La revocatoria del mandato en la encrucijada Mecanismos de democracia directa, participación, representación y democracia

La revocatoria del mandato en la encrucijada Mecanismos de democracia directa, participación, representación y democracia* Yanina Welp Centre for research on Direct Democracy (c2d) y Universidad de St Gallen

1. Introducción En América Latina, la transición a la democracia impulsó la apertura del sistema político a nuevas formas de participación ciudadana. Las primeras iniciativas, desarrolladas a fines de los ochenta, fueron promovidas por la llegada al gobierno local de movimientos y/o partidos de izquierda que habían renovado su ideario y sus propuestas para competir en el terreno electoral, como el Partido de los Trabajadores en Brasil, Izquierda Unida en Perú, el Frente Amplio en Uruguay o Causa Radical en Venezuela. En un movimiento originado desde abajo, desde las municipalidades, se promovieron mecanismos caracterizados por su baja institucionalización, ya que su convocatoria dependía de la voluntad política, mientras sus reglas de funcionamiento eran flexibles, generadas en el curso mismo de los procesos participativos. La revocatoria del mandato no tuvo un lugar relevante en aquella agenda local, dominada por un espíritu deliberativo, de salida al espacio público y creación de consensos1. Desde la década del noventa se asiste a un nuevo contexto de oportunidades políticas que por la vía de asambleas constituyentes ha constitucionalizado la participación ciudadana. Este modelo incorpora y regula tanto instituciones orientadas a la deliberación en espacios públicos como a la toma de decisiones a través del voto. Estas últimas son definidas como mecanismos de democracia directa (MDD) que se distinguen según su origen: “obligatorios”, activados porque así lo determinan las normas; “desde arriba”, cuando son iniciados por el poder legislativo o ejecutivo; o “desde abajo”, cuando se inician por recolección de firmas. Los obligatorios e iniciados “desde abajo” se asocian con el empoderamiento de la ciudadanía y el control del gobierno, y se les adjudica la capacidad de generar contrapesos y equilibrios de poder (Hug y Tsebelis, 2002; Kaufmann y Waters, 2004, Papadopoulus, 1995). Los originados desde arriba, son criticados por su potencial para la demagogia y la manipulación, y por reforzar el poder de las autoridades, el presidente en particular (Zovatto, 2006). Los MDD, y entre ellos la revocatoria del mandato, fueron incorporados a las constituciones de los países andinos: Colombia (1991), Perú (1993), Venezuela (1999), Ecuador (1998 y 2008) y Bolivia (2009). Pero a pesar de este cambio y de una consecuente proliferación de estudios centrados en las nuevas instituciones participativas, hasta hace muy poco la revocatoria de mandato fue ignorada por la * 1

Agradezco a Pablo Bandeira Greño sus comentarios a una primera versión de este trabajo. Esta búsqueda de consenso se orientaba especialmente a la relación entre el ejecutivo local y la ciudadanía, a menudo como parte de estrategias políticas orientadas a fortalecer a estos gobiernos ante la oposición de elites locales o del gobierno central y convertirlos en una opción política viable en el ámbito nacional. Así ocurrió en Brasil y Uruguay, donde el Partido de los Trabajadores y el Frente Amplio se convirtieron en opción de gobierno, modificando el escenario político previo. Desde que el Banco Mundial promoviera el presupuesto participativo como best practice, la democracia participativa dejó de ser territorio exclusivo de la izquierda (Goldfrank, 2006).

1

mayoría de los analistas. Esto podría obedecer a cierta descalificación del mecanismo, atribuida a las siguientes razones: •

La revocatoria se orienta a remover gobernantes, algo que no se observaba como una superación del esquema representativo, porque en lugar de la intervención directa de la ciudadanía en la definición de políticas públicas, mantendría el foco en los políticos y el personalismo2;

•

El interés de los estudios locales se centró en los procesos deliberativos, la formación de consensos y/o el fomento de la cultura cívica3, mientras la revocatoria generaría polarización, planteando una decisión entre opciones inconciliables;

•

Los estudios de MDD a nivel nacional se han ocupado especialmente del debate sobre los usos populistas versus el empoderamiento ciudadano; y en estos análisis la revocatoria ocupó un lugar marginal o centrado en las experiencias venezolana del 2004 y boliviana del 2008, sin prestar especial atención al mecanismo en sí4.

El 17 de marzo del 2013, la revocatoria del mandato de la alcaldesa de Lima Susana Villarán y su concejo (que no logró revocarla pero sí a buena parte de los regidores) sorprendió al Perú y a América Latina, poniendo sobre la mesa la creciente importancia de esa institución. Desde 1997 hasta 2013 más de cinco mil autroridades han sido sometidas a referendo revocatorio en este país; mientras que entre el 2008 y el 2010 se originaron más de setecientas iniciativas en Ecuador; en Colombia (donde actualmente se encuentra en marcha un proceso contra el alcalde de Bogotá) se han impulsado un centenar de intentos además de consultas y debates; y hubo al menos dos centenares de intentos que no prosperaron en el primer proceso de revocatorias abierto en Bolivia, en el 2012. Así, aunque la revocatoria es uno de los mecanismos más utilizado en la región —con un claro predominio de la experiencia peruana—, el campo permanece poco explorado. En este trabajo, a partir de reflexiones basadas en el estudio normativo de la revocatoria del mandato, la discusión del mecanismo a la luz de las teorías de la representación, y el análisis de una selección de experiencias, nos proponemos cuestionar tres argumentos que han estado presentes en el discurso favorable a su introducción. Estos son: (i) que los mecanismos de democracia directa son propios de democracias “avanzadas”, y en tanto tales, su introducción es una consecuencia de la consolidación de la democracia; (ii) que la incorporación de provisiones legales para regular la revocatoria del mandato se orienta a construir un nuevo modelo de representación, reforzando la accountability; y que, (iii) una vez introducido el dispositivo legal, se convierte en una causa de la consolidación y/o fortalecimiento de la democracia. A continuación se analiza cada uno de estos aspectos. Finalmente se extraen conclusiones.

