La situación de los trabajadores del Servicio Exterior, de la dictadura a la democracia

La situación de los trabajadores del Servicio Exterior, de la dictadura a la democracia Carlos Sanz Díaz Universidad Complutense de Madrid (Publicado en: Comisiones Obreras, Boletín de la Sección territorial de Alemania de la Federación de Servicios a la Ciudadanía – Servicio Exterior, 4/2011 (noviembre), pp. 17-21)

En 1980 una comisión de miembros del Congreso de los Diputados visitó Alemania, Suiza y Holanda para estudiar “in situ” los problemas que tenían planteados los emigrantes españoles en Europa. Uno de los integrantes de la comisión, José García Pérez, diputado por Málaga en las listas del Partido Andalucista, dirigió a su regreso una pregunta al Gobierno para su contestación en sede parlamentaria. La cuestión planteada no se refería a las condiciones de vida de los emigrantes, sino a las circunstancias laborales de un colectivo cuya desventajosa situación había llamado fuertemente la atención del diputado malagueño: el personal contratado en el exterior bajo dependencia del Ministerio de Asuntos Exteriores. En su interpelación, García Pérez destacaba la anomalía de que estos trabajadores fueran considerados por la Administración española como personal contratado, a pesar de acumular en muchos casos numerosos años en el servicio al Estado. El diputado destacaba además la existencia de una serie de “irregularidades” de la situación laboral de estos trabajadores: “A) La mayoría de ellos no tiene ninguna clase contrato ya que al iniciar sus servicios no les fue presentado ningún contrato. B) Gran parte del personal no está totalmente acogido a la Seguridad Social. C) No cobran ninguna cantidad en concepto de antigüedad D) En muchísimos casos desarrollan trabajos de categoría superior al sueldo que reciben E) No cobran entre sus emolumentos ningún concepto por complemento de residencia.” No era la primera vez que esta problemática se exponía en el Congreso de los Diputados. En 1978 el socialista Manuel Marín calificó las condiciones de estos trabajadores como “una situación que supone una violación flagrante de las normas más elementales de justicia laboral y de dignidad de cualquier persona que acepta un empleo”. Frente a otras situaciones laborales anómalas detectadas en los servicios centrales de Exteriores en Madrid, que atañían a un número muy reducido de trabajadores, en este caso la problemática afectaba a un colectivo de aproximadamente 2.100 contratados, de los que unos 1.200 eran españoles y alrededor de 900 extranjeros, y que constituían desde puestos muy variados –cancilleres, administrativos, auxiliares, traductores, conductores y todo tipo de personal subalterno- el armazón

1

administrativo del servicio exterior y le proporcionaban continuidad, permanencia y conocimiento de la lengua, las realidades, las costumbres y la organización de los diferentes países. A la situación denunciada por ambos diputados se había llegado tras un proceso de rápida expansión del servicio exterior iniciado en los años sesenta, cuando la España mitigó su aislamiento abrió numerosas representaciones diplomáticas y consulares tanto en Asia y África – particularmente en los nuevos estados surgidos del proceso de descolonización- como en Europa –en especial con la creación de consulados en países de fuerte emigración española-. El establecimiento de relaciones diplomáticas con los países socialistas y, ya en la transición a la democracia, la universalización de relaciones internacionales de España, multiplicaron las necesidades de personal. No se había previsto la creación de plantillas para personal funcionario en el exterior, y destinar fuera a buena parte del personal que trabajaba en España no parecía una opción: aparte de los inconvenientes laborales y personales que habría acarreado la medida, se habrían generado plazas vacantes en Madrid al salir sus titulares en comisión de servicios, lo que habría mermado los efectivos del propio Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE), aparte de resultar una opción muy costosa económicamente. Otros ministerios enviaban al extranjero a sus funcionarios –agregados sectoriales, directores de centros, etc.- con el sistema de excedencia voluntaria, pero este procedimiento no era reglamentario y no parecía aplicable en el MAE a gran escala. En ausencia de un marco regulador claro del Servicio Exterior, y con unas disponibilidades presupuestarias muy ajustadas, la solución a la que recurrieron los jefes de misión en casi todos los casos fue la más barata, rápida, sencilla y que mejor se adaptaba a las condiciones de cada país: la contratación administrativa de personal local. El contrato administrativo era una modalidad prevista para por la Ley de funcionarios de 1964 para “la realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia” y para la colaboración temporal en tareas que no pudieran atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera disponibles. De renovación anual –y que, por lo tanto, no generaba derechos de antigüedad- y carácter por lo general no escrito, la utilización de este tipo de contrato en las misiones de España en el exterior acabó generando relaciones laborales estables, que se convertían de facto en indefinidas con el paso de los años, aunque sin ningún tipo de reconocimiento de iure. La anómala relación laboral así instituida beneficiaba claramente a la parte más fuerte, el Estado español, y dejaba en una situación de patente inseguridad jurídica al trabajador. Al no reconocerse los derechos de Seguridad Social, jubilación o viudedad, se registraban situaciones dramáticas por enfermedad o retiro sin ningún tipo de respaldo económico de trabajadores que habían servido fielmente durante décadas en las representaciones de España en el exterior. Solamente un tercio de los trabajadores, aproximadamente, estaban cubiertos en 1978 por la Seguridad Social del país de residencia, en virtud de convenios de reciprocidad firmados por España. Con la recuperación de las libertades democráticas en España a partir de 1975, los trabajadores contratados en el servicio exterior español comenzaron a movilizarse y lograron atraer la atención de centrales sindicales y de algunos grupos políticos sobre sus reivindicaciones, que se condensaban en tres aspiraciones: estabilidad en el empleo, acceso a la condición funcionarial y

