresarios, microempresas o micro, pequeños y medianos productores y a productores agroecológicos (Asamblea Nacional del Ecuador, 2010). Por lo tanto, la provisión de esos alimentos requeridos por instancias públicas ya no sería administrada desde una instancia internacional, sino que tendría un sustento al interior, “bajo un esquema de compras públicas inclusivas”.117 El trabajo realizado en el PPA entre el 2009 y el 2013, permitió constatar un cambio estructural en la composición de las opciones de productos para el desayuno y meriendas escolares (como actividades predominantes por el momento), aplicando el objetivo estratégico de la soberanía alimentaria que vincula la inclusión económica y social de los micro, pequeños y medianos productores, de los actores de la economía popular y solidaria al mercado público. Sin embargo, es necesario ampliar el espectro de compra más allá del tema escolar, además de la necesidad de contar con un esquema institucional más consolidado. Para cumplir y ampliar lo marcado en la Constitución y en la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria, y como una forma de fortalecer uno de los circuitos alternativos de comercialización identificados por la Coordinación General de Redes Comerciales (CGRC) y la Economía Popular y Solidaria en el país, se creó el Instituto de Provisión de Alimentos (IPA).

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Entrevista con Saskya Lugo, previamente citada. 103

A través del Decreto 129 del 9 de octubre de 2013 se crea este Instituto como un organismo de derecho público adscrito al MAGAP, cuya misión es proveer alimentos, suplementos y complementos alimenticios para la administración pública central e institucional, además de otras instituciones del sector público que así lo requieran. El IPA se encargará además de prestar bienes y servicios relacionados con la provisión de alimentos y gestionar proyectos relacionados con sus objetivos. La creación del IPA implica la materialización de una de las estrategias de circuito corto identificadas desde la CGRC, el cual requiere de la participación coordinada de diferentes instancias del Gobierno; representa el fomento directo a la producción proveniente de la agricultura familiar y los productores de la economía popular y solidaria, en la medida en que ésta se convierta en el proveedor principal del Instituto. Aunque esto implica un proceso gradual de desarrollo de capacidades para todas las instancias involucradas, desde febrero de 2014 el IPA comenzó sus actividades formales de compra de alimentos para proveer desayunos escolares, en un primer momento. La estructura de proveedores del IPA significa la inclusión de agentes que históricamente han estado alejados de las dinámicas económicas predominantes: los pequeños productores. Según la perspectiva de los regímenes alimentarios de McMichael, la oferta de alimentos determina el modelo de producción predominante y a partir del cual se obtienen ganancias de manera más o menos estable. En este caso, si la oferta de alimentos proviniera principalmente de la agricultura familiar y campesina, la demanda la absorbería, fortaleciendo ese modelo productivo (relación simbiótica entre producción y consumo). La transición hacia la compra pública es un proceso que requiere de diversos cambios, que se darán de manera gradual durante los próximos meses. Para empezar, las posibilidades de acceso a este circuito corto son en un principio limitadas, ya que para ello se requiere saber quiénes son y qué tipo de producción pueden ofrecer para abastecer las demandas alimentarias de instituciones públicas. Esta condición señala la necesidad de contar con un registro de productores de la agricultura familiar que estén en posibilidades de ser 104

proveedores del Gobierno. Aquellas organizaciones y grupos de productores que no estén en condiciones de ser proveedores, tendrán que desarrollar sus capacidades institucionales118 y su capacidad productiva, sin que afecte la dinámica interna familiar o que los aleje de los preceptos de economía social y solidaria, sobre las que muchas de estas instancias, se establecen.119 De hecho, el que las organizaciones tengan estas capacidades institucionales les abre la posibilidad no solo de ser proveedoras del gobierno, sino acceder a otro tipo de apoyos técnicos y económicos. Las acciones del IPA están en una fase inicial y se están tratando de cubrir diversos frentes: fomentar lo ya existente, desarrollar capacidades en las organizaciones que ahora no puedan acceder a la compra pública para que eventualmente puedan hacerlo; fomentar mecanismos de financiamiento y productos financieros apropiados para las condiciones de la agricultura familiar, son parte de los retos que enfrenta el IPA, y que están en proceso de resolverse.120 El hecho de que Ecuador esté retomando la experiencia de compra pública de países como Brasil, permite vislumbrar al menos, la existencia de experiencias compartidas que puedan beneficiar al país. Ciertamente, los niveles de compra pública en alimentos entre estos dos países son muy diferentes. Mientras que el Ecuador compra anualmente aproximadamente 30 mil millones de dólares en alimentos (MIES, 2012), Brasil tiene una capacidad económica casi 5 veces más grande, y un programa ya establecido desde 2003. Y aunque en términos per cápita Ecuador pudiera tener un poder de compra mayor, la experiencia brasileña ha sido retomada y es observada con interés desde el país andino.

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La referencia a institucionalidad es que los productores tengan la capacidad de actuar de manera coordinada, que formen parte de una organización legalmente constituida, o que en todo caso, tenga registros frente al Servicio de Rentas Internas (SRI), que cumplan con sus obligaciones frente al Ministerio del Trabajo o al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), entre otros. Es cierto que el promover un proceso de institucionalización tendría sus impactos. Más que pensar en si éstos son positivos o negativos, la mención se basa en la necesidad de buscar organizar, fomentar y mejorar las capacidades productivas de las organizaciones, que mejoren las condiciones de vida de las personas que participan de ellas, así como aportar su producción para modificar el régimen alimentario a nivel nacional. 119 Entrevista con Marcelo Albuja, Director de Compras, Instituto de Provisión de Alimentos, IPA, Quito, Ecuador, 26 de diciembre de 2013. 120 Entrevista con Marcelo Albuja previamente citada. 105

Sin embargo, dentro del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017 se plantea la necesidad de cambiar la matriz productiva del país y tener una reconversión económica, que permita fortalecer las capacidades del país hacia el interior y darse la materialización del Buen Vivir. Una de las estrategias es la de disminuir las importaciones al máximo en los rubros donde exista la capacidad nacional de satisfacer la demanda. Las compras públicas pueden absorber la oferta existente de alimentos de parte de productores nacionales; además, también es posible pensar en que esa demanda nacional incentive a que los productores se inclinen por algún producto agropecuario en específico, siempre de acuerdo con su modo de producción.

2.4.3. Consumo Social y Ambientalmente Responsable La producción agroecológica comercializada a través de circuitos alternativos de comercialización tiene como destino al consumidor. Todo el marco de política creado para alcanzar la soberanía alimentaria no tendría sentido de no contar con un actor que pudiera impulsarlo o aprovecharlo. El aumento en la demanda de productos naturales, agroecológicos, de comercio justo tendría un efecto en esa oferta; por lo tanto, el consumo es la tercera categoría a partir de la cual se analiza el cambio constitucional en el Ecuador a favor de la soberanía alimentaria. Una de las aportaciones más relevantes del cambio constitucional de 2008 fue la aparición del consumidor como nuevo actor social,121 ya no como uno que asuma las dinámicas del mercado y que absorba la oferta existente sin cuestionarla, sino en donde defienda y promueva su derecho a incidir en el sistema alimentario, a saber lo que consume, lo que come. Y con base en ello se han dado cambios relevantes en la conceptualización de esta categoría. En el Capítulo Cuarto “Soberanía económica”, Sección Primera Sistema Económico y Política Económica, el Art. 284 se establece que la política económica tendrá como uno de sus objetivos “9. Impulsar un consumo social y ambientalmente responsable” (Asamblea 121

Entrevista a Roberto Gortaire previamente citada. 106

Nacional del Ecuador, 2008: 140). Y esta dimensión es clave para consolidar la soberanía alimentaria, a través del cambio de hábitos y patrones de consumo alimentario, a través de un cambio cultural basado en una conciencia individual y colectiva (COPISA, 2013). Existe una a Ley Orgánica de Defensa del Consumidor, pero fue aprobada en el año 2000. Por lo tanto, no ha sido modificada para alinearla con el resto de los cambios constitucionales luego del 2008. Dicha Ley Orgánica, en su Art. 5 establece las obligaciones del consumidor: 1. Propiciar y ejercer el consumo racional y responsable de bienes y servicios; 2. Preocuparse de no afectar el ambiente mediante el consumo de bienes o servicios que puedan resultar peligrosos en ese sentido; 3. Evitar cualquier riesgo que pueda afectar su salud y vida, así como la de los demás, por el consumo de bienes o servicios lícitos; y, 4. Informarse responsablemente de las condiciones de uso de los bienes y servicios a consumirse (Congreso Nacional, 2000: 7). Otra dimensión mencionada en esta Ley Orgánica es el tema de la educación, entendida como una transformación de largo plazo, que debe estar orientada al fomento del consumo responsable y a la difusión adecuada de sus derechos. La ley de defensa del consumidor también reconoce la necesidad de contar, fomentar y organizar Asociaciones de Consumidores, que es toda aquella organización cons tuida por personas naturales o jurídicas, independientes de todo interés económico, comercial, religioso o polí co, cuyo objeto sea garan zar y procurar la protección y la defensa de los derechos e intereses de los consumidores; así como, promover la información, educación, representación y el respeto de los mismos (Art. 61) (Congreso Nacional, 2000: 14). Una de las leyes complementarias para hacer operativa la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria era la relacionada al consumo. Esta iniciativa fue por la Comisión Técnica de Consumo, Nutrición y Salud Alimentaria de la Conferencia Plurinacional de Soberanía Alimentaria (COPISA), órgano creado por la LORSA y cuyas actividades fueron descritas previamente. El trabajo de dicha Comisión fue llevar a cabo un proceso amplio y participativo de trabajo legislativo que empoderara al consumidor y sentara bases para el

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cambio cultural necesario para darle espacio a una modalidad de consumo diferente.122 El resultado fue una propuesta de Ley Orgánica de Consumo, Nutrición y Salud Alimentaria, […] relativa al derecho de las personas consumidoras [para] crear espacios democráticos que favorezcan una elección libre, razonada, informada y solidaria de los alimentos que se consumen. No solo se trata de mejorar constantemente las creencias y los hábitos alimentarios colectivos, sino de promover procesos redistributivos, estímulos al modelo económico social y solidario, incluso el fortalecimiento de las políticas sectoriales que promuevan la agricultura familiar campesina en especial de matriz agroecológica, la pesca y recolección artesanal (COPISA, 2013: 2).

Al formar parte de los objetivos de la política económica del país, es necesario hacer referencia a la economía social y solidaria, que está garantizada por el Art. 283 de la Constitución del Ecuador, y que marca que “el sistema económico se integrará por las formas de organización económica pública, privada, mixta, popular y solidaria, y a las demás que la Constitución determine” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008: 140), lo que incluye a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios. La identificación del consumo social y ambientalmente responsable en el marco de la Economía Popular y Solidaria para el Ecuador, coloca a las y los consumidores en un papel más amplio que sólo como demandantes de mercancías o clientes de empresas, cautivos de una dinámica económica empresarial, de monopolios comerciales y empresariales. Efectivamente, el consumo satisface necesidades fisiológicas, de seguridad, sociales, de reconocimiento y de auto superación, como establece Maslow (1987); las formas a través de las cuales éstas son satisfechas son las que han ido cambiando con el tiempo, y sobre las cuales habría que reflexionar. Es decir, todos los seres humanos requerimos de ingerir alimentos para sobrevivir; qué tipo de alimentos, las cantidades, los momentos, el proceso a través del cual llegan a la mesa (industrialización, distancias recorridas), entre otros factores, se convierten en las dimensiones de análisis respecto del consumo, de cómo se satisfacen las necesidades.

122

Entrevista Roberto Gortaire previamente citada. 108

En el Ecuador existen movimientos de consumidores que han ido apropiándose de los temas alrededor del consumo social y ambientalmente responsable; por ejemplo, la Coordinadora Ecuatoriana de Comercio Justo (CECJ), que por un lado busca apoyar a pequeños productores para que tengan mejores ingresos; y por el otro, ofrecer precios justos para el productor y el consumidor, para que además éste cuente con información respecto del origen de la producción, la forma de acceder a ellos (circuitos alternativos), así como las razones por las cuales resulta ser conveniente. Una de las estrategias para promover este tema es la campaña “Qué rico es comer sano y de mi tierra”, que pretende articular la producción agroecológica, los circuitos cortos (ferias) y el consumo social y ambientalmente responsable. Esta campaña está dirigida a los consumidores con el fin de crear conciencia sobre el consumo responsable y la soberanía alimentaria. La motivación de esta campaña es modificar el comportamiento de los consumidores, que se apropien de la idea de que el consumo tiene capacidad de transformación social. La decisión de compra, de preferir un producto sobre otro, regularmente se ve como una actividad con poca relevancia, casi común; pero debiera ser considerada como una acción que podría compararse con el voto, en tanto esa compra avala, valida, fortalece y mantiene un modo de producción de ese producto que se está eligiendo (Gortaire, 2013). La referencia a consumo social y ambientalmente responsable implica conocer el origen, la calidad y la forma de producción de nuestros alimentos.; también, saber los efectos que tiene la alimentación en la salud, como una actividad preventiva respecto de ciertas enfermedades y dolencias.123 El consumo entendido de este modo, no tiene la noción de consumir equivalente a terminar o agotar recursos, alimentos, bienes, entre otros; sino a usarlos de la mejor manera posible, satisfaciendo necesidades, garantizando derechos, y considerando además, la variable de la sustentabilidad.

123

“Soberanía alimentaria y consumo urbano”, Consumo responsable, Campaña Crece, Oxfam, 21 de abril de 2014, , [21 de abril de 2014]. 109

Es una inclinación hacia que quienes lo realizan, entienden que las personas tenemos un efecto directo en nuestro entorno, que se tenga conciencia de ello y de disminuirlo lo más posible. Por último, también tiene una dimensión relacionada con la cultura y la sociedad en la que las personas nos desarrollamos, y en la cual los alimentos tienen una consideración específica. […] la comida no es, y nunca ha sido, una mera actividad biológica. La comida es algo más que una mera colección de nutrientes elegido de acuerdo a una racionalidad estrictamente dietética o biológica. Tampoco las razones de las elecciones alimentarias son estrictamente económicas. “Comer” es un fenómeno social y cultural, mientras que la nutrición es un asunto fisiológico y de la salud (Contreras Hernández y Gracia Arnáiz, 2005: 33).

Del mismo modo, es una forma de hacer conscientes las diferencias entre el consumo urbano y el rural; “es indispensable que los consumidores que habitamos en las ciudades nos hagamos responsables de nuestra alimentación”.124 ¿Qué motiva a una persona, grupo o sociedad a cambiar los hábitos de consumo identificados con un régimen alimentario corporativo?, ¿cómo se da la inclinación hacia otras formas de consumo social y ambientalmente responsables? Las respuestas son múltiples y complejas. Entre las más frecuentes están las preocupaciones por la seguridad alimentaria como reacción a las múltiples crisis de inseguridad alimentaria, así como el cuidado del cuerpo y la salud. Por otra parte, la conciencia medioambiental y los valores ecologistas, con diferente grado de conciencia y praxis crítica, también están impulsando cambios en los hábitos de consumo. A estas motivaciones se unen las consideraciones éticas y políticas que buscan generar alternativas alimentarias justas reequilibrando las desiguales relaciones de poder dentro del sistema agroalimentario (Soler Montiel y Pérez Neira, 2013: 71).

El consumo social y ambientalmente responsable puede verse desde un enfoque de oferta y demanda, en donde cabe cuestionarse sobre qué tipo de oferta y qué tipo de demanda se está fomentando. Desde la oferta, es pertinente cuestionar el origen de los productos, el hecho de que en muchas ocasiones esa oferta es determinada por fuerzas del mercado, 124

“Soberanía alimentaria y consumo urbano”, Consumo responsable, Campaña Crece, Oxfam, 21 de abril de 2014, , [21 de abril de 2014]. 110

no necesariamente desde las capacidades reales del productor. Por lo tanto, desde la mirada de la soberanía alimentaria se requiere contar con una oferta agroecológica de productos alimenticios, que beneficien a quien lo consume pero también a quien los produce, que sean ambientalmente viables, entre otros. Cuando se cuestiona el tema de la demanda de productos se tiene que pensar en qué tipo de demanda del consumidor se requiere o se pretende fomentar. El consumo responsable implica contar con información nutrimental de los alimentos, sobre los ciclos de producción, el costo ambiental por producción, procesamiento y transporte. La soberanía alimentaria y las políticas asociadas a ella requieren considerar qué tipo de demanda (consumo) es el deseable, para poder modificar los ciclos de oferta/demanda, donde el consumo masivo afecta la estabilidad ecológica. A manera de cierre, y antes de considerar los dilemas de la aplicación de estas iniciativas a favor de la soberanía alimentaria bajo la mirada del Buen Vivir en el Ecuador, vale la pena mencionar algunas cuestiones. Las condiciones económicas, políticas y sociales de Ecuador se han modificado de manera drástica durante la última década. El denominado Milagro

Ecuatoriano

muestra

el

fortalecimiento

de

diversos

indicadores

macroeconómicos que de manera gradual se están viendo reflejados en el nivel micro. La disminución de la desigualdad en el ingreso, el reconocimiento de desigualdades sociales y las políticas para revertirlas, están haciendo de este país un caso relevante de estudio. Para comprender este cambio, la consideración del Buen Vivir es clave. En lo que respecta al tema de producción de alimentos, como una de las dimensiones de ese Buen Vivir, la Soberanía alimentaria también es un referente político clave. En este contexto, este capítulo busca identificar la potencialidad del cambio en tres aspectos del ciclo de producción de alimentos: la producción (agroecología), la comercialización (circuitos alternativos) y el consumo (social y ambientalmente responsable). La inclinación hacia un modelo de producción de alimentos basado en estas categorías, permitiría tener un régimen alimentario basado en la soberanía alimentaria, como una alternativa al modelo predominante actual que en muchos sentidos, es la causa de la crisis alimentaria global.