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En esta línea véase, por ejemplo, Papadopoulus (1995), y Kaufmann y Waters (2004). Por el contrario, son numerosos los estudios centrados en la experiencia de los Estados Unidos (Spivak, 2004; Qvardrup, 2014). Véase Seele y Peruzzotti (2009); Robin y Ford (2013) y Goldfrank (2006). Véase Zovatto (2006), Welp y Serdült (2009) y Lissidini et al. (2008).

2

2. Democracia y participación política no electoral En contextos democráticos, la participación ciudadana se expresa en actuaciones formales (reguladas por la ley) o informales, relativamente autónomas , que tienen por sujeto a individuos u organizaciones de la sociedad civil. Para algunos, la participación debe funcionar como una correa de transmisión que estreche los lazos entre la ciudadanía y los representantes, suministrando a estos últimos información valiosa para la gestión (Almond y Verba, 1963). Para otros, la participación debería apuntar a la intervención directa de la ciudadanía en la definición de los asuntos públicos (Pateman, 2012). Desde los años sesenta ha ganado peso la idea de que la participación cívica se asocia a sistemas políticos más legítimos y evolucionados (Almond y Verba, 1963; Pateman, 1970). En décadas recientes se ha observado que el telón de fondo de la demanda de una mayor intervención ciudadana en la gestión de lo público es la crisis del sistema representativo, evidenciada por el desencanto de los ciudadanos con los partidos políticos y representantes (Dalton et al., 2001; Setälä, 1999). En esta línea argumental, se espera observar un crecimiento en el número de países que adoptan provisiones legales para activar los MDD “desde abajo” y una mayor presencia de las democracias más avanzadas, consolidadas o de larga data en este grupo, ya que su introducción sería el resultado de la “evolución” de estas democracias. A continuación observaremos los datos generales y luego nos centraremos en la revocatoria del mandato.

2.1. Caminos que se bifurcan: MDD “desde abajo” y democracias de larga data Un estudio centrado en el nivel nacional, que tuvo el objetivo de identificar los países del mundo que incluyen los MDD susceptibles de ser activados por la ciudadanía, mostró que tan solo treinta y ocho lo hacían, mientras al menos 156 incluían mecanismos susceptibles de ser activados automáticamente o por las autoridades. Hasta 1920, solo Suiza incorporaba estos mecanismos. A fines de los ochenta lo hacía apenas una media docena de países (Letonia, Liechtenstein, Italia, Uruguay y San Marino, además de Suiza). Así, pese a que contradice la expectativa —el número de países que incluyen los MDD desde abajo son pocos—, se observa un crecimiento pronunciado a partir de 1989 (Serdült y Welp, 2012). En este grupo no predominan las democracias consolidadas de Occidente sino las democracias restablecidas o de creación reciente. Mientras ocho países de América Latina y dieciséis países que han reestructurado su sistema político tras la caída del Muro de Berlín los regulan, en Europa Occidental lo hacen tan solo cuatro, y dos de ellos son principados (San Marino y Liechtenstein; los otros dos son Suiza e Italia). Es excepcional el caso suizo que, sin embargo, introdujo estas provisiones con la formación de la Confederación y los fue ampliando en las décadas posteriores por la presión de ciudadanos y cantones (en 1848 fue introducido el referéndum obligatorio, en 1874 el referéndum opcional legislativo y en 1891 la iniciativa) (Welp y Massüger, 2013). Este caso nos resulta iluminador porque sugiere que, más que una cuestión de “evolución”, las instituciones creadas son resultado de las relaciones de poder y capacidad de establecer consensos entre actores.5 5

Cabe destacar que a pesar de ser el primer usuario mundial de los MDD, no incluye la revocatoria a nivel federal. Por información detallada sobre las instituciones y las prácticas véase www.c2d.ch en Data/

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Tabla 1: Países con provisiones para activar mecanismos de democracia directa desde abajo (a nivel nacional) Regiones Países Total Europa Occidental Suiza, Italia, Liechtenstein, San Marino 4 Países poscomunistas Letonia, Eslovaquia, Lituania, Hungría, Eslovenia, Ucrania, Serbia, Georgia, 14 Macedonia, Albania, Bielorrusia, Kirguistán*, Moldavia, Rusia* América Latina Uruguay, Colombia, Venezuela, Bolivia, Costa Rica, 8 Ecuador, Nicaragua, Perú África Cabo Verde, Etiopía*, Liberia*, Nigeria*, Togo, 6 Uganda* Asia Taiwán, Filipinas, Turkmenistán 3 Oceanía Palaos, Micronesia, Nueva Zelanda 3 Total 38 Fuente: Elaboración propia con datos de Serdült y Welp (2012). * Solo regulan la revocatoria de mandato de congresistas.

