La réforme Ciolos. La PAc 2014-2020

Unité Didactique n°13: La réforme Ciolos

La Stratégie 2020. Les perspectives financières proposées par la Commission. Les aides directes. Le développement rural. L'équilibre de la chaine alimentaire. Les mesures de marchés. Le volet éducatif. La recherche agricole. Quelques réflexions en guise de conclusions.

Le grand mérite de cet accord est celui d'exister. Les négociations furent longues et difficiles, avec de nombreux trilogues durant lesquels les rapporteurs du Parlement Européen et la Présidence du Conseil des Ministres durent « naviguer autour » de leurs mandats respectifs, pour avancer d'une manière constructive vers des zones de convergences.

Ce fut un travail remarquable qui reçut le soutien, pas seulement technique, de la Commission. Comme toujours, le verre peut être vu à moitié plein ou à moitié rempli.

1.

INTRODUCTION A peine clôturées les discussions sur "le Bilan de Santé de la PAC", les débats sur l'avenir de la politique agricole commune, la PAC après 2014, reprirent. La discussion sur la nouvelle PAC fut reliée, comme ce fut le cas pour l'Agenda 2000, avec la discussion sur les nouvelles perspectives financières de l'Union 2014-2020. Néanmoins, plusieurs différences peuvent être soulignées entre les deux exercices: A la fin du siècle dernier, nous n’étions pas au milieu de la plus grave crise économique en Europe depuis la grande récession des années 30; la crise actuelle affecte aussi à la vigueur du projet européen; on observe une perte de confiance massive de la population dans leurs représentants politiques nationaux et européens; l’Europe était composé de 15 Etats membres et non pas 28 comme aujourd'hui. La Commission approuva sa proposition de perspectives financières le 29 juin 2011. Celle-ci représenta le cadre budgétaire global dans lequel la Commission proposa que l'ensemble des activités de l'Union Européenne prennent place et couvrait donc tous les volets, depuis la PAC jusqu'à la politique régionale en passant, entre autres, par les grands travaux, le GPS européen Galiléo, le projet de réacteur nucléaire ITER, la recherche européenne … ou les salaires des fonctionnaires européens.

2.

LA STRATÉGIE 2020 La "stratégie 2020" représenta aussi une nouveauté par rapport aux débats budgétaires antérieurs. La Commission lança fin 2009 une consultation avec un document dans lequel les mots "politique agricole", "développement rural", "sécurité alimentaire" la "sécurité des approvisionnements", n'apparaissaient pas1.

Par la suite, en 2010, la Commission approuva une Communication qui identifia trois grands moteurs de croissance, avec des actions concrètes à mener à bien tant au niveau de l'Union Européenne (UE) comme des États membres: une croissance intelligente (à

1

http://ec.europa.eu/growthandjobs/index_fr.htm 2

travers la connaissance, l'innovation, l'éducation et la société numérique); soutenable (avec une utilisation efficace des ressources et une économie plus verte et plus compétitive); inclusive (en augmentant le taux de participation sur le marché du travail, la qualification professionnelle, la cohésion sociale et territoriale et la lutte contre la pauvreté). Les sujets agricoles et ruraux n'étaient présents que de manière collatérale. Mais ce fut le Conseil Européen lui-même qui, dans sa réunion de mars 2010 incorpora, dans ses conclusions sur la Stratégie 20202, le paragraphe suivant : "Toutes les politiques communes, y compris la politique agricole commune et la politique de cohésion, devront appuyer la stratégie. Un secteur agricole viable, productif et compétitif apportera une contribution importante à la nouvelle stratégie, compte tenu du potentiel de croissance et d'emploi que possèdent les zones rurales, tout en assurant des conditions de concurrence loyales. Le Conseil européen souligne qu'il importe de promouvoir la cohésion économique, sociale et territoriale ainsi que de mettre en place des infrastructures afin de contribuer à la réussite de la nouvelle stratégie." On observa donc une plus grande sensibilité aux aspects agricoles, ruraux et alimentaires à l'intérieur du Conseil Européen qu'à la Commission. 3.

LES PERSPECTIVES FINANCIERES ET L'AGRICULTURE

3.1.

La proposition de la Commission3

Face à un groupe nombreux d'Etats membres qui voudrait voir le budget plafonner à 1% du PIB communautaire, la Commission se rapprocha du Parlement Européen et, pour les 7 années 2014 à 2020, proposa de l'établir à 1.025 milliards € en crédits d’engagement (soit 1,05 % du RNB de l’UE) et à 972,2 milliards € (soit 1 % du RNB de l’UE) en crédits de paiement. Il s'agissait là d'une augmentation de 4,8 % par rapport aux chiffres actuels, ce qui dépassait l'inflation moyenne de 2 % enregistrée ces dix dernières années. Le budget proposé maintenait en terme nominaux (c'est-à-dire qu'il y a une diminution en termes réels) le budget pour la PAC y compris le développement rural pour libérer des moyens pour le financement de nouvelles priorités, telles que les infrastructures transfrontalières en matière d’énergie et de transports, la recherche et le développement, l’éducation et la culture, la sécurisation de nos frontières extérieures, et le renforcement de notre politique de voisinage avec nos voisins du Sud et de l’Est.

2

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/113602.pdf

3

Cette partie est écrite sur base du communiqué de presse de la Commission Européenne "Investir aujourd'hui pour la croissance de demain" du 29 Juin 2011 disponible sur http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/799&format=HTML&aged=0&language= EN&guiLanguage=en 3

Plus concrètement en ce qui concerne la PAC4, la Commission proposa de maintenir la structure actuelle de la PAC consistant en deux piliers:   Le premier pilier continuerait à fournir une aide directe aux agriculteurs et à soutenir les mesures de marché. Les aides directes et les mesures de marché seraient financées totalement par le budget de l'UE, afin d'assurer l'application d'une politique commune dans l'ensemble du marché unique et de permettre un système intégré de gestion et de contrôle.  Le deuxième pilier continuerait à fournir des biens publics environnementaux, à améliorer la compétitivité des secteurs de l'agriculture et de la sylviculture et à promouvoir la diversification de l'activité économique et la qualité de la vie dans les zones rurales. Les mesures seraient cofinancées par les États membres. Des taux de cofinancement accrus pour les régions les plus pauvres devraient contribuer aux objectifs de cohésion de l'UE. Les chiffres budgétaires proposés par la Commission pour l'agriculture sont repris dans le tableau suivant.

4

Communication de la Commission "Un budget pour la stratégie Europe 2020 _ PARTIE II: fiches thématiques" COM (2011) 500/2 http://europa.eu/press_room/pdf/a_budget_for_europe_2020__part_ii_policy_fiches_fr.pdf 4

Dépenses PAC (prix courant) et PAC réformée en milliards € (prix courant) 70 EU-10

EU-12

EU-15

EU-25

EU-27

60 50 40 30 20 10

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

0

Dépenses de marchés

Paiements directs

Développement rural

Source: European Commission - DG Agriculture and Rural Development

5

5

3.2.

