La renovación de las ideas sobre el Estado y la Administración Pública en Argentina. Conferencia en el INAP, 29 de abril de 2015

Ciclo de Conferencias: Conocer el Estado desde el Estado Avances de Investigaciones sobre la Administración Pública Argentina Miércoles 29 de Abril 2015

Introducción

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a Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), en tanto área responsable de la realización y promoción de trabajos que contribuyan al desarrollo del saber experto sobre la administración pública y el Estado, y fortalezcan el

vínculo entre la producción de conocimiento y la toma de decisiones públicas, posee, entre sus funciones, la de difundir los resultados de las investigaciones que lleva adelante. En pos del cumplimiento de este objetivo ha organizado, en el marco del programa Estado y Sociedad, un ciclo de conferencias destinadas a divulgar los avances y resultados de sus proyectos de investigación, para promover la reflexión y el debate de ideas en torno de los ejes que involucran las políticas públicas, el empleo público y el rol del Estado posneoliberal. Tal como ha expresado la Dra. Ana María Edwin, Directora del INAP, en la medida que se dominen escenarios cada vez más abarcativos, en la medida que se puedan contextualizar mejor las elecciones individuales y colectivas, habrá mayores posibilidades de defender el trabajo en el Estado y aquellos programas llevados adelante. Uno de los objetivos principales de esta propuesta es poder llevar los desarrollos en investigación a todos los agentes del territorio nacional, sin importar el lugar donde habita cada trabajador. Así, con el afán de democratizar el alcance al conocimiento a todos los agentes y funcionarios del interior del país, se ha elaborado esta actividad virtual basada en material audio visual y en material de lectura. Acerca del primero, debemos agradecer la colaboración del INCAA, quienes han elaborado un excelente contenido audiovisual a partir de la conferencia. Acerca del documento de lectura, es importante tener en cuenta que se ha adaptado la desgrabación realizada en el contexto del encuentro.

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Conferencia: La renovación en las ideas sobre el Estado y la Administración Pública en Argentina Dr. Arturo Laguado Duca - Director de Investigaciones - Instituto Nacional de Administración Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros

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n primer lugar, muchísimas gracias a Ana, Directora del INAP, a Maximiliano Rey, por estar acá y a los compañeros del INCAA, que están grabando este ciclo de conferencias, y a todos los asistentes.

La Dirección de Investigaciones está trabajando para producir saber desde el Estado y para el Estado. Investigar desde el Estado, si bien es un lugar diferente que el de la Universidad aunque no menos riguroso, implica estar siempre situado en una posición comprometida con los resultados, con lo que se está haciendo. Entonces, la Dirección de Investigaciones realiza una investigación situada, primero desde el Estado, con el fin de aportar a los tomadores de decisiones y a los agentes públicos una orientación acerca del medio en que actúan, pero también con el fin de aportar a la sociedad a partir de un debate sobre los distintos aspectos de la administración. Ese sería uno de los puntos, estamos situados desde el Estado. Pero además, estamos situados en el Estado argentino, en el Estado latinoamericano; volveremos sobre ello, porque estoy convencido de que hay que pensar a la Argentina en América Latina. Entonces, estamos situados en doble sentido, en un lugar comprometido de pensamiento y en un lugar latinoamericano de pensamiento. Esa es la Dirección de Investigaciones y en esa lógica, además de investigar, hacemos algunas jornadas como estas, una revista que ustedes pueden encontrar en nuestra página web, que es Perspectivas sobre el Estado, las políticas públicas y la gestión, donde están los artículos de los investigadores. El tema que abordaremos es la renovación en las ideas sobre el Estado y la Administración Pública Nacional, y agregaríamos en América Latina, con mucho énfasis en la Argentina, pero con una perspectiva que trasciende el espacio nacional para hablar de los países progresistas o de los gobiernos posneoliberales de América Latina. Si bien no hay un nombre específico para ellos, nos estamos refiriendo a los casos argentino, boliviano, ecuatoriano, venezolano, brasileño y uruguayo. También se podrían nombrar algunos casos de Centroamérica. Lo que sí es claro es que en América Latina han surgido una serie de gobiernos posneoliberales, progresistas, nacional–populares que están en proceso de cambio y que esto implica tener desafíos diferentes. Sobre esos gobiernos hablaremos esta tarde.