2.2. El limitado y heterogéneo mapa de la revocatoria del mandato En Ecuador, Venezuela y Bolivia, la revocatoria puede iniciarse contra cualquier autoridad electa (ejecutivo o legislativo, en todos los niveles de gobierno). Cuba es un caso especial en la medida en que se puede revocar a quien se elige directamente, con lo que aunque en teoría rige para todas las autoridades, en la práctica la revocatoria está limitada a los delegados y autoridades locales (Guzmán, 2012). En Colombia y Perú solo puede activarse a nivel subnacional; en Colombia, exclusivamente contra autoridades ejecutivas, y en el Perú, contra ejecutivas y legislativas. Como en el Perú, en Japón y Polonia la revocatoria fue introducida por la normativa nacional, y solo para los subniveles de gobierno.

Switzerland. Por un estudio de la revocatoria en cantones véase Serdült 2014.

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Tabla 2: La revocatoria de mandato en el mundo (nivel nacional y subnacional)* Regulación

Nacional

Subnacional

Autoridades que pueden ser revocadas

Países o subnacionales

Total

Todas las autoridades electas popularmente

Bolivia, Ecuador, Venezuela, Cuba

4

Miembros del parlamento (nacional)

Panamá, Rusia, Etiopía, Kirguistán, Nigeria, Liberia y Uganda

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Autoridades ejecutivas a nivel subnacional

Colombia

1

Autoridades ejecutivas y legislativas a nivel subnacional

Japón, Polonia, Perú

3

Autoridades legislativas

Columbia Británica1 (Canadá)

5

El consejo en su totalidad

Suiza2

Variable según la provincia o estado

Argentina3, Estados Unidos4, Chihuahua (México)5

Total

20

Fuente: Elaboración propia. *

Para la investigación del nivel nacional se consultaron las bases de datos del c2d y el IDEA Handbook de la democracia directa (International IDEA, 2008) y constituciones nacionales. El nivel subnacional se ha registrado a través de la revisión de la literatura sobre revocatorias, las mencionadas bases de datos y búsquedas varias en archivos de democracia directa. Asumimos que puede haber casos no registrados, dada la complejidad y extensión del universo analizado.

1

Ver http://www.elections.bc.ca/index.php/referenda-recall-initiative/recall/ (última visita 11 de octubre del 2013).

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Lo regulan los cantones de Berna, Uri, Solothunr, Schaffhausen, Thurgau y Ticino.

3

A nivel provincial y municipal está regulado en la Ciudad de Buenos Aires y cinco provincias: Chaco, Chubut, La Rioja, Santiago del Estero y Tierra del Fuego. Otras ocho lo regulan para los municipios: San Luis, San Juan, Río Negro, Neuquén, Misiones, Entre Ríos, Corrientes y Catamarca (véase Arques, 2014).

4

Diecinueve estados permiten activar la revocatoria (Alaska, Arizona, California, Colorado, Georgia, Idaho, Illinois, Kansas, Louisiana, Michigan, Minnesota, Montana, Nevada, Nueva Jersey, Dakota del Norte, Oregón, Rhode Island, Washington y Wisconsin), mientras las prácticas han sido más frecuentes en el nivel local. Ver: www.ncsl.org.

5

Art. 257 núm. 3, Ley Electoral del Estado.

5

Al menos siete países permiten la revocatoria de legisladores nacionales. Panamá ha introducido recientemente provisiones legales. Desde 2010, estuvo en debate la reforma de la ley con la intención de penalizar el cambio de agrupación política (transfuguismo); de este modo, la revocatoria ha quedado en manos de los partidos6. En países federales o confederados, las provincias, estados o cantones legislan sobre el tema. Sin pretensión de exhaustividad, nuestra investigación ha identificado la existencia de normativa para activar revocatorias en Argentina, Estados Unidos, México, Suiza y Canadá. Los estados de EE. UU. fueron pioneros en la introducción de este referéndum a nivel subnacional (diecinueve estados lo regulan en la actualidad). Aquí puede iniciarse tanto contra gobernadores y alcaldes como contra miembros del poder legislativo. La ciudad de Los Ángeles fue la primera en regularlo (en 1903), siendo su introducción un resultado del crecimiento del movimiento progresista, que veía en este y otros mecanismos de democracia directa una vía para limitar la corrupción del gobierno y el poder judicial (Spivak, 2004). También existe en seis cantones suizos con un particular formato, ya que se activa contra todo el gobierno y no contra una autoridad en particular, aunque raramente ha sido utilizado (Serdült, 2014). Desde 1995 se ha empleado con frecuencia en la canadiense Columbia Británica, donde rige solo contra miembros del Parlamento. También se ha regulado en algunas provincias argentinas. En análisis previos de la introducción de la revocatoria en los países andinos, hemos encontrado que resulta llamativa la escasa discusión con la que se ha modificado un elemento fundamental de la democracia representativa (Welp y Serdült, 2011). Los diarios de debates muestran un considerable consenso sobre la necesidad de introducir la revocatoria. La demanda ciudadana de cambiar el sistema político —por corrupto e ineficiente— fue más evidente en casos como el colombiano y el venezolano, pese a las profundas diferencias entre ambos procesos. En el Ecuador de Correa o en el Perú de Fujimori, también pese a sus profundas diferencias, predominó el discurso antipartidos, a lo que la experiencia peruana suma el tinte autoritario del gobierno. La discusión se centró en la regulación del mecanismo, más que en cuestiones de fondo como su combinación con el sistema representativo. ¿Por qué los congresistas estuvieron tan dispuestos a introducir un mecanismo que podía volverse contra la “clase política”? A la luz de otras experiencias, en que se observa un fuerte bloqueo a cualquier iniciativa que otorgue un poder autónomo y vinculante a la ciudadanía, la pregunta permanece abierta. Mientras en Estados Unidos hubo una fuerte resistencia a introducirlos a nivel federal, en los estados se fue incorporando por la sostenida presión ciudadana. En Suiza otros MDD fueron también el resultado de pujas de poder, especialmente entre la confederación, los cantones y el movimiento democrático (Auer, 2008). En América del Sur es necesario profundizar sobre estas cuestiones, teniendo en cuenta el deterioro del sistema de partidos y una profunda crisis de representación. En el Perú, el componente autoritario y “antipolítico” del liderazgo de Fujimori no puede soslayarse (la revocatoria podría haber sido una forma más de debilitar a los gobiernos locales) mientras el discurso de renovación radical tiene peso en Venezuela o Bolivia. Volviendo al objetivo planteado en esta sección, podemos sostener que la evidencia 6