111

Capítulo III. Dilemas, contradicciones y dificultades en la puesta en práctica de la Soberanía Alimentaria. El régimen alimentario en el Ecuador “[…] repensar y reconstruir todos los eslabones del sistema agroalimentario, además de las interrelaciones múltiples entre ellos, en un proceso que en última instancia implica repensar la alimentación en sí misma como actividad central de toda sociedad, cultura y economía” Marta Soler y David Pérez, 2013

El proceso de discusión y cabildeo alrededor de la Constitución del Estado Ecuatoriano en 2008 significó una ruptura con los años de gobierno previos. Dentro de esos cambios estructurales en el país, está la reconversión del modelo de producción, comercialización y consumo de alimentos, que se basa en la soberanía alimentaria. En el capítulo anterior se hizo una descripción de la praxis como actividad social transformadora, a partir de las acciones que se han realizado hasta el momento en el país: la promoción de la agroecología como modelo productivo; la recuperación de cultivos tradicionales, la búsqueda de acortar las cadenas productivas de alimentos y cambiarlas por apoyo a circuitos de comercialización alternativos; así como impulsar el consumo social y ambientalmente responsable. Es innegable la existencia de iniciativas políticas y programas promovidos por el gobierno ecuatoriano a favor de la soberanía alimentaria. Sin embargo, en el país existen voces críticas que afirman que las políticas de desarrollo rural y agrícola bajo el gobierno de Correa, “han sido incoherentes con el marco conceptual de la soberanía alimentaria” (Clark, 2013: 3). En este capítulo se abordan los dilemas, las contradicciones y las dificultades que el cambio hacia la soberanía alimentaria ha provocado en el Ecuador, y cómo este planteamiento, en el marco del Buen Vivir, aporta elementos relevantes para pensar los modelos de producción de alimentos predominantes, así como la crisis alimentaria global.

112

Cabe señalar que la soberanía alimentaria es un planteamiento teórico en formación, con dificultades en su conceptualización; pero es un concepto identificado como alternativo respecto de los planteamientos predominantes en organismos internacionales, y que está normando la vida cotidiana de todo un país, lo que es una conquista política muy importante. Aun con la dificultad de ser un proceso en curso y con poco tiempo para demostrar todos los cambios que de él se esperan, la experiencia del Ecuador se retoma no como un modelo construído para exportar y aplicar, sino como la posibilidad de repensar las concepciones de desarrollo y de producción de alimentos predominantes en el mundo, a través de acciones específicas alrededor de la producción, comercialización y consumo de alimentos.

3.1. Del desarrollo al Buen Vivir: una mirada a las formas de financiamiento del Estado La perspectiva de lo que significa el bienestar desde el Sumak Kawsay, como se abordó previamente, parte de una cosmovisión indígena que recupera valores ancestrales y los ubica como un nuevo marco de referencia para el momento actual en el Ecuador. Esto surge como respuesta a los problemas económicos, políticos y sociales que experimentó el país en la llamada larga noche neoliberal, a partir de la cual la administración actual retomó demandas sociales y las convirtió en base para la refundación del Estado. Sin embargo, este proceso de cambio no ha sido fácil y ha traído una serie de contradicciones y retos en el país. Actualmente, el principal reto está en modificar las relaciones de producción e intercambio en el Ecuador, para alcanzar la “revolución productiva a través del conocimiento y el talento humano” (SENPLADES, 2012). Una de las principales apuestas del gobierno durante el actual periodo presidencial es el cambio en la matriz productiva, cuyas menciones aumentaron de manera notable durante los últimos años. Dentro del Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 se trabajó sobre el interés de la matriz energética, 113

para que el Ecuador disminuyera su dependencia a la importación de derivados, aun cuando fuera exportador de crudo. En el documento del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, y que está vigente actualmente, el aumento en las menciones al cambio en la matriz productiva es notable. Sigue habiendo un interés por modificar la matriz energética del país pero éste se ha transformado.125 El cambio en los conceptos de energética a productiva se ha puesto en el centro de las acciones del gobierno durante los próximos años. El objetivo es cambiar el modelo de generación de riqueza actual: “concentrador, excluyente y basado en recursos naturales, por un modelo democrático, incluyente y fundamentado en el conocimiento y las capacidades de las y los ecuatorianos” (SENPLADES, 2012: 5). En el corto plazo, lo que se vislumbra es que todos los niveles de gobierno y en el país se encuentran bajo una enorme presión para mantener y aumentar los ingresos del Estado, y eso se basa en la extracción y explotación de recursos naturlaes (Kocian, et al, 2011). El cambio tiene una dimensión de análisis en el mediano y largo plazo, en donde estos cambios en la matriz productiva tendrán consecuencias en el modelo de desarrollo y de generación de recursos para el país. Históricamente el país ha dependido de las exportaciones de materia prima; especialmente en los últimos años hacia el petróleo. Uno de los dilemas más evidentes es la decisión de cambio en el modelo de desarrollo, cuando el extractivismo 126 sigue siendo una actividad existente y promovida desde la administración presidencial. Al respecto, es necesario realizar un análisis sobre qué implica el que se aliente y promueva al extractivismo como respuesta a las necesidades de desarrollo (Gudynas, 2009: 1). Por un lado, el país requiere de recursos para llevar a cabo el proceso de renovación política, 125

La matriz energética se refiere a la cuantificación de los recursos energéticos con los que cuenta un país o una región. También cuantifica la oferta y la demanda de energía, sus procesos de transformación, así como la realización de un inventario de los recursos energéticos disponibles en dicho país o región. Dentro de la matriz energética también se considera la evolución histórica del uso de los energéticos, así como su proyección a futuro. 126 El extractivismo se refiere a “exportar recursos naturales, [en cuya actividad existe] ciertas tensiones: efectos ambientales negativos, conflictos con comunidades locales” (Gudynas, 2009), entre otros. 114

social y económica que plantea el Buen Vivir y la Constitución del 2008; por el otro, requiere de cambiar las relaciones de intercambio con el exterior que ha mantenido de manera tradicional. El momento actual presenta decisiones políticas que promueven la explotación petrolera, minera y de biocombustibles como medios de capitalización para el gobierno, pero que encuentran resistencia de diversos sectores políticos, económicos e incluso sociales, lo que indica la necesidad de construir espacios de diálogo y concertación entre los actores involucrados para evitar fracturas sociales. Algunos ejemplos de lo anterior son el caso del Yasuní en la explotación petrolera, el Intag en el tema minero y el cambio en la matriz energética, que fomenta la producción de biocombusibles, tema relacionado directamente con la producción de alimentos. ¿Qué implica cada uno de estos ejemplos? Una propuesta que llamó poderosamente la atención de la comunidad internacional hacia el país fue la Iniciativa Yasuní ITT en el 2007. En ese año, el Presidente Rafael Correa anunció ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, que el país se comprometía a no explotar indefinidamente las reservas de 846 millones de barriles de petróleo en el campo ITT (Ishpingo-Tambococha-Tiputini), equivalentes al 20% de las reservas del país, localizadas en el Parque Nacional Yasuní en la Amazonía ecuatoriana. Esta Iniciativa permitiría evitar la emisión de 407 millones de toneladas de CO2, con lo que el país contribuiría a la disminución de gases de efecto invernadero a nivel global, además de proteger al Parque Nacional Yasuní, que es una importante reserva de biodiversidad en el planeta, y además alberga dos pueblos en aislamiento voluntario del Ecuador, los Tagaeri y los Taromenan.127 Para amortiguar el costo económico de esta decisión, el Presidente Correa propuso que la comunidad internacional contribuyera financieramente con al menos 3 600 millones de dólares, equivalentes al 50% de los recursos que percibiría el Estado en caso de optar por la explotación. Estos recursos se destinarían a fondos para desarrollar fuentes renovables 127

¿Qué es la Iniciativa?, Presidencia de la República del Ecuador, , [5 de mayo de 2014]. 115

de energía en el país, mantener los ecosistemas y las Áreas Protegidas, reforestar áreas degradadas, promover el desarrollo social y el empleo sustentable, y mejorar la eficiencia energética (Acosta, 2010). A partir de este anuncio, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) creó y administró un fondo de capital con la participación del Estado, la sociedad civil ecuatoriana y representantes de los contribuyentes individuales. Sin embargo, luego de 5 años de promoción, la Iniciativa no logró recaudar el monto previsto y el 16 de agosto del 2013, el Presidente Correa dio por terminada la Iniciativa, pidiendo autorización a la Asamblea Nacional para comenzar con la explotación del 0.1% de la superficie total del Parque Nacional del Yasuní.128 Desde la perspectica medioambiental, existe un grán interés por las consecuencias de la conservación o la explotación de los recursos, en términos de la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y de la conservación de flora y fauna endéminca. Hay un reconocimiento de la responsabilidad del Ecuador sobre la conservación de su medio ambiente y sus recursos, ya que su explotación no únicamente afectaría/beneficiaría el Ecuador, sino al mundo, por tratarse de bienes públicos globales (Ostrom, 2002). Desde la perspectiva económica, el haber tomado esta decisión refleja la necesidad de explotar estos recursos naturales para contar con recursos económicos que permitan impulsar los cambios planteados por la administración actual, para el proyecto que promueve. La materialización del Buen Vivir y la Constitución del 2008 es una empresa costosa, y el extractivismo ha sido la estrategia elegida por la administración de Correa para logarlo. En el caso de la minería, existen diversos proyectos para explotaciones de cobre y oro a cielo abierto. Un ejemplo de ello es la del Intag, una región remota y montañosa de los Andes, perteneciente a la provincia de Imbabura, en el norte del Ecuador, que además 128

Bajo la afirmación de que El mundo no aprovechó la oportunidad que propuso el ITT, el futuro del Ecuador no tiene por qué ser el responsable de aquello, el sitio web de la iniciativa ofrece información sobre la Iniciativa y las estrategias a seguir, una vez aprobada la explotación del Parque Nacional del Yasuní. Puede consultarse el sitio web 116

forma parte de dos de las zonas biológicas más importantes en el mundo: los Andes Tropicales y la Tumbes-Chocó-Magdalena.129 La población que habita en el Intag se dedica mayoritariamente a la agricultura en pequeña escala, obteniendo frutas tropicales, café, cacao, maíz, frijol, papa, tomate de árbol, caña de azúcar, banano y naranjillas; también crían vacas, cerdos, gallinas y cuyes. Esta producción es destinada mayoritariamente al autoconsumo, aunque los excedentes productivos se comercian en mercados cercanos y de relativa importancia como Otavalo e Ibarra, así como en la región norte del Ecuador. Muchas de estas opciones productivas se fortalecieron como resistencia a las presiones de la minería internacional, muy interesada en las grandes reservas de cobre con las que cuenta la zona.130 En esta región la población, las administraciones políticas y las mineras internacionales y nacionales, se encuentran en constante enfrentamiento respecto a la manera más apropiada de generar ingresos para el Intag y para el país; esta interacción se da en medio de la existencia de intereses económicos diversos y en muchas ocasiones, encontrados. La administración nacional del Ecuador habla sobre los beneficios económicos que podría traer la minería al país. El presidente Rafael Correa ha manifestado en más de una ocasión su interés por lograr establecer una industria minera “buena”.131 La reacción social frente a ello ha sido de inestabilidad y conflictos entre la población y las empresas mineras (japonesas y canadienses principalmente, así como otras nacionales),132 e incluso enfrentamientos con las autoridades de gobierno que promueven esta actividad 129

Para profundizar en la relevancia de estas regiones, véase “Tropical Andes”, Conservation International, , [5 de mayo de 2014]. 130 El informe que indica la presencia de cobre en la región, con una reserva de 318 millones de toneladas de cobre en el suelo, explotable durante los próximos 20 años, fue realizado por la Agencia Japonesa para la Cooperación Internacional (JICA, por sus siglas en inglés) (Kocian, et al, 2011). 131 “Presidente Correa defiende proyectos mineros frente a marcha de protesta indígena” de Redacción, Ecuador Inmediato, 22 de marzo de 2012, , [15 de octubre de 2013]. 132 “La ‘cancha’ minera se inclina hacia las empresas estatales” de Redacción Negocios, El Comercio, 14 de junio de 2013, , [16 de mayo de 2014]. 117

económica. Los intereses de las mineras han impulsado la explotacion en la zona, comprometiéndose a realizar actividades apegadas a lineamientos ambientales estrictos y que traigan beneicios a nivel local, cercano a las zonas de extracción. Sin embargo, las dudas que rodean a los procedimientos mineros de manejo de residuos, contaminación de aguas y suelos no sólo en el Ecuador, sino en el mundo, parecen ser más fuertes. La región del Intag no es única; existen otras áreas en resistencia hacia la actividad minera en la provincia del Azuay, donde hay yacimientos de oro, cuya explotación podría afectar seriamente el abastecimiento y calidad de agua de Cuenca, la tercera ciudad en importancia del país.133 Al igual que el petróleo, la extracción de minerales tiene el objetivo de proveer de recursos a la adminsitración, para llevar a cabo sus actividades sociales, políticas y económicas. El tercer tema abordado en este apartado es la producción de biocombustibles, a partir de la cual hay un cambio de relaciones de intercambio y reconversión de la matriz productiva y energética del país. De acuerdo con Millán Ludeña, Asesor en el Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad (MCPEC), y encargado de la política de producción de biocombustibles en el Ecuador: Nosotros [Ecuador] somos un país petrolero, pero con un tiempo finito. Entonces, la política de gobierno es desarrollar una matriz energética cuyo principal peso se base en las energías renovables. Particularmente, hidroeléctricas. En el 2016 se pretende tener el 96% de su demanda de energía que provenga de las energías hidroeléctricas. Y en eso suma el tema de los biocombustibles, pero no es que sea como un tema grande, sino que se asume como una línea pequeña. Debe ser el 1% el 2% de la matriz energética. En otras palabras, en términos energéticos, los biocombustibles poco o nada suman.

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“Correa en los laberintos de la megaminería” de Alberto Acosta, Rebelión, del 11 de enero de 2012, , [5 de mayo de 2014]. 134 Llama la atención el uso casi indistinto de los conceptos de seguridad alimentaria y soberanía alimentaria por parte del entrevistado. Entrevista con Milán Ludeña, Asesor Ministerial en el Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad (MCPEC). Encargado de la política de producción de biocombustibles en el Ecuador, Quito Ecuador, 19 de agosto de 2013. 118

Sin embargo, aun cuando en términos porcentuales los biocombustibles no sean un elemento relevante, sí lo son en términos productivos. En el marco de la transformación de la matriz productiva y energética, el Ecuador pretende dejar de depender de fuentes fósiles y basar su producción en hidroeléctricas. También, dejar de ser productor de petróleo pero importador de derivados, para promover la producción de biocombustibles (bioetanol y biodiesel). Esta actividad representa un ahorro en la compra de gasolinas para consumo interno, además del desarrollo de capacidades internas (productivas, técnicas y científicas, así como de talento humano) para producir dichos combustibles. De acuerdo con Milán Ludeña, Los biocombustibles se basan en dos ejes principales que yo llamo no negociables, porque están conectados completamente a la Constitución ecuatoriana. El primero es un tema de soberanía alimentaria y el segundo es uno de sustentabilidad medioambiental.

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[Para garantizar] la

sustentabilidad ambiental, no vas a tumbar bosques para hacer cultivos […] Y segundo, un tema de seguridad alimentaria [que] es una parte principal en el MAGAP [en donde] estos cultivos ADICIONALES suman a temas estratégicos. La política de soberanía alimentaria tendría que garantizar la protección de las zonas de producción de alimentos.

