La representación democrática bajo la prueba de la gobernabilidad y la gobernanza

VII La representación democrática bajo la prueba de la gobernabilidad y la gobernanza* Massimo Cuono**

1. Introducción El verbo representar –del latino repraesentare– significa literalmente “hacer presente aquello que está ausente”. En el léxico político, esta idea recoge en sí misma al menos dos significados específicos. Según la reconstrucción propuesta por Carl Schmitt1 y después por Gehard Leibholz,2 en primer lugar, por “representar” se entiende (i) “actuar o hablar por cuenta o nombre de otro” (representación como Vertretung), en el segundo se entiende, en cambio, (ii) como “reflectar o reflejar una cierta realidad” (representación como Repräsentation). El primero de los dos sentidos es utilizado sobre todo en el lenguaje jurídico, mientras que el segundo es más cercano al léxico filosófico.3 En el lenguaje político los dos sentidos se superponen y se confunden: basta pensar en los calificativos típicos para referirse a la ins* Traducción de Guadalupe Salmorán. ** Investigador Asociado en Teoría Política en la Universidad de Turín. Ha publicado estudios sobre el poder arbitrario y discrecional, gobernabilidad en la teoría democrática y sistemas electorales comparados. 1 C. Schmitt, Dottrina della Costituzione, 1928, Milán, Giuffré, 1984. 2 G. Leibholz, La dissoluzione della democrazia liberale in Germania e la forma di Stato autoritaria, 1933, Milán, Giuffrè, 1996. 3 Ambos sentido están presentes, por ejemplo, en las Considerazioni sul governo rappresentativo di John Stuart Mill (1861, Roma, Riuniti, 1997); sobre el tema, véase P. Brunet, Vouloir pour la nation. Le concept de représentation dans la théorie de l’État, París, lgdj, 2004.

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titución representativa por excelencia: se habla del Parlamento como “Cámara de Representantes”, o bien, como de “espejo de la sociedad”. La recurrencia, tanto en el debate teórico –ya sea filosófico, jurídico o político– como en el político, a los argumentos sobre la “crisis de la representación” no contribuye a esclarecer una noción en cuyos usos posibles los diversos significados se confunden constantemente. El tema de la “crisis” es abordado mediante un repertorio argumentativo muy diverso, que va desde la crisis por exceso, hasta aquella por defecto, sea por distorsión, por erosión o por negación, pero sin aclarar nunca a cuál de los diferentes significados de representación se refiere. Por ejemplo, las transiciones de sistemas electorales uninominales a proporcionales son frecuentemente acompañadas por la denuncia de la pérdida del vínculo entre los electores y los elegidos autorizados para hablar en su nombre, mientras que del proceso inverso se critica la distorsión de la representatividad de las asambleas legislativas;4 la introducción del sufragio universal ha sido analizada por algunos como el inesperado ensanchamiento de la representación de las masas incultas y carentes de intereses, y por ello peligrosas para el sistema parlamentario;5 la consolidación de los partidos de masa ha sido identificada como el fin del mandato libre en favor de la disciplina del partido;6 las transformaciones de los medios de comunicación constituyen, según otros, la consagración de formas de “despotismo moderadas” como sugería Tocqueville;7 en la Francia de la III República y en la Alemania de Weimar se diagnostica la muerte por exceso de representación;8 mientras que la percepción de completa ajenidad de los ciudadanos a los grandes partidos protagonistas de posguerra,9 en la Italia de los años noventa, ha motivado interrogantes sobre la radical transformación de los mecanismos de representación democrática. Aunque se trate de una noción difundida ya en el mundo antiguo –como dan testimonio algunas instituciones de derecho romano como el mandatum y la negotiorum gestio– y en la época medieval –en la forma de 4 C. De Fiores, “Rappresentanza politica e sistemi elettorali in Italia”, en id. (ed.), Rappresentanza politica e legge elettorale, Turín, Giappichelli, 2007. 5 Sobre este tema, véase V. Pazé, In nome del popolo. Il problema democratico, Roma/Bari, Laterza, 2011, cap. 2. 6 N. Bobbio, Il futuro della democrazia, Turín, Einaudi, 1984. 7 Véase, aunque en términos más complejos, B. Manin, Principi del governo rappresentativo (1996), Bolonia, Il Mulino, 2010, pp. 242 y ss. 8 G. Leibholz, La dissoluzione della democrazia liberale in Germania e la forma di Stato autoritaria; D. Mineur, Archéologie de la représentation politique. Structure et fondement d’une crise, París, Presses de Sciences Po, 2010, pp. 199 y ss. 9 P. Scoppola, La repubblica dei partiti: evoluzione e crisi di un sistema politico 1945-1996, Bolonia, Il Mulino, 1997; véase también S. Lupo, Partito e antipartito. Una storia politica della prima Repubblica (1946-78), Roma, Donzelli, 2004.