Véase la Ley 550/2013 (www.asamblea.gob.pa).

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empírica muestra que: i) pese a una creciente demanda de regulación de los MDD 7 “desde abajo” son muy pocos los países en que se han introducido; ii) la mayoría de estos corresponden a democracias nuevas o recuperadas y no a democracias de larga data; y iii) el análisis de los contextos en que estos mecanismos son incorporados sugiere que más que por niveles de consolidación de una democracia, la promoción de los MDD está condicionada por contextos de crisis e incertidumbre.

3. Sobre la representación La revocatoria ha ganado adeptos debido a la creciente insatisfacción ciudadana con la gestión, algo que se refuerza en el nivel local. Buena parte de la población considera que los gobernantes no respetan ni sus promesas de campaña ni sus opiniones, y perciben que la corrupción ha calado profundamente en las instituciones 8. Así, la revocatoria permitiría ajustar cuentas. Esta es una de las razones más profundas para explicar el apoyo que la institución recibe, ya que es presentada como un mecanismo de control que podría reducir la discrecionalidad de los representantes de hecho, por la sola amenaza de activación. En el ámbito político, el alcance de la representación ha sido tema de debate desde hace décadas. Pitkin (1967) la ha definido como el acto en el que una persona adquiere un derecho para actuar en nombre de otros. En esta noción, el representado pierde la capacidad de exigir que el gobernante cumpla con sus responsabilidades, con sus promesas o con lo que quienes le han conferido el poder esperan de él. Las elecciones funcionan como mecanismo de castigo o premio al confirmar al político o partido en el poder o reemplazarlo por otro. Cualquier otra forma de control remite al mismo equilibrio entre instituciones y no a la ciudadanía. Durante los siglos XVIII y XIX, la democracia representativa fue adquiriendo sus principales características. Entonces, la revocabilidad permanente y el mandato imperativo fueron descartados con fundamentos que identificaban a las masas con la ignorancia y el sometimiento a emociones pasajeras, y a los representantes con el análisis fundamentado y racional, capaz de dar estabilidad y orden (Manin, 1998). Las raíces del modelo de representación que dominó durante buena parte del siglo XX se pueden encontrar en los debates de la Convención de Filadelfia de 1787. Algunos constituyentes defendieron la introducción de la revocatoria del mandato, por verla como el único mecanismo capaz de introducir un control popular sobre legisladores y gobierno. La postura opuesta —y que finalmente se impuso— fue abanderada por Alexander Hamilton, que sostenía que la revocatoria convertiría a los senadores en esclavos de los humores caprichosos de la gente, advirtiendo también frente a la limitación que encontrarían los representantes para tomar decisiones difíciles o impopulares (Spivak, 2004). Esta noción se refuerza con la idea de representar la voluntad general, algo que de 7

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Véase por ejemplo la demanda de la organización Democracia Real YA en España, de Occupy Wall Street en Estados Unidos o la promoción institucional llevada adelante por el Initiative and Referendum Institute (IRI), entre otros. La encuesta del Latinobarómetro incluyó en el 2004 un estudio de la confianza y satisfacción con las autoridades y la gestión local, percepción de corrupción, eficacia, etc. En el mismo puede observarse de forma clara el profundo descrédito en que se encuentran inmersos los gobiernos locales, especialmente en los países andinos.