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El punto de partida es ¿cuáles fueron las ideas que orientaron el retorno del Estado en América Latina? Se supone que hubo un retorno del Estado en toda América Latina, pero sobre todo en aquellos gobiernos posneoliberales que ya mencionamos. Como suele ocurrir, el liderazgo y la política no tienen tiempo de esperar la reflexión de los intelectuales, y eso está muy bien porque son distintas velocidades de acción y de tiempo. Es decir, hubo nuevos Estados y hubo procesos de cambio; lo que no hay todavía es una sistematización académica de estos cambios, cuáles son esos nuevos Estados, qué tipo de administración pública están construyendo o ambicionan construir. Y sobre eso vamos a pensar. Estos son avances de la investigación.

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El modelo de recuperación del Estado iniciado a fines del siglo XX o principios del siglo XXI se basa en dos matrices históricas latinoamericanas: el desarrollismo y los gobiernos nacional- populares. Para entender esos cambios, podemos explicar que este proceso se inicia en América Latina con el triunfo electoral de Hugo Chávez en Venezuela y después vendrá una ola: el triunfo de Néstor Kirchner en la Argentina, el triunfo de Evo Morales en Bolivia, el gobierno de Rafael Correa en Ecuador y el “no al ALCA” en Mar del Plata. Ese modelo de recuperación del Estado se fundamenta en la experiencia acumulada, por eso vamos a dar un rodeo histórico sobre lo que fueron los desarrollismos y lo que fueron los gobiernos nacional- populares de mitad del siglo XX. Antes de entrar en el tema que nos convoca, pensemos primero de qué hablamos cuando hablamos de Estado. El Estado es una relación social. Esto quiere decir que está presente en 3

todas nuestras relaciones de la vida cotidiana. El Estado está cuando voy a comprar un paquete de chicles al kiosco, por ejemplo, porque si no los pago, el kiosquero llama a la policía y ahí está el Estado; o cuando yo le doy los papelitos, el kiosquero los acepta a cambio de los chicles, porque es la moneda que sanciona el Estado; o cuando me detengo ante un semáforo, está el Estado y cuando no lo hago está ahí también, que se va a traducir en forma de multa a los dos o tres meses. El Estado es algo que está presente y que nos afecta en la vida cotidiana. Tiene que ver con nuestro salario, no solamente con el de los empleados públicos, sino también con el de los empleados privados. Si el patrón no paga, el Estado tiene que obligarlo. O sea, media en las relaciones sociales, y la manera en que los ciudadanos aceptan o no esa mediación es la política. La política es la manera en que los ciudadanos se pronuncian y el Estado media, se mete, interviene en las relaciones sociales. Si no me gusta cómo interviene, cambio el modelo de Estado por intermedio de la política. Eso significa decir que el Estado es una relación social.

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Pero obviamente en todas estas relaciones sociales que media el Estado, hay atrás otra cosa: las instituciones que garantizan que el Estado llegue. Si podemos utilizar la moneda, es porque están el Banco Central y el Banco Nación. Si nos detenemos ante el semáforo en rojo, es porque están las multas, están los organismos de control del tránsito. Es decir, el Estado es también una serie de instituciones que conforman la Administración Pública y que es la manera en que este se materializa para los ciudadanos. Por último, hay un componente ideológico que interviene en esta relación, como dijo Napoleón: “Nadie se puede sentar sobre bayonetas”. Esto hay que tenerlo

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en cuenta cuando pensamos y hablamos del Estado, porque tiene estos tres componentes, eso significa esa definición clásica del Estado como una institución que garantiza el monopolio legítimo de la violencia física. El Estado es el único que puede matar, nosotros lo autorizamos a ello mediante su policía o sus fuerzas armadas. Dicho esto, entremos de lleno en el tema.

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Había afirmado que hubo un retorno del Estado a finales del siglo XX y principios del XXI. Ese retorno tuvo que ver con el derrumbe en casi toda América Latina de los Estados mínimos o de los Estados neoliberales. Sabemos que, a finales de la década de los noventa, no solo en la Argentina, que fue uno de los casos más graves, sino en varios países de América, hubo un derrumbe parcial del Estado. De hecho, si hay algo que es simbólico en un Estado es la moneda autorizada para circular en un territorio –la moneda nacional– y en nuestro país llegamos a tener, en un momento, dos o tres monedas circulando paralelamente; no es un derrumbe total, pero sí parcial del Estado. No fue total porque los empleados públicos seguían trabajando y eso mantuvo en funcionamiento el Estado, aunque cobraran mal o no lo hicieran. El derrumbe parcial del Estado neoliberal no solo implicó una gran agitación social y un retorno de este al centro de la escena, sino también tuvo connotaciones teóricas muy interesantes. Todo el discurso sobre el cual se había sostenido el neoliberalismo se derrumbó junto con el Estado neoliberal. Para la Argentina, la primera década del siglo XXI implicó fundamentalmente no solo un cambio del régimen político, sino también un derrumbe teórico de aquellas ideas que habían manejado con tanta 5