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representación por estamentos–,10 la representación política en el sentido hoy más difundido se afirma con el nacimiento del Estado moderno. Ya Hobbes la concebía como una relación basada en la autorización para adoptar decisiones vinculantes para todos, por parte de individuos libres e iguales, conferido a un monarca o una asamblea.11 La consolidación de las ideas políticas de carácter individualista, mecanicista y (consiguientemente) antiaristotélico, produce un cambio de paradigma filosófico-político que permite el surgimiento de la idea moderna de representación. No importa qué tanto el soberano sea representativo del Estado (es decir, intérprete de la unidad del conjunto político): para representar a todos los ciudadanos (poder legítimamente hablar en su nombre) es necesario que los gobernantes sean designados para ello por los gobernados. Dadas las dimensiones de los Estados modernos, como apuntaba ya James Madison, los ciudadanos no pueden participar en el proceso decisional sino a través de las asambleas representativas.12 Durante el periodo de la Guerra civil inglesa (1642-1660), tanto en los discursos del rey como en los de los miembros del Parlamento existían referencias al “pueblo” que ambos pretendían “representar”, pero sólo los representantes en el Parlamento podían jactarse de una designación electiva, aunque todavía lejos de aquellas que actualmente suelen llamarse “elecciones democráticas”.13 El rey “representaba” al pueblo en el sentido en el cual hoy se dice que la “bandera representa el Estado”,14 la Cámara de los Comunes nace como un órgano conformado por representatives, a diferencia de la Cámara de los Lores, compuesta precisamente por particuUna reconstrucción más articulada de los diversos tipos de representación se encuentra en Max Weber, quien propone una división cuádruple entre representación apropiada, de clase, vinculada y libre (M. Weber, Economia e società, 1922, Milán, Comunità, 1999, libro i, pp. 290 y ss.); sobre este tema, véase también L. Cedroni, La rappresentanza politica. Teorie e modelli, Milán, FrancoAngeli, 2004, pp. 29 y ss. 11 L. Jaume, Hobbes et l’État représentatif moderne, París, Presses Universitaires de France, 1986. 12 A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, Il federalista, 1788, Bolonia, Il Mulino, 1997, n. 10, p. 196. 13 E. S. Morgan, Inventing the People: The Rise of Popular Sovereignty in England and America, Nueva York, Norton, 1989; Mastropaolo, La democrazia è una causa persa?, Turín, Bollati Boringhieri, 2011, pp. 46 y ss. 14 Nótese que en esta acepción, el término representación señala un ulterior ámbito de significados; sobre el concepto de representación simbólica, véase H. F. Pitkin, The Concept of Representation, Berkeley, University of California Press, 1967, p. 100, V. Pazé, In nome del popolo, pp. 56-57; aún más general, respecto las diversas acepciones del término representación, véase, por último, M. Saward, The Representative Claim, Oxford, Oxford University Press, 2010. 10

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lar persons.15 Durante la revolución americana de 1776 será consagrado el principio –que, de hecho, ya estaba presente en el Agreement of the People de 1647– por el cual a ningún individuo puede exigírsele contribuir socialmente a través de los impuestos, si no es involucrado de alguna manera en las decisiones colectivas (mediante sus representantes), el lema no taxation without representation. La representación, en su primer núcleo de significado (hablar en nombre, por cuenta, y en lugar del representado), constituye, entonces, la condición necesaria para la formación del “Estado liberal representativo” en el que una asamblea decide en lugar de los ciudadanos, los cuales, en algún modo han contribuido a conformarla.16 En el célebre discurso De la liberté des Anciens comparée à celle des Modernes, Benjamin Constant, para describir la política moderna, afirma que el “sistema representativo no es otra cosa que una organización mediante la cual una nación delega sobre algunos individuos aquello que no puede o no quiere hacer por sí misma”.17 Será preciso esperar a las reivindicaciones de los movimientos que reclamen el sufragio universal, para presenciar la consolidación, en el léxico político, del significado democrático de representación política (hablar como el representado, reflejando sus orientaciones).18 El Estado democrático, de hecho, se diferencia de la “democracia de los antiguos” precisamente porque para tomar las decisiones están los representantes de los ciudadanos, libremente designados en elecciones mediante el sufragio universal, donde cada voto cuenta lo mismo que los otros.19 En este sentido, el Parlamento se dice democrático, no sólo porque está compuesto por representantes, sino porque representa las diferentes orientaciones de las cuales se compone la sociedad. Los dos sentidos vuelven hoy a confundirse en el debate político italiano, pero no sólo italiano, en el cual se acusa la enésima crisis de la relación entre los electores y los elegidos, siempre mucho más distantes y exPitkin, The Concept of Representation, p. 158. M. Bovero, Contro il governo dei peggiori. Una grammatica della democrazia, Roma/ Bari, Laterza, 2000, pp. 52 y ss. 17 B. Constant, La libertà degli Antichi paragonata a quella dei Moderni, 1819, Turín, Einaudi, 2001, p. 31. 18 Nótese que la idea de representación como reflejo está presente ya en mucha de la literatura precedente –como por ejemplo, en Sieyès o en Burke–, pero no en la acepción predominante después de la consolidación de los Estados democráticos modernos con sufragio universal. 19 M. I. Finley, La democrazia degli antichi e dei moderni, Roma/Bari, Laterza, 1973; H. F. Pitkin, “Representation and Democracy: Uneasy Alliance”, Scandinavian Political Studies, vol. 27, núm. 3, 2004, pp. 335-342. 15 16