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alguna manera habilita al funcionario a no seguir el programa para el que fue electo. Las características del clásico modelo representativo —relativa discrecionalidad en la toma de decisiones y estabilidad en el cargo— permitirían que el representante trascienda la voluntad (parcial) de quienes lo eligieron para pasar a representar esa extraña entelequia denominada voluntad general. Así, no solo no se esperaría que el representante cumpla cabalmente con un programa sino que se le atribuye una superioridad que le permitiría tomar decisiones, modificando libremente sus opiniones cuando la situación así lo requiera. En los últimos años, numerosos autores han explorado nuevas fuentes de legitimidad y bases de la representación9. Mansbridge (2003) afirma que junto a la representación “promisoria” han surgido otras como la “anticipatoria” y la “giroscópica” 10. El modelo tradicional o de representación promisoria se centra en la idea de que durante la campaña los representantes hacen promesas y en base a estas promesas (referidas a lo que harán en el futuro) obtienen el poder. La representación anticipatoria deriva de la idea de un voto retrospectivo, los representantes se centran en lo que creen que los electores esperan y avalarán en las elecciones. En la representación giroscópica, el representante actúa en base a sus concepciones y sentido común, con lo que su personalidad gana peso frente a un programa concreto o la anticipación de los deseos de los electores. Mansbridge enfatiza que ante estas nuevas formas de representación surgen problemas de accountability ya que solo la representación promisoria da un marco para rendir cuentas sobre unas promesas formuladas. La revisión de la normativa que define los causales de la revocatoria, esto es, los motivos necesarios para iniciar un proceso, define implícitamente qué es lo que los gobernantes no deberían hacer si quieren mantenerse en el cargo, y en consecuencia, pone en evidencia las bases sobre las que se concede el poder. Encontramos dos situaciones más o menos diferenciadas en los causales para iniciar una revocatoria: i. Incumplimiento del programa de gobierno (Bolivia, Colombia, Ecuador) o inobservancia de disposiciones sobre participación ciudadana; incumplimiento de sus funciones y obligaciones (Ecuador). ii. Pérdida de confianza o insatisfacción generalizada de la ciudadanía (Bolivia, Colombia). En el caso peruano, que inscribimos en este grupo, la ley sostiene que debe estar fundamentada pero no requiere ser probada. Los causales que refieren al incumplimiento de programa o al incumplimiento de otras normas parecerían “sujetar” el mandato y acercar al representante a un rol de delegado, con menor discrecionalidad para tomar decisiones contrarias a las prometidas en campaña, pero pueden resultar de compleja y poco transparente aplicación. Esto ocurre por varias razones. Una es que a un año de iniciado un gobierno es a menudo difícil evaluar su gestión; por otra parte, la misma lógica electoral conduce a prometer más de lo posible, generando expectativas insatisfechas que no resolverá una revocatoria; por último, cuando la revocatoria se activa por incumplimiento de programa y otras cuestiones, interviene un organismo responsable de evaluar si procede o no realizar la consulta. Esta intervención introduce un mecanismo doblemente extraño en la institución participativa, porque intermedia de una forma que genera conflictos y sospechas; y a la vez, de aprobarse la consulta avalando que hay un incumplimiento, 9 10

Véase Annunziata (2011), Rosanvallon (2010) y Mansbridge (2003). También habla de la representación por subrogación, que se refiere a los legisladores que representan a electores que pertenecen a otros distritos.

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genera una extraña situación de solicitud de confirmación de un veredicto ya dado. Por su parte la pérdida de confianza o insatisfacción generalizada parece seguir las tendencias que menciona Mansbridge al estudiar los cambios de la representación, ya que no hay aquí unas bases claras para el rendimiento de cuentas. Esto ha generado intensa polémica en los casos en que la revocatoria se ha activado con mayor intensidad, especialmente en el Perú (volveremos sobre este punto más adelante). En definitiva, la revocatoria del mandato no parece alterar las bases conceptuales de la representación aunque sí podría tener profundas consecuencias en el ejercicio del gobierno, al generar mayores incentivos a que los gobernantes actúen de acuerdo a las preferencias ciudadanas. Esto conduciría a suponer que a mediano o largo plazo, la revocatoria del mandato fortalecería la democracia. Una vez más, será mejor explorar la cuestión antes de asumir el presupuesto.

4. Revocatoria y fortalecimiento de la democracia La perspectiva realista o elitista representada por Schumpeter (1961) asignaba a la participación electoral la centralidad para el funcionamiento de la democracia, identificando otras formas de participación con un desafío a la gobernabilidad. Por el contrario, los enfoques participativos que han ganado fuerza recientemente han puesto énfasis en la importancia de la participación ciudadana para fomentar la responsabilidad, la capacidad de generar consensos y para acortar distancias entre la acción de quienes gobiernan y las preferencias de los gobernados. Lo previo daría por resultado un mayor rendimiento de cuentas y el fortalecimiento de la democracia superando el déficit representativo (Norris, 1999; Peruzzotti, 2001). Para Pateman (2012), el objetivo principal de la participación es la democratización de la democracia, la conformación de una sociedad participativa y la generación de una estructura de autoridad democrática. La revocatoria es un mecanismo especial dentro del espectro de instrumentos participativos, dado que su activación informa sobre un problema y por tanto más que fortalecer la democracia podría operar como una salvaguarda cuando la representación no haya funcionado bien. O sea, la revocatoria en teoría podría funcionar como una válvula de seguridad, un mecanismo de contención que contribuya a resolver crisis políticas dentro de los cauces institucionales. Considerando la frecuencia con que en el pasado se utilizaron vías autoritarias para resolver estos conflictos, los frecuentes estallidos populares observados en la región o el creciente desencanto con el sistema representativo, todos factores que podrían conducir al deterioro de la democracia y su deslegitimación, el análisis de un mecanismo como la revocatoria no se debe desdeñar. Nos ocupamos aquí del nivel local. En este escenario, la información existente sobre los ejercicios efectivos de la revocatoria y los intentos de activación frustrados no permite comparaciones sistemáticas por varias razones entre las que destacan la novedad de la expansión de la revocatoria, la frecuencia con que las leyes se han modificado y la dificultad para hacer análisis en profundidad de los mismos (por el número y diversidad de experiencias). Aun así, con intenciones exploratorias, a continuación presentamos algunas conclusiones basadas en estudios de caso, centrados en los gobiernos locales de los países de América del sur que regulan el mecanismo.