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La política de biocombustibles se desarrolla de forma cercana al MAGAP, para mantener clara la frontera de producción de cultivos destinados a biocombusibles; es decir, las hectáreas destinadas a ello y que no aumenten.137 Además, dichas hectáreas no deben estar dedicadas a la producción de alimentos; sin embargo, el riesgo de que los productores familiares encuentren más incentivos en convertir sus fincas hacia cultivos para biocombustibles puede ser alto, si no hay una adecuada interacción entre las diferentes instancias encargadas de fomentar y atender a la agricultura familiar y campesina. 135

En la dimensión de sustentabilidad medioambiental, el Ministerio de Agricultura (MAGAP), junto con el Ministerio del Ambiente del Ecuador (MAE), definen mapas con las zonas en las cuales es posible sembrar caña o palma para energéticos. Estas áreas son identificadas y clasificadas, considerando que se trate de espacios viables para producir, que no comprometan o afecten otras zonas donde se cultiven alimentos. 136 Entrevista con Milán Ludeña, previamente citada. 137 En el Ecuador se tienen contabilizadas 1 500 000 ha. disponibles para cultivos. En palma se tienen sembradas 250,000 ha., lo que equivale al 16% del total. Para caña se destinan 80,000 ha., es decir, el 5.3%. Entrevista con Milán Ludeña, previamente citada. 119

La administración ecuatoriana se está enfocando en la producción de biocombustibles de primera generación; es decir, con materia prima de procedencia agrícola,138 lo que implica una presión en la producción de alimentos. De hecho, La crisis de precios de los últimos años mostró que la especulación incontrolada en las grandes bolsas de alimentos y la demanda y producción creciente de los agrocombustibles hacen del sistema tradicional de producción y comercialización un riesgo para los países pobres y condena a más seres humanos a ser víctimas de violaciones de derecho a la alimentación. Existe una inseguridad alimentaria dramática, a nivel global y nacional (Brassel, 2009: 19).

El contexto internacional respecto a la producción de biocombustibles se encuentra en un momento de expansión (FAO, 2008), porque son fuente de energías alternativas y renovables. Al mismo tiempo, existen ciertas reservas sobre ellos, en especial los de primera generación, porque aunque forman parte de las estrategias más aceptadas globalmente para mitigar y disminuir los efectos del cambio climático (Sánchez Cano, 2012; ODI, 2009; Fritz, 2008), pueden convertirse en un elemento que incentive el monocultivo y para obtener ingresos y financiar así su proceso de desarrollo, incluso aún si ello afecta su capacidad de producir alimentos suficientes y alcanzar así su seguridad alimentaria. La referencia a extractivismo o neoextractivismo no sólo tiene la dimensión de la necesidad de los recursos para el gobierno de un país en desarrollo. Un informe reciente denominado “La próxima despensa global. Cómo América Latina puede alimentar al mundo”, de la Global Harvest Initiative (BID, 2014), parece indicar que la perspectiva internacional promueve un aumento en la producción de alimentos en ciertas regiones, para alimentar a otras.139 Ello no cuestiona el proceso de ordenamiento internacional, por

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A grandes rasgos, existen 4 generaciones en la producción de biocombustibles: 1° materia prima de procedencia agrícola; 2°, materia prima procedente de residuos agrícolas o forestales; 3° vegetales no alimenticios de crecimiento rápido; 4° se producen a partir de bacterias genéticamente modificadas, aunque aún se encuentra en etapa de experimentación. “Cuatro generaciones de biocombustibles en búsqueda de la sustentabilidad”, Servicio de Agua y Drenaje de Monterrey, , [30 de abril de 2014] 139 En lo que se refiere al Informe del BID, éste menciona la inversión en agricultura y la necesidad de acelerar los procesos agrícolas para aumentar la producción, a través de biotecnología, monocultivos, 120

el contrario. Esto recuerza el que algunos países estén en capacidad de producir aún bajo esquemas comerciales poco favorables, para alimentar a países con mayores recursos (en un proceso de desacumulación).140 La otra problemática es respecto a qué ocurre con otros que no cuentan con los recursos suficientes para participar del sistema comercial. Si esos términos de intercambio fueran justos y equitativos, la situación sería distinta. Sin embargo, el proceso de comercialización de alimentos transforma a los alimentos en mercancías, lo que implica que se rigen bajo leyes de oferta y demanda, que no siempre son equitativas o justas para toda la población. La especulación altera la distribución de alimentos. Se especula con el hambre (Stronzake, 2013). El comercio de alimentos entre países se basa en las reglas establecidas por la Organización Mundial del Comercio (OMC), que son aprovechadas por los grandes agro-negocios, por países con economías fuertes, y que hasta ahora han sido, en mucho, parte de las razones por las cuales muchos países que antes eran autosuficientes alimentariamiente, han dejado de serlo. La consideración de alimentos como mercancías no reconoce su naturaleza distinta; el ejemplo más claro es que las semillas son tratadas en el marco del Acuerdo sobre Derechos de la Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC) (Zabalo, 2013), como si la vida pudiera o debiera patentarse. El riesgo de extender y aceptar un planteamiento como el del BID, es que fortalece la idea extractiva de vender alimentos para grandes demandas (necesarias de satisfacer, desde luego), antes que pensar en el abastecimiento interno y en el autoconsumo. Es decir, que no se cuestiona la estructura de producción ni la de consumo, sino sólo satisfacer una demanda de países con recursos respecto a ciertos productos necesarios para su maquinaria pesada, paquetes tecnológicos, fertilizantes y plaguicidas químicos, que son controlados por unas cuantas empresas privadas multinacionales (Zabalo, 2013: 39). Además, dicho documento establece que “para satisfacer la demanda prevista, los gobiernos y los productores deben concertar esfuerzos para crear sistemas agrícolas y de producción alimentaria que sean ambientalmente sostenibles y orientados al mercado” (BID, 2014: 1). 140 Este proceso de desacumulación hace referencia al concepto de Agustín Cueva denominada acumulación originaria, “entendida como un proceso que a la par que implica la acumulación sin precedentes en uno de los polos del sistema, supone necesariamente la desacumulación, también sin precedentes, en el otro extremo” (Cueva, 1977: 13). Esto hace referencia a los procesos de extracción de América Latina hacia Europa, desde la colonia. 121

alimentación, que en muchas ocasiones provienen de países con menos recursos pero con posibilidades de exportar materias primas. Tampoco se cuestiona la estructura bajo la cual las grandes producciones provenientes de la Unión Europea y los Estados Unidos, pueden colocarse en el mercado bajo esquemas de intercambios preferenciales, incluso en detrimento de las producciones provenientes de países identificados como proveedores de materia prima de manera tradicional (en desarrollo, muchas ocasiones). Lo anterior forma parte de la dinámica del comercio internacional de alimentos, que no los considera como un derecho, sino como la satisfacción de una demanda antes que una necesidad. Esto además promueve la separación entre el campo y la ciudad, porque desvincula al productor de su producción, lo aleja del consumidor a través de la hiperindustrialización de los alimentos, y aumenta los intermediarios, incorporando elementos de mercado al proceso de provisión de alimentos. Esto dificulta la construcción de mecanismos de distribución en los que las condiciones de productores y consumidores, sean justas; donde existan políticas de producción de alimentos que fomenten que más personas produzcan alimentos bajo esquemas sostenibles. Estos ejemplos buscan ser representativos para analizar la pertinencia de reflexionar sobre las formas de financiar al Estado, pero que a su vez éste y todos los actores nacionales involucrados en el tema, den también cabal cumplimiento al capítulo séptimo constitucional, dedicado a los Derechos de la naturaleza (Art. 71 al 74), y que es uno de los planteamientos más novedosos de este texto constitucional. Como establece Eduardo Gudynas, la discusión sobre políticas extractivistas tendría que estar acompañada de planteamientos post-extractivistas (Gudynas, 2009: 2), que generan nuevos desafíos, pero que hacen evidente la necesidad de trabajar en diferentes velocidades, teniendo como base la búsqueda de mejores condiciones de vida para la población. Por un lado, encontrar modelos de capitalización para el Estado, que cumplan con los requerimientos nacionales, pero que no terminen siendo una decisión cuyos costos y consecuencias sean más altos que las decisiones tomadas. ¿Qué sería más importante? ¿Bajo qué métodos? La pertinencia de capitalizar un Estado por medio de 122

estrategias que perpetúen estructuras económicas que son las que se pretenden modificar, es una de las principales dudas respecto de la situación actual en el país (Gudynas, 2009). Los argumentos de la adminsitración de Correa favor del extractivismo, indican que los ingresos percibidos a través de esta política serán gastados en la infraestructura necesaria para que el Ecuador cuente con más hospitales, escuelas, caminos, carreteras; además, para que tenga elementos que permitan concretar el cambio en la matriz productiva. Sin embargo, los mecanismos de distribución y asignación de esos recursos, son poco claros. Aunque pareciera que los argumentos más constantes para cuestionar al extractivismo son de orden ambiental, también existen dudas sobre cómo construir mecanismos de redistribución alrededor de las políticas extractivistas. En efecto, se trata de una forma de obtener recursos, pero no soluciona la forma como éstos se reparten o utilizan. La renovación del debate de esta práctica histórica se debe a que muchos gobiernos (especialmente América Latina), se han embarcado en defender economías extractivistas o neoextractivistas, que tienen discrepancias profundas con el modelo del Buen Vivir. “Una genuina estrategia de desarrollo no puede basarse únicamente en exportar hidrocarburos, minerales, cacao o bananas […] (es) construir economías más allá de esa dependencia del extractivismo clásico” (Gudynas, 2009: 2). Como parte de los cuestionamientos al extractivismo es que hay una evidente y creciente escasez de muchos recursos; los que quedan son difíciles de extraer y tiene costos altos (económicos, ambientales y sociales), lo que debería ser suficiente para cuestionar de manera profunda sus beneficios económicos, en tanto política de largo plazo. La administración del país efectivamente ha afirmado que se trata de un proceso de transición, en donde los Estados que la promuevan puedan hacerse de recursos y financiar los cambios proyectados para los próximos años (Andino, 2013). Pero para hacerlo, los recursos necesitan ser redistribuidos y las desiguales relaciones históricas de producción necesitan ser repensadas desde la comunidad, la ecología e incluso ciudadanía en

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primer plano. Una tensión clave es el tema de la posesión y control de la tierra, que no es diferente a muchos otros países de Latinoamérica (Mckay y Nehring, 2013: 15).

El extractivismo en el país no es un tema cerrado y no está cerca de ser resuelto; es uno de los retos más grandes para la administración ecuatoriana en cuanto a la forma de concebir su desarrollo y la forma que elegirá para financiarlo. Los cambios sociales, políticos y económicos de los años previos podrían mostrarse insuficientes o quedarse a medias si no hay una forma de financiarlos. Peor aún, de elegir al extractivismo no como transición sino como una forma de mantener los privilegios para una élite o pequeños grupos, convertiría a todo este proceso sólo en un cambio de discurso y no de praxis. El proceso a través del cual el gobierno marque una distancia con el extractivismo de manera gradual, y se acerque a los planteamientos del Buen Vivir, será un tema de estudio para los próximos años. Pareciera que hay más cuestionamientos que certezas al respecto, pero en el marco de un proceso de transición que pretende ser tan profundo como el que se emprendió en el Ecuador, sólo queda darle puntual seguimiento a ello, y entender el proceso que hay detrás, siempre buscando opciones para aportar a los debates actuales sobre cooperación y la manera de transformar nuestra realidad hacia un orden mucho más justo que los esquemas que predominan en la actualidad.

3.2. El proceso de cambio del ciclo productivo alimentario El proceso de refundación del Estado ecuatoriano fue y sigue siendo complejo. La Constitución tiene sólo 4 años de estar vigente, lo que implica un periodo breve para materializar y visibilizar los cambios sociales que esto trae aparejado. Los diferentes actores involucrados en la planeación del desarrollo siguen trabajando por establecer un orden social más justo, soberano, basado en derechos, con equidad. La definición del modelo de desarrollo, del cambio en las relaciones entre agentes del ciclo productivo, la definición y apropiación del concepto, es sólo una muestra. El inicio de dicho proceso de cambio tiene que ver con el uso del propio concepto de soberanía alimentaria. En el capítulo uno de esta investigación se hizo una recuperación 124

de algunas definiciones del término, con el objetivo de mostrar la complejidad en su definición. De hecho, para autores como Patel, este concepto está sobre-definido (Patel, 2009: 663). Ello provoca que aunque para el caso ecuatoriano exista una definición en términos legales, el fenómeno sea más complejo. Los movimientos sociales, los grupos y organizaciones de productores, así como la población cercana al concepto, tienen una idea más o menos clara de lo que significa. La población en general tiene una imagen menos nítida, y ese es uno de los retos previos a cualquier proceso de transformación, una de las dificultades a enfrentar. La capacidad de praxis en tanto proceso de transformación, dependerá de la apropiación y comprensión del concepto de soberanía alimentaria; por lo tanto, es clave que haya un proceso de información y apropiación de sus contenidos. Este proceso depende de varios actores, en diferentes niveles; la experiencia durante el trabajo de campo permitió el acercamiento con diferentes grupos de personas, desde grupos de productores, funcionarios, población en general, y en realidad, para muchos es complicado comprender el concepto de soberanía alimentaria. Pareciera ser entendido en ciertas dimensiones, como en el consumo de productos locales, volver a ciertas dietas tradicionales, conocer a los productores de alimentos de manera directa; pero en realidad, aún es un conocimiento superficial y poco apropiado (aprehendido). El Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acucultura y Pesca (MAGAP) es uno de los encargados de hacer cumplir la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA), por lo tanto, de trabajar por el entendimiento, extensión y apropiación del concepto.141 Sobre este punto, durante la práctica profesional realizada entre agosto de 2013 y enero de 2014, unas de las actividades realizadas para la Coordinación General de Redes Comerciales (CGRC) fueron 3 talleres de sensibilización y una charla informativa para técnicos del MAGAP en territorio.

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Las otras dos instancias son el Instituto Nacional Autónomo de Investigaciones Agropecuarias (INIAP) y el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES). 125

A través de una metodología participativa, los talleres buscaron contar con información sobre qué tanto se conoce el concepto de soberanía alimentaria y del Buen Vivir. El interés principal era identificar las dimensiones socio-políticas, económicas y ambientales del concepto de soberanía alimentaria, y qué tan apropiado se tiene el concepto entre el personal técnico en las diferentes provincias. Dentro de los objetivos de estos talleres estaban: colocar la problemática del acceso a la producción de alimentos, de la salud alimentaria y el tema ambiental; identificar al tema desde una perspectiva de derechos; revisar los principales aspectos del marco jurídico ecuatoriano respecto de soberanía alimentaria; y analizar las implicaciones de este concepto en la práctica cotidiana de los técnicos del MAGAP. Las observaciones e intercambios con técnicos, sin que pretendan ser una muestra representativa, permiten reflexionar sobre el conocimiento y la apropiación del concepto. Fue también una oportunidad para identificar las áreas sobre las que desde el MAGAP central se debe trabajar en campo, desarrollando capacidades que fortalezcan y cumplan con la misión del Ministerio, con base en lo establecido en la Constitución y en la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA). Los resultados de estas experiencias sirvieron para contar con información sobre los diferentes niveles de conocimiento y apropiación que existen sobre el concepto en el país. Los tres talleres tuvieron lugar el 6 de septiembre de 2013 con técnicos de la Provincia de Bolívar; el 18 de septiembre con técnicos de las Provincias de Cañar y Azuay; y el 4 de diciembre de 2013 con técnicos de la Dirección Provincial agropecuaria de Pichincha. También se realizó una charla informativa el 13 de enero de 2014 con técnicos de esta misma Dirección Provincial. La selección de provincias dependió de la realización de otras actividades de la Coordinación General de Redes Comerciales: en el marco de alguna visita o reunión de los técnicos de la CGRC a campo, se aumentaba la actividad del taller o charla. Con base en las percepciones obtenidas durante estas charlas, era claro que existen dificultades en la apropiación y entendimiento del concepto por parte de los mismos técnicos. Si ellos son quienes tendrían que trabajar de manera directa con productores

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que tienen conocimiento de lo que significa la soberanía alimentaria, es un problema porque la gente no confía en el Estado, que debe ganarse un lugar luego de los años previos. Si son técnicos que se acercan a grupos que no tienen conocimiento sobre agroecología, sobre circuitos cortos, o sobre consumo responsable, poco podrán hacer para modificar e incidir de manera favorable en ello. Pero desde luego, las dificultades en la transformación del régimen alimentario en el Ecuador van más allá del concepto. Con base en las tres categorías de análisis planteadas para este trabajo de investigación, la formulación de una propuesta productiva alternativa depende de las transformaciones ocurridas en el marco de la agroecología, de los circuitos alternativos de comercialización y del consumo social y ambientalmente responsable. Más que un ejercicio de evaluación, en los siguientes apartados se presentan situaciones que fortalecen la percepción de la existencia de dilemas y contradicciones en la ejecución de las leyes alrededor de la soberanía alimentaria en el Ecuador, alrededor de estas tres categorías que representan las prácticas que el Ecuador realiza para alcanzar la soberanía alimentaria y al régimen alimentario que se está tratando de establecer en el país.