L'accord du Conseil et du Parlement Européen5

Pour la première fois, le budget européen est en recul. L'autorité budgétaire a décidé de ne pas utiliser le budget européen, ni les synergies possibles à l'échelle européenne, comme moteur dynamique pour faciliter la sortie de la crise.

Source: European parlament – Directorate-general for internal policies – Policy department for stuctural and cohesion policies (2013): European Council Conclusions on the Multiannual Financial framework 2014 – 2020 and the CAP. Cité comme E.P. (2013) http://www.europarl.europa.eu/committees/en/studiesdownload.html?languageDocument=EN&fil e=94213

5

Conclusions du Conseil Européen du 7 février http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/135344.pdf

6

2013

Le tableau suivant reprend les chiffres essentiels de l'accord.

Source: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1096_en.htm On observe une différence importante sur l'ensemble de la période entre les crédits maximums d'engagements (960 Milliards) et ceux de paiements (908 milliards) et ceci pose problème. Ceci signifie dans la pratique un endettement de l'Union qui n'aurait pas pleinement les moyens de faire face à toutes ses obligations6. Certes, le Parlement Européen a obtenu, dans la dernière ligne droite, des aménagements qui sont positifs7. Mais le résultat final est, malheureusement mais aussi tout à fait 6

Toute la différence n'équivaut pas à un déficit budgétaire comme certains commentateurs peu scrupuleux ont signalé. En effet, toutes les quantités engagées ne sont pas ensuite dépensées. I y donc là une marge, certes réelle, mais qui ne doit, néanmoins, pas être exagérée.

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Il s'agit en particulier des clauses de révision prévue pour 2016 et de transfert (encadré) des fonds non utilisés d'une année vers les autres au lieu de devoir les reverser automatiquement aux Etats membres. L'élément politiquement le plus important est le maintien du programme d'aide pour les plus démunis avec un budget communautaire de 2.5 milliards pour l'ensemble de la période et une marge supplémentaire de 1 milliard qui pourrait être apporté par les Etats membres, à prendre sur leurs enveloppes nationales du Fond Social Européen (FSE). http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO13-625_en.htm

7

logiquement, à la hauteur des ambitions que les décideurs politiques européens ont aujourd'hui pour l'Europe. A ambitions réduites, budget réduit. C'est loin d'être brillant. En ce qui concerne la rubrique 2, qui inclut l'agriculture et le développement rural, l'enveloppe totale ne pourra pas dépasser les 373 Milliards d'Euro sur la période, dont 278 Milliards pour les dépenses de marchés et les aides directes (soit 75% de l'enveloppe). Il s'agit d'une réduction en terme réel (en euro constant de 2011 de 13% entre 2020 et 2013). Une première variable d'ajustement a été, pour maintenir au maximum les aides directes aux agriculteurs, les dépenses de marché qui feront les frais de la très forte pression et ne représenteront plus que 3% de l'enveloppe contre 5.3 % en 2013). La deuxième variable d'ajustement est, comme ce fut le cas lors des perspectives 20072013, le développement rural qui diminue de 18%, toujours entre 2020 et 2013.

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Le tableau suivant résumerait le point de départ Etat membre par Etat membre, même si depuis lors des nombreux changements, d’ordre mineurs, ont été enregistrés..

Source: E.P. 2013 L'accord final permet aussi aux Etats membres de transférer jusqu'à 15% de l'enveloppe national prévue pour les aides directes vers le développement rural, ce qui est en ligne avec l'évolution historique du budget de la PAC depuis l'Agenda 2000. Il prévoit aussi la possibilité de transférer 15% des fonds du développement rural vers le premier pilier, pourcentage qui devient 25% pour les Etats membres qui sont en dessous de 90% de la moyenne communautaire c’est-à-dire l'Espagne, la Finlande, la Suède, la Royaume Uni, le Portugal, la Pologne, la Bulgarie, la Slovaquie, la Roumanie, la Lituanie, la Lettonie et l'Estonie. 9

Cette nouveauté est une preuve de plus de l'importance que les restrictions budgétaires nationales ont eu, et ce pour la première fois, dans le débat. De nombreux Etats membres craignent de ne pas pouvoir mobiliser les fonds communautaires disponibles pour cause de manque de capacité financière pour assurer le cofinancement national. On va le voir tout au long des résultats de cette négociation de réforme, par exemple quand il a été décidé d'élargir de 2 à 3 ans le délai que les autorités nationales ont pour transformer en paiement les engagements pris dans le cadre des fonds structurels en général, et le FEADER en particulier. C'est aussi la raison pour laquelle les taux de cofinancements communautaires dans le cadre du développement rural ont été augmentés. Nous allons maintenant rentrer dans le détail des propositions et décisions agricoles, en abordant avec détail d'abord trois sujets parmi les plus importants: les aides directes; la politique de développement rural et l'équilibre de la chaîne alimentaire. 4.

LES AIDES DIRECTES

Voilà le sujet par excellence qui cristallisa l'essentiel des discussions, pour beaucoup de raisons toutes légitimes. Il s'agit bien sûr d'un élément irremplaçable du revenu agricole aujourd'hui et, nous l'avons vu, du principal poste budgétaire de la PAC. On dénombre un grand nombre d'articles et de contributions sur ce sujet. Pour effectuer l'étude qu'ils ont coordonnée pour le Parlement Européen, Bureau et Witzke (2010) ont analysé plus de 40 propositions différentes. Du point de vue des études académiques, on observait au début des discussions une grande convergence théorique sur une triple légitimité possible pour les aides directes8:  La compensation des surcoûts imposés par notre réglementation européenne (environnement, droit social, bien-être des animaux entre autres) par rapport aux producteurs de pays tiers, dans un contexte d'ouverture progressive des marchés. C'est la justification pour l'aide de base prévue dans la réforme  La production de biens publics qui ne peut pas (aujourd'hui au moins, et pour certains ne seront peut-être jamais) être pleinement rémunérée par le marché9. C'est la justification pour la composante "verte" des aides directes (et pour les mesures agroenvironnementales).  La troisième répond à l'objectif politique de maintenir une agriculture diversifiée et diverse sur l'ensemble du territoire européen. C'est la justification pour cibler une partie du soutien spécifiquement sur les zones à handicap10;

8

Bureau et Mahé (2008)

9

Sur le sujet des biens publics et son incidence sur le débat de la PAC post 2013, on peut voir entre autres http://cap2020.ieep.eu/2010/7/30/public-goods-centre-stage-at-the-cap-post-2013-conference; Baldock (2011); le débat sur http://capreform.eu/public-goods-measurement-concerns-in-the-cap-post-2013/; European LandOwners' Organization (2010); Bureau et Mahé (2008)

10

NFU (2010) 10

Toutefois, quand la Commission dans sa Communication de novembre 201011 (ensuite nous en parlerons comme "la Communication") proposa de suivre cette approche, l'unanimité académique se transforma en cacophonie politique … et même académique. 4.1.