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Tabla 3: Regulación, intentos y activaciones de revocatorias en los países de América del Sur con legislación nacional País % Bolivia Colombia

Ecuador

Perú

Venezuela

Si la Umbral Intentos1 Tiempo autoridad es part. revocada 90 días Se convoca a 50%+1 216 elecciones

Firmas

15/25/302 40%

Entre 10 y 25%2 25% hasta un máximo de 400 mil

20%

180 días Se convoca a 40% elecciones Oscila entre 60 y Asumen los No se fija 180 días2 suplentes Asumen los suplentes o se 50% Ilimitado convoca a elecciones3 Asumen los suplentes o se 25% 3 días convoca a elecciones3

Referendos

Revocados

0

0

134

33

0

784

78

21

58004

5303

1737

167

10

5

Fuente: Elaboración propia basada en la normativa 11 y los organismos electorales de cada país. 1 Estimación, el dato corresponde a las autoridades cuyo pedido de revocatoria se inició formalmente, aunque no se haya completado finalmente el proceso (por haberse declarado improcedente o porque los promotores no reunieron las firmas necesarias). 2 Dependiendo del tipo o tamaño de circunscripción. 3 Dependiendo del número de revocados. 4 Basado en el número de kits vendidos, pero en un kit puede incluirse a más de una autoridad, con lo que la cifra debe ser considerablemente superior.

La tabla 3 presenta los casos y a continuación los analizamos, incluyendo el caso argentino (no registrado en la tabla por la variedad de la regulación provincial).

4.1. Argentina: limitaciones legales y usos político-partidarios Pese a que la revocatoria está incluida en el marco normativo de doce provincias argentinas, las experiencias han sido muy escasas. En ciudad de Córdoba, en el año 2002 (1 329 604 habitantes), el gobierno de Germán Kammerath enfrentaba una severa crisis. Hubo un intento de activar la revocatoria pero el intendente logró frenarla apelando al Tribunal Superior de Justicia provincial. El Tribunal sentenció que el juicio político en marcha contra él anulaba el pedido de revocatoria12. Finalmente, fue imputado por administración fraudulenta días antes de completar su mandato. En ciudad de Buenos Aires la revocatoria fue promovida por el mismo intendente, Aníbal Ibarra, 11

12

Bolivia: Constitución del 2009 y Ley del Régimen Electoral N.º 026/2010. Colombia: Constitución de 1991, Leyes 131/1994, 134/1994 y 741/2002. Ecuador: Constitución de 1998 y del 2008; Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas / 2010, Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social / 2009. Perú: Constitución de 1993, Ley 26300 (1994), Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos; y Ley 29313 (2009). Venezuela: Constitución de 1999, Resolución N.º 030925-465, Normas para regular los procesos de referendos revocatorios. “Suspendieron la revocatoria de Kammerath”, en La Voz del Interior, Córdoba, Argentina, 10 de agosto del 2002.

10

en el año 2005. Casi doscientos muertos en un incendio en un local bailable de Buenos Aires destaparon un sistema de corrupción y desidia del gobierno —el local no cumplía con la normativa de seguridad más básica— que tuvieron un alto costo político para Ibarra. El intendente buscó reafirmar su mandato activando un referendo revocatorio, pero al poco tiempo desistió, expresando que era imposible por el elevado porcentaje de firmas requerido (20 por ciento, equivalente a 500 mil firmas en este caso). En Famatina, una pequeña localidad de la provincia de La Rioja, el intento revocatorio fue frenado por la declaración de inconstitucionalidad del Tribunal Electoral Provincial. El Tribunal sostuvo que la autoridad afectada queda sin defensa, ya que la legislación dispone que la solicitud de revocatoria debe ser fundada y, al mismo tiempo, prohíbe al Tribunal Electoral valorar los fundamentos, con lo que la garantía de control judicial queda anulada. La revocatoria ha prosperado en algunas pocas experiencias en que son los mismos partidos políticos en el gobierno y en el concejo deliberante los que la activan con la intención de resolver problemas que no logran resolver por otros canales (véase Arques, 2014).

4.2. Bolivia: firmas insuficientes o firmas no validadas El mecanismo fue introducido en la Constitución del 2009 y regulado un año más tarde. A fines del 2012 se abrió por primera vez la posibilidad de activarlo (la ley establece que puede activarse una vez completada la mitad del período de mandato). El Tribunal Supremo Electoral recibió solicitudes para someter a procesos revocatorios a 216 autoridades, la mayoría alcaldes y regidores municipales. Setenta y nueve fueron aceptadas, autorizándose la recogida de firmas. Setenta y seis no superaron esta fase, mientras tres fueron presentadas, pero la revisión de firmas desestimó un porcentaje que dejó los pedidos por debajo del mínimo requerido (para detalles, véase Verdugo en este volumen).

4.3. Colombia: tres décadas de intentos fallidos Fue el primer país de América del sur en introducir la revocatoria de mandato por vía constitucional. El mecanismo se reglamentó en 1994 y desde entonces, pese a que ha habido al menos 134 iniciativas entre 1996 y 2012, y unas tres decenas llegaron a las urnas, no se ha producido ninguna revocatoria. El caso muestra, en primer lugar, el efecto de los elevados umbrales (el porcentaje de firmas para iniciar el voto y la mayoría requerida para que la revocatoria proceda son muy altos, cuestión que se agrava en un país con elevados niveles de abstención electoral) limitando las revocatorias. En segundo lugar, se observa que otros órganos están ejerciendo un poder de contralor sobre los gobiernos locales. La Procuraduría General de la Nación ha destituido a 780 alcaldes y a setenta y un gobernadores entre 1999 y 2012. Para julio del 2011, la Procuraduría había sancionado a más de trescientos alcaldes, mientras entre enero del 2009 y abril del 2012 fueron sancionados o condenados diez gobernadores y seis exgobernadores. Por último, algunos trabajos han mostrado que las iniciativas son a menudo promovidas por exalcaldes o por quienes perdieron la elección (para detalles del caso, véase Franco-Cuervo en este volumen).