tranquilidad muchos de los tomadores de decisiones políticas. Eso nos llevó a la pregunta que inicia un nuevo ciclo: ¿hay un nuevo Estado?, ¿cuál es ese nuevo Estado?, ¿qué características tiene ese nuevo Estado y sobre todo, qué Administración Pública? A grandes rasgos podemos decir que la administración pública como disciplina científica va a ganar en interés académico y a estabilizarse en ese sentido a mediados del siglo XX, en los años sesenta aproximadamente. A su vez,

va a ser un objeto de reflexión para académicos y tomadores de

decisiones. Hay tres grandes olas de reformas de la administración pública en la historia latinoamericana que es la misma que la argentina: el proyecto desarrollista surgido a finales de la década de los cincuenta; el ajuste estructural o el Estado mínimo, que se refiere a las décadas de los ochenta y noventa; y el retorno de los Estados nacional- populares o los Estados posneoliberales. Vamos a hacer un poco de historia para ubicarnos, porque las sociedades son resultado de su propia historia, y ésta alimenta las decisiones que tomamos cotidianamente. Durante el primer peronismo, en el año 1952, el discurso de Perón a los funcionarios públicos marcó un hito, lo que él llamó “la racionalización del Estado”. En ese momento, no se había planteado todavía el problema de la administración pública, va a pasar un tiempo para que aparezca en todo el mundo –no solamente en la región– una pregunta acerca de este tema y que se va a dar de la mano del desarrollismo, que fue un fenómeno de toda América Latina nacido en la década de los cincuenta hasta los años setenta, cuando las dictaduras acabaron con este período.

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Arturo Frondizi fue uno de los casos más destacados, pero el concepto de desarrollismo no se refiere sólo al gobierno de Frondizi, sino que es un fenómeno latinoamericano y que en Argentina –con las lógicas diferencias- se mantuvo hasta 1973. Ustedes saben que en octubre de 1929 se produce el famoso “jueves negro”, el crack en la bolsa de Nueva York que significó una crisis mundial de inmensas proporciones: destrucción de fuentes de trabajo, pérdidas de millones de dólares, crisis del primer mundo, del mundo desarrollado. La crisis del treinta golpeó fuerte a Nueva York, a Alemania, a París, a Londres; pero fue exportada al Tercer Mundo con un mecanismo relativamente sencillo. Se redujo la cantidad de bienes y de las materias primas que se compraron, y por las que se pagó menos al mismo tiempo en que se aumentó el valor de los bienes que se exportaban hacia nuestra región. Esto ocasionó un proceso de pérdida de precio –no de valor – de las materias primas que sustentaban los modelos de desarrollo en América Latina. El resultado inmediato fue una contracción de la capacidad de importación y, mal que bien, un desarrollo endógeno de unas pequeñas industrias nacionales. Algunos países más que otros, como por ejemplo la Argentina, Chile, México y Brasil comienzan a desarrollarse aprovechando esa dificultad para importar. Se produce un primer proceso de industrialización que se acelera en los años treinta: industria liviana, industria de alimentos, lo que se llamó “la industrialización por sustitución de importaciones”. El resultado entonces es que la crisis del treinta, de alguna manera, favoreció una primera industrialización en los países de América Latina, sobre todo en los más grandes. Posteriormente, también la Segunda Guerra Mundial va a favorecer el desarrollo de la industria nacional. Pero es una industria nacional que solo cubre el mercado interno, las grandes maquinarias que se necesitan para producir la industria pesada, la industria que produce industria, siguen siendo importadas. En ese momento empieza la fuerte discusión sobre la necesidad de una industrialización a fondo en América Latina, que no solo se contente con reemplazar la importación de fideos elaborados o de gaseosas, sino que permita producir tecnología de punta, ya que es lo más caro que importamos, y como cada vez nos pagan menos por las materias primas, cada vez nos resulta más difícil importarlo. Esa lógica va atravesar todo el continente y es una lógica que descubren Raúl Prebisch y Arturo Frondizi. Aunque en Frondizi hay una notable diferencia entre su discurso y sus acciones, va a ser Prebisch el que va a teorizar la relación entre la dependencia tecnológica y la desigualdad en los términos de intercambio. El centro puede imponer los precios de los productos tecnológicos