Le verdissement des aides 4.1.1.

La proposition

Dans sa proposition du 12 octobre 201112 (ensuite nous en parlerons comme "la proposition"), la Commission a défini tout d'abord un paiement de base, complété par un paiement additionnel (à concurrence de 30 % de l’enveloppe nationale annuelle) aux exploitants qui se conforment à trois pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement (et allant au-delà de la conditionnalité):  Une diversification des cultures: au moins trois, aucune d’elles ne devant couvrir moins de 5 % des terres arables de l’exploitation et la principale ne devant pas dépasser 70 % de ces terres;  Les pâturages permanents devraient être maintenus  Au moins 7 % des terres devraient être consacrées à des fin écologiques (telles que la jachère, les terrasses et les bandes tampons). Cette dernière condition serait la seule qui s'applique aux cultures arboricoles. Ce paiement additionnel serait octroyé automatiquement à l’agriculture biologique. 4.1.2.

Analyse de la proposition

Le premier point à aborder est le lien entre la proposition de réforme et les défis de l'alimentation des habitants du monde, à l'horizon 2050 par exemple. Le point de départ notre réflexion pourrait être la prise de position des présidents du COPA et du COGECA qui ont tous les deux souligné: «Il est illogique de demander à chaque exploitation d'arrêter de produire sur un certain pourcentage des terres ( jachère écologique) alors que la demande alimentaire mondiale devrait augmenter de 70 % d'ici 2050 et que la production est menacée par des épisodes plus intenses de sécheresse, d'inondation et de tempête.»13. Cette référence à l'horizon 2050, aux 9 milliards d'habitants et à la nécessité d'augmenter la production agricole mondiale, d'ailleurs de 60% et non plus de 70% par rapport à l'année 2005 comme est en train de recalculer la FAO, apparaît souvent dans le débat. Ces chiffres impressionnent mais il s'agit d'une augmentation de la production mondiale de l'ordre de 1% par an, alors que depuis 1961 on observe une croissance de plus de 2%, avec un ralentissement certes ces dernières années. Le défi existe mais il est loin d'être insurmontable.

11

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0672:FIN:fr:PDF

12

Textes disponibles sur http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/index_en.htm

13

http://www.euractiv.com/fr/pac/la-forme-de-la-pac-sous-le-feu-des-critiques-news-508334 11

D'ailleurs d'autres facteurs sont aussi à prendre en compte, comme par exemple:  Les pertes actuelles en premier lieu après la récolte dans les pays en développement mais aussi dans la filière (y compris les ménages) dans les pays développés. Le Parlement Européen a émis un rapport édifiant sur le sujet, avançant que " près de 50 % d'aliments sains sont gaspillés chaque année dans l'UE, par les ménages, les supermarchés, les restaurants et la chaîne alimentaire14"Comme le signale Soyeux et alt (2012), "aucune nouvelle technique agricole n'est capable d'accroître rapidement la production de 30%", ce que la lutte contre le gaspillage alimentaire peut faire.

 D'après la FAO, si les 42% des agriculteurs du monde que sont les agricultrices avaient le même accès aux intrants et aux financements que leurs homologues masculins, la production mondiale augmenterait entre 10 et 20%.  L'inévitable changement qui inévitablement devra se produire dans le mode de consommation des citoyens et citadins des pays développés vers une diète moins riche en viande et plus équilibrée. Disons-le clairement, ce n'est pas aux pays développés en général, et à l'Europe pour ce qui nous concerne, d'alimenter les pauvres du monde qui sont dans leurs majorité des paysans ou des habitants du monde rural, c'est au monde de s'alimenter. C'est un problème de droit à l'alimentation, d'indépendance nationale et stratégique et non pas un alibi pour le retour des politiques productivistes du passé.

14

http://www.europarl.europa.eu/news/fr/pressroom/content/20120118IPR35648/html/Il-est-urgent-der%C3%A9duire-de-moiti%C3%A9-le-gaspillage-alimentaire-dans-l'UE 12

Toutefois, cette situation a des conséquences sur les équilibres actuels et futurs sur les marchés mondiaux, en premier lieu des céréales qui sont la clé de voûte de notre agriculture. Toutes les prévisions existantes15 convergent vers une perspective de prix mondiaux plus fermes à l'avenir. Il y a un vrai risque de "céréalisation" de l'agriculture européenne. Même avec la hausse des coûts de production induite par, en premier lieu, la hausse du prix de l'énergie et donc des carburants, des fertilisants et autres intrants, la production céréalière reste rentable, avec un niveau de risque limité et une présence physique nécessaire sur l'exploitation moindre que, par exemple, dans l'élevage. Ainsi, le rapport de septembre 2011 de l'Institut de l'élevage sur "l'élevage allaitant français à l'horizon 2015 et perspectives 2035"16 signale bien l'attrait pour les grandes cultures dans les zones mixtes. Dans le même sens, le Service de la statistique et de la prospective agricole français a signalé, déjà en 2008, la montée en puissance de la monoculture du maïs en Aquitaine. 70% des parcelles de maïs en 2006 avaient produit du maïs durant les 5 années précédentes sans discontinuité

Cette "céréalisation" de l'agriculture européenne, résultat de l'addition logique de décisions microéconomiques et individuelles de chaque entrepreneur en lien direct avec le marché, représenterait une mutation considérable et consoliderait l'éloignement entre les demandes de la société (et sa disponibilité pour financer l'agriculture européenne) et le monde agricole.

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Pour la Commission, http://ec.europa.eu/agriculture/publi/caprep/prospects2011/index_en.htm http://www.inst-elevage.asso.fr/IMG/pdf_Nouveau_pdf_dossier_sept_2011-v.pdf 13

Cela sonnerait le glas du soutien public à l'agriculture et impliquerait une restructuration massive de l'agriculture européenne. Les conséquences de ce scénario sont bien explicitées dans le scénario "libéralisation" de l'étude "Scénario 2020"17. D'ailleurs, parmi les opposants au verdissement, se trouvaient tous ceux qui voulaient réduire le budget de la PAC à défaut de pouvoir en finir avec elle, en ayant un œil aussi bien sur les discussions budgétaires de la prochaine période 20142020 mais aussi en préparant le terrain pour la PAC post 2020. Quelle aubaine ce serait pour eux de priver la PAC d'une grande partie de sa légitimité! La Commission proposa donc le verdissement des aides de la PAC sur le premier pilier, avec 3 obligations qui voulaient être trois remparts contre la "céréalisation"18: le maintien des prairies permanentes; la diversité des productions et la préservation de réservoirs écologiques et des paysages. Et ceci devait se faire sur l'ensemble du territoire, y compris les meilleures terres agricoles peu abondantes parmi le 20% couvert par les mesures agroenvironnementales19, et avec les fonds du premier pilier, c'est-à-dire sans cofinancement national ou régional obligatoire toujours aléatoire dans le contexte budgétaire actuel.