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4.4. Venezuela: cuando lo eficiente no parece imparcial A pesar de que la revocatoria de mandato fue introducida en 1999, cuando en el 2003 la oposición al entonces presidente Hugo Chávez comenzó a considerar la posibilidad de activar el mecanismo se encontró con un vacío en la regulación que fue completándose de manera improvisada a medida que las dudas iban surgiendo. Durante el año 2007, se registraron las únicas activaciones de revocatorias a nivel subnacional, promovidas por organizaciones sociales o agrupaciones políticas. El paso siguiente consistió en la apertura de puntos de recogida de firmas a cargo de autoridades electorales, que funcionaron durante tres días, del 16 al 18 de junio (esto es excepcional, ya que en el resto de casos la recogida de firmas no es tutelada por los organismos electorales). Se usó el sistema biométrico, con lectura de huellas digitales13. Además de las autoridades electorales estaban convocados testigos de las organizaciones promotoras y de los 9 gobernadores, 109 alcaldes y 49 legisladores regionales de los que se había solicitado la revocatoria14. De este modo, el sistema resultó eficiente al permitir un recuento rápido y dar garantías de la validez de las firmas 15, sin embargo, levanta numerosas dudas sobre el efecto intimidatorio de recoger firmas en un centro público y ante testigos de ambas partes. Otro tema controvertido es que solo pueden iniciar la solicitud agrupaciones políticas o ciudadanas (con un registro regularizado) lo que limita el derecho de participación “ciudadana”16. Por último, la ley establece que el referendo es válido si vota al menos un 25% de los electores hábiles y que la revocatoria procede con dos condiciones: mayoría simple y que los votos a favor de la revocatoria superen a los obtenidos por la autoridad al momento de ser electa 17. Esto explica que pese a que en todos los casos el referendo fue válido y la mayoría se manifestó a favor de la revocatoria (los porcentajes oscilan entre el 51% en Pedro Gual, estado de Mirando, y el 94% en Ature, Amazonas) en cinco casos la revocatoria no procedió porque la autoridad había obtenido un mayor porcentaje de votos al momento de ser electa18.

4.5. Ecuador: la retracción del poder popular. La revocatoria fue introducida en 1998, como respuesta a la crisis político-institucional abierta después de que el parlamento destituyera al presidente Abdalá Bucaram por “incapacidad mental”, en el contexto de un creciente descrédito del gobierno y protestas sociales. En su primera versión, el mecanismo podía ser activado en casos de actos de corrupción con sentencia ejecutoria e incumplimiento del programa de gobierno calificado por el Tribunal Provincial. La constituyente del 2008 discutió y modificó inconsistencias de la formulación (como la demanda de sentencia firme por corrupción), 13

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“Cédula laminada y acudir al centro respectivo únicos requisitos para manifestar voluntad de revocar [sic]”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=1033), 15 de junio del 2007. “Instalados puntos de recepción de manifestaciones de voluntad para solicitudes de revocatorios”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=467),14 de junio del 2007. “Plataforma tecnológica para manifestaciones de voluntad otorga plenas garantías a las partes”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=464 ), 13 de junio del 2007. “CNE admitió ocho recursos de reconsideración contra solicitudes de activación de revocatorios”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=421), 21 de mayo del 2007. “Referendos revocatorios se efectuarán el 7 de octubre”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=124), 4 de julio del 2007. “CNE anunció revocatoria de cuatro alcaldes y una legisladora regional”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=579), 09 de octubre del 2007.

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y se estableció que se trataba de un derecho ciudadano; como tal no requería de pruebas, bastaba el descontento o insatisfacción. También se redujeron de 30 a 10 por ciento las firmas solicitadas para activar este referéndum en el nivel local. Estos cambios repercutieron directamente en las prácticas —con más de setecientos intentos— hasta que en mayo del 2011 (debido a la fuerte presión de las autoridades locales agrupadas en la asociación de municipalidades), se introdujo una nueva reforma. Según el Reglamento de Consultas Populares, Iniciativa y Revocatoria de mandato del 2011, la solicitud de formulario para la recolección de firmas debe especificar los motivos, pero además, la Delegación Provincial del Consejo Nacional Electoral correspondiente al expediente debe resolver en siete días si admite o niega la solicitud. Esto vuelve a crear un mecanismo de intervención semidirecta en la medida en que otras instituciones deben aprobar y validar la solicitud ciudadana.