3.2.1. Sobre las reglas de producción Las reglas de producción se refieren a la estructura legal y operativa bajo la cual se producirán los alimentos, en el marco de la soberanía alimentaria en el Ecuador. El principal tema pendiente para institucionalizar la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA), es el diseño, discusión y ejecución del entramado legal alrededor de ella.142 La Conferencia Plurinacional de Soberanía Alimentaria (COPISA) contaba con 6 meses para elaborar las leyes complementarias y pasarlas a la Asamblea Nacional para su discusión y aprobación. El plazo ha sido más que superado, debido a los tiempos políticos y la dificultad en el abordaje de varios de esos temas para contar con un proceso de 142

Las 9 leyes complementarias que deben ser creadas por la COPISA son: 1. Tierra y recursos productivos, 2. Pesca artesanal, acuacultura y conservación de pesca en manglares; 3. Semillas, agro biodiversidad y agroecología; 4. Territorios ancestrales y propiedad comunal; 5. Regulación sobre seguridad alimentaria; 6. Desarrollo agro-industrial y mano de obra agrícola; 7. Créditos, subsidios y seguros; 8. Nutrición y salud alimentaria; 9. Comercialización (The Carter Center, 2008). 127

transformación normativa integral y completa. Recientemente (junio 2014) se presentó en la Asamblea Nacional la propuesta de Ley de Aguas para su discusión, pero el resto siguen pendientes: la tarea es aún muy grande. Entre los temas más complicados para legislar está la reforma agraria, una que permita cambiar el esquema de distribución de la tierra que protegía a los grandes poseedores de tierras y que los preceptos del Sumak Kawsay y las reformas de la LORSA pretenden modificar. De acuerdo con Roberto Gortaire, aun con los cambios institucionales realizados hasta ahora, los trabajos de la COPISA y la voluntad de los grupos sociales involucrados, muchos de los temas medulares han sido abordados de manera tangencial.143 Debido a que se trata de un cambio en el sistema de producción, es necesario establecer las leyes que fortalezcan y consoliden la práctica de la soberanía alimentaria, y que ello tenga un efecto de cambio social en la población; donde se haga evidente la capacidad de transformación que tendría una consideración diferente sobre las reglas de producción desde la normativa nacional, fortaleciendo la construcción de un régimen alimentario para el país. Uno de los grandes pendientes está en materializar las promesas de redistribución de los recursos productivos, que permitan un cambio radical en la estructura agraria del Ecuador. En su lugar, se ha aumentado la cobertura del presupuesto en políticas de protección social, esquemas crediticios para pequeños y medianos productores y sus organizaciones (Mckay y Nehring, 2013). Es decir, que se mantienen las actividades extractivas como fuente primaria de recursos. Además de las dificultades en la construcción del esquema normativo, existen otras vinculadas a las perspectivas productivas que se promueven desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP). De acuerdo con la estructura del Ministerio establecida en el capítulo anterior, existen dos perspectivas sobre la producción de alimentos, y son representadas por el Viceministerio de Agricultura y el 143

Entrevista con Roberto Gortaire, Representante de los Consumidores, Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía alimentaria (COPISA), Quito, Ecuador, 8 de octubre de 2013. 128

Viceministerio de Desarrollo Rural.144 Las actividades dentro del Viceministerio de Agricultura son cercanas a los planteamientos que caracterizan a un régimen alimentario basado en una producción tecnificada, masificada y en donde las corporaciones alimentarias tienen un papel significativo en los modelos de producción. Las acciones de esta instancia tienen que ver con la producción de banano, café y cacao para exportación, por lo que buscan maximizar la producción a través de la tecnología, aumentando las hectáreas sembradas. Por su parte, el Viceministerio de Desarrollo Rural surge como la materialización de cambios institucionales dentro del MAGAP en el marco de la LORSA. Es también una respuesta a diversas demandas de organizaciones de productores que consideraban que no recibían apoyos suficientes y adecuados desde el Viceministerio de Agricultura. El Viceministerio de Desarrollo Rural apoya de manera directa a la agricultura familiar y campesina, a través de la “gestión estratégica en la aplicación de las políticas y el control de las actividades correspondientes al desarrollo rural; así como administrar y controlar las actividades técnicas” (MAGAP, 2011: 12). Por lo tanto, sus actividades buscan enfocarse en una escala diferente a la de los grandes agro-negocios, enfocándose en necesidades, objetivos e intereses diferentes. Una muestra del interés por aumentar el apoyo hacia la agricultura familiar es que en términos de presupuesto, el Viceministerio de Desarrollo Rural ha recibido mayores cantidades que el de Agricultura y que el de Pesca. Durante 2012 el presupuesto del Viceministerio de Desarrollo Rural fue de $12 829 455.92; mientras que el Viceministerio de Agricultura ejerció $10 630 884.02.145 La capacidad financiera es un gran avance y eso es innegable;146 sin embargo, ello no garantiza que la actuación y las políticas impulsadas 144

El tercer Viceministerio es el de Pesca; sin embargo, éste tiene una atención limitada, dándole prioridad a los temas agrícolas para la producción de alimentos. También en el capítulo 2 se mencionó la creación de la Subsecretaría de la Agricultura Familiar y Campesina, que se mantiene como una modificación pendiente que fortalecería a la pequeña producción del país. 145 “Rendición de cuenta”, de MAGAP, , [6 de mayo de 2014]. 146 De acuerdo con Carrión y Herrera (2012: 64), la composición funcional del gasto mantiene la misma orientación de fomento agropecuario en beneficio de los grandes y medianos productores. Sin embargo, en 129

desde Desarrollo Rural hayan logrado articularse de manera integral con el resto de instancias del MAGAP, ni que haya tenido una incidencia en la modificación del régimen alimentario predominante. […] se entiende que el Estado media las relaciones entre los grandes intereses del capital en el campo (agronegocio, agro-industria, agroexportadores, etc.), y las posibilidad de capitalización de la economía familiar campesina (mujeres rurales, pequeños productores, campesinos con o sin tierra, asalariados rurales, etc.) sujetos centrales de un modelo de agricultura basado en la soberanía alimentaria (Carrión y Herrera, 2012: 49).

Un ejemplo de esta afirmación está en el proceso de transición hacia la agroecología, reconocida por la Constitución como el modelo de producción más apropiado para alcanzar la soberanía alimentaria. Las actividades dentro del Viceministerio de Agricultura se enfocan en la promoción de cultivos como banano, cacao, café (monocultivos) y en la ganadería como actividad extensiva, lo que choca de manera frontal con los planteamientos agroecológicos. ¿Cómo construir un análisis que considere esta situación? De acuerdo con Silvana Vallejo, quien fuera Viceministra de Desarrollo Rural en el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuacultura (MAGAP) hasta diciembre de 2013, el avance en el proceso de sustituir las importaciones es uno de los elementos que consolidaría a la soberanía alimentaria. En la sustitución selectiva de importaciones [clave para el cambio de matriz productiva y para consolidar la soberanía alimentaria] estábamos importando el 70% de maíz duro. Para el 2014 ya nos abastecemos totalmente, no necesitamos importar. En el caso del café robusta, también se está haciendo una sustitución del producto traído de Vietnam. En cuanto al plan semilla, está enfocado en dotar de kits que contiene la semilla, asistencia técnica y un paquete tecnológico que se da los productores a través de subsidio.

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términos generales, el Viceministerio de Desarrollo Rural sí recibe mayor presupuesto que los Viceministerios de Agricultura y el de Pesca. 147 Dentro de los productos que han experimentado cambios en su proceso de producción están el arroz, el maíz, algunos lácteos, frijol y algodón. El trigo está en proceso de ser sustituido, pero aún se importan volúmenes importantes. Entrevista con Silvana Vallejo, Viceministra de Desarrollo Rural, Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuacultura, Quito, Ecuador, 1 de noviembre de 2013. 130

La transformación de la matriz productiva en el corto plazo, y las implicaciones positivas que la administración de Correa promueve que traerá para el área alimentaria, dependerá en mucho de la transición agroecológica. Este proceso está siendo limitado debido a las dudas que existen respecto a la capacidad de la agroecología para satisfacer las demandas alimentarias de la población; por otro lado, también es importante mencionar que es necesario mantener los ingresos provenientes de la importación de café, cacao o banano a la economía del Ecuador, como fuente de recursos fiscales para el estado. Su importancia es innegable. Una muestra es el Plan Semillas de Alto Rendimiento para Maíz y Arroz, que fomenta la entrega de paquetes tecnológicos a pequeños productores, con el objetivo de aumentar la producción de maíz amarillo duro y arroz en la región Costa, y de papa, frijol y maíz suave en la Sierra. El Plan consiste en la entrega de un kit con semilla certificada, fertilizantes y agroquímicos adecuados, enfocado en productores con menos de 10 hectáreas; esta iniciativa busca cubrir la diferencia promedio entre un paquete tecnológico tradicional que normalmente compraba el pequeño productor, y un paquete tecnológico de alto rendimiento, con un costo total de entre 400 y 600 USD; los subsidios para maíz ascienden a 214 USD y a 123 USD en el caso de arroz. Además de este apoyo, el subsidio del gobierno incluye el seguimiento de un profesional agropecuario desde la fase de producción y hasta la de comercialización, que sirva como apoyo para los pequeños productores que tienen dificultades en colocar su producto en el mercado. Todo esto tiene la intención final de disminuir al máximo las importaciones de estos productos al Ecuador, hasta el punto de abastecer la demanda interna. Para proveer las semillas tipo AGRI, PIONER, DE KAL o TRIUNFO, el Ministerio de Agricultura firmó un convenio con 6 grandes empresas privadas

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(Agripac, Ecuaquímica, Pronaca/India, Interoc S.A., Afecor y Del Monte), que serán las autorizadas para comercializar los paquetes tecnológicos subsidiados.148 La crítica hacia esta iniciativa es que no se basa en el desarrollo de capacidades de los productores, ni fomenta principios de producción agroecológicos. La provisión de insumos químicos externos mantiene al productor en un estatus de dependencia hacia el gobierno; se promueve el monocultivo para comercializar, sin profundizar en la necesidad de cubrir el autoconsumo primero. Con base en lo anterior, es posible constatar cómo el discurso plantea un proceso de transición hacia el Buen Vivir y la soberanía alimentaria, pero es aún un proceso que se enfrenta con la existencia de dinámicas e intereses económicos y políticos que bloquean esos cambios, en donde incluso a estos niveles, la comprensión misma del término de soberanía alimentaria, parece no estar del todo apropiada. En este sentido, si bien en términos del presupuesto, las actividades del Viceministerio de Desarrollo Rural parecen estar garantizadas, es recomendable fortalecer y consolidar la institucionalidad dentro del MAGAP, para dar una respuesta puntual a las demandas de los productores nacionales, independientemente del tamaño que tengan, sin que dicho apoyo vaya en detrimento de ninguno. No sólo vía el Viceministerio de Desarrollo Rural, sino empujando la consolidación de una Subsecretaría de la Agricultura Familiar y Campesina, Uno de los argumentos de diferentes movimientos campesinos en el Ecuador es que debería de existir otro Ministerio diferente del MAGAP, por estar vinculado a la producción con un enfoque industrial, al gran capital. Ese Ministerio nuevo estaría enfocado específicamente en la soberanía

148

“MAGAP presenta Plan Semillas de Alto Rendimiento para maíz y arroz”, 7 de diciembre de 2012, , [6 de mayo de 2013] 132

alimentaria y en los campesinos, muy basado en el modelo brasileño,

149

donde la ciudadanía y el

movimiento campesino tengan un poder para decidir y actuar en términos de política.

150

El modelo brasileño es una postura frente a la posible complementariedad de esos dos modelos productivos, y por eso se recupera como ejemplo, aunque profundizar en él es un objetivo que sobrepasa esta investigación. Sólo es mencionado como referente respecto a una postura en la que los agro-negocios y la pequeña producción conviven y son complementarios, frente a la necesidad de cubrir y garantizar el derecho a la alimentación. Respecto a estas dos visiones sobre la producción de alimentos, dadas las condiciones actuales (no sólo en el Ecuador sino en el mundo), es hasta natural pensar en las contradicciones y enfrentamientos de visión entre ellos. Los grandes productores tienen un vínculo cercano con la estructura analizada desde el régimen alimentario dominante, corporativo; los pequeños productores tendrían el potencial crítico para cuestionar dicho régimen, además de incorporar elementos de análisis y experiencias, como el cambio en el modelo de producción, en la forma de comercializar, transformar y consumir los alimentos, que la gran producción maneja de forma diferente. Aunque es un hecho innegable el que actualmente, el modelo agroexportador para el Ecuador sigue siendo sumamente importante. Este modelo provee de divisas al país, que le son necesarias para mantener su balanza comercial, para financiar diversas acciones al interior. Esta es una de las razones por las que el cambio en la matriz productiva es tan relevante para la administración de Correa, porque busca que ese modelo agroexportador comience a incorporar otros bienes procesados, que le aporten mayores ganancias al Ecuador, que aumenten su capacidad de generar valor agregado a su producción. En la medida en que haya un cambio en la composición de las exportaciones, la producción de 149

Brasil cuenta con dos Secretarías que atienden a cada uno de esos sectores productivos y que además tienen mercados muy claros para cada una de las secretarías: se mantiene el monocultivo hacia la exportación pero el abasto interno proviene de la agricultura familiar, a través de la compra pública (Burnett y Murphy, 2013). 150 Entrevista con Roberto Gortaire, Representante de los Consumidores, Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía alimentaria (COPISA), Quito, Ecuador, 8 de octubre de 2013. 133

alimentos estaría enfocada en satisfacer las necesidad alimentarias nacionales, por lo que el modelo agroexportador podría modificarse, y abrir espacios para una producción de alimentos en pequeña escala, porque las demandas hacia el exterior, habrán sido modificadas. En términos prácticos, la coyuntura actual en donde comienza a haber un reconocimiento mayor a la agricultura familiar y campesina (el 2014 es el Año Internacional de la AFC, de acuerdo con la ONU), y a su relevancia en la producción mundial de alimentos, podría modificar los términos de su relación con las grandes compañias agroalimentarias. Más que buscar el predominio de una u otra, en las condiciones actuales habría que buscar formas de complementariedad y transición hacia una etapa en la que la producción de cada una sea destinada a los mercados específicos más apropiados para sus características.

Es

necesaria

entonces

una

reflexión

sobre

el

potencial

de

complementariedad entre los dos modelos; conocer las fortalezas y debilidades de cada uno, enmarcados en la búsqueda de cumplir con el derecho a la alimentación de la población mundial, objetivo último que se debería alcanzar, idealmente, en el corto plazo.

3.2.2. Sobre mercados específicos Además de las contradicciones en las reglas de producción, para lograr el cambio en los sistemas productivos y en el régimen alimentario, está la identificación de mercados específicos para vender y comprar los alimentos. Como parte de las propuestas de la soberanía alimentaria de acuerdo con la experiencia en el Ecuador, esos mercados específicos son los circuitos alternativos de comercialización, descritos en los capítulos previos y ejemplificados en las ferias campesinas y la compra pública de alimentos por parte del Estado ecuatoriano. A pesar de los alcances de estos dos circuitos, de su extensión y proceso de consolidación durante los últimos años (en especial las ferias), la existencia de estos espacios sigue teniendo en contra o como contrapeso a las grandes cadenas de comercialización de alimentos, así como a la industria publicitaria que promueve productos de agro-negocios 134

corporativos. Las implicaciones de esto se basan en las pocas o nulas posibilidades que tienen los productores de la agricultura familiar y campesina de acceder a los canales convencionales de comercialización bajo condiciones justas. La necesidad de identificar esos mercados específicos para cada tipo de producción tiene el sentido de aprovecharlos de la mejor manera posible, con las capacidades de cada modelo de producción, pero siempre teniendo como objetivo condiciones y precios justos para productores y consumidores. Los circuitos alternativos de comercialización han sido objeto de críticas; por ejemplo, cuando los grupos de producción campesina tienen cubiertas sus necesidades alimentarias, pueden llegar a vender en ciertos espacios considerados como alternativos, pero los mercados rurales en los que comercian sus productos, no están vinculados con los mercados globales, y por lo tanto, tampoco están en posibilidad de incidir en los precios internacionales de estos bienes (Collier, 2009). Frente a las dinámicas y los montos económicos que manejan esos grandes mercados, las pequeñas producciones están en desventaja al competir en precios, cantidad, calidad, tipo de producción, entre otros. Esto es relevante, porque es una traba para que los mercados campesinos puedan insertarse de manera completa en el esquema internacional. Esta perspectiva, desde luego, no cuestiona que esos mercados globales se basan en valores diferentes a los que promueve la soberanía alimentaria; sin embargo, sí es un reconocimiento de las dificultades que enfrentan los pequeños productores para incorporarse al mercado. Los mercados proveen de oportunidades y presiones a los campesinos. Comprometerse con ellos puede llevarlos a un estandar de vida más alto y a una diversidad en el consumo; al mismo tiempo los expone a la ruina, ya sea por las tendencias de precio adversas o por el ejercicio desigual del poder del mercado. Por lo tanto, la relación de los campesinos con el mercado se mueve en una continua tensión entre los riesgosas ventajas de participar en él, y la más conservadora, una superviviencia no basada en el mercado (Bne Saad, 2013: 87).