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traños. El tema del distanciamiento entre representantes y representados es frecuente, tanto entre aquellos que defienden las formas, los mecanismos y los canales consolidados de representación democrática, como entre sus detractores. Los primeros se quejan del deterioro del debate público y de la clase política,20 del descredito del principio de igualdad en derechos políticos21 y de la intrusión siempre mayor de los poderes económicos e ideológicos en los mecanismos de agregación del consenso.22 Los segundos, en cambio, critican algunas de las características típicamente reconducidas bajo el manto del “gobierno representativo” como inadecuadas para las sociedades contemporáneas: la representación proporcional sería una fuente de ingobernabilidad en sociedades complejas,23 la mediación partidista sería ineficaz en el contexto de la fragmentación de los intereses,24 el rol central del Parlamento estaría históricamente superado en un mundo globalizado caracterizado por los procesos decisionales de la así llamada multilevel governance,25 la mediación representativa tout court, por último, es criticada porque es inadecuada para responder a las peticiones plebiscitarias de mayor vínculo entre el pueblo y su leader.26 En las páginas que siguen se propone examinar los diversos argumentos que acompañan el discurso público respecto a la llamada “crisis de la representación”, reconstruyéndolos a partir de la ambigüedad terminológica presente en la literatura sobre el tema, que en italiano se origina en la distinción entre representación y representatividad. En el intento por anaM. Bovero, Contro il governo dei peggiori. N. Urbinati, Lo scettro senza il re. Partecipazione e rappresentanza nelle democrazia moderne, Roma, Donzelli, 2009, pp. 91y ss. 22 S. Wolin, Democracy Incorporated, Princeton (Nueva Jersey), Princeton University Press, 2008, A. Mastropaolo, La democrazia è una causa persa? Paradossi di un’invenzione imperfetta, cap. 3; R. Sau, “Democrazia e religione: una relazione da ripensare?”, en id. (ed.), Revival religioso, relativismo, populismo, Milán, FrancoAngeli, 2011, pp. 47-86. Para un panorama histórico más general de la incidencia de las disegualdades de poder político, económico e ideológico-mediático en la elección de candidatos y en su capacidad de ser elegidos como representantes, véase P. Meaglia, Il potere dell’elettore. Elezioni e diseguaglianza politica nel governo democratico, Troina, Città Aperta, 2006. 23 Véase, por ejemplo, R. Rose, G. B. Peters, Can Government Go Bankrupt?, Nueva York, Basic Books, 1978. 24 Para tener un panorama sobre las retóricas antipartidistas en el debate público italiano, véase la introducción a Lupo, Partito e antipartito. 25 Para un panorama de las críticas a la democracia representativa por parte de la teoría de la governance, consúltese el primer capítulo de M. R. Ferrarese, La governance fra politica e diritto, Bolonia, Il Mulino, 2010. 26 Pionero del debate italiano fue A. Panebianco, “Plebisciti e democrazia”, il Mulino, núm. 3, 1991, pp. 427- 435. 20 21

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lizar el abanico de las críticas contemporáneas a los mecanismos de representación democrática no se puede sino partir de los dos significados que hasta aquí se han intentado reconstruir. Si se hace referencia a la noción de representación como reflejo de las orientaciones y de las opiniones, surge el problema, típicamente democrático, de los mecanismos de designación de los representantes, hoy en día profundamente repensados a la luz de las reflexiones en torno al tema de la gobernabilidad; si se refiere, en cambio, a la representación como relación fiduciaria, surge el problema, que se encuentra en la base del pensamiento político moderno, del tipo de mandato que vincula a los representantes y los representados, replanteado por la teoría de la gobernanza. El presente trabajo, analizará, entonces, el problema de la representación proporcional y las críticas relativas por parte de los teóricos de la gobernabilidad (§ 2), y aquel del vínculo de mandato y la reflexión sobre la considerada governance theory (§ 3); finalmente, serán brevemente analizadas los mecanismos contemporáneos de exclusión de la representación. 2. Crisis de la representación por exceso; gobernabilidad y democracia mayoritaria Entre los temas centrales del debate político, desde hace, quizá, más de treinta años, está el de los nuevos mecanismos institucionales para garantizar mayor gobernabilidad; tal discusión es considerada, en el contexto italiano, en la búsqueda de instrumentos para crear mayorías cohesionadas para el sostenimiento de gobiernos estables. Estos mecanismos son considerados como posibles soluciones para la “crisis de la democracia representativa” provocada por un exceso de representatividad, que se quiere mitigar por medio del redimensionamiento de los poderes de las asambleas representativas respecto a los ejecutivos, pero también rediseñando los mecanismos de selección de representantes, reduciendo su representatividad. En estos términos, el concepto de representación política nos envía de nuevo al tema del reflejo de las orientaciones políticas de la sociedad en las instituciones representativas. El uso del verbo reflejar, sin embargo, contiene en sí mismo todavía muchas ambigüedades que se encuentran en afirmaciones como “el Parlamento no refleja la proporción social entre hombres y mujeres”, o en otras del tipo “la exclusión de los partidos extremistas no refleja las orientaciones del país”.27 I. Lifante Vidal, “Sobre el concepto de representación”, Doxa. Cuadernos de Filosofía del Derecho, núm. 32, 2009 pp. 497-524. 27