4.6. Perú: el campeón mundial de las revocatorias En un estudio reciente (Welp, 2013) he analizado las razones que podrían explicar por qué Perú es el país con más procesos revocatorios del mundo, registrados a su vez en un período de tiempo relativamente breve (16 años). Este hecho podría derivar de la confluencia de una creciente desafección y desencanto ciudadano con las instituciones de la democracia representativa19, algunas características del diseño institucional (en particular el período ilimitado para la recolección de firmas), organizaciones políticas débiles, deseosas de hacerse con el poder (el incentivo de la convocatoria a elecciones, analizado en este volumen por otros autores), y las garantías ofrecidas por un marco legal y regulador que funciona. Aquí nos interesa plantear la existencia de una fuerte dicotomía en el debate actual, que es la que enfrenta gobernabilidad con participación ciudadana. Autoridades del Jurado Nacional de Elecciones han propuesto una reforma de la ley para evitar que se ponga en riesgo la gobernabilidad local. Por otra parte, muchos ciudadanos claman por el mantenimiento de un mecanismo que se identifica como una fuente de poder frente a la corrupción, la ineficiencia y el nepotismo (Quintanilla, 2013; Miró Quesada Rada, 2013). Los problemas de gobernabilidad parecen ser acuciantes en algunos municipios que han vivido sucesivos procesos de revocatoria. Ahora, cabe considerar aquí que los procesos electorales están diseñados de modo tal que potencian la inestabilidad: autoridades reemplazadas por sus suplentes hasta que se convoque elecciones —si corresponde— y entonces las nuevas autoridades no realizan un período completo sino que completan el período de mandato trunco por la revocatoria. No profundizaremos más sobre este caso ya que ha sido tratado con detalle en otros capítulos de este libro. A continuación, presentamos unas reflexiones finales sobre la relación de la revocatoria con la profundización o fortalecimiento de la democracia.

5. Conclusiones y reflexiones finales En pocas palabras, retomando los objetivos con que iniciábamos este trabajo, podemos sostener que los mecanismos de democracia directa que pueden ser activados “desde abajo” tienen una escasa difusión, y la misma se observa especialmente en democracias 19

Agravado en el caso peruano por las expectativas generadas por años de elevado crecimiento económico que no alcanzan a responder a las demandas de poblaciones con necesidades básicas insatisfechas.

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nuevas o recuperadas. Son menos aún los países que regulan la revocatoria de mandato. El análisis de las experiencias sugiere que no es la longevidad o evolución de la democracia lo que favorece la regulación de este mecanismo sino, de forma opuesta, las crisis y ciertos grados de incertidumbre. El Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) define tres acepciones para la palabra “encrucijada”. Las tres resultan sugerentes al hablar de la revocatoria del mandato. La primera refiere al “lugar en que se cruzan dos o más calles o caminos”. En sentido figurado, la revocatoria, tal como se ha argumentado en este trabajo, fuerza una articulación con la democracia representativa, dejando sin resolver algunos dilemas sobre el carácter de la representación. La segunda acepción que plantea el DRAE habla de una “Ocasión que se aprovecha para hacer daño a alguien, emboscada, asechanza”. La revisión de experiencias muestra que con la excepción del Perú y en menor medida Ecuador, la revocatoria ha sido poco activada en el resto de los países de América del Sur que la incorporan. Las razones por las que no se activa o se activa poco son diversas. Esto podría ocurrir porque la ciudadanía desconoce el mecanismo o porque no considera que sea necesario activarlo; también podría ocurrir que activarlo sea muy costoso (por los requisitos establecidos en términos de porcentaje de firmas) o que no hubiera suficientes garantías institucionales de poder llevar adelante el proceso. Lo cierto es que en algunos casos en que podría haber resuelto crisis (véase la experiencia de Córdoba, para el caso argentino) el mecanismo no funcionó porque se interpusieron trabas legales. En Bolivia, mayor investigación se requiere para saber si las iniciativas no prosperaron por inexperiencia o por la dificultad de cumplir los requisitos, ya que no se alcanzaron o no se validaron las firmas requeridas. El hecho de que la única experiencia venezolana (diez autoridades de siete estados sometidas a revocatoria en octubre del 2007) haya mostrado una fuerte intervención electoral, podría también haber tenido un efecto intimidatorio. Tanto en el Perú como, en el momento álgido de las revocatorias, en Ecuador y también algunos intentos en Colombia, muestran que los principales promotores de revocatorias serían organizaciones o individuos con intereses particulares, especialmente, para forzar un proceso de revocación y alcanzar el poder posteriormente. Además, la mayoría de los intentos y activaciones refieren a municipios muy pequeños (menos de veinte mil habitantes en el caso ecuatoriano, menos de cinco mil en el peruano) y en el otro extremo del espectro, en las ciudades más grandes y cotizadas en la pelea electoral (Lima, Bogotá). Con la tercera acepción del DRAE para la palabra “encrucijada” cerramos este trabajo: “Situación difícil en que no se sabe qué conducta seguir”. Aun considerando que la existencia de la institución puede fortalecer a la ciudadanía, observamos que las bases actuales para su ejercicio no promueven ni el empoderamiento ciudadano en la definición de lo público (que sí podrían promover otros mecanismos participativos, en particular iniciativas legislativas y referendos abrogativos), no fortalecen el andamiaje institucional (en la medida en que actos de corrupción o faltas administrativas deberían probarse y penalizarse de forma apropiada), no son eficientes (porque el cambio de autoridades no parece resolver los problemas de fondo por los que la ciudadanía apoya las revocaciones), ni facilitan el debate y el consenso (porque no hay instancias intermedias de rendimiento de cuentas y debate ciudadano, con lo que los procesos generan polarización y un debate distorsionado). Pero la solución no está en eliminar la revocatoria, los fallos de la revocatoria son fallos del sistema y no resultados de incorporarla al marco normativo. Regularla apropiadamente es solo una parte de la 14

cuestión, a la que debe sumarse el respeto a las reglas del juego (sobre todo de parte de las agrupaciones políticas), el fortalecimiento institucional y la construcción de ciudadanía.

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