2

disfrute de derechos sociales en iguales condiciones que el personal contratado en el interior de España. Las reformas de la situación de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado (1977) y de la Función Pública (1984) aceleraron la necesidad de una solución, al decretar la extinción de los contratos administrativos con fecha límite abril de 1982 y prohibir taxativamente la concertación de nuevos contratos de este tipo desde 1984. Para dar una salida al problema de la continuidad en los puestos de trabajo del personal de las representaciones diplomáticas y consulares de España, el gobierno estableció un mecanismo de oposiciones de convocatoria excepcional, y con turno restringido, limitado al personal español ya contratado. Tomados en su conjunto, los resultados distaron de resultar satisfactorios. La participación de los posibles beneficiarios fue llamativamente baja, bien porque carecían de la titulación o preparación requeridas, o bien porque prefirieron mantener un puesto de trabajo local anclado una determinada representación diplomática o consular, antes que pasar a regirse por el régimen funcionarial que les exponía a un traslado a Madrid o a otra localidad en el exterior. En algunas representaciones se incorporó prácticamente a todo el personal contratado, mientras que en otras se generó una duplicidad de puestos, el de los nuevos funcionarios y el de las plazas de personal contratado. Tampoco desde el punto de vista retributivo se produjo una mejora generalizada, bien al contrario muchos trabajadores pasaron a percibir una remuneración menor en su nueva situación. Para la gran masa de trabajadores no funcionarizados –españoles y extranjeros- se abría la vía de la laboralización y posterior negociación de convenio colectivo, en la línea de lo negociado entre las centrales sindicales y la Administración Pública en el Acuerdo Marco de 1986 para el personal laboral al servicio de la Administración. Para entonces, y sin contar a los 627 diplomáticos de carrera del MAE, prestaban servicios en el exterior bajo dependencia de este Ministerio 3354 trabajadores, de los que solo 351 (10,4%) eran funcionarios y el resto, 3103 (89,6%), personal laboral. Una desproporción entre funcionarios y laborales llamativamente alta, que constituía una particularidad española mantenida en vivo contraste con la situación de la mayoría de los servicios en el exterior de otros países europeos (Tabla 1)

TABLA 1 Situación del personal en el servicio exterior (con exclusión de los miembros de la carrera diplomática) en 1986 Funcionarios