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La primera afirmación nos reenvía al léxico sociológico, que analiza la composición sociográfica y territorial de las asambleas (descriptive representation), y asume relevancia política en las reivindicaciones por un electorado activo y pasivo de los grupos sociales excluidos o de minorías étnicas marginadas. Actualmente, por ejemplo, existen cláusulas especiales en las leyes electorales que garantizan la “representación” de las minorías lingüísticas, y se discute sobre mecanismos correctivos que aumenten la presencia de algunas categorías dentro de las asambleas, como por ejemplo, las llamadas “cuotas rosas” para las mujeres. La segunda acepción de representación como reflejo es propia del lenguaje más específicamente político, y nos reenvía a la capacidad de los partidos y movimientos para agregar las preferencias individuales de los electores y de los representantes y de actuar políticamente de conformidad con las aspiraciones de los representados.28 Este segundo significado asume relevancia política cuando se discute sobre los sistemas electorales –como mecanismos para transformar los votos de una elección en escaños de una asamblea– y de su representatividad, sobre todo con relación a las dos grandes familias con las cuales frecuentemente se les clasifica; mayoritarios (sistemas de distritos uninominales) y proporcionales (con votación en lista). Allí donde rige un sistema de tipo mayoritario, el territorio se divide en tantos distritos como escaños haya que asignar. En cada uno de estos distritos el elector expresa su preferencia por alguno de los candidatos en competencia y el más votado resulta electo. En este sistema cada distrito elige un solo representante, y por ello es normalmente denominado sistema uninominal (first-past-the-post o winner-takes-all). En esta familia de procedimientos los sistemas más difundidos son los uninominales a una sola vuelta (plurality system) –utilizado, por ejemplo, para elegir a la Cámara de los Comunes en Gran Bretaña o el Congreso estadounidense– en el cual, el candidato más votado resulta automáticamente electo; el uninominal a dos vueltas (two-ballot o runoff election plurality system) –utilizado, por ejemplo, en las elecciones de los miembros de la Asamblea Nacional francesa– en la cual los dos candidatos más votados o bien aquellos que han obtenido un porcentaje determinado, se enfrentan en una segunda vuelta electoral, normalmente celebrada poco tiempo después de la anterior; sólo entonces el más votado resulta electo.

A. Przeworski, S. C. Stokes y B. Manin, Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. 28

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Allí en donde rige un sistema electoral de tipo proporcional, el territorio es dividido en una o más circunscripciones (en Israel, por ejemplo, existe una única circunscripción) en cada una de las cuales el elector debe elegir una lista (un partido). Después de la votación, a cada lista se le reconoce un número de escaños en proporción a los votos obtenidos y sólo después se asignan los representantes con base en las diversas modalidades posibles. Por ejemplo, en la elección de las Cortes españolas, los miembros de las listas son electos, comenzando por el primer candidato señalado por el partido (sistema de listas bloqueadas); en la elección de la Cámara de Diputados italiana (antes de la reforma electoral de 1993) eran elegidos los candidatos más votados de cada lista (sistema de preferencias); en la elección del Bundegstag alemán se aplica un sistema electoral mixto en el que sólo después del cálculo proporcional de las cifras electorales de cada lista se declaran electos los candidatos de los distritos uninominales ligados a las listas proporcionales, siguiendo el orden de los candidatos de las diferen-tes listas (bloqueadas). Los sistemas electorales proporcionales se pueden clasificar de acuerdo con los diferentes métodos matemáticos utilizados para determinar el número de escaños en proporción al número de votos. Los sistemas proporcionales tienden a reproducir (casi a “fotografiar”) de manera más realista las orientaciones políticas efectivas dentro de la sociedad, y por ello son considerados más representativos. Los mayoritarios, al contrario, prometen garantizar un mayor vínculo entre electores y electos en cada uno de los distritos, pero tienen efectos distorsionadores en la representación en general –es decir, en la representatividad-espejo del órgano representativo– creando fuertes discrepancias entre los porcentajes de votos obtenidos por las diversas fuerzas políticas y el número de escaños distribuido. En la literatura existe una larga tradición que atribuye a los sistemas mayoritarios la capacidad de garantizar mayor gobernabilidad o estabilidad al sistema político,29 contribuyendo a identificar sistemas de gabinete con ma29 G. Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Bolonia, Il Mulino, 1997. Nótese, sin embargo, que en el intento por conjungar la representatividad con la gobernabilidad –o, con mayor modestia, por reducir la fragmentación en las asambleas, evitando que pequeñas agrupaciones políticas determinen el destino de las decisiones parlamentarias– se recurre frecuentemente a métodos correctivos, incluso, en el interior de los sistemas proporcionales. Entre los mecanismos más comunes se encuentran: los umbrales mínimos, es decir, los límites mínimos de votos necesarios para que los partidos políticos puedan acceder a la representación parlamentaria; el premio a la mayoría que da ventaja al partido o partidos que poseen más votos; la creación de distritos electorales pequeños que no permitan a los partidos minoritarios acceder al Parlamento, a pesar de la ausencia de un umbral mínimo explícito (entre más alto es el número de distritos, menos será el número de representantes por distrito).