17

http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/scenar2020ii/index_en.htm

18

Meynard, J.M. et Messéan, A. coordinateurs (2013)

19

Mattews, A.(2012): Environmental public goods in the new CAP: impact of greening proposals and possible alternatives. Note for the European Parliament. http://www.europarl.europa.eu/committees/en/studies.html;jsessionid=A3ACA2F108F22EA92A008B 864AA106DA.node2#studies 14

Il s'agissait donc d'un effort pour rendre compatible l'objectif de production et celui de légitimité publique de la PAC. La Commission déclarait pouvoir être flexible sur les moyens pour assurer l'efficacité des mécanismes et l'effectivité de l'équilibre recherché20 mais pas sur le cap à maintenir. Par contre, cet effort devait porter sur des mesures qui soient simples et contrôlables, pour que cela ne représente pas une charge bureaucratique importante ni pour les producteurs ni pour les Administrations. Le seul point sur lequel on observa une unanimité est celui de la "simplification", slogan derrière lequel chacun retrouvait des agendas différents. Mais on ne sait pas faire "simple et contrôlable" et, à la fois, ciblé, effectif, efficient". Louis-Pascal Mahé (2012) par exemple, fit des propositions pleines de bons sens, comme "la définition des exigences en surface d'intérêt écologique selon un maillage spatial et non économique"; un "encouragement à la restauration des prairies" ou un calcul de l'aide verte sur base de la perte de marge. Mais tout cela ne représentait pas une simplification. 30% de l'enveloppe La proposition, comme nous l'avons déjà signalé, fut de réserver à ce verdissement 30% de l'enveloppe des aides directes de chaque Etat membre et que tous les bénéficiaires d'aides directes puissent avoir accès à cette aide complémentaire s'ils en remplissaient les conditions. L'application logique du texte tel qu'il a fut mis sur la table par la Commission impliquait un calcul national (ou régional) et une aide "verte" égale pour tous les agriculteurs de l'Etat membre (ou de la région). En d'autres mots, l'objectif poursuivi était bien de favoriser une redistribution interne supplémentaire des aides, cette foisci sur base environnementale. C'est bien la raison pour laquelle des nombreux Etats membres (et syndicats agricoles) s'opposèrent à cette formulation et défendirent durant toute la négociation le calcul individuel, au niveau de chaque exploitation, et non pas au niveau global. 4.1.3.

La décision

Les principales décisions prises sont les suivantes21:  Accord sur l'enveloppe de 30% de l'enveloppe pour le verdissement 22. Le calcul de l'aide pourra se faire à l'échelle nationale, régionale ou par exploitation, au choix de l'Etat membre.

20

La Commission a présenté un "concept paper" au Conseil du moi de mai 2012 qui contient des éléments de flexibilité constructive: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/conceptpaper-on-greening_en.pdf

21

Les principaux contenus de la réforme http://www.terre-net.fr/actualite-agricole/politiquesyndicalisme/article/les-paiements-directs-les-principaux-contenus-de-la-reforme-1-3-205-90987.html

15

 Afin d'éviter le «double financement» de ces mesures, les paiements versés dans le cadre de programmes de développement rural doivent tenir compte des exigences de base en matière de verdissement.  Trois mesures de base sont ainsi prévues: 

Le maintien des prairies permanentes. Les exploitants doivent maintenir à leur niveau de 2012 les surfaces de prairies permanentes. Ils peuvent convertir 5 % de leurs prairies permanentes au maximum. Si le ratio entre pâturages permanents et surface agricole diminue de plus de 7 % sur une année au niveau national, régional ou sous-régional, l’Etat membre impose aux agriculteurs qui ont labouré sans autorisation de reconvertir leurs terres en prairies permanentes pour redescendre sous le seuil de 7%. 

La diversification des cultures: un agriculteur doit exploiter au moins deux cultures lorsque la superficie de ses terres arables est supérieure à 10 hectares et au moins trois cultures lorsque cette superficie est supérieure à 30 hectares. La culture principale peut occuper au maximum 75 % des terres arables et les deux cultures principales au moins 95 % des terres arables;

Le maintien d’une «surface d'intérêt écologique» (SIE) d'au moins 5 % des terres arables à partir du 1er janvier 2015, et non 2014, qui pourrait être portée à 7 % à compter de 2019 suite à un rapport de la Commission, pour les exploitations agricoles d'une superficie supérieure à 15 hectares (à l'exclusion des prairies permanentes), composée par exemple de bordures de champs, haies, 22

Réforme de la PAC: explication des principaux éléments. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO13-621_fr.htm 16

arbres, jachères, particularités topographiques, biotopes, bandes tampons ou surfaces boisées. Cette obligation peut également être mise en œuvre de manière collective entre plusieurs exploitants dans la mesure où les surfaces sont contiguës.

Pourront être considérées comme surfaces d'intérêt écologiques des terres en jachère; les terrasses; les bandes tampons sans fertilisation ni pesticides, y compris les bandes tampons couvertes par les prairies permanentes pâturées ou coupées; les hectares éligibles à l'agroforesterie; cultures permanentes avec moins de 250 arbres par hectares; cultures permanentes cultivées sur des surfaces où la pente dépasse 10%; les zones avec des plantes fixatrices d'azote23. Les exploitations et surfaces arboricoles comme celles couvrant les fruits, la vigne, l'huile d'olive ou les rizières, sont exemptées des obligations liées au verdissement.

23

http://www.lemonde.fr/planete/article/2013/06/28/la-politique-agricole-commune-sera-t-elle-vraimentplus-verte_3438677_3244.html

17

 Certaines exploitations ne sont pas tenues de réserver une surface d’intérêt écologique. Il s’agit entre autres des fermes plus de 75 % des terres arables de l'exploitation sont des prairies permanentes et/ou des surfaces en légumineuses et/ou des terres en jachère.

 L'exigence de 5% sera aussi diminuée de moitié pour les exploitations situées en zone à handicap naturel et dans les régions où les forêts couvrent plus de 50% des hectares avec un ratio de forêts par rapports aux cultures de 3 pour 1.

 L’élaboration de la matrice définissant l’équivalence entre éléments du territoire (arbres, haies…) et les SIE sera définie par acte délégué de la Commission.  « La Commission sera habilitée à adopter des actes fixant des critères supplémentaires pour considérer de nouvelles zones « d'intérêt écologique ». Elle veillera à ce qu'elles visent à améliorer la performance générale de l'environnement de l'exploitation, en particulier en ce qui concerne la biodiversité, l'amélioration de la qualité des sols et de l'eau, le paysage et rencontrer l'atténuation du changement climatique et les objectifs d'adaptation. »

18

 La proposition avait prévu que le paiement vert était directement octroyé aux agriculteurs biologiques. Cette pratique est maintenue.