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vendiéndolos más caros de lo que en realidad debería hacerlo, porque detenta la acumulación del conocimiento tecnocientífico que nosotros no poseemos, en consecuencia, debemos comprarlos sí o sí. Por lo tanto, se produce una desigualdad en los términos de intercambio, cada vez tenemos que exportar más para comprar lo mismo, o cada vez que nuestras exportaciones de productos primarios bajan por decisiones de los países centrales, se nos presenta una crisis en la balanza comercial. La clave de este razonamiento está en que nosotros no controlamos el precio internacional de lo que producimos. La solución a ese problema, según se afirmaba, era una industrialización dirigida desde el Estado. En los años cincuenta, se descubre el papel del Estado para pasar a una industrialización de punta, a una industria pesada. Hay una serie de propuestas que va a hacer el desarrollismo en cada país, con matices, por supuesto, para lograr esa industrialización. Vamos a sintetizar tres de ellas:

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La industrialización solo va a ser posible en la medida en que el Estado intervenga activamente para regular la vida económica. No se va a dar mediante el emprendimiento privado porque no hay ninguno que tenga suficiente capital, por ejemplo, para construir altos

hornos, o para la fabricación de ferrocarriles; entonces, el Estado interviene ante la carencia de inversión de los privados para producir esa industrialización.

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El Estado es central para planificar la economía. Como los recursos son escasos es necesaria la participación del Estado para regular la vida económica, por ejemplo, protegiendo la industria nacional a través de los aranceles aduaneros, etc. Esta protección

también es costosa y hay que planificar la economía para aprovechar racionalmente los recursos, ya que sería absurdo proteger una industria que no tiene competencia, por ejemplo, la agroalimentaria. Solo aquella que se considera que va a permitir la evolución industrial debería ser protegida, al menos eso afirmaban.

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Por último, la importancia de la inversión en I+D (Investigación + Desarrollo), la importancia de la ciencia y la tecnología para el desarrollo que diera soporte a la modernización de la industria nacional. En el caso argentino solo existió protección para la industria, medidas más

fuertes no se pudieron tomar por la debilidad política de los gobiernos desarrollistas que negaban la participación popular. Estas son las tres grandes variables. Esta es la propuesta del Estado desarrollista que duró

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en América Latina entre 1957 hasta 1974-1976. Una propuesta teórica que tuvo su gran debilidad en la desconfianza en la voluntad popular. Fue un gobierno de técnicos que se creían iluminados, que solo ellos sabían qué era lo mejor para el país, creo que en algunos casos, incluso, con buenas intenciones. Los desarrollistas quedaron débiles por derecha y por izquierda. Por derecha, frente a todos los poderes concentrados, ante los terratenientes que no querían que pasaran recursos del campo a la industria; por izquierda, los sectores populares fueron abandonados y, de alguna manera, pagaron el ajuste con sus salarios para favorecer la capacidad de acumulación de esta industria que comenzaba. Fueron víctimas de estos gobiernos desarrollistas. Sin embargo, en tanto política económica, tiene elementos rescatables, algunos de los cuales acabo de mencionar. Otro tema interesante tiene que ver con el papel de la administración pública, ya que se va a hablar de una administración pública para el desarrollo. En esos años nacen en todos los países las instituciones equivalentes a nuestro actual Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Una preocupación central es que si el Estado va a ser importante para el desarrollo, se trata de buscar funcionarios que sean técnicamente capacitados, pero, además, sensibles al desarrollo. En ese sentido, se va a depositar mucha confianza en la Administración Pública: se establecen los escalafones, la carrera de funcionario público, la promoción por titulación, etc. Es decir, junto al papel central que se le concede al Estado, se le concede también al funcionario y se crea una carrera de la administración pública, lo que recuperamos en la Argentina con el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). Otro papel importante lo van a ocupar los planes de desarrollo, en el caso argentino es el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), donde los funcionarios públicos cumplen un rol escencial. En resumen, destaco dos ideas fundamentales del desarrollismo: el Estado como centro de industrialización y el funcionario público como corazón de ese Estado.