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yorías parlamentarias estables y ejecutivos fuertes respecto a sistemas propiamente parlamentarios, caracterizados por una fuerte fragmentación de partidos y gobiernos débiles.30 La teoría según la cual existiría una relación de proporcionalidad inversa (tradeoff) entre representatividad de las instituciones y la gobernabilidad de un sistema político se ha ido consolidando a partir de los mediados de los años setenta del siglo xx, aunque se encuentre presente frecuentemente en forma implícita, por lo menos, a partir de la literatura sobre la caída de la República de Weimar. La relevancia pública de la noción de gobernabilidad –definida como “estabilidad política más eficacia decisional”–31 está en la base de gran parte de las propuestas de reforma institucional y electoral en los últimos veinte años de historia italiana32 –aunque en realidad más allá del papel predominante en Italia–, la noción ha adquirido relevancia en muchos contextos políticos a partir de las reflexiones contenidas en el informe de la Trilateral Commission de 1975, pero con un sentido diferente del que se afirmaría en Italia, más enfocado al problema de la sobrecarga de demandas políticas, a la que los gobiernos democráticos ya no serían capaces de afrontar.33 Los autores del informe, de esta manera, hacen explícita referencia a la “ola democrática de los años sesenta” como un momento histórico en el cual se presenció un peligroso desequilibrio político, provocado por el exceso de “libertad” respecto al “poder”, de la “sociedad” respecto al “gobierno” y de “democracia” respecto a la “autoridad”.34 El valor de la distorsión varía según el uso que se le dé a tales mecanismos, pero también puede crear desproporciones significativas entre el porcentaje de votos y el número de escaños de una lista. Así, por ejemplo, en el caso del umbral mínimo de votación de 7% previsto en la reforma rusa de 2005 para elegir a los miembros de la Duma; en el sistema para elegir a los integrantes de la Cámara de Diputados en Italia, a partir del 2005, que le permite a la coalición de partidos que obtenga el mayor número de votos (no importando qué porcentaje haya logrado) obtener automáticamente 55% de los escaños; o en el sistema vigente para integrar el Congreso de diputados español, donde el alto número de distritos –52 para 350 miembros– tiene como efecto diversos “umbrales mínimos de facto” que en un tercio de los distritos superan el 20%. 30 G. Sartori, “Rappresentanza”, en id., Elementi di teoria politica, Bolonia, Il Mulino, 1987, pp. 269-293. 31 G. Pasquino, Governabilità, en Enciclopedia delle Scienze sociali, Roma, Treccani, 1994, vol. iv, p. 399. 32 Sobre este tema, me permito remitir a M. Cuono, “Quel governatore celere e prossimo. Governabilità e federalismo nel sistema elettorale regionale”, en E. Vitale (ed.), Quale federalismo, Turín, Giappichelli, 2011, pp. 29-55; Id., “Italians Do It Better? How Governability Challenged Representation in Italy’s Electoral Debates (1946-2012)”, Representation, vol. 48, núm. 2, 2012, pp. 151-168. 33 M. Crozier, S. P. Hungtington y J. Watanuki, La crisi della democrazia. Rapporto alla Commissione trilaterale, 1975, Milán, Franco Angeli, 1977. 34 Ibid., p. 63.

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Recuperando algunos argumentos típicos del funcionamiento democrático, la fórmula propuesta para restablecer un equilibrio –aún hoy defendida por muchos– consiste en el reforzamiento de las mayorías parlamentarias frente a la oposición –mediante mecanismos de distorsión de la representación proporcional– y de los ejecutivos respecto de las asambleas representativas –por ejemplo, por medio del recurso masivo a la legislación por decreto o al uso en repetidas veces de los votos de confianza. Instituciones “demasiado democráticas” –o bien, demasiado representativas, sin distorsiones o exclusiones de las orientaciones de los representados– serían, en suma, poco eficientes o poco estables. Tal teoría de la crisis de la democracia por exceso de representatividad35 se ha traducido en positivo en la teoría (apologética) de la llamada “democracia mayoritaria” o “inmediata” como mecanismo de selección de representantes con la finalidad de producir mayorías parlamentarias sólidas –en el sentido de Lijphart– o como método de elección directa, formalmente o sustancialmente, del jefe de gobierno –en el sentido atribuido, entre otros, por Duverger.36 De acuerdo con la vulgata contemporánea de la teoría de la gobernabilidad, las instituciones representativas, por su lentitud y fragmentación interna, no serían capaces de afrontar los problemas de las sociedades complejas, y esto es lo que induce a confiarlos, siempre con mayor convicción, a leaders más o menos carismáticos. La idea de gobernabilidad se contrapone así a la de representatividad, criticando radicalmente los procesos de mediación democrática tradicionalmente confiados a las asambleas representativas y a los grandes partidos que las componen. 3. Crisis de representación por defecto: gobernanza y mandato imperativo Si los teóricos de la gobernabilidad defienden un modelo decisional en el cual las decisiones colectivas son tomadas desde arriba de manera rápiNótese que ya en los inicios de los años ochenta, Claus Offe hablaba de la gobernabilidad como una verdadera y propia “teoría neoconservadora de la crisis” (C. Offe, “‘Ingovernabilità’: lineamenti di una teoria conservatrice della crisi”, en id., Ingovernabilità e mutamento delle democrazie, Bolonia, Il Mulino, 1982). 36 Véase A. Lijphart, Le democrazie contemporanee, 1999, Bolonia, Il Mulino, 2001, pp. 20 y ss.; y M. Duverger, I partiti politici, 1951, Milán, Comunità, 1980, pp. 265ss. Para una reconstrucción de las señejanzas y diferencias entre los dos modelos y de la influencia en el debate posterior, véase Meaglia, Il potere dell’elettore, pp. 136 y ss. 35