 Des pratiques certifiées dans le cadre de mesures agroenvironnementales (MAE) du deuxième pilier ou au titre de certifications nationales ou régionales peuvent être considérées comme équivalentes aux critères de verdissement. À chaque critère de verdissement est associée une liste de mesures agroenvironnementales (MAE) équivalentes. Pour certaines de ces MAE (marquées par un astérisque) n’allant pas au-delà des critères de verdissement, une réduction du soutien au titre du second pilier est appliquée afin d’éviter tout double financement.  Si une exploitation met en place une mesure agroenvironnementale jugée équivalente à un des critères de verdissement sur plus de 75 % de ses surfaces, et si la surface restante est inférieure à 30 ha, ce critère de verdissement est considéré comme acquis.  L'accord prévoit des pénalités pouvant aller au-delà du paiement vert, après 2 années de carence pour cause de mise en route. En 2008, elles pourraient atteindre 120% dudit paiement et 125% les années suivantes. 4.1.4.

Analyse de l'accord

Le verdissement a le mérite d'exister. Pour la première fois, les aides directes (au moins 30% d'entre elles) aux agriculteurs vont être en lien avec la production de biens publics. C'est donc un pas en avant indéniable vers la construction d'une nouvelle légitimité pour la PAC. Mais, comme le Commissaire Potocnik a lui-même signalé, beaucoup dépendra de comment la mesure sera appliquée par les Etats membres. Ce n'est pas la première fois dans la longue marche de la réforme de la PAC que les nouveautés les plus fortes sont d'abord mises en route à l'échelle des Etats membres. Ainsi, lors de l'Agenda 200024, le

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Voir Unité Didactique 9

19

transfert de fond du premier pilier vers le second et la modulation des aides aux grands agriculteurs ne furent prévues que comme "optionnelles" pour les Etats membres. Aujourd'hui, elles sont une réalité généralisée. Mais les premières remontées des décisions nationales laissent peu d’espoir à l’optimisme environnemental. La PAC post 2014 ne sera pas aussi environnementale que l’avait souhaité la Commission (ou tout du moins une partie de la Commission). Le Commissaire conclua d’ailleurs que la prochaine fois, il faudrait se battre pour avoir un fond européen spécifiquement environnemental.

Chaque étape de la réforme de la PAC ne peut pas, ne doit pas, être jugée hors de son contexte et sa dynamique. Le résultat n'est pas à la hauteur des attentes et des besoins, peut-être, mais il est d'abord le résultat d'un processus démocratique, avec une participation forte du Parlement Européen, et il est un point de départ et non pas un point d'arrivée. Cent fois à votre métier remettez votre ouvrage. Cette maxime pourrait parfaitement bien s'appliquer à la Commission et au processus de réforme de la PAC. Dans le contexte budgétaire actuel, l’hypothétique nouveau fond européen environnemental ne pourrait 20

qu’être alimenté par un coupe sèche sur les fonds agricoles, par exemple en y transférant les 50% de la dépense agricole qui, selon la Commission, vont au verdissement des aides de la PAC et aux mesures agroenvironnementales.

4.2.

La redistribution des aides agricoles entre Etats membres (la convergence externe) 4.2.1.

La proposition

Nous l'avons dit dans l'unité Didactique 12, l'enveloppe des aides directes dans les nouveaux Etats membres, du point de vue technique, fut correctement calculée, là n'était pas la question. Les années de référence furent les dernières années disponibles pour le calcul, ce qui est dans la tradition et la logique des élargissements précédents. Mais le résultat du calcul montra des aides directes très divergentes entre Etats membres et ce pour trois raisons principales:  Durant les années de socialisme d'état, les aujourd'hui nouveaux Etats membres ne purent pas développer leurs potentialités agricoles.

 Les années de référence furent des années de transition durant lesquelles se produisit une décapitalisation importante du monde agricole, en particulier dans les secteurs de l'élevage (Falkowski, 2014). De plus, le montant total de l'enveloppe nationale fut divisé par l'ensemble des hectares agricoles et non pas, comme dans beaucoup d'Etats membres de l'UE-15, 21

par les "hectares éligibles", c'est-à-dire ceux qui historiquement avaient porté des cultures soutenues par la PAC, comme le montre le tableau suivant.

Source: Swinnen, J. et alt (2013): Possible Effects on EU Land Markets of New CAP Direct Payments, Study for the European Parliament Avec un numérateur plus réduit et un dénominateur plus grand, le résultat de la division ne surprendra personne. C'est ainsi que le paiement direct moyen par hectare de terre potentiellement admissible au bénéfice de l'aide et par bénéficiaire pour l'exercice 2013 s'éleva à 94,7 EUR en Lettonie et à 457,5 EUR aux Pays-Bas. La moyenne dans l'UE-27 s'élevait à 269,1 EUR. Montant des aides directes par Etats membres

22

La proposition introduisit donc un mécanisme de redistribution certes limité, en essayant de trouver un équilibre entre équité et réalisme budgétaire. Tous les États membres dont les paiements directs représenteraient moins de 90 % de la moyenne de l'UE-27 réduiraient d'un tiers, au cours de la période, l'écart entre leur niveau actuel et les 90 % de la moyenne de paiements directs dans l'UE25. L'Etat membre qui augmenterait le plus (la Lettonie) verrait ainsi ses aides augmentées de 66%; l'Etat membre qui diminuerait le plus (Malte) verrait ses aides diminuées de 7%. 4.2.2.

La décision26

La décision fut prise dans le cadre des perspectives financières 2014-2020. L'accord dit textuellement: "All Member States with direct payments per hectare below 90% of the EU average will close one third of the gap between their current direct payments level and 90% of the EU average in the course of the next period. However, all Member States should attain at least the level of EUR 196 per hectare in current prices by 2020. This convergence will be financed by all Member States with direct payments above the EU average, proportionally to their distance from the EU average. This process will be implemented progressively over 6 years from financial year 2015 to financial year 2020." Les Etats membres qui se voient bénéficier sont les trois pays baltes (Lettonie, Lituanie, Estonie) qui voient leurs aides moyennes à l'hectare augmentées jusqu'à atteindre le niveau de celles de la Roumanie; d'autres nouveaux Etats membres comme la Roumanie, la Pologne, la Slovaquie et la Bulgarie mais aussi le Portugal, le Royaume Uni, l'Espagne, la Suède et la Finlande. Le résultat par Etat membre est repris dans le tableau suivant, repris de l'étude de 2003 du Parlement Européen27.

25

26

http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_II_fr.pdf Conclusions du Conseil Européen du 7 février http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/135344.pdf

27

2013

European parlament – Directorate-general for internal policies – Policy department for stuctural and cohesion policies (2013): European Council Conclusions on the Multiannual Financial framework 2014 – 2020 and the CAP. http://www.europarl.europa.eu/committees/en/studiesdownload.html?languageDocument=EN&file=94213

23

24

25

4.3.

La redistribution des aides à l'intérieur d'un Etat membre (convergence interne) 4.3.1.

La situation actuelle

Actuellement, le régime de paiement unique est appliqué dans les 28 Etats membres de l'Union de 5 manières différentes28: régional (Slovénie); régional simplifié (tous les autres nouveaux Etats membres); dynamique hybride évoluant vers le système régional (Danemark, Allemagne et Angleterre); statique hybride (Luxembourg et la partie irlandaise du Royaume Uni, l'Irlande du Nord) et historique (tous les autres anciens Etats membres y inclus l'Ecosse).