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El experimento desarrollista, más que fracasar económicamente, lo hizo políticamente; eso es importante destacarlo, porque en los años noventa se decía que la intervención estatal en la década del sesenta fue un fracaso económico, pero no sucedió así. Mirando los antecedentes históricos, fue una época bastante productiva para toda América Latina, incluida la Argentina, y ese cuadro de stop and go de los ciclos de retrocesos no es tan cierto. Hoy en día los historiadores de la economía afirman que la década de los sesenta ha sido un buen momento para la Argentina, si bien México creció más y Brasil también, a nosotros no nos fue mal. Lo digo porque el discurso ideológico de los noventa también fue ideológico en la mirada histórica. En todo caso, el experimento desarrollista va a ser acabado a sangre y fuego por las dictaduras militares más o menos sangrientas que se entronizaron en el Continente. Nosotros, en tanto barbarie, fuimos los “ganadores” -en toda América Latina. Volviendo al tema del desarrollo, con los gobiernos militares va a haber una inversión total en la manera de ver el problema: el Estado dejará de ser visto como el impulsor del desarrollo y la industria nacional como su principal motor, para considerar la intervención estatal como el problema, y los sectores agropeucario y financiero, la solución El comienzo es en 1976, pero tanto en ese año como en la primera parte de la década de los ochenta, en el caso argentino, no podemos encontrar todavía una propuesta teórica respecto al papel del Estado, porque es una época de profunda confusión. Creo que durante la última dictadura militar, con Martínez de Hoz retornó un pensamiento liberal abandonado hacía bastante tiempo en el país,

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pero sin una conceptualización como tuvo, por ejemplo, el neoliberalismo chileno, que fue un poco más ordenado, más coherente. Estoy convencido de que el gobierno de la última dictadura fue predatorio, al estilo de Zaire en sus peores épocas. Lo que es claro es que una propuesta más o menos coherente contra el Estado interventor es la que conocemos como el Estado mínimo, una conceptualización del Estado contraria a la que se había elaborado durante la década de los sesenta, en la que el Estado deja de ser la clave del desarrollo para ser su freno, tal se afirmaba en los años ochenta y sobre todo, en los noventa. Por lo tanto, la llave del crecimiento económico ya no va a ser el Estado, sino el mercado, la fuerza del mercado donde el Estado tiene que intervenir lo menos posible. El Consenso de Washington, que es un escrito de diez puntos que en 1989 sintetizó Williamson, va a trazar el mapa de ruta de lo que va a ser el Estado neoliberal. Durante los años ochenta se dan las medidas económicas, pero en los noventa se va a construir el modelo del Estado neoliberal que tan al pie de la letra se siguió en la Argentina. Se trata de la disciplina fiscal como principio del Estado, que no debe gastar más de lo que recauda. El Estado debe privatizar todo lo que tiene, ya que el sector privado lo administra mejor; no debe intervenir en la economía, no debe intervenir en el comercio internacional ni en el flujo de capitales y sobre todo, debe fortalecer el derecho a la propiedad.

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Ese va a ser el lugar central que esta teoría ofrece al Estado. Tres funciones principales o tres maneras de intervenir se le van a asignar al Estado: 11

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Debe reducir los costos de transacción entre privados en las relaciones de mercado. Es decir, debe garantizar un buen funcionamiento del mercado mediante instituciones previsibles, como lo dijo Douglas North, el padre del institucionalismo. Tiene que garantizar

un flujo ágil de finanzas, una justicia eficiente, una seguridad bancaria, haciendo todas las reformas que tengan como objetivo garantizar un mundo de instituciones eficientes. Esa sería la primera función del Estado.

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La segunda función es regular los monopolios naturales, ya que a pesar de que el Estado mínimo aplaude la propiedad privada, hay monopolios inevitables, los llamados “naturales”, por ejemplo, la concesión de las rutas y de los servicios públicos domiciliarios. En

esos casos, donde no puede jugar el libre mercado, se acepta que el Estado intervenga para regular esos monopolios privdos. Pero sólo en esos casos..