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El acceso a mercados específicos es crucial en este análisis; en especial frente a la afirmación de que la producción de alimentos en el mundo es suficiente, el análisis se centra en los mecanismos de distribución e intercambio comercial. Un puñado de corporaciones domina la oferta de productos a los que la población tiene acceso, determinando los contenidos de la dieta de la población que habita en las ciudades (la llamada dieta globalizada), y que aumentará su impacto, frente a una creciente urbanización de la población (en especial en América Latina), en donde la mayoría de las personas vivirán en espacios urbanos.151 De no contar con políticas que fomenten la producción urbana de alimentos, así como fortalecer el vínculo entre el campo y la ciudad, los supermercados mayoristas se convertirán en el principal proveedor de alimentos en los próximos años. ¿Cuál es el riesgo de que esto ocurra? Que bajo los esquemas actuales, el acceso directo de la pequeña producción a esos espacios de comercialización es limitado, porque los medios tradicionales de venta esponden a una lógica de consumo masivo, inmediato, casi sin restricciones. A eso responde la propuesta de los circuitos alternativos de comercialización, en los cuales las producciones familiares están en posibilidad de eliminar el cuello de botella que representa el acceso al mercado como analizan Sánchez y Cabrera (2011); Soler Montiel y Pérez Neira (2013); Vivas, (2014)152, entre otros. Es además la posibilidad de reconfigurar los esquemas predominantes cambiando los productos ofertados, y acercándose al consumidor. Las dificultades en la institucionalización de los circuitos alternativos de comercialización en el Ecuador tienen que ver con la existencia de intereses económicos y corporativos, que los mantienen como alternativas a una opción principal: las cadenas de supermercado establecidas, los proveedores mayoristas, los intermediarios entre el productor y el

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De acuerdo con estadísticas de la ONU, se calcula que el 75% la población mundial en el 2050 vivirá en espacios urbanos. Para ese año, se calcula además que existirán 9.6 mil millones de habitantes, lo que equivale a que en las ciudades habitarán 7.2 millones de personas (ONU, 2013). 152 “El hambre en el mundo es una cuestión política”, de Enric Llopis, Esther Vivas. Blog personal, 10 de febrero de 2014, [10 de febrero de 2014]. 136

consumidor. “La combinación de bajos precios y grandes cantidades de alimentos homogéneos chocan con la diversidad productiva, el manejo de la biodiversidad y la necesidad de ingresos estables de los sistemas campesinos, por lo que estos requieren canales alternativos” (Soler Montiel y Pérez Neira, 2013: 70). La observación en campo permitió conocer experiencias diversas sobre ferias campesinas, canastas, comercio justo, compra pública. Muchas de esas iniciativas tienen un origen local, donde las organizaciones de productores tienen interés por colocar sus cultivos en el mercado. El que esta dimensión del ciclo productivo tenga una incidencia en la construcción de una propuesta productiva alternativa (que para Ecuador se basa en la soberanía alimentaria), implica repensarla en sus valores y actividades. En primer término, es necesario que estos mecanismos estén inscritos en una lógica económica que corresponda a la economía popular y solidaria, en tanto modelo económico establecido en la Constitución del Ecuador del 2008. Ello implicó cambios en los valores que están detrás de esos intercambios, no sólo económicos, sino también culturales y sociales sobre cómo es que se producen los alimentos, cómo se transforman (si es el caso), se transportan, a qué precio, en qué lugares, hacia qué tipo de consumidores. No en una lógica de abastracción del mercado, sino cambiando y modificando el sentido de las acciones que están detrás. No se busca eliminar al mercado, sino que haya mecanismos que lo regulen desde el Estado, y que no todo sea dominado por él. Como parte de las actividades de la Coordinación General de Redes Comerciales (CGRC) del Ministerio de Agricultura, las ferias han sido apoyadas a través de infraestructura (gavetas, mesas o lonas, por ejemplo), apoyo en difusión, en actividades de logística y de fortalecimiento de la organización (propuesta de reglamentos internos para las organizaciones feriantes). También ha servido como puente entre las organizaciones feriantes y las autoridades locales, para contar con acuerdos mínimos que permitan trabajar de manera coordinada. Una de las áreas de oportunidad en la que la CGRC y todos los actores involucrados en estos procesos tendrán que enfrentar, es que haya una 137

adecuada valoración de las necesidades de las personas y de las organizaciones, en función del necesario desarrollo de capacidades para realizar las ferias. Sería ideal contar con relaciones constantes de intercambio con las universidades, centros de investigación, además del fomento de prácticas de intercambio de campesino a campesino, donde se comparta información en el ámbito nacional, pero también regional e internacional (Rouillard, 2010). El trabajo de la CGRC debe consolidarse al interior del Viceministerio de Desarrollo Rural del que depende, y del propio MAGAP, para mantener y aumentar así el apoyo hacia los circuitos alternativos de comercialización, específicamente las ferias campesinas y/o de productores y la compra pública. Para que la Coordinación pueda acompañar esos procesos, se necesita que sus acciones no se dupliquen ni se contradigan con las de otras instancias dentro del Ministerio; que los procesos de feria vayan acompañados de asistencia técnica sobre la mejor forma de comercializar la producción; de fomentar la agroecología, en lugar de programas que promuevan monocultivos, o el uso de paquetes tecnológicos, como el Plan Semillas, mencionado previamente, lo que fortalecería los procesos de feria, que tienen un potencial transformador de las sociedades. Para la compra pública, los retos están en varios niveles. Por un lado, es necesario articular la producción tradicional (en muchos casos artesanal) con el resto de la producción nacional. Cuando una organización accede a los mecanismos de compra pública, es porque cuenta con ciertas capacidades para trabajar de manera ordenada y cumplir con las condiciones para convertirse en proveedora del gobierno. Respetando sus propios orígenes fundacionales, este desarrollo de capacidades no debería la burocratización de sus prácticas, que vivan para cumplir con esa demanda, olvidando sus propios objetivos internos (producir alimentos), o que sean objeto de controles innecesarios por parte del contratante (Rouillard, 2010). Esto quiere decir que las organizaciones de productores tengan la organización y la institucionalización suficiente, para poder participar de la compra pública.

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Aunque la compra pública no está directamente relacionada con temas alimentarios, es una estrategia que en la experiencia ecuatoriana, se ha usado para fortalecer y consolidar la soberanía alimentaria tras la institucionalización del Instituto de Provisión de Alimentos (IPA), abordada en el capítulo anterior, y que abre espacios en el ámbito nacional para apoyar a la agricultura familiar y campesina, dinamizando sus ciclos productivos y absorbiendo su oferta de alimentos. En el ámbito internacional, la compra pública también ha recibido atención;153 de acuerdo con el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Alimentación, Olivier De Schutter, la compra pública es una estrategia con un potencial importante para modificar las prácticas alimentarias dentro de una sociedad. En el caso de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la compra pública general representa en promedio el 12% de su PIB; y aunque las estimaciones varían, los países en desarrollo también tienen un gasto en un rango más o menos similar (De Schutter, 2014a: 2). Ese potencial de compra pública es grande, y usarlo como estrategia para fomentar a la producción familiar y alcanzar el derecho a la alimentación, puede ser una opción relevante de explorar en los próximos años, tanto en el caso del Ecuador como en otros países. De Schutter además identifica cinco principios para utilizar la compra pública a favor de la realización del derecho a la alimentación: Principio 1. Privilegiar en el momento de la compra a los productores de alimentos en pequeña escala y ayudarles a que tengan acceso a los procesos de licitación; Principio 2. Exigir que se garanticen salarios dignos y precios justos a lo largo de toda la cadena de suministro de alimentos; Principio 3. 153

Por ejemplo, el Acuerdo Plurilateral sobre Contratación Pública de la OMC (1995); más recientemente, con iniciativas de crecimiento y desarrollo pro-pobre (DFID, 2004; OCDE, 2007; ODI, 2008). Dentro de la 60° Sesión Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas (2005), quedó establecida una recomendación a los gobiernos para fomentar programas de alimentación escolar, comprando alimentos producidos localmente cuando sea posible (De Schutter, 2014: 3), y que ubiquen a la compra pública como una de las cuatro iniciativas de rápido impacto que deben ser implementadas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (AGONU, 2005). A partir de estas consideraciones, queda asentado y enunciado al menos la relevancia de la compra pública como un circuito corto de comercialización, pero también como una estrategia de financiamiento al desarrollo que tiene un potencial enorme en el caso del Ecuador, y que como práctica, es recnocida incluso por la ONU. 139

Establecer requisitos específicos para conseguir productos alimentarios adecuados; Principio 4. Comprar local siempre que sea posible e imponer requisitos de sostenibilidad a los proveedores y; Principio 5. Aumentar la participación y la rendición de cuentas en el sistema alimentario (De Schutter, 2014: 7). Las reflexiones respecto de los dos circuitos cortos elegidos (las ferias y la compra pública), arrojan dificultades en la consolidación de dichos espacios, así como en la promoción y difusión. Cambiar la lógica de actuación dentro de un espacio que está profundamente vinculado con el sistema capitalista (mercado, oferta y demanda), para darle otro contenido y otros valores promovidos por el Buen Vivir y la soberanía alimentaria, es un reto importante. Intercambiar alimentos por su valor nutricional o por el proceso de producción, más que por un costo monetario del producto, le da otro contenido a dichos espacios de comercialización. Esta es una actividad que podría ser potenciada, que modifica las relaciones entre productor y consumidor y los junta en un ámbito en el que el interés está en identificar los espacios idóneos en los que los diferentes tipos de productos puedan ser comercializados e intercambiados, bajo reglas justas para todos los competidores, de la naturaleza que sean.

3.2.3. En la definición de las opciones de consumo La tercer categoría de análisis para propiciar un cambio en el ciclo productivo alimentario dentro de este estudio, es el consumo. En muchos sentidos, el consumo representa una forma de organización social y cultural, porque es a partir de él que se configuran formas de producción y de vida. La preferencia por un tipo de productos, de la naturaleza que sean, implica otorgar un aval a una cierta forma de producirlo, aun cuando sea de manera implícita, o que el consumidor no lo tenga del todo conciente. La compra de un producto avala las cadenas y procesos que lo llevaron a las manos del consumidor.

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Es muy común pensar en el consumo como una actividad individual, pero puesta en masa (agregada), determina tendencias en la producción y en lo cultural. El consumo es “un modo activo de relacionarse (no sólo con los objetos, sino con la comunidad y con el mundo), un modo de actividad sistemática y de respuesta global en el cual se funda todo nuestro sistema cultural [que en muchas ocasiones] representa un elemento de comodidad, de prestigio” (Baudrillard, 2007: XIII). El consumo, como actividad individual, tendría que re-convertirse en una actividad que fortalezca a los otros dos elementos del ciclo productivo, que retoma elementos de colectividad. El darle los calificativos de social y ambientalmente responsable al consumo, es una manera de modificar el que la producción haya perdido el privilegio o la relevancia dentro del ciclo alimentario, y que ahora ese privilegio se le de al consumo. El consumo ejercido bajo esas consideraciones, es una actividad clave de la praxis de la soberanía alimentaria en el Ecuador, porque luego que el consumidor fuera reconocido como actor político en el 2008, éste tendría que jugar un rol más activo en la determinación de sus opciones de compra, de modificar a través de su elección qué tipo de alimentos consumirá, bajo qué esquemas productivos, en qué presentaciones, entre otros. La transición hacia un consumo social y ambientalmente responsable en el Ecuador, está en proceso. Las estrategias seguidas se enfocan en la educación de los consumidores, en la concreción de asociaciones de consumidores, entre otras actividades que están estbalecidas en la Ley Orgánica de Defensa del Consumidor del año 2000. Como otros ordenamientos legales secundarios alrededor de la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA), la Ley Orgánica de Consumo, Nutrición y Salud Alimentaria debía sustituir el ordenamiento del año 2000. Sin embargo, esta propuesta de ley no ha sido discutida dentro de la Asamblea Nacional aún; por lo tanto, no es un referente legal de observancia obligatoria. Ello representa una dificultad central para hacer que el consumo social y ambientalmente responsable, sea una realidad consolidada en el país.

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Existen diferentes espacios a través de los cuales se ha buscado incidir en ese cambio de prácticas y de conciencia, aun sin el ordenamiento legal, y en los cuales el consumidor como actor social y político, “[debería vivir] en ambientes de información y protección de su salud, que conoce sobre los procesos de producción y comercialización de los productos alimenticios que compra, y bajo qué condiciones sociales y medioambientales fueron producidos” (COPISA, 2013: 4). Uno de los vehículos y principal reto para lograr esta transformación es la educación, como factor fundamental para modificar ciertos modelos de consumo de alimentos, promoviendo esquemas social y ambientalmente responsables. Dicha educación tendría que generar las condiciones apropiadas para que la población identifique la necesidad de contar con información sobre sus alimentos, el procesamiento que llevan, lo que implica el que éstos lleguen al consumidor final, entre otros. La tarea es aún mayor, porque una de las grandes dificultades a las que se enfrenta no sólo el Estado ecuatoriano sino el sistema de producción de alimentos en general, son los cambios en las dietas de la población que modifican las dinámicas económicas y sociales, pero también productivas y medioambientales.154 Lo paradójico es que aunque la oferta de productos es sumamente amplia, el mundo se alimenta con pocas opciones y la dieta globalizada e industrializada se fortalece.155 En el caso del Ecuador se han perdido cultivos tradicionales como los mellocos, mashua (especie de tubérculos), o la quinua (aunque ha aumentado su consumo en los últimos años);156 en su lugar, la industria alimentaria promueve el consumo en masa de maíz,

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El cambio en las dietas se refiere al aumento en el consumo de carne por países como China o India, que no son consumidores tradicionales de esos productos. También se refiere al abandono y pérdida de cultivos tradicionales por preferir alimentos industrializados (ya sea por costo, por practicidad o por estatus). 155 Baste mencionar que en los últimos 50 años, la dieta se ha basado en unos pocos cultivos, y a partir de ellos se busca alimentar al planeta. Un ejemplo es el uso masivo del jarabe de maíz como aditivo o endulzante, lo que aumenta su demanda casi de manera incontrolada. Otro ejemplo son los muchos cultivos locales que solían ser importantes en África o Asia, como sorgo, millo, centeno, camote, yuca y ñame, que han dejado de consumirse y ahora incluso están en peligro de desaparecer. 156 “Dieta globalizada: más alimentos, menos diversidad, más riesgos asociados”, de Stefanie Neno, Noticias CNIAT, Centro Internacional de Agricultura Tropical, (13 de marzo de 20114), 142

soya, trigo o arroz, sin tomar en cuenta los valores nutrimentales, las dietas tradicionales locales y mucho menos, que dichas disposiones se convierten en un incentivo directo a la producción en monocultivo. Lo anterior se da en el marco de la consideración de que existen "alimentos para pobres", como detectó Weismantel157 desde la década de los setenta, y que ha permitido que la introducción de dietas globalizada encuentre un terreno fértil. El cambio en la dieta tiene efectos en el corto y mediano plazo en el ambiente, pero también en la salud de las personas que la consumen. Recientemente, Naciones Unidas reconoció que muchas de las grandes amenazas a la salud están en las dietas poco saludables, y que sus riesgos son incluso más graves que los que representan actividades como el tabaquismo (De Schutter, 2014b). Para contrarrestar los estímulos al consumo basado en dietas hiperindustrializadas, en el caso del Ecuador, existen campañas como la impulsada desde el Ministerio de Cultura y Patrimonio para promover el uso de cultivos tradicionales, así como recetas que los contengan, fomentando así su consumo. Existen otras desde el Ministerio de Agricultura que promueven el consumo local de alimentos proveniente de la agricultura familiar y campesina; desde el Ministerio de Salud se trabaja para modificar el etiquetado de alimentos para saber contenidos nutrimentales; desde el Ministerio Coordinador de Producción, Empleo y Competitividad se busca transparentar la información relacionada con quiénes son las empresas que producen los alimentos y que tienen concentrado el mercado alimentario.158 Estas iniciativas están en transición y sus resultados serán visibles

, [10 de junio de 2014]. 157 De acuerdo con Mary Weismantel, durante los años setenta y ochenta en el Ecuador se modificaron el tipo de productos disponibles en un mercado local de los andes ecuatorianos (Zumbagua), debido a que las personas (mayoritariamente población indígena) consideraban que ciertos alimentos les daban el status de pobres, y buscaron sustituirlos por otros consumidos por la población mestiza. En lugar de seguir produciendo y mantener sus cultivos, se inclinaron por comer los productos industrializados que tuvieron a su alcance: sopas de pasta, arroz, harinas refinadas (Weismantel, 1994). Si un producto no se vende, no se puede comerciar con él, deja de producirse; así de grande es la responsabilidad de las y los consumidores. 158 Las fuerzas más relevantes detrás de la reestructuración del sistema global de producción de alimentos, son las compañías transnacionales enfocadas en la producción de alimentos, así como los supermercados, 143

en los próximos años; por ahora, forman parte de los grandes retos y dificultades que la materialización de la soberanía alimentaria en el Ecuador, tienen que enfrentar. Desde esta mirada, se corre el riesgo de que las propuestas existentes se sectoricen, que no sean vistas como una actividad integral, en donde colaboran todos los Ministerios involucrados, al tiempo que incluyan al resto de agentes vinculados con el tema. Ante la falta de modificaciones necesarias a legislación en el Ecuador sobre el consumo, se trabaja sobre una normatividad que es dispersa y enfocada en la protección del consumidor como comprador principalmente, en términos contractuales, y no en lo que se refiere a conocimiento y cambio profundo en los patrones de consumo. Ello representa una gran dificultad, frente a las tendencias predominantes de consumo en el mundo, y a las que el Ecuador no es ajeno.