Source : http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/images/map-direct-payments_en.gif

28

Le détail par Etat membre se touve sur http://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/pdf/implementationdirect-payments_en.pdf 26

Les premières aides compensatoires à l'hectare se calculèrent lors de la réforme de 199229 comme la différence entre l'ancien prix d'intervention effectif d'avant la réforme et le nouveau prix administratif, multiplié par le rendement de référence du pais, pour prendre l'exemple des céréales. Certains pays utilisèrent le même procédé pour calculer l'aide individuelle de chaque agriculteur (système historique); d'autres choisirent un rendement régional voire même des systèmes hybrides. Avec l'Agenda 200030, les aides compensatoires se transformèrent an aides directes; avec les réformes de 2003 et 200431, consolidées par le Bilan de santé32, elles furent découplées. Dans les Etats membres avec un système historique, le découplage signifia la consolidation des aides individuelles de chaque producteur. Depuis lors, depuis 1992, beaucoup d'eau est passée sous les ponts. Les références historiques qui servirent aux premiers calculs n'ont plus de sens. Pourquoi deux agriculteurs voisins qui cultivent la même chose, qui sont confrontés aux mêmes difficultés de marchés, qui produisent les mêmes biens publics, touchent-ils des aides directes substantiellement différentes? Avec quelle légitimité? Seulement parce qu'il y a 20 ans ou plus, ils (ou leurs parents) cultivaient des choses différentes? Bien évidemment, les changements pour nécessaires qu'ils soient ne peuvent pas se faire d'un jour à l'autre mais il ne peut faire aucun doute que les vieilles références historiques finiront par disparaître, pour grande que soit les réticences des bénéficiaires actuels. 4.3.2.

Proposition de la Commission

La proposition incorpora aussi des nouveautés importantes en ce qui concernait la distribution des aides directes à l'intérieur d'un Etat membre. Le document explicatif qui accompagnait les propositions33 disait textuellement" que "Tous les États membres seront tenus de s’orienter vers un paiement uniforme à l'hectare au niveau national ou régional, dès le début de 2019". L'article 20, paragraphe 1, de la proposition34 était plus nuancée puisqu'il laissait un champ libre important aux Etats membres pour définir ce qu'il conviendrait d'appeler des "régions" dans le sens du présent règlement. Il parlait de "critères" au pluriel et donnait quelques exemples sans vouloir être exhaustifs comme la structure territoriale, les caractéristiques agronomiques ou le potentiel agricole régional. Un précédent, certes no 29

Voir Unité didactique 8

30

Unité Didactique 9

31

Unité Didactique 10

32

Unité Didactique 11

33

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/685&format=HTML&aged=0&l anguage=fr&guiLanguage=en 34

http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/com625/625_fr.pdf, page 35. Les Etats membres peuvent définir "les régions selon des critères objectifs et non discriminatoires, tels que leurs caractéristiques agronomiques et économiques et leur potentiel agricole régional ou leur structure institutionnelle ou administrative." 27

directement applicable, existait, celui des plans de régionalisation des aides compensatoires instaurées par la réforme Mac Sharry. Un certain nombre d'Etats membres démontrèrent alors une créativité administrative intense. 4.3.3.

La décision

Les États membres qui utilisent le système historique devront bouger, certes moins que ce que proposait la Commission. Ils peuvent choisir35 parmi différentes options pour parvenir à ce type de convergence:  Evoluer vers un système régional comme le font déjà d'autres Etats membres  Adopter une approche régionale, sur la base de critères administratifs ou agronomiques;  Veiller à ce que tous les agriculteurs qui reçoivent moins de 90% du paiement moyen régional/national voient un accroissement graduel – assorti de la garantie supplémentaire que chaque agriculteur atteigne un paiement minimum de 60% de la moyenne nationale/régionale d'ici à 2019. Rien n'est dit sur le rythme de ladite approximation, qui est donc de l'entière responsabilité des Etats membres. L'accord prévoit aussi un garde-fou: en aucun cas, un agriculteur ne peut voir son aide unitaire baisser de plus de 30%. Si cela s'avère nécessaire, l'objectif mentionné de 60% serait alors revu à la baisse.

35

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-621_fr.htm

28

4.4.

Les autres sujets 4.4.1.

Les "petits" producteurs

La Communication déclarait vouloir promouvoir "un régime de soutien simple et spécifique applicable aux petits exploitants pour remplacer le régime actuel afin d'améliorer la compétitivité, de contribuer davantage à la vitalité du monde rural et de réduire les lourdeurs administratives".

La proposition fut de mettre en œuvre un régime spécifique pour les petits agriculteurs (jusqu’à 10 % de l’enveloppe nationale) sous la forme d’un paiement forfaitaire, avec des contrôles simplifiés. Il s'agissait avant tout d'une mesure de simplification administrative. Le coût de la gestion administrative et de contrôle d'une demande d'aide peut être bien supérieur au montant perçu par le bénéficiaire. Dans un contexte actuel de réduction des dépenses publiques et du nombre de fonctionnaires, cela n'a pas de sens. De plus, et dans la mesure où l'Etat membre le voudrait, cela pourrait être utilisé aussi pour redistribuer le soutien agricole des exploitations plus grandes vers les microexploitations ou vers des agriculteurs à temps partiel. Ceci est bien évidemment une décision politique lourde de sens mais nullement obligatoire pour les Etats membres. Il s'agissait donc d'un outil de plus mis à la disposition de ceux qui voudraient bien l'utiliser pour favoriser une redistribution plus sociale des aides. 29

La décision36 Le régime sera facultatif pour les États membres. SI l'Etat membre décide de l'appliquer, tout agriculteur demandant une aide pourra bénéficier d'un paiement forfaitaire annuel fixé par l'État membre, quelle que soit la taille de l'exploitation. Il se situera dans une fourchette comprise entre 500 et 1 250 €. Les États membres peuvent opter pour 5 différentes méthodes de calcul, y compris une formule selon laquelle les agriculteurs recevraient simplement le montant qui devrait normalement leur être versé. Les participants devront répondre à des exigences moins strictes en matière de conditionnalité et ne seront pas non plus soumis aux exigences du verdissement. L'enveloppe maximale qu'un Etat membre pourra dédier à cette aide de 10 % de l'enveloppe nationale, sauf lorsqu'un État membre décide de faire en sorte que les petits agriculteurs reçoivent ce qui leur reviendrait en l'absence de ce régime.

4.4.2.

Les "grands" producteurs

La Communication agricole annonçait "une limite supérieure pour les paiements directs perçus par les grandes exploitations individuelles (un «plafonnement») aux fins d'une meilleure répartition des paiements entre les agriculteurs. La prise en compte de l'intensité du travail salarié pourrait permettre d'atténuer les effets disproportionnés qui s'exercent sur les grandes exploitations dont les effectifs sont importants."