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La tercera función es garantizar los bienes preferentes: una mínima salud pública y un mínimo nivel de educación; sin embargo, hubo una discusión que todavía sigue y que está en Chile en estos momentos: ¿cuáles son esos bienes preferentes? ¿Cuál es lo mínimo que

hay que garantizar? La discusión sobre el mínimo exigible al Estado se puede ver en la posición de los organismos multilaterales que, por ejemplo, en sus recomendaciones de reforma educativa en Colombia, decían hacia 1992 “La educación primaria debe ser garantizada por el Estado, con mucho esfuerzo del Estado; la educación secundaria debe ser garantizada por la familia, con mucho esfuerzo de la familia”. Entonces, ¿cuáles son los límites de esos bienes preferenciales que cada sociedad va a garantizar? El Estado solo debía garantizar la educación primaria y la salud. Esto obviamente también tuvo su correlato con el funcionario público.

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El funcionario público que correspondía a este tipo de Estado mínimo era muy distinto al del Estado desarrollista. La idea de aquel funcionario racional, legal, con carrera, técnico, etc. pasa a ser reemplazada por aquello que se llamó “la nueva gestión pública” que, para resumirla, se basa en trasladar los mecanismos de la administración privada a la gestión pública, por lo tanto, tenemos que trabajar con grupos pequeños nucleados por proyectos y por resultados orientados a la atención del ciudadano como cliente, no como ciudadano, buscar el mínimo de costos posibles, etc. Una lógica que correspondía a un Estado que cada vez era más chico, que cada vez se reducía más a impulsar el mercado, donde la idea de universalidad de derechos desaparece.

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Uno de los énfasis de la nueva gestión pública es tratar de limitar toda intervención de la política en la administración pública; así aparecen los Bancos Centrales independientes del gobierno. Se trata de que los ciudadanos voten para elegir administrador, no para elegir políticas. Por eso, pasa algo tan sorprendente en la Argentina: hay un cambio entre los partidos políticos, entre Carlos Menem y Fernando de la Rúa, pero las políticas son las mismas, el ministro de Economía es el mismo. Se prioriza la gestión de la administración, no la política. Lo que se buscó es adecuar todo el Estado a la primacía del mercado, a la supremacía del capital financiero, tratar de evitar los gastos del Estado, que delega en las provincias el gasto directo y se desentiende de ese tema. La protesta social va a ser controlada no solo por la represión, sino por los mecanismos de disciplinamiento, el desempleo y la selectividad de la ayuda social. Como todos sabemos, esta movida de ajuste estructural, este Estado mínimo de la década de los noventa termina con un incendio. Esos incendios se pueden superar con la ayuda de las élites tradicionales financieras, como el caso de Colombia, pero, en todos los casos, eso significó una gran movilización social y una crisis de gobernabilidad, y en muchos casos, cambios de regímenes políticos, no sólo de gobiernos. Eso implicó una vuelta del Estado al primer plano.

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Cuando ya se incendió todo, vuelve a aparecer el Estado como salvador de estos procesos. Fundamentalmente, aparecen los Estados posneoliberales, los Estados en proceso de cambio. En un inicio, solamente van a ser dos cosas: por ejemplo, en el caso argentino, en los primeros años de Néstor Kirchner, lo único que se pudo hacer es centralizar y recuperar el recurso nacional básico para redistribuirlo en un momento de crisis; en este caso, fue la soja; en el caso de Venezuela, los hidrocarburos. Eso que se había entregado, que se había dejado libre de regulación, va a ser recuperado por el control del Estado para tener una mínima base económica y redistribuir y tratar de reconstruir el sistema social desde ahí, mientras que la sociedad civil, el mercado, se va a encargar del desarrollo endógeno, de la recuperación de la pequeña empresa. En este marco, pasados el gran momento de crisis y las insurrecciones populares de finales del siglo XX, comienza la reconstrucción más metódica del Estado. Ésta se da a través del accionar de líderes carismáticos, de líderes fuertes. Como está demostrado en la historia, en los momentos de crisis institucional, solo el carisma, solo el liderazgo pueden garantizar esos cambios. No es casualidad el inmenso carisma de Néstor Kirchner, de Cristina Fernández de Kirchner, de Hugo Chávez, de Rafael Correa, del mismo Evo Morales. Eso fue fundamental para mantener la cohesión en momentos de cambio y es lo que permite que estos líderes carismáticos empiecen a reconstruir los Estados.