3.3. Sobre la consolidación de una perspectiva de derechos: el derecho a la alimentación Dentro de los retos, dificultades y dilemas de la transición hacia la soberanía alimentaria en el Ecuador, hay una dimensión que aunque mencionada, podría tener un potencial transformador importante, que puede ser considerado como clave para trascender aún más en los planteamientos sobre soberanía alimentaria. Dentro del Sumak Kawsay o Buen Vivir puede identificarse un planteamiento que corresponde con el derecho a la alimentación, en términos de procurar una alimentación sana, suficiente y adecuada culturalmente (Montagut, 2011). Esta afirmación está establecida en el art. 13 de la Constitución del 2008: “Las personas y colectividades tienen derecho al acceso seguro y permanente a alimentos sanos, suficientes y nutritivos; preferentemente producidos a nivel local y en correspondencia con sus diversas identidades y tradiciones culturales. El Estado ecuatoriano promoverá la soberanía alimentaria” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008: 24). los medios a través de los cuales es que esta dieta globalizada se ha ido expandiendo de manera acelerada (Heffernan y Constance, 1994).

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En el Art. 281 del texto constitucional se expresa que “La soberanía alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados de forma permanente” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008: 137). En ese mismo artículo se establecen las 14 responsabilidades que el Estado debe seguir para alcanzar la soberanía alimentaria y que están mencionadas en el primer capítulo de esta investigación. Sin embargo, y aunque esta formulación refuerza la idea de los derechos, las responsabilidades que debieran apuntalarla se quedan enunciadas como medidas políticas y no como derechos, especialmente en lo que se refiere al impulso a la producción, la adopción de políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario, así como en la promoción de políticas redistributivas que permitan el acceso a recursos productivos para los campesinos (Brassel, 2009). Tampoco hay una mención directa sobre el derecho de los y las campesinas a esos bienes. El mismo artículo 281 también promueve una tecnología adecuada para la producción, la realización de investigaciones, financiamiento para los pequeños productores, cuidado y respeto a la agrobiodiversidad, la protección de los saberes ancestrales, el fomento de redes entre productores y consumidores, evitar alimentos contaminados o no sanos, entre otros. Las menciones específicas hacia los pequeños productores o la existencia de políticas diferenciadas en relación con los agro-negocios, queda solo enunciada, en términos de responsabilidades y no como obligaciones del Estado. Es una formulación que no define obligaciones estatales sobre derechos de los ciudadanos campesinos (Brassel, 2009: 20). Con base en las observaciones realizadas durante el trabajo de campo en el Ecuador, la consolidación de una perspectiva de derechos no es un tema que ocupe un lugar central en el discurso, o si está presente es de manera tangencial; aunque es una dimensión importante, no es evidente aún. El interés está en construir un régimen alimentario obligatorio para el país, para lo que se requiere garantizar la obligatoriedad en términos de derechos que garantiza el Estado. Sin embargo, la transición hacia la soberanía

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alimentaria podría ganar más adeptos al interior y al exterior del país, si la dimensión del derecho a una alimentación adecuada, ocupara un lugar más visible. Hablar desde una perspectiva de derechos refleja el uso de un discurso que tiene visibilidad y a través del cual, los preceptos de la soberanía alimentaria podrían ser reconocidos en su importancia, e incidir en agendas que no lo consideran. Desde luego, también hay que tomar en cuenta la existencia de una tendencia a tomar a los derechos humanos como un discurso universalizable, que gradualmente puede perder su contenido inicial. Las políticas que tengan a los derechos como centro pueden marcar una diferencia. Por ejemplo, en lo que se abordó de manera previa sobre la visión de los alimentos como commodities, “cubrir la demanda y satisfacer las necesidades de la población no son la misma cosa. Lo primero remite al mercado, lo segundo atañe [aunque no exclusivamente] a los derechos humanos” (Zabalo, 2013: 39). Ese cambio es fundamental. El fortalecimiento en el tema de derechos va más allá de que estos son fundamentales para la comprensión de la soberanía alimentaria. Es un área a partir de la cual se podrían encontrar relaciones o espacios de complementariedad entre las visiones detrás de la seguridad alimentaria y de la soberanía alimentaria, en especial cuando el objetivo primordial es la disminución y eventual eliminación de los problemas relacionados con la falta de alimentos y la mala nutrición.

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Consideraciones finales. La transformación del sistema de producción de alimentos. Las lecciones de la soberanía alimentaria “El mundo es un lugar complejo, y sería un error buscar una sola respuesta para fenómenos complejos y diferentes. Debemos proveer de respuestas a diferentes niveles –no sólo en el nivel internacional, sino también local y nacional también-” José Bové y François Dufour, 2001

El contexto internacional de los últimos años ha estado marcado por una reconfiguración en las relaciones entre Estados, la emergencia de nuevos actores, así como el desarrollo y consolidación de nuevas formas de vinculación entre los agentes que participan de dicho sistema. Las temáticas globales como la pobreza, el medio ambiente, el cambio climático, las crisis económicas o la seguridad –por mencionar algunos-, han evidenciado que ningún Estado podría enfrentarlos de manera aislada, sean por su magnitud, por las crecientes interacciones e intercambios en el marco de la globalización, o por ambas. En el mundo, las condiciones de vida de poco más de 1,400 millones de personas que viven con menos de 1.25 USD al día, de acuerdo con la medición de pobreza extrema del Banco Mundial (BM), y que por lo tanto, experimentan algún grado de inseguridad alimentaria; es decir, que las personas no tienen acceso económico y físico a alimentos suficientes, sea de manera estacional o crónica. Las políticas de comercio internacional a las que se sujetan los intercambios de mercancías en el ámbito internacional, reguladas por la Organización Mundial del Comercio (OMC), promovieron y fomentaron la consideración de los alimentos como commodities. Lo anterior llevó a la privatización y la reducción de los apoyos agrícolas provenientes del Estado, lo que puso en jaque a miles de personas que vivían del campo, dejándolos como un sector de la población vulnerado gravemente. La configuración del sistema de intercambio comercial de alimentos, provocó que los países cuyas exportaciones dependían de alimentos básicos, y que no estaban en posibilidad de 147

proteger de forma plena su producción agrícola por la obligatoriedad de cumplir con políticas de ajuste y condicionalidad impuesta desde fuera, sufrieran grandes descalabros financieros. Al mismo tiempo, esas mismas políticas también permitieron que Estados Unidos y luego la Unión Europea, se convirtieran en grandes exportadores mundiales de productos agrícolas, producto de una mayor tecnologización de su producción, subsidios a sus productores e incluso en algunos casos dumping. Esto aún en detrimento de muchos países con economías frágiles (Zabalo, 2013: 37). El análisis de estos cambios y transformaciones puede darse a través de los regímenes alimentarios, a través de los cuales es posible identificar las reglas de producción de alimentos, las formas en las que serán procesados, dónde y cómo se les dará valor agregado, los mercados específicos en donde se comercializarán, los precios y formas de intercambio, así como las formas de consumo. Desde los regímenes alimentarios es posible aproximarse al rol de la agricultura y de la producción de alimentos, en la construcción de una economía capitalista en el mundo, así como en la generación y acumulación de recursos (McMichael, 2009). La utilidad de esta perspectiva de análisis es que hace evidente la existencia de una estructura comercial que determina y fortalece relaciones desiguales entre los actores del sistema productivo internacional. Aún cuando pueda ser visto como un esquema rígido, es una forma de entender la estructura internacional, entender relaciones e identificar espacios y áreas de oportunidad para comprender las inequidades en la producción de alimentos. Los regímenes alimentarios dan un marco ideal para entender la naturaleza de los planteamientos de la soberanía alimentaria, concepto central de esta investigación. De acuerdo con lo planteado en el capítulo uno, las razones para esa inequidad en la distribución están en el régimen alimentario dominante, el cual tiene un modelo de desarrollo, de comercio y de producción agrícola basado en el libre comercio, con una tendencia neoliberal (Beuchelt y Virchow, 2012: 269). Para aproximarse a este modelo, la comunidad internacional ha desarrollado diferentes estrategias que buscan reducir las consecuencias negativas en términos de carencias alimentarias, desnutrición, hambrunas, 148

entre otros: la seguridad alimentaria y la soberanía alimentaria, identificadas como dos planteamientos diferentes e incluso, contrarios. A pesar de sus diferencias, tanto la seguridad alimentaria como la soberanía alimentaria tienen una dimensión en común que es relevante de mencionar: el derecho a la alimentación. Dentro de los primeros planteamientos sobre seguridad alimentaria estuvo el Derecho Humana a la Alimentación Adecuada (Kopp, 2011: 33). Aunque después hubo una mayor influencia de los teóricos de la seguridad alimentaria que fomentaron los agronegocios y la revolución verde, en su origen y en muchas de sus acciones, es una perspectiva que se ha mantenido dentro de la FAO de formas más o menos constante. En el caso de la soberanía alimentaria, se habla del derecho de los pueblos, de los individuos y las naciones para decidir sobre su modelo de producción. El derecho a la alimentación adecuada es una dimensión relevante dentro de las discusiones globales sobre los problemas del hambre; y es en ese marco que la soberanía alimentaria y la seguridad alimentaria podrían encontrar un área de complementariedad, en donde sus posturas encontraran en un espacio de diálogo, y no de confrontación. Este es una de las áreas identificadas a partir de este trabajo de investigación, y como parte de las reflexiones y las consideraciones finales sobre la soberanía alimentaria, concepto central de esta investigación: la relevancia del tema de derechos dentro de la provisión de alimentos. Sobre la soberanía alimentaria La seguridad alimentaria es una estrategia surgida desde las Naciones Unidas para enfrentar los problemas relacionados con el hambre. Ésta se basó en la necesidad de satisfacer una demanda creciente de alimentos en momentos de extrema hambruna provocada por conflictos bélicos, pero también por las condiciones internas de los diferentes países. Las causas se deben a una estructura internacional desigual, en la que los alimentos se fueron convirtiendo gradualmente en mercancías, y por lo tanto,

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estuvieron sujetos al mercado. Los países con menores recursos se vieron limitados en su acceso a alimentos suficientes para su población. La seguridad alimentaria ha estado cercana a la provisión de alimentos, a satisfacer la demanda de alimentos (básico, desde luego), pero que poco cuestiona al modelo de producción y a los esquemas de distribución predominantes, con lo que se corre el riesgo de que los programas y proyectos promovidos en el marco de la seguridad alimentaria, sean de tipo asistencial, e incluso devengan en estrategias clientelares, y/o reproduzcan los problemas que indican querer superar. Esta situación no significa en sí misma que todos los trabajos hechos alrededor de la seguridad alimentaria sean negativos per se; es sólo que sí hay dinámicas en la actualidad que fomentan y mantienen problemas de inseguridad alimentaria global graves en la actualidad, y la seguridad alimentaria no ha logrado resolverlas, ni modificar la dinámica productiva. También es cierto que aunque la seguridad alimentaria es promovida mayoritariamente por la FAO, no es una entidad monolítica y aunque existen áreas sumamente cercanas al libre mercado y los agro-negocios, también existen áreas dedicadas a trabajar sobre el fomento a la producción local, el derecho a la alimentación adecuada, así como a interactuar con movimientos sociales, en donde incluso se discuten formulaciones teóricas alternativas como la soberanía alimentaria. La soberanía alimentaria como concepto político, proviene de organizaciones y movimientos sociales que veían (ven) vulnerados su derecho a una alimentación adecuada (sana, suficiente, culturalmente aceptable). Debido a ese origen cercano a movimientos sociales, y al hecho de que se diera a conocer de manera paralela al foro oficial sobre seguridad alimentaria, el concepto se ha entendido y se ha asumido como contramovimiento frente a la desigualdad en el acceso a alimentos, a las condiciones de producción que afectan a la agricultura familiar, a las políticas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), del Fondo Monetario Internacional (FMI), del Banco Mundial (BM). Debido a ello, el discurso de los movimientos sociales que lo acogen como bandera de su

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actuación, es tan beligerante y busca diferenciarse y confrontarse con la seguridad alimentaria (Beuchelt y Virchow, 2012: 261). De acuerdo con esto, la seguridad alimentaria y la soberanía alimentaria representan dos modelos de producción agrícola diferentes, lo que provoca un enfrentamiento constante entre sus formas de relación con los activos de producción, la producción misma, de comercialización y de consumo. Cada una de estas dos posturas tienen contenidos que aunque relacionados entre sí, también tienen elementos de diferencia importantes. Estos dos modelos de producción tienen detrás dos visiones sobre los alimentos, la alimentación, pero en especial, sobre lo que significa el desarrollo. Por un lado, existe una perspectiva que ha dominado y que puede ser explicada a partir de un régimen alimentario, identificado como corporativo y agro-industrial. Parte de sus características es que se basa en la revolución verde, donde los grandes productores se inclinan y representan los valores del mercado, donde los alimentos son vistos y tratados como commodities. También se caracteriza por una preocupación sobre la cantidad de alimentos y no tanto por la calidad ni por su distribución, con una producción tecnologizada (riego, semillas, fertilizantes sintéticos, monocultivos); también hay un control global del sistema alimentario por parte de la industria agro-industrial, y donde la mayoría de los países productores de alimentos no tienen una incidencia directa en el establecimiento de precios, como sí la tienen Estados Unidos o la Unión Europea, por ejemplo (McMichael, 2010). El otro modelo es el de la producción en pequeña escala, de la que participa en gran medida la agricultura familiar, que interpela los esquemas promovidos desde la seguridad alimentaria, y que podría ser mejor explicada a través de la soberanía alimentaria. Dicho modelo rechaza el control global del sistema alimentario predominante actual, porque no participa de él más que de forma marginal en cuanto a los beneficios económicos, pero sí en lo que tiene que ver con la producción. Un ejemplo es precisamente el que este 2014 haya sido declarado por la FAO como el Año Internacional de la Agricultura Familiar, como una forma de aumentar la visibilidad y reconocer la importancia que tiene este sector en 151

la producción de alimentos. Este tipo de producción rechaza el individualismo que está más cercano al concepto de seguridad alimentaria, por otros basados en la solidaridad campesina, en la idea de comunidad. La soberanía alimentaria ha ganado notoriedad durante los últimos años entre movimientos y organizaciones sociales. También se ha convertido en un tema abordado incluso desde organismos internacionales como la FAO, donde aunque sin ser aceptado de forma plena, ha comenzado a ser tomado en cuenta en las discusiones entre países miembros; también se ha incorporado en las legislaciones nacionales de diferentes países (aún pocos), así como en las agendas de varios agentes y agencias internacionales. La soberanía alimentaria es un concepto en formación, que se mantiene en movimiento y por lo tanto, no tiene una definición única ni aceptada de manera plena por parte de los agentes involucrados en temas alimentarios. Se trata de una formulación teórica que guarda contradicciones conceptuales importantes, que en mucho, dificultan su ejecución. Como establece Jennifer Clapp “una conceptualización amplia puede funcionar bien en los momentos iniciales de un movimiento, pero es probable que el concepto necesitará ser más articulado y preciso, lo que puede causar que se pierdan algunos de sus partidarios” (Clapp, 2011). A pesar de ello, hay una serie de acuerdos mínimos sobre la capacidad y el derecho de decidir sobre el modelo de producción, sobre la necesidad de proteger la agricultura familiar, así como recuperar los cultivos locales frente al sistema internacional de comercio que determina precios, afectando a los pequeños productores mayoritariamente. Autores como Edelman (2014) sostienen que la seguridad alimentaria y la soberanía alimentaria tienen similitudes en algunos elementos (origen, objetivo amplio de garantizar la alimentación de las personas, la perspectiva de derechos). Esos elementos podrían encontrar espacios de colaboración y complementariedad. La soberanía alimentaria es un concepto político que está en movimiento. Es producto de un movimiento social, pero sus contenidos han estado influidos por diferentes movimientos sociales, con intereses diferentes y remarcando dimensiones similares pero que tienen una importancia 152

diferenciada. Es también un conjunto de normas legales y prácticas dirigidas a transformar el sistema alimentario y agrícola (Edelman, 2014). La realidad es que el concepto es complejo y se encuentra en movimiento, por lo que su institucionalización es una tarea también compleja. El concepto de soberanía alimentaria fue una respuesta al planteamiento oficial de la FAO, que provino de organizaciones sociales como crítica a una realidad específica. Para convertirse en una propuesta con un impacto mayor, los promotores de la soberanía alimentaria en el mundo (no sólo en Ecuador) tendrán que encontrar maneras de incorporar las críticas y observaciones que hay alrededor, en la medida de lo posible. Es necesario que los interesados en el tema abran espacios de debate, donde no sólo se trabaje en la definición del concepto, sino también en la forma de hacerlo operativo, donde se recupera las experiencias de los países en los que la soberanía alimentaria forma parte de los fundamentos legales nacionales. El caso ecuatoriano es una manera de hacer operativa la soberanía alimentaria, pero la forma más adecuada para cada país dependerá de los gobiernos y sociedades, que decidan implementarlo. Por ejemplo, las perspectivas más radicales de la soberanía alimentaria tienen un dejo de autonomía alimentaria dentro de sus planteamientos; es decir, que un pais sólo consuma los alimentos que sean capaces de producir. Esta perspectiva limita posibilidades para muchos países, cuyas condiciones geográficas y climatológicos les son adversas para alimentar a su población. La definición sobre los cultivos en los que el Ecuador buscaría ser autónomo en su producción, dependerán de la determinación de canastas y alimentos básicos, de cultivos estratégicos para alimentar a la población del país. Es muy probable que existan casos en donde la demanda nacional por ciertos productos tenga que ser complementada a través de sustitución del producto, o con la importación directa, siempre que ésta no se conviertan en una amenaza, o que de alguna manera contravenga a la política de soberanía alimentaria. La teorización sobre la soberanía alimentaria, no responde a preguntas sobre qué es lo soberano de la soberanía (Edelman, 2014: 9) y en qué nivel aplica esta conceptualización 153