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da, concreta y resuelta, a partir de los años noventa del siglo xx se abre un nuevo frente crítico de la representación, a manos de quienes proponen –recuperando temas clásicos de las teorías neocorporativas– formas de decisión pública contractuales y horizontales, alcanzadas mediante acuerdos de negociación. Los nuevos procesos de decisión reagrupados bajo el nombre de gobernanza son también propuestos como remedios a la crisis del vínculo entre representados y representantes. Sin embargo, en este caso el término “crisis” denota una polémica en contra de un defecto de representatividad, que se considera superable a través de formas alternativas de representación de los intereses –con o sin legitimación electoral–, pero también de representación local o incluso etnocultural.37 Los análisis de la familia más antigua de los usos del concepto de representación política reenvían directamente a la naturaleza de la relación entre los representados y los representantes, y a la cuestión sobre cuál tipo de mandato vincula a los primeros con los segundos. Durante la Revolución francesa se afirmó el principio de “mandato libre” –es decir, la prohibición del mandato imperativo o vinculatorio–, así como fue proclamada en la Constitución de 1791 y después retomada en gran parte de las constituciones liberales-democráticas sucesivas: “Les représentants nommés dans les départements, ne seront pas représentants d’un département particulier, mais de la Nation entière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat”.38 Además de encontrar su fundamento en la ideología moderna individualista y mecanicista –que reivindica la abolición de los órganos intermedios y la igualdad de voto de los individuos–, la prohibición del mandato imperativo estaría también justificado, según Max Weber, por la incompatibilidad entre la regla de mayoría (que a su vez se basa en el principio “una cabeza, un voto”) y la representación de intereses que es, sobre todo, una categoría vinculada a métodos decisionales mediante negociación, que requieren unanimidad.39 El representante político no es, en efecto, un delegado que represente los intereses particulares de sus propios electores o de su distrito electoral, sino un fiduciario que se sienta en el Parlamento para discutir con los otros representantes, con miras a los intereses de toda la nación, y por lo tanto, M. Bevir, Democratic Governance, Princeton, Princeton University Press, 2010, p. 97. A propósito, véase P. Violante, Lo spazio della rappresentanza. Francia 1788-1789, Palermo, Ila Palma, 1981; L. Cedroni, Il lessico della rappresentanza politica, Soveria Mannelli, Rubbettino, 1996, pp. 87 y ss.; M. Goldoni, La dottrina costituzionale di Sieyès, Florencia, Firenze University Press, 2009, pp. 53 y ss. 39 M. Weber, Economia e società, vol. i, p. 295. 37 38

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sin vínculo de mandato.40 Tal posición –defendida por autores tan distantes entre ellos como Burke,41 Sieyés42 o Hegel43– ha sido objeto de crítica tanto por la derecha como por la izquierda. Por un lado, Leo Strauss,44 por ejemplo, lo considera como un mecanismo que inhibe toda sedimentación identitaria de una comunidad; desde otro, Marx45 considera a la representación sin vínculo de mandato como un instrumento del dominio burgués, gracias al cual se instaura un sistema oligárquico (aunque sea electivo) en el cual una clase particular sustituye al monarca absoluto. La solución marxista consiste en la instauración de un sistema representativo como el que existe en el derecho privado entre mandante y mandatario y, por tanto, con la posibilidad de revocación del mandato. La defensa del mandato libre se opone a las concepciones de la representación de los intereses de tipo orgánico, propias, por ejemplo, de la ideología del ancien régime que más tarde sería retomada por el socialismo de los “Gremios” o por el fascismo de la “Cámara de los fasci y de las corporaciones”. Incluso para Hans Kelsen, la representación política constituye una “ficción grosera”46 que esconde su retórica en la expresión “soberanía popular”.47 En el momento en el que el elegido deja de “representar” a su propio elector (es decir, deja de hablar exclusivamente en nombre de los ciudadanos particulares que lo han elegido), ya no es un representante en sentido propio. Según Kelsen, en los Estados representativos –liberales, pero también democráticos– la soberanía reside en el Parlamento y la representación política no es otra cosa que un herramienta técnica para tomar decisiones colectivas legitimadas por el consentimiento de los gobernados, en un proceso decisional que se legitima porque parece iniciar desde abajo.48 Pero todo esto demuestra que Kelsen no va más allá de la concepción pri40 H. F. Pitkin, The Concept of Representation, p. 144 y ss.; N. Bobbio, “Rappresentanza e interessi”, en id., Teoria generale della politica, Turín, Einaudi, 1999, pp. 410-428. 41 E. Burke, “Discorso agli elettori di Bristol”, 1774, en L. Ornaghi, Il concetto di “interesse”, Milán, Giuffrè, 1984, pp. 314- 323. 42 E. J. Sieyès, Che cosa è il Terzo Stato?, 1789, Roma, Riuniti, 1989. 43 G. W. F. Hegel, Lineamenti di filosofia del diritto, 1821, Roma/Bari, Laterza, 1999. 44 L. Strauss, Diritto naturale e storia, 1953, Génova, Il Melangolo, 1990. 45 K. Marx, Critica della filosofia hegeliana del diritto pubblico, 1842-43, Roma, Riuniti, 1983. 46 H. Kelsen, “Essenza e valore della democrazia” [1929], en id., La democrazia, Bolonia, Il Mulino, 1998. 47 A. Greppi, La democracia y su contrario. Representación, separación de poderes y opinión pública, Madrid, Trotta, 2012, cap. 3. 48 L. Córdova Vianello, Derecho y poder. Kelsen y Schmitt frente a frente, México, fce, 2009.