Contratados españoles

Contratados locales

TOTAL

Personal de cancillería

351

825

482

1658

Personal subalterno o de servicios

---

366

1329

1696

TOTALES

351

1191

1811

3354

3

Una dificultad añadida en el proceso de regularización del personal contratado en el exterior era la enorme heterogeneidad de este colectivo desde el punto de vista de la naturaleza y nivel de sus funciones y de la titulación requerida para el servicio. También dificultaba el alcance de un arreglo global la disparidad de situaciones y la dependencia de múltiples departamentos. Informes de la administración española estimaban que, de los trabajadores laboralizables en 1986, 1173 dependían del MAE, 149 del Ministerio de Economía y Hacienda, 66 de Trabajo y Seguridad Social, 61 de Transportes, Turismo y Comunicaciones, 12 de Presidencia, 9 de Educación y Ciencia y 2 de Industria y Energía. Las mismas fuentes destacaban la situación especialmente controvertida del personal funcionario o empleado del Instituto Español de Emigración en el exterior, en Casas de España, Oficinas Laborales o Centros de Acogida, Agregaduría Laborales y Oficinas Laborales españolas, de incierto estatus diplomático. Otro escollo no menor para hallar una solución global se encontraba en la dispersión geográfica, la diversidad de nacionalidades de los trabajadores -que podían ser españoles de nación y oriundos, extranjeros locales y extranjeros de terceros países- y, sobre todo, la multiplicidad de marcos legislativos aplicables. Era dudosa la aplicación de legislación laboral española a personal no residente en España y contratado localmente. Aunque tradicionalmente se había presupuesto, por defecto, la aplicación del derecho laboral español y la reclamación ante las magistraturas locales de trabajo, abundaban las indefiniciones y lagunas jurídicas derivadas del problema de la legislación de aplicación – española o local-, lo que dificultaba la elaboración de convenios colectivos para el personal laboral en el extranjero. Mientras que la Administración trataba de diferenciar el caso del personal residente de aquel destinado desde Madrid, los sindicatos rechazaron en sucesivas rondas negociadoras el concepto de residencia e insistieron en un tratamiento global de todo el personal español, con independencia de las condiciones en que se hubiera realizado su contratación. En última instancia, se chocaba una y otra voz con la inexistencia de una regulación precisa del Servicio Exterior, que constituía entonces y ahora una auténtica asignatura pendiente de la democracia española. A falta de una clarificación global de la intrincada casuística de este colectivo, sindicatos y administración fueron negociando mejoras parciales de su situación por la vía de la negociación sectorial, que permitió alcanzar avances tangibles. Por ejemplo, a partir de 1981 el personal contratado laboral en el extranjero quedó incluido en el régimen general de la Seguridad Social española, si bien no estuvo cubierto en un primer momento por la cobertura médica a que sí tenían derecho los funcionarios. En caso de enfermedad o accidente, el personal laboral tenía que adelantar por sí mismo el coste del tratamiento médico y solicitar su reintegro posterior por la Seguridad Social, que podía abonar con gran demora una parte mínima de los gastos ocasionados. Tras años de quejas y búsqueda de alternativas, a comienzos de la década de los noventa se solventó el problema con la suscripción por el Estado español de un seguro de asistencia médica al personal español contratado en el exterior similar al que MUFACE tenía contratado para el personal funcionario. Arreglos de este tipo mejoraban las condiciones de vida y trabajo del colectivo afectado pero que se entendían como avances fragmentarios, a falta de una regulación completa de la situación laboral de los contratados laborales y de la legislación que regía sus contratos. Cuando se

4

iniciaron las negociaciones para alcanzar este regulación, en 1992, pocos sospecharían que serían necesarios quince años para pactar un marco único de reconocimiento de los derechos laborales, tanto individuales como colectivos, del personal laboral en el exterior. El acuerdo finalmente alcanzado en 2007 entre la Administración General del Estado y los sindicatos UGT, CC.OO., CSI-CSIF y CIG cerraba una dilatada anomalía cuya historia era inseparable de la del desordenado despliegue de la diplomacia y del Servicio Exterior español en las últimas décadas.

Cita recomendada: Sanz Díaz, Carlos (2011), “La situación de los trabajadores del Servicio Exterior, de la dictadura a la democracia”, in Comisiones Obreras, Boletín de la Sección territorial de Alemania, Federación de Servicios a la Ciudadanía – Servicio Exterior, 4/2011 (noviembre), pp. 17-21.

5