Il fut proposé de réduire le montant des paiements directs à accorder à un agriculteur de 20 % pour les paiements compris entre 150 000 et 200 000 euros, de 40 % entre 200 000

36

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-621_fr.htm 30

et 250 000 euros, de 70 % entre 250 000 et 300 000 euros et de 100 % au-delà de 300 000 euros. Ce calcul serait fait en soustrayant les salaires payés, y compris les taxes et contributions sociales, du total des paiements directs dus initialement. La question de la modulation des aides est sur la table depuis que la Commission fit sa première proposition dans le cadre de la réforme Mac Sharry (Unité Didactique 10). Mais cette proposition-là était beaucoup plus fine et intelligente que les propositions antérieures et ce pour les raisons suivantes:  L'argent ainsi récupéré restait à l'intérieur de l'Etat membre. Il n'y a donc pas de redistribution budgétaire entre Etat membre ni d'économie budgétaire pour la Commission.  Il serait utilisé dans le cadre du développement rural pour faire face aux nouveaux défis de l'Union, en particulier l'adaptation au changement climatique.  En prenant intégralement en compte les coûts salariaux, elle discriminait en faveur des agriculteurs qui jouent pleinement leur rôle d'acteurs dynamiques du monde rural.  Elle favorisait les agriculteurs qui emploient de la main d'œuvre en toute légalité.  Elle résolvait le problème des grandes coopératives agricoles des nouveaux Etats membres et des Landers de l'Est de l'Allemagne. En particulier, de nombreuses coopératives agricoles qui font parties des bénéficiaires des plus grands d’aide par exploitation, assurent en même temps que leurs activités agricoles d’autres activités importantes pour la vie des villages et disposent donc d’un grand nombre d’employés. Le Conseil Européen s'était mis d'accord sur le caractère volontaire pour l'Etat membre. Ceux qui le voudraient pourront diminuer de 5% les paiements reçus par les agriculteurs au-delà d'un seuil fixé à 150.000 € augmenté des coûts salariaux totaux. A la fin, le Parlement Européen a obtenu qu'au-delà du seuil de 150.000 € plus les coûts salariaux, les aides soient diminuées d'au moins 5%. Une exception est prévue pour les Etats membres (jusqu'à présent il ne s'agit que de la France) qui utiliseront les paiements redistributifs (point 4.4.8)

4.4.3.

Soutien couplé

La Commission proposa que les Etats membres puissent maintenir un soutien couplé à la production jusqu'à un montant égal à 5% de son enveloppe budgétaire pour les paiements directs. Les secteurs proposés qui pourraient bénéficier de ce soutien étaient les céréales; les oléagineux; les protéagineux; les légumineuses à grain; le lin et chanvre; le riz, les fruits à coques; les pommes de terre féculières; le lait et les produits laitiers; les semences; la viande ovine et caprine; la viande bovine; l'huile d'olive; les vers à soie; les fourrages séchés; le houblon; la betterave sucrière, la canne à sucre et la chicorée; les fruits et légumes et les arbres de courte rotation. L'accord relève le seuil proposé par la Commission à 8 % + 2 % pour les cultures de protéagineux. De plus, si durant la période 2010/2014, le taux de recouplage de l'État 31

membres a été supérieur à 5 %, le taux de recouplage peut être porté à 13 %, plus 2% pour les protéagineux. De plus encore, si durant la période 2010/2014, le taux de recouplage a été au moins une fois supérieur à 10 %, le taux de recouplage autorisé pourrait même être supérieur à 13% après approbation par la Commission, auxquels s'ajouteraient toujours les 2% pour les cultures protéiques. Il semblerait que le groupe des Etats membres les plus vertueux (avec des aides couplées inférieures à 5%) devraient être composé par le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume Uni. Mais il faudra attendre 2015 pour avoir la liste définitive. 4.4.4.

Les agriculteurs "actifs"

La Communication affirmait que "ces changements dans l'aménagement des paiements directs devraient aller de pair avec une meilleure définition et un meilleur ciblage du soutien aux seuls «agriculteurs actifs», afin de répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes européenne."

Aucun paiement direct ne devait être ainsi accordé aux personnes physiques ou morales, ou aux groupes de personnes physiques ou morales, pour lesquels les aides publiques agricoles ne dépassaient pas 5 % des recettes résultant de l’ensemble des activités non agricoles. Les petits agriculteurs qui recevaient moins de 5000 € n'était pas touchés par cette disposition.

Le Conseil et le Parlement Européen se sont orientés vers une autre solution, celle de définir une première liste de bénéficiaires en principe exclu, liste qui pourra être compléter à l'échelle nationales. Il s'agit principalement des aéroports, des compagnies ferroviaires, des compagnies de distribution des eaux, des sociétés immobilières et des terrains sportifs et récréatifs permanents parmi lesquels figurent les terrains de golf

32

Bien sûr, si les bénéficiaires exclus démontrent qu'ils exercent une véritable activité agricole, ils seraient réintégrer dans le système.

33

4.4.5.

Zones à handicap

La Commission proposa que chaque Etat membre puisse, s'il le souhaite, verser un paiement additionnel (jusqu’à 5 % de l’enveloppe nationale) aux agriculteurs situés dans des zones à handicap telles que définies dans le deuxième pilier. Cette proposition a été entérinée telle qu'elle dans l'accord. 4.4.6.

Jeunes agriculteurs

La Commission proposa aussi le versement, obligatoire pour l'Etat membre, d’un paiement additionnel de 25% (jusqu’à 2 % de l’enveloppe nationale) aux jeunes agriculteurs (c'est-à-dire ceux qui ont moins de 40 ans) en cours d’installation, et ce durant une période de 5 ans. Cette proposition a été entérinée telle qu'elle dans l'accord.

Il s'agit d'un complément qui ne pourra pas être inférieur à 500€ par exploitation (sauf pour Malte, Slovénie, Hongrie et Chypre) ni supèrieur à 1250 €. Cette aide vient s'ajouter aux montants pouvant leur être octroyé au titre du développement rural. 4.4.7.

Les paiements redistributifs

Derrière ce joli nom, on retrouve la possibilité donnée aux Etats membres qui le veulent d'augmenter les aides directes payés aux 30 premières hectares (ou la moyenne des exploitations du pays, par exemple 50 hectares dans le cas de la France) et ce dans la limite de 65% du paiement national ou régional. Pour ce faire, ils pourraient mobiliser jusqu'à 30% de leur enveloppe nationale.

34

4.4.8.

Les hectares éligibles

L'extension massive du nombre d'hectares éligibles posait un problème sérieux à certains Etats membres qui ont utilisé jusqu'à présent le système d'aide directe historique. Eux, la différence est importante entre les hectares éligibles aujourd'hui et potentiellement éligibles s'il n'y avait aucune restriction.