(para una comunidad o localidad, para una región, para un país). Este es uno de los cuestionamientos más complicados de enfrentar, porque las propuestas sobre cambios en el modelo de producción de alimentos, por ejemplo, se basan en producción local, en la modificación de los términos de intercambio de alimentos que no se basa en valores comerciales que ven a los alimentos como commodities. Éstos son cambios en el nivel micro, cuyo salto hacia niveles más amplios es complicado de explicar, de proyectar y ejecutar. Por ejemplo, un país puede buscar ser soberano en su producción de alimentos, pero su producción puede no ser suficiente para satisfacer las necesidades de su población, o limitando las opciones de consumo a las que las personas tienen acceso. ¿Cómo resolver eso? La soberanía alimentaria tendría que evitar ser confundida con aislamiento del sistema comercial internacional, y sí con la protección de un sector clave (la agricultura) para proveer de alimentos a su población, proteger su producción y saber cuándo y bajo qué condiciones buscar esquemas de intercambio que no le afecten y sí complementen las dietas. La promoción de la soberanía alimentaria en el ámbito local tendría que encontrar formas de colocarse como elemento de planeación en ámbitos más generales. ¿Cómo hacer que los movimientos sociales que impulsan la soberanía alimentaria puedan tener una incidencia en niveles nacionales, que permitan una modificación del régimen alimentario dominante? Esa es precisamente la relevancia del análisis de una experiencia como la del Ecuador, que adoptó a la soberanía alimentaria como elemento de planeación política para los próximos años, y que por la forma como se dio, permitió que la propuesta surgida desde movimientos sociales (desde abajo), fuera retomada y convertida en un concepto normativo en el ámbito nacional. Y esa formulación es sumamente valiosa de analizar y problematizar, más que como un modelo o como una solución inmediata, así como la posibilidad de reflexionar de forma abierta sobre las tensiones entre modelos productivos, entre las necesidades de producción de alimentos en el ámbito local, nacional o global, en los procesos de planeación y gestión del desarrollo, en lo nacional, pero también en el ámbito internacional y dado el caso, en la cooperación internacional y en los proyectos

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que ésta promueve. Es un espacio para promover una formulación de estrategias abiertas que cuenten con la participación coordinada de las partes involucradas, desde su propio espacio y en la dimensión en la que les toca. Una acción compleja, pero necesaria para aproximarse y resolver un problema sumamente complejo. Los límites de la perspectiva de regímenes alimentarios Las aproximaciones teóricas más comunes para la soberanía alimentaria se basan en los regímenes alimentarios, ya que a partir de ellos se identifican las características del modelo de producción predominante, y que la soberanía alimentaria cuestiona; además, específicamente en el caso del Ecuador se habla de la construcción de un régimen alimentario a partir de la Ley de 2010. En el primer capítulo de este trabajo de investigación mencioné que a partir de los regímenes alimentarios es posible identificar actores, estructuras, reglas y aunque tiene una noción mayoritariamente normativa, permite hacer un análisis histórico, de producción de riqueza y acumulación de capital alrededor de la producción de alimentos. La propuesta de regímenes alimentarios de McMichael (2009 y 2013) aborda la relación histórica entre la producción de alimentos y el imperialismo, en donde el papel del Estado es importante. Para Ecuador, el reposicionamiento del rol estatal en el establecimiento de un modelo de producción de alimentos es una dimensión sumamente relevante, dada la historia del país en los últimos años del siglo XX, en donde este actor cedió campo de acción frente al mercado. Los regímenes alimentarios son también una manera de identificar periodos de relativa estabilidad en la acumulación de capital (Burch y Lawrence, 2009); además ayudan a explicar la adopción de esquemas y prácticas estándares en la plantación, recolección, transformación y empacamiento de alimentos en el mundo (Phillips, 2006). La legislación nacional en el Ecuador se basa en un régimen alimentario de soberanía alimentaria, a través del cual se busca fortalecer los esquemas tradicionales de producción basado en la

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pequeña producción, para convertirlos en un referente cada vez más fuerte frente a la agro-industria que dominó en los años previos y cuya fuerza se mantiene en la actualidad. Con base en los regímenes alimentarios como herramienta de análisis, se identifican las etapas dominantes de producción de alimentos previas: un primer régimen alimentario basado en el comercio colonial de trigo y azúcar; un segundo régimen basado en la agricultura industrial y en la manufactura de alimentos; y un tercero en donde se dan cambios en el consumo de proteínas, surgieron los biocombustibles, comenzaron a hacerse más evidentes las relaciones entre los problemas del medio ambiente y la producción de alimentos (McMichael, 2009). Este tercer régimen se complejiza ante el hecho de que las corporaciones globales reorganizan las cadenas agroalimentarias (Burch y Lawrence, 2009: 267). Esa complejización en las relaciones de los agentes que participan del sistema de producción de alimentos, indicaría que los regímenes alimentarios enfrentan dificultades importantes para explicar sus interacciones. Si bien los regímenes alimentarios son la aproximación teórica dominante para la soberanía alimentaria, han recibido diversas críticas por su incapacidad para explicar las diversas y específicas circunstancias de las relaciones locales, nacionales y globales de la producción de alimentos (Burch y Lawrence, 2009; Araghi, 2010; Phillips, 2006). Esto más que una variable negativa, refleja la necesidad de seguir problematizando sobre la manera más apropiada de aproximarse al concepto de soberanía alimentaria y sobre cómo conceptualizar la producción, distribución y consumo de alimentos, sí desde una mirada normativa, pero también como un proceso amplio, donde las escalas de aplicación y la necesidad de diálogo y colaboración entre los diversos actores, es una condición necesaria. En el Ecuador el objetivo es construir un régimen de soberanía alimentaria como lo establece su ley. Está en proceso de implementación y consolidación, de ahí los dilemas mencionados previamente; pero ¿ese régimen puede erigirse como la continuación (en términos secuenciales) del régimen actual?, ¿ese sería su objetivo? La idea de construir un modelo de organización económica, política y social diferente para ese país tiene que ver 156

con su propia dinámica interna; está buscando sus propias respuestas a problemáticas complejas relacionadas con la producción, el abastecimiento y el consumo de alimentos. La política productiva, de transformación, comercialización y consumo de alimentos dentro del régimen de soberanía alimentaria en Ecuador, tiene la intención de consolidar, dar respuesta a una serie de demandas sociales, las mismas que provocaron el cambio y refundación del Estado en el 2008. Sin embargo, el régimen podría no ser suficiente para explicar o para organizar a los actores que participan del ciclo productivo, porque no tienen la misma naturaleza que el Estado, y sobretodo porque las relaciones que se establecen entre todos los actores participantes (productores, organizaciones, gobiernos en

todos

sus

niveles,

corporaciones

alimentarias,

empresas

transnacionales,

intermediarios, especuladores), no debieran circunscribirse a relaciones jerárquicas, verticales y unidireccionales, que se vinculan con los regímenes, en general. Esta reflexión aplica para el Ecuador, pero también para el ámbito global. El análisis del sistema de producción de alimentos desde los regímenes tiene la intención de generalizar una serie de prácticas y actividades alrededor de la comida. En el caso de un régimen basado en la soberanía alimentaria, dadas las condiciones actuales, difícilmente podría convertirse en una práctica generalizada a nivel mundial. En este sentido, aun cuando haya una apertura cada vez mayor a debatir el concepto de soberanía alimentaria, sus componentes parecen lejos de convertirse en el centro de un próximo régimen alimentario, porque las dinámicas sociales, políticas y económicas son poco receptivas a ello. Por otro lado, la propuesta de un cambio de régimen alimentario por otro que lo remplace, también podría cuestionarse debido al contexto complejo y las múltiples variables que dan origen a la crisis alimentaria que se busca resolver. Las condiciones internas del Ecuador explican por qué se busca construir un régimen de soberanía alimentaria, que tiene que ver con una historia y momento particular del país. A nivel global difícilmente podría replicarse tal cual, porque no ha habido el proceso idóneo para ello. Sin embargo, la experiencia del Ecuador es importante porque busca institucionalizar 157

un cambio social surgido desde abajo; y al mismo tiempo, está en proceso de prueba sobre la efectividad de los planteamientos sobre soberanía alimentaria que se implementaron. Si no hay receptividad sobre todo lo que implica la soberanía alimentaria, al menos la comunidad internacional que trabaja sobre estos temas podría retomar algunas de las prácticas que están transformando a la sociedad ecuatoriana, y que identifico en la transición hacia la agroecología, en la promoción de los circuitos alternativos de comercialización y en el fomento de un consumo social y ambientalmente responsable. Como tal, tendría que haber espacios de discusión, de diálogo y evaluación constantes, que permiten identificar lecciones y aprendizajes importantes, que van desde una mayor apropiación del concepto de soberanía alimentaria, hasta la sistematización de las actividades realizadas hasta el momento en dicha materia. Un riesgo es que la puesta en marcha de un régimen de soberanía alimentaria se convierta en una estrategia que en el fondo refuerce la dependencia al régimen alimentario corporativo, ante la imposibilidad de sustituir importaciones por ejemplo, y que haya que comprar alimentos sin tomar en consideración su modo de producción (McKay y Nehring, 2013: 26). Del mismo modo, es necesario tener cuidado con que los alcances de la soberanía alimentaria no se queden en el discurso, ni que las acciones alrededor de ella se limiten a un cambio de conceptos, sin que el fondo se transforme. Los regímenes alimentarios entonces, explican una parte pero no son suficientes para abordar todo el sistema alimentario, dadas las condiciones actuales, en donde una multiplicidad de agentes construyen relaciones y formas de interacción, en el marco del sistema de producción de alimentos. Vale la pena además recuperar el planteamiento de McMichael sobre que estos regímenes alimentarios reflejan épocas de relativa estabilidad en las formas de acumulación de capital. Por lo tanto, el momento actual podría reflejar que no existen las condiciones necesarias para analizar el sistema alimentario, con las estrategias y herramientas que corresponden a dicha perspectiva.

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Con esta limitación en mente, se hacen a continuación diversas consideraciones finales sobre el Ecuador y su política de soberanía alimentaria, como una experiencia que aporta elementos para repensar las causas de la crisis alimentaria global, así como las formas de enfrentarla, a través de las tres categorías de análisis que establecí para este trabajo de investigación. Ecuador y la consolidación de la soberanía alimentaria: retos actuales El recorrido histórico y descriptivo sobre el marco normativo creado en el Ecuador a partir del 2008 fue una manera de conocer las condiciones generales del país, para luego tener elementos sobre los cuales comprender dicho cambio, lo que podría denominarse como el espíritu de la ley. Con base en esa aproximación y con las observaciones realizadas entre agosto del 2013 y enero del 2014, fue posible conocer de primera mano algunas de las actividades que materializan en la práctica cotidiana al Buen Vivir y a la soberanía alimentaria. También fueron meses que sirvieron para identificar contradicciones, dilemas y dificultades de un proceso que está en movimiento, cuyos efectos están lejos de ser observados de forma plena, porque están ocurriendo a partir del trabajo de todos y todas en el país. ¿Cuáles serían las aportaciones, las reflexiones y las lecciones aprendidas que deja una experiencia como la de Ecuador, frente a una crisis alimentaria global?, ¿cuáles son las áreas de oportunidad en su formulación y aplicación en política?, ¿cómo se superarían las contradicciones en su formulación y aplicación?, ¿qué se puede aprender y retomar de esta experiencia? Ecuador tiene condiciones geográficas, políticas y sociales específicas que lo ponen en una situación particular al momento de pensar el tema de soberanía alimentaria. Tiene una población relativamente pequeña, mucha de ella aún con un fuerte vínculo hacia actividades productivas y campesinas, con tierras fértiles y climas propicios para la agricultura. Esas condiciones son clave para que las posibilidades de tener éxito en la implementación de un régimen de soberanía alimentaria sean mayores. Por lo tanto, no pueden ser perdidas de vista cuando se hable de las posibles aportaciones de la

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experiencia ecuatoriana respecto de la crisis alimentaria global, porque en otras situaciones, las condiciones locales serán diferentes. El análisis de la experiencia ecuatoriana pretende identificar elementos relevantes para la discusión sobre el modelo de producción de alimentos basado en un régimen corporativo (McMichael, 2013), que modifique la estructura actual. La traspolación de lo que ocurre en el país entonces, no es la solución a todos esos cuestionamientos, sino una forma de identificar acciones puntuales que pueden convertirse en rubros de análisis relevantes. ¿Qué de lo aplicado en Ecuador funciona como para poder pensarlo bajo otras condiciones?, ¿qué áreas no y que podrían ser replanteadas a partir de la experiencia en lugares? Es cierto que la normativa no termina por cubrir todas las expectativas planteadas desde los pueblos y que, mucho menos, supone un armazón terminado de ese Estado que tendría que venir a superar al modelo colonial, capitalista y patriarcal. Pero también es verdad que establecen algunas líneas maestras, que de ser profundizadas, podrían llegar a transformar de manera radical la realidad excluyente que persiste en América Latina.

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Ecuador resulta ser un caso de análisis en la institucionalidad alrededor del tema alimentario, por basarse en la soberanía alimentaria, y de él se pueden recuperar aprendizajes y aportaciones, sintetizadas en una tabla, pero que buscan aportar al debate por el derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria, y por cambiar el paradigma alimentario actual. El Buen Vivir y la soberanía alimentaria son dos elementos que aportan al debate sobre el desarrollo desde una perspectiva diferente. Podrían incidir a favor de la ruptura metabólica, cuando el crecimiento se volvió el centro, no importa hacia dónde. Ruptura cuando el ser humano domina todo hasta el agotamiento. El Buen Vivir y la soberanía alimentaria reconceptualizan el desarrollo, muy al estilo de los bienes comunes globales, que se basan en la reformulación de la relación entre el ser humano y la naturaleza, con el 159

“La espada y la pared. América Latina, entre el extractivismo y el Buen Vivir”, de Redacción, Panamá On, 3 de abril de 2014, , [29 de abril de 2014]. 160

entorno. Este tipo de valores aunque no están ausentes de manera terminante, dentro de la cooperación internacional para el desarrollo proveniente de fuentes oficiales, no son predominantes, ni inclinan las prioridades de financiamiento de programas y proyectos; por lo tanto, su impacto es limitado. Al mismo tiempo, y por tratarse de planteamientos relativamente novedosos, es muy importante que se evite caer en la construcción de discursos mediáticos, en donde el Buen Vivir sea colocado como panacea para las contradicciones en el Ecuador y en los espacios en donde sea adoptado, ya que ello podría provocar que […] el Sumak Kawsay acaba transformándose – o devaluándose, según se mire – en una suerte de redistribución del desarrollo que ‘conduce a promover políticas extractivas o de monocultivos’, con lo que el concepto se banaliza, siendo utilizado ‘como equivalente de políticas asistenciales a favor de los pobres’ pero presentado ‘como una reivindicación meramente indígena’ o reiterado por doquier ‘como un eslogan que finalmente pierde sentido’ (Houtart, 2011: 9).