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Para esas reconstrucciones, lo que se tiene siempre a mano son las tradiciones históricas, el acumulado histórico, que provenía de dos vertientes en América Latina: la experiencia desarrollista y la experiencia nacional popular de mitad de siglo pasado. Con estas dos experiencias, se están reconstruyendo los nuevos Estados, los Estados posneoliberales, y los procesos de cambio en América Latina; el desarrollismo, o la versión actual de este, y la perspectiva nacional y popular. Es lo que se llama “neodesarrollismo” y que tiene intelectuales latinoamericanos muy valiosos, muy importantes, por ejemplo, el brasileño Luiz Carlos Bresser Pereira o el argentino Aldo Ferrer. Ellos afirman que hay que recuperar elementos del desarrollismo, hay que olvidar otros y, fundamentalmente, hay que tener en cuenta que el mundo cambió, que no se puede volver a hablar de planificación centralizada en los términos de los años cincuenta, ya que no se puede planificar rígidamente en un mundo que cambia tan rápido, no se puede pensar solo en la protección aduanera, ya que el capital se mueve, hay que tener empresas estatales pero mixtas para poner la lógica universal de ciudadanía del Estado, pero también cierta lógica de rentabilidad del ámbito privado, hay que mantener el equilibrio fiscal, porque un país sin equilibrio fiscal es muy vulnerable a los ataques de la derecha nacional e internacional, etc. Todos elementos que están presentes en estos gobiernos y que se toman en cuenta, que no son para nada traídos de los cabellos, y que estarían presente en la propuesta neodesarrollista que es, fundamentalmente, la de un desarrollismo de economía abierta. Estas sugerencias económicas, que retomo de Aldo Ferrer, porque es uno de los ejemplos más conocidos de la Argentina, difieren de la perspectiva de los que quieren volver a los noventa o, 16

incluso, a los años sesenta. Sin embargo, aunque tomando elementos del neodesarrollismo, la vertiente nacional y popular los va a superar, va a ir más allá.

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En primer lugar, el pensamiento sobre el Estado nacional y popular va a pararse en una perspectiva situada histórica y geográficamente. Para mí es muy importante pensar en América Latina en términos de Mercosur, en términos de Unasur. Pensar desde el sitio donde estamos, eso parece una obviedad, pero no lo es: ni el desarrollismo de los años sesenta ni el Estado mínimo lo hicieron. El desarrollismo fue muy influido por el pensamiento de la Alianza para el progreso y por Kennedy; los años noventa, por el Consenso de Washington y por los grandes centros de pensamiento norteamericanos. En cambio, si bien retoma algunas propuestas de las teorías desarrollistas –sobre todo en las relacionadas con la necesidad de dar un salto en la carrera por la industrialización- el Estado nacional y popular afirma que el desarrollo hay que pensarlo desde donde estamos, desde América Latina, desde la Argentina, desde el Mercosur, como base de sustentación política. En segundo lugar, y no menos importante, la actividad política no tiene como objetivo fundamental garantizar los negocios del mercado, como era la idea de los noventa, incluso también la idea de los desarrollistas. La actividad política tiene fundamentalmente que ser un instrumento para salir del subdesarrollo a través de la intervención del Estado. Dos estrategias centrales se derivan de allí: la primera, que es casi obvia, modernización y desarrollo socioeconómico; la segunda, acciones tendientes a superar los desequilibrios sociales. El fin de la política está en la

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búsqueda de mejores condiciones de vida de la población y no se reduce a los administradores del Estado Se plantea el inmenso desafío que solo se había planteado en una situación muy particular durante el primer gobierno del justicialismo, que es el desarrollo industrial, pero con equidad, desarrollo y justicia social, algo que los desarrollistas nunca se plantearon, ellos ponían primero el desarrollo y después la equidad.

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Cómo ven el desafío para el sector público en esta nueva perspectiva no es menor, ya que estamos hablando de un Estado que se propone el desarrollo económico, pero al mismo tiempo, incluir a la población. Voy a mencionar cinco principios que vemos en América Latina para tratar de enfrentar este desarrollo en relación con el sector público.

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Trabajar sobre la experiencia concreta, lo que he mencionado como pensamiento situado. Eso implica recuperar la experiencia concreta de las sociedades latinoamericanas, de las sociedades en cambio, tratando de pensar desde América Latina. El caso contrario lo vemos

en los congresos internacionales sobre Administración Pública, que todavía están tratando de mandar recetas para América Latina desde los centros de pensamiento del primer mundo, y lo cierto es que los gobiernos posneoliberales piensan desde lo concreto, no hay una receta universal que estén copiando ni parecen dispuestos a aceptarla.