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vatista de la representación y la proyecta en un ámbito político sin modificaciones. A partir de la constatación de la permanencia de los órganos intermediarios en los Estados democráticos modernos, Norberto Bobbio49 sostiene que ningún precepto constitucional ha sido tan violado como el de la prohibición del mandato imperativo. Los factores que contribuyen a confirmar aún hoy tales diagnósticos son múltiples: desde el fenómeno de la “disciplina de partido” hasta los efectos llamados neocorporativos, que son consecuencia de la relevancia en el espacio público de las instancias de agregación de intereses, tales como los sindicatos y las asociaciones por categoría. Las principales críticas actuales a la democracia contemporánea se centran precisamente a ese aspecto. Ya sea en la versión descriptiva como en la prescriptiva –a veces sobrepuestas o confundidas– los autores de la denominada governance theory estudian los procesos nuevos de negociación que involucran a los interesados (stakeholder) en la toma de decisiones. En nombre de los principios de inclusión, transparencia, proximidad y lucha en contra de la corrupción, se considera que las decisiones públicas deban ser negociadas entre la mayor parte de los diferentes actores, sean individuos o grupos, sin reconocer un rol preeminente a los organismos públicos, frecuentemente relegados al papel de árbitros o mediadores.50 Tal modelo se encuentra en una línea de discontinuidad con las teorías clásicas de la democracia representativa al menos en tres aspectos fundamentales. En primer lugar, se pone en tela de juicio el principio según el cual el órgano decisor último es (o debería ser) exclusivamente la asamblea representativa, nacional o local, privilegiando formas híbridas y alternativas de decisión colectiva por parte de una pluralidad de sujetos, que son conocidas por su identidades prepolíticas. En segundo lugar, las decisiones no serían (o no deberían ser) adoptadas por mayoría sino mediante acuerdos y contratos, y por tanto, por unanimidad.51 En tercer lugar, las decisiones no se adoptan (o no deberían adoptarse) bajo la forma de la generalidad y de las abstracción de las normas, típica de las teorías modernas del Estado de derecho,52 sino N. Bobbio, Il futuro della democrazia, p. 12. D. Manuel-Navarrete, C. Modvar, “Stakeholder”, en M. Bevir (ed.), The Encyclopedia of Governance, Londres, Sage, 2007, pp. 917-921. 51 P. Meaglia, “Governance e democrazia rappresentativa. Un confronto”, Teoria politica, año 1, nueva serie, 2011, pp. 381-405. 52 La referencia aquí propuesta es uno de los posibles sentidos específicos del concepto “Estado de derecho”, que quiere decir gobernaculum per leges como aquel sistema de producción normativa que prefiere las normas generales y abstractas, del cual el ejemplo más citado es el Código Civil napoleónico. Véase, entre otros, C. H. McIlwain, Costituzionalismo antico e moderno, 1947, Bolonia, Il Mulino, 1990; M. Troper, Per una teoria giuridica dello Stato, 1994, Nápoles, Guida, 1998. 49 50

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de decisiones caso por caso, más adecuadas a las situaciones específicas y a los problemas concretos.53 En este panorama teórico –tan variado–, el papel de la representación libre del mandato imperativo parece a veces incompatible con el modelo de gobernanza. La crítica a la soberanía de las asambleas representativas y de la regla de la mayoría –está vez en nombre del principio de inclusión– y el proceso de fragmentación normativa que resulta de la dispersión de los procesos decisionales –esta vez, en nombre del principio de proximidad– pone en crisis a la idea de que la función de los miembros de la asamblea sea la de representar a todo el cuerpo electoral y no exclusivamente a sus votantes, revalorando las formas de mandato vinculatorio. También en ese caso pero con mayor fuerza disruptiva hacia el ideal moderno del gobierno representativo, el objetivo polémico es la mediación representativa; según los autores de la gobernanza, en efecto, asambleas representativas y partidos políticos no estarían en condiciones de representar los intereses –económicos, ideológicos, territoriales, identitarios– del cuerpo social. 4. La representación negada: formas contemporáneas de exclusión de los derechos políticos La crítica radical a la mediación representativa –de ahí la idea de “desintermediación”, cada vez más común en las ciencias sociales–54 es un punto interesante de encuentro entre las ideas verticales de gobernabilidad y las horizontales de la gobernanza, que ayuda a comprender la versión contemporánea de la “crisis” cíclica de la relación entre gobernantes y gobernados, en los argument os tanto de quien se lamenta del exceso de representatividad como de quien se queja de su defecto.