Frente a este riesgo, lo que considero vital de estas reflexiones es que representan una experiencia seria, un ejemplo de cómo el mundo es mucho más complejo de lo que a veces se acepta, desde una mirada académica, en la que muchas veces nos encasillamos para problematizar un objeto de estudio. La transformación del sistema alimentario. Las lecciones de la soberanía alimentaria Uno de los referentes teóricos para este trabajo fue la praxis en tanto capacidad de transformación, en donde las personas son sujetas de su propio desarrollo y tienen la capacidad de modificar su entorno amplio. Lo observado en el Ecuador mostró cómo las organizaciones y grupos de productores que han transformado su producción hacia la agroecología, que participan de circuitos cortos de comercialización y fomentan un consumo social y ambientalmente responsable, modifican y mejoran sus condiciones de vida. Además que se alimentan de su propia producción, obtienen recursos extras a través de la venta de sus hortalizas y productos del campo, se modifican las relaciones familiares al reconocer el rol que juega la mujer en la producción de alimentos, reconoce la

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importancia del cuidado de las semillas, por mencionar algunos aspectos en los que se muestran cambios a través de la praxis. Sin embargo, esta capacidad de transformación enfrenta dificultades al momento de transmitirse hacia otros niveles más amplios. La experiencia en lo local aunque no sin dificultades, es quizá más proclive a modificarse (una familia, una organización de productores que comparten el interés por la agroecología, una comunidad pequeña). Pero conforme se van complejizando las relaciones y van aumentando el número de participantes, este cambio se enfrenta con las dinámicas que caracterizan al régimen alimentario actual, y que impiden que la gran producción tecnologizada transite hacia la agroecología, sea por considerar que esa producción no sería suficiente para satisfacer las necesidades alimentarias globales, sea porque interesa seguir manteniendo el comercio de alimentos, o porque los intereses están puestos en otros sitios. ¿Cómo hacer que la praxis de la soberanía alimentaria tenga también eco en consumidores urbanos (nivel macro), que poco o nada tienen que ver con la producción de alimentos? A partir de las condiciones actuales, no todas las personas estaríamos en posibilidad de cosechar nuestros alimentos, y para que lográramos hacerlo, se necesitaría de una transformación compleja y amplia: educación sobre producción, fomento de políticas agrarias favorables a la pequeña producción, acercar a los productores con los consumidores, además de promover políticas de producción de alimentos en el ámbito urbano, entre otros. Con las condiciones actuales, lo anterior requiere de un esfuerzo amplio, en el que habría que fortalecen los procesos de toma de conciencia para que las personas moderemos nuestro consumo, para que si no participamos de forma activa en la producción, no nos convirtamos en elementos de presión por ejercer un consumo desmedido. La experiencia ecuatoriana funciona porque tiene ciertas características, pero así como hay lecciones respecto de lo que están haciendo bien, de poner en el debate la necesidad de transformar el sistema de producción de alimentos, también es necesario analizar que la soberanía alimentaria pareciera estar alejada de aquellos que no tienen un vínculo 162

directo con la tierra ni con la producción de alimentos. El trabajo de campo en la Coordinación General de Redes Comerciales (CGRC) del MAGAP, aporta algunas pistas para reflexionar de manera más profunda sobre la soberanía alimentaria, el modelo de producción y la crisis alimentaria global. Con base en lo anterior, es posible entonces resaltar esas experiencias que tendrían potencial de ser observadas y aplicadas para otros espacios. Para poder concretar esto, hay que sopesar retos en varios niveles, y que tienen que ver con las categorías de análisis propuestas para este trabajo, cuya relevancia está en que cubren las fases del ciclo de producción de alimentos. Como parte de los dilemas encontrados en el caso del Ecuador (y que también está presentes en varios países del mundo), están las diferencias en las capacidades productivas de la pequeña producción y los agro-negocios, así como el apoyo diferenciado que reciben por parte de las autoridades agropecuarias. Esas diferencias son innegables y hay pocas posibilidades de que alguna de las dos desaparezca en el corto plazo, razón por la cual tendrían que desarrollarse bajo condiciones dignas. Dada la cantidad de familias que viven de la producción rural familiar en pequeña escala, el fomento a este modo de producción es clave para reducir la incidencia de pobreza alimentaria, además de mejorar las condiciones de vida de la población acercándonos a la concreción del derecho a la alimentación. En cuanto a la gran producción, es necesario que se evite y regule el que pocas empresas determinen los contenidos de las dietas en el mundo, además de promover que los alimentos dejen de ser considerados como commodities. La soberanía alimentaria promueve el apoyo a la agricultura familiar y campesina; por lo tanto, habría que fomentarla dentro de los límites que los sistemas agroecológicos lo permitan. Para ello, es necesario realizar un proceso de capacitación, seguimiento e investigación, sistematización de experiencias e intercambios de información sobre las mejores técnicas agroecológicas en el lugar, sobre la manera como los productores pueden producir más y de mejores formas, además de que sus productos sean de calidad, y que estén en posibilidad de dar valor agregado a su producción. 163

También es necesario fortalecer las capacidades de intercambio y comercialización de las y los productores de alimentos. Dado el momento económico y político actual, esta promoción sobre los circuitos cortos no está en condiciones de convertirse en el canal de comercialización principal, ni en el Ecuador ni en el resto del mundo; la promoción, fortalecimiento y consolidación de opciones como los mercados y tiendas campesinas, el comercio justo o la compra pública, deben enmarcarse en esfuerzos integrales, en donde por ahora, estén en posibilidad de irse haciendo un espacio en el mercado de alimentos. De manera gradual estos espacios podrán fortalecerse, para convertirse en una opción más fuerte de venta de productos, con mayores beneficios para productores y consumidores. Las opciones de compra en supermercados actuales son producto de la dinámica de consumo actual: masiva, que cumple con ser inmediata, que ofrece una amplia variedad de productos sin tomar en cuenta la temporada del año, la distancia que recorrió para estar en anaquel, o si su producción fue sustentable, por mencionar algunas dimensiones. Para satisfacer una demanda creciente y con esas características, los supermercados y proveedores mayoristas son una opción. En la medida en la que esa demanda de productos se modifique, porque hay una mayor conciencia sobre la necesidad de ejercer un consumo social y ambientalmente responsable, entonces los mercados específicos como las ferias o las tiendas campesinas, podrían aumentar su cobertura. De ahí la importancia de fomentar un cambio en el modelo de consumo, que abra espacio a otras opciones de comercialización y de producción: en tanto haya una demanda que presiona, un proceso de organización en los consumidores cuyo rol social tiene la capacidad de transformar e incidir en aquello que consume, los espacios de comercalización y la manera de producir alimentos tenderán a modificarse. Las campañas sobre consumo en el Ecuador, así como los procesos de feria y de compra pública (la praxis de la soberanía alimentaria), son un primer avance que tendería a transformar las relaciones entre productores y consumidores, a hacerlas más justas, basadas en el derecho a la alimentación.

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Esos ejemplos pueden servir como base para discusiones más amplias, en donde el tema del modelo de producción y de consumo es cuestionado de manera profunda, y que está siendo incorporado a la agenda de desarrollo internacional, a través de la agenda post2015, en los por ahora denominados Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS), y que darán continuidad a los trabajos realizados en el marco de los ODM. Como se abordó de manera previa, las restricciones que representó el hecho de que esta experiencia no formara parte de la política exterior ni de cooperación internacional del Ecuador, no impiden realizar reflexiones en torno a la posibilidad de que eventualmente, este país pueda compartir este proceso de manera sistemática con el mundo; en especial, con otros países con los que comparta ciertas características. Para ello, se propone una tabla con aportaciones puntuales que son áreas que se consideran clave de tomar en cuenta, al momento de planear un cambio en el sistema de producción de alimentos. En este caso, se enmarca en la soberanía alimentaria, pero esas áreas clave pueden ser retomadas aún más allá de esa perspectiva, lo que ampliaría su impacto potencial. Tabla 8 Aportaciones de la práctica de soberanía alimentaria a partir de la experiencia en Ecuador

Categorías de análisis Derecho a la alimentación

Modelo de producción

Mercados específicos y

Aportaciones Reconceptualización de la alimentación como un derecho humano básico Transición de modelos extractivistas Inclusión y cooperación en lugar de competencia entre productores Recuperación de saberes, potenciación de técnicas tradicionales que aumenten la productividad respetando equilibrios medioambientales Identificación de espacios de complementariedad entre los agro-negocios y agricultura familiar Políticas específicas para apoyar a la agricultura familiar y campesina  Desmantelamiento de las estructuras agrarias desiguales y una transformación en las relaciones de acceso y control de recursos  Fomento a la producción agroecológica (asistencia técnica, financiera, créditos)  Apoyo en poscosecha Políticas comerciales que den prioridad a las necesidades productivas y alimentarias internas, que se complementen con políticas comerciales externas, pero que éstas no sean la prioridad Desarrollo de marcos de economía social y solidaria Circuitos cortos de comercialización 165

Categorías de análisis comercialización

Opciones de consumo

Aportaciones 

Políticas de fomento a espacios de comercialización directa de productores familiares  Tiendas y ferias campesinas como espacios de empoderamiento a productores  Compra pública como mecanismo de desarrollo Mercados mayoristas  Apertura de espacios a productos agroecológicos y de pequeños productores con condiciones específicas para los agricultores familiares  Reconfiguración de valores en las cadenas de supermercados Precios justos en los procesos de intercambio Información a consumidores  Definición del consumidor como actor social  Marco legal suficiente y adecuado para brindar protección al consumidor Establecimientos de normativas internacionales sobre salud alimentaria  Etiquetado de alimentos (azúcares, grasas, transgénicos)  Regulación de productos industrializados Promoción de un consumo basado en valores colectivos y no individuales

Fuente: elaboración propia

Con base en los hallazgos de esta investigación y análisis de una experiencia específica, el cuadro tiene como objetivo el sintetizar cuáles son las áreas que se identifican como claves para modificar el sistema de producción de alimentos actual. Las tres categorías de análisis elegidas para este estudio son, en efecto, las dimensiones en las que habría que realizar una serie de modificaciones que tengan un impacto favorable en la crisis alimentaria global. “Esto requiere de un esfuerzo mutuo y de una relación simbiótica entre un estado a favor de las reformas y los actores sociales, creando una aproximación interactiva hacia un camino que conduzca a la soberanía alimentaria” (McKay y Nehring, 2013: 26). La práxis que se deriva de los planteamientos en el Ecuador, tiene un potencial transformador amplio, aún con las reservas hacia la soberanía alimentaria como planteamiento teórico y político, porque tendría efectos positivos en el sistema de producción de alimentos, a través del cambio en las acciones alrededor de las tres categorías

analíticas

de

este

estudio

(agroecología, circuitos alternativos de 166

comercialización y consumo social y ambientalmente responsable). Es necesario cuestionar al régimen alimentario corporativo que tiene el poder económico, político e incluso cultural, para promover sus propios preceptos, lo que no permite ni da cabida a la existencia de otros planteamientos o alternativas. La realidad es que no porque haya un modelo nuevo, una nueva Constitución, una nueva ideología, dejarán de existir actores poderosos dentro del país, y que mantienen una capacidad de cabildeo e influencia importante. ¿Qué aporta la soberanía alimentaria a las crisis alimentarias? La recuperación de un planteamiento como el de la soberanía alimentaria dentro de la legislación de un país es un ejercicio poco común; solo algunos países en el mundo tienen este concepto dentro de sus constituciones nacionales. El Ecuador es uno de esos pocos casos, y por lo tanto, la posibilidad de analizar su proceso, así como los alcances que ha tenido, sin olvidarnos de las áreas de oportunidad y los dilemas que han surgido de esa materialización, no es una tarea menor. Este proceso de investigación buscó identificar elementos de la práctica de la soberanía alimentaria que pudieran aportar información y experiencias sobre cómo reducir los problemas vinculados al hambre y a la producción de alimentos. Los aportes de la experiencia ecuatoriana están precisamente en las tres categorías identificadas: la agroecología, los circuitos alternativos de comercialización y la promoción de un consumo social y ambientalmente responsable. Las políticas basadas en estas tres dimensiones tienden a tener un contenido distinto a las formulaciones tradicionales cercanas a una producción, comercialización y consumo masivos, que están poniendo en jaque la sostenibilidad alimentaria a nivel planetario. La soberanía alimentaria se basa en esas tres categorías, lo que lo convierte en un planteamiento que busca dar respuesta a un momento de crisis, en donde lo que se requiere son formulaciones que puedan tener un potencial grande en términos de mejorar las condiciones de vida de las personas que hoy en día padecen hambre. En el contexto del cumplimiento del plazo establecido por los ODM y las discusiones sobre la definición de la agenda post-2015, las reflexiones sobre el papel que los diversos 167

agentes del sistema de cooperación internacional para el desarrollo han jugado en el tema alimentario, podrían recuperar reflexiones basadas en las experiencias de países como Ecuador. Frente a los fuertes cuestionamientos que están presentes en la definición de la agenda de desarrollo para los próximos años, y la necesidad de promover la eficacia del desarrollo, las formulaciones identificadas como alternativas, pueden ser una opción. Los hallazgos de mi investigación señalan una forma de repensar el modelo de producción, comercialización y consumo de alimentos, cuya puesta en marcha podría aportar elementos al debate de la crisis alimentaria. Representa también la oportunidad de repensar el modelo de desarrollo, una de las principales áreas a discusión en todo el proceso de definición del post-2015, basada en elementos que el Ecuador vive en la actualidad, lo que permite darle seguimiento a una experiencia que toma a la soberanía alimentaria como centro. La falta de acceso a alimentos suficientes y sanos es una dificultad a la que se enfrentan millones de personas, lo que tiene una incidencia directa en el desarrollo. Por eso reflexionar sobre ello debiera ser un tema central para las agendas sociales de los diferentes países. Repensar la forma de construir esquemas que permitan que las personas tengan acceso a alimentos de manera constante, debiera formar parte de cualquier iniciativa de desarrollo que pretenda mejorar de manera sostenida las condiciones de vida de las personas, en donde se reconozca a la alimentación como una precondición del desarrollo, y como un tema que requiere de la atención y discusión constante de todos los sectores de la sociedad nacional e internacional.

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183

Anexo 1 Relación de personas entrevistadas Fecha

Nombre

Institución

19 de agosto de 2013

Millán Ludeña

Asesor Ministerial en el Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad (MCPEC). Encargado de la política de producción de biocombustibles en el Ecuador.

01 de octubre de 2013

Pierril Lacroix

Agrónomos y Veterinarios Sin Fronteras (AVSF)

02 de octubre de 2013

Mauricio Proaño

03 de octubre de 2013

Hugo Dutant

08 de octubre de 2013

Roberto Gortaire

15 de octubre de 2013

Lizzett Moreira

21 de octubre de 2013 01 de noviembre de 2013 09 de diciembre de 2013 16 de diciembre de 2013 26 de diciembre de 2013

Vicepresidente de la Comisión de Soberanía Alimentaria y Desarrollo del Sector Agropecuario y Pesquero, Asamblea Nacional Estrategia Buen Vivir Rural, MAGAP Representante de los Consumidores, Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria (COPISA) Dirección de Preinversión, y Cooperación Nacional e Internacional, MAGAP

Manuel Suárez

Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria, MAGAP

Silvana Vallejo

Viceministra de Desarrollo Rural, MAGAP

Saskya Lugo

Coordinadora de Gestión Técnica, Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI)

David Torres

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)

Marcelo Albuja

Director de Compras, Instituto de Provisión de Alimentos, IPA

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Anexo 2 Debate internacional sobre el concepto de soberanía alimentaria, seguridad alimentaria y derecho a una alimentación adecuada Año 1994

1996

1999

2000

2001 2002 2003 2004

2006 2007

2008

2009

2010

Evento internacional/principales declaraciones Cierre de la Ronda Uruguay de la OMC. Establecimiento del Acuerdo por la Agricultura Cumbre Mundial de la Alimentación. Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial Foro paralelo de ONG/OSC en Roma “Soberanía Alimentaria: un futuro sin hambre” de La Vía Campesina “El derecho a una alimentación adecuada (Art. 11) Observación General 12 al pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) Formación del Comité de Planeación de Internacional de soberanía alimentaria (IPC), en donde participan diversas ONG/OSC Adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que en su Objetivo 1 se enfoca en la disminución de la pobreza y del hambre Se establece la figura del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación de la ONU Foro Mundial para la Soberanía Alimentaria en La Habana, Cuba Cumbre Mundial de la Alimentación que establece lineamientos voluntarios para alcanzar la realización progresiva del derecho a la alimentación adecuadas Foro paralelo de ONG/OSC sobre soberanía alimentaria Acuerdo entre el IPC y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) que sirve como principal interlocutor de la sociedad civil Establecimiento de la Unidad del Derecho a la alimentación de la FAO Adopción del Consejo de la FAO de los lineamientos voluntarios para la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en un contexto de seguridad alimentaria nacional Foro Regional sobre soberanía alimentaria en Níger Conferencia de los pueblos de la región Asia-Pacífico sobre arroz y soberanía alimentaria, Indonesia Foro Mundial sobre soberanía alimentaria en Nyéléni, Mali Declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho de los pueblos indígenas Cumbre de países latinoamericanos sobre seguridad y soberanía alimentaria, con la participación de Belize, Bolivia, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, San Vicente y las Granadinas y Venezuela Declaración de derechos campesinos por La Vía Campesina Foro del derecho a la alimentación organizado por la FAO Adopción del Protocolo Opcional del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), fortaleciendo la observancia de este derecho a nivel internacional Cumbre Mundial de la Alimentación sobre seguridad alimentaria y foro paralelo de ONG/OSC sobre soberanía alimentaria Audiencia de La Vía Campesina en la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la crisis alimentaria global y el derecho a la alimentación Audiencias del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre la discriminación en el contexto del derecho a la alimentación, incluyendo un enfoque sobre campesinos

Fuente: Beuchelt y Virchow (2012: 267)

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