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La intervención no neutral. El Estado no es un árbitro neutral de los conflictos sociales, el Estado toma partido, crea condiciones materiales para superar los desequilibrios sociales, es decir, interviene en la sociedad, no solo va a producir desarrollo económico, también va a

producir pensamiento político, va a recuperar identidades políticas en su intervención, fundamentalmente, la intervención del Estado es abiertamente política, siempre lo es y toma partido en el conflicto social. Va a tener el desafío de apuntalar al desarrollo y va a ayudar a crear identidades sociales que se habían perdido en la crisis de los años noventa y de principios del dos mil. La crisis económica no solo fue una destrucción de riqueza, de familias, fue una destrucción de identidades sociales; más que nadie lo sabe el movimiento obrero, los sindicatos, incluso los empleados públicos. El Estado toma partido, garantiza el desarrollo, pero no interviene neutralmente. Esto se relaciona con el nivel de intervención, que no es algo dado. Qué tanto puede intervenir el Estado depende de la correlación de las fuerzas políticas. El Estado interviene hasta donde puede, eso es una intervención no neutral.

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La tendencia hacia gabinetes compactos y el papel central que cumplen los liderazgos fuertes, ya que en procesos de cambio es el líder carismático quien va a aglutinar a su alrededor los gabinetes políticos y quien en última instancia va a tomar las decisiones. En la

práctica, implica además, una cercana actuación de las oficinas de administración pública junto a las

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direcciones políticas y una estrecha articulación con el Poder Legislativo.

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El cuarto principio es la tendencia de extremar la autonomía relativa, ya que en estos procesos de cambio es fundamental que el Estado logre autonomizarse de los distintos sectores de poder, sobre todo, de aquellos más concentrados. Eso implica que

necesariamente el Estado debe establecer una alianza con los sectores sociales que son los únicos que pueden garantizar la gobernabilidad, lo vimos en el caso de la Argentina con la Resolución 125, la necesidad de aliarse con actores sociales que sostengan el proceso de cambio. En este marco es central el papel del agente público en varios sentidos; por un lado, el mantenimiento de las competencias técnicas del funcionario público es fundamental y; por otro lado, en estos procesos de cambio, éste debe habitar el Estado de una manera diferente a como lo hacíamos en la década del noventa. Esta forma de vivir en el Estado pasa por el compromiso político del funcionario público con su sitio de identidad, que no es lo mismo que compromiso partidario. Esto implica, también, mejorar sus ingresos, como efectivamente ha pasado, pero el funcionario debe habitar, debe comprometerse con el papel del Estado como líder de los procesos de cambio. Este es otro elemento central de la autonomía del Estado: un funcionario público que defiende al Estado, porque

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es un orgullo trabajar en el Estado y no una vergüenza, como en la década de los noventa; me refiero entonces a una necesaria recuperación simbólica del lugar del funcionariado. La alianza con los sectores trabajadores y con los sindicatos del sector público es otra manera de habitar el Estado por parte del funcionario público, y es un elemento central para la reconstrucción de la autonomía del Estado.

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La administración por contingencia. No se puede pretender una administración que sea

igual en todas las instituciones del Estado, hay modelos diferentes de administración para necesidades diferentes; una cosa es el tipo de administración burocrática, racional, que

necesita la AFIP, pero el modelo de la AFIP no sirve para el Ministerio de Desarrollo Social por el tipo de flexibilidad que requiere este último. Entonces, es mejor dejar de lado los modelos precocidos que tratan de igualar toda estructura del Estado. Se trata de construir formas de organización que dependan de la institución misma, aunque eso tiene su gran riesgo: una atomización de la propuesta institucional del Estado. Por lo tanto, hay dos principios que nunca se pueden olvidar y que están en la base de una exitosa administración por contingencia: la integralidad de la intervención debe ser un objetivo permanente, la necesaria insistencia en una intervención integral estatal se relaciona con la coordinación de esa intervención como un medio para lograr la integralidad.

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Fundamentalmente, quería plantear hoy estos elementos, ya que creo que es una rica discusión donde aún hay mucho camino para recorrer.

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Filminas anexas:

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