M. R. Ferrarese, La governance fra politica e diritto, sobre todo los capítulos 4 y 5. La noción, acuñada en el contexto de la literatura sobre el comercio electrónico, posteriormente se ha consolidado también en el ámbito politológico, sobre todo con referencia a los efectos probables en los canales tradicionales de mediación que se han producido a raíz de la introducción de nuevas tecnologías; al respecto, véase, entre otros, A. Chadwick (ed.), “Disintermediation”, en M. Bevir, The Encyclopedia of Governance, pp. 232-233, G. Bobba, Media e politica in Italia e Francia. Due democrazie del pubblico a confronto, Milán, Franco Angeli, 2011, pp. 11 y ss.; I. Diamanti, Gramsci, Manzoni e mia suocera. Quando gli esperti sbagliano le previsioni politiche, Bolonia, Il Mulino, 2012, p. 36; M. Cuono, “The Net as a Political Metaphor of Disintermediation”, en A. M. G. Solo y J. Bishop (ed.), Politics in the Information Age, Springer, Dordrecht, (p. a.), 2013. 53 54

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La crítica en torno a los presuntos excesos o defectos de la representatividad de las instituciones democráticas colisionan –de aquí la “crisis” infinita– con las innumerables paradojas que el concepto de representación lleva en sí mismo. Desde la imposibilidad lógica de una perfecta “representación” en una comunidad política cualquiera, al dilema fundamental de la voluntad popular que pretende que los representantes sean tanto creadores como intérpretes. Tales problemas corren el riesgo de producir –y el debate contemporáneo no está exento de tales riesgos– tanto los sueños de democracia directa de Rousseau, como las reivindicaciones organicistas y populistas de relación/unión directa entre el “pueblo” como un todo homogéneo y un leader, único representante. Una solución posible a las paradojas de la representación la propone Hans Kelsen cuando advierte de la ficción de la representación democrática: descalificando como meras retóricas de oropel las apelaciones a la voluntad popular, en efecto, permanecería el papel fundamental de las asambleas representativas en el proceso de mediación democrática. Tal modelo, en el cual un número pequeño de parlamentarios “representa” –en el doble significado de hablar en nombre de y de hablar reflejando las orientaciones de– a un gran número de ciudadanos, descansa en el presupuesto del sufragio universal, como un ideal sobre el que han apostado todos los movimientos democráticos. En tiempos de la redefinición de los espacios de la representación –mediante los mecanismos analizados para redimensionar las prerrogativas de las asambleas y de limitación de los derechos de las minorías a su interior–, la lucha por la extensión, formal o sustancial, de la igualdad en derechos políticos (electorado activo) y en el acceso a las cargos públicos (electorado pasivo) parece estar hoy adormecida. A los estudiosos y a los políticos parece que les resultan poco relevantes las desigualdades de poder político, económico e ideológico-mediático que inciden sobre la elección de los candidatos y sobre su posibilidad de ser elegidos como representantes,55 así como la persistencia de reglas técnicas –por ejemplo, la inscripción obligatoria a las listas electorales en Estados Unidos y en Francia (en donde últimamente se ha venido atenuando)– que tradicionalmente favorecen a la exclusión de facto de algunas clases sociales de la titularidad de los derechos políticos.

Nótese que ese tema se convierte, durante un periodo breve, en un asunto de renovada actualidad después de la sentencia Citizens United v. Federal Election Commission (558 U.S. 310, 2010), con la cual la Corte Suprema de los Estados Unidos declaró inconstitucionales las restricciones a las contribuciones privadas en los gastos electorales. 55

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El discurso público sobre la “crisis de la representación democrática”, en suma, parece ocultar los mecanismos de negación de los derechos políticos (aunque no sólo) entre los cuales (al menos), en Italia, el más grave está constituido por la presencia de altísimos números de inmigrantes que residen de forma permanente y que no tienen acceso al derecho de voto a pesar de estar obligados por las leyes y al pago de impuestos.56

56 P. Mindus, “Cittadinanza, identità e il sovrano potere di escludere”, Ragion pratica, núm. 39, 2012, pp. 477-494; id., “Chi decide sul futuro del federalismo europeo? Un commento alla Lissabon Urteil”, en E. Vitale (ed.), Quale federalismo?, pp. 117-142. Nótese, además, que tal exclusión está agravada por el hecho de que en muchos países, ciudadanos nacidos (o los descendientes de ellos) en ese mismo país, tienen el derecho de voto aunque residan de manera permanente en el extranjero, G. Tintori, Fardelli d’Italia? Conseguenze nazionali e transnazionali delle politiche di cittadinanza italiane, Roma, Carocci, 2009.

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