Source: Swinnen, J. et alt (2013): Possible Effects on EU Land Markets of New CAP Direct Payments, Study for the European Parliament

Il s'agit, en premier lieu de l'Italie, mais aussi de l'Espagne, le Portugal, Malte, les PaysBas, la France ou la Belgique. S'ils constataient une forte augmentation de la superficie éligible déclarée, ils seraient autorisés à limiter le nombre de droits au paiement à allouer en 2015 à 135 % ou 145 % du nombre d'hectares déclarés en 2009. 4.4.9.

La discipline financière

Si les dépenses prévues pour un budget donné se situent à moins de 300 millions d'Euros de l'enveloppe budgétaire maximale autorisée pour la PAC par les Perspectives financières de l'Union pour la période 2014-2020 il y a lieu d'activer le processus dit de "discipline financière", qui consiste à prévoir une réduction généralisée des aides directes aux agriculteurs. Il a été convenu cette réduction ne s'appliquera pas aux premiers 2 000 € des paiements directs de chaque agriculteur.

35

5.

LE DEVELOPPEMENT RURAL 5.1.

La Communication

La Communication développait aussi une conception générale sur l'avenir de la politique de développement rural: "Partie intégrante de la PAC, la politique de développement rural a démontré son utilité en renforçant la durabilité du secteur agricole de l'UE et des zones rurales, du point de vue économique, environnemental et social. Des appels pressants ont été lancés pour que la politique continue d'intégrer pleinement les contraintes et les possibilités associées à l'environnement et au changement climatique, d'offrir un large éventail d'avantages pour l'agriculture, les campagnes et la société au sens large et de contribuer:  à la compétitivité de l'agriculture, en encourageant l'innovation et la restructuration et en permettant au secteur agricole d'utiliser au mieux les ressources;  à la gestion durable des ressources naturelles, en préservant la capacité de résilience de l'environnement et de l'agriculture face aux changements climatiques et en maintenant la capacité de production des terres agricoles;  au développement territorial équilibré des zones rurales à travers l'UE, en responsabilisant la population au niveau local, en renforçant les capacités et en améliorant les conditions locales et les liens entre les zones rurales et urbaines; Dans ce contexte, il convient plus que jamais que les thèmes de l'environnement, du changement climatique et de l'innovation orientent la politique. Les investissements devraient par exemple stimuler les performances économiques et écologiques; les mesures environnementales devraient être plus étroitement adaptées aux besoins spécifiques des régions, voire des zones locales, telles que les zones relevant de Natura 2000 et les zones cassées en terres agricoles à haute valeur naturelle; les mesures destinées à exploiter le potentiel des zones rurales devraient mieux intégrer les idées novatrices en matière de commerce et de gouvernance locale. Il est impératif de saisir les nouvelles possibilités de développement local, telles que les réseaux de distribution alternatifs, qui apportent une valeur ajoutée aux ressources locales. Il convient également de veiller à soutenir le développement des ventes directes et les marchés locaux. La priorité sera notamment donnée aux besoins spécifiques des jeunes agriculteurs et des nouveaux exploitants. Pour que les objectifs politiques puissent se traduire par des résultats sur le terrain, il est primordial que les mécanismes de mise en œuvre soient efficaces. L'approche stratégique actuelle serait renforcée au moyen d'objectifs quantifiés fixés au niveau de l'UE puis au niveau des programmes, éventuellement assortis de mesures d'incitation à définir, comme la réserve de performance. Une telle évolution vers une approche davantage axée sur les résultats orienterait idéalement la politique vers les priorités de l'UE et mettrait en évidence ses résultats concrets. L'ensemble d'indicateurs défini dans le cadre commun de suivi et d'évaluation devrait être à la fois simplifié et amélioré à cet effet. 36

Dans un souci d'efficacité, il sera essentiel de renforcer la cohérence entre la politique de développement rural et les autres politiques de l'UE, tout en simplifiant et en allégeant autant que possible les formalités administratives. Dans ce but, un cadre stratégique commun pour les fonds de l'UE peut être envisagé. Il serait utile de continuer de disposer d'un large éventail d'instruments – qu'il s'agisse des investissements et infrastructures, de la rémunération des services écosystémiques, du soutien en faveur des zones défavorisées, des mesures relatives à l'environnement et aux changements climatiques, du soutien de l'innovation, du transfert de connaissances et du renforcement des capacités, de la création d'entreprises, du développement social et institutionnel ou de la promotion de méthodes de production en rapport avec les spécificités locales et tenant compte des besoins spécifiques des États membres aux fins d'une efficacité économique accrue. Les améliorations peuvent consister à mieux coordonner les différentes mesures (notamment avec la formation), à mettre au point des trains de mesures destinés à répondre aux besoins de groupes ou de zones spécifiques (par ex. petits exploitants, zones de montagne), à faciliter la collaboration entre agriculteurs afin de mettre en rapport les caractéristiques paysagères en faveur de la biodiversité et l'adaptation aux changements climatiques (infrastructure verte») ou à proposer des mesures d'incitation telles que des taux préférentiels d'intensité des aides pour un meilleur ciblage. Il convient d'examiner l'utilisation de critères objectifs pour la répartition entre les États membres des mesures de soutien au développement rural, tout en évitant une rupture brutale par rapport au régime actuel".

37

5.2.

Le règlement général des fonds européens

Une première nouveauté importante fut la présentation d'un règlement général portant dispositions communes relatives à tous les fonds structurels européen, c'est-à-dire au Fonds européen de développement régional (FEDER), au Fonds social européen (FSE), au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Ce règlement a pour vocation de mieux combiner leurs activités pour donner plus d’effet à l’action de l’Union.37 Le nouveau cadre du développement rural (1) Stratégie Europe 2020 Cadre statégique commun (CSC) Couvrant le FEADER, le FEDER, le FSE, le fonds de cohésion et le fonds pour la pêche et traduisant la stratégie EU2020 grâce à des objectifs thématiques communs à rencontrer par des actions clés au sein de chaque fonds

Contrat de partenariat – document national décrivant l’utilisation prévue des fonds en vue réaliser les objectifs de la stratégie EUR 2020

Développement rural: FEADER

Autres fonds: (FEDR, FSE, Fonds de cohésion et FEMP)

Priorités

Innovation, Environement et changement climatique sont des thèmes transversaux

Faciliter les transferts de connaissance et d’innovation dans l’agriculture, la forêt et les zones rurales

Améliorer la compétitivité et la viabilité de toutes les formes d’exploitations agricoles

Favoriser l’organisation de la filière alimentaire et la gestion des risques

Restaurer, préserver et améliorer les écosystèmes dépendant de l’agriculture et de la forêt

Promouvoir l’efficacité dans l’usage des ressources en soutenant la transition vers une économie à bas carbone et en phase avec les défis climatiques

Promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales

Programme(s) de développement rural 19

Les principales nouveautés sont les suivantes:  Un Cadre Stratégique Commun à tous les fonds structurels traduit la stratégie 2020 en objectifs thématiques communs à rencontrer par des actions clés au sein de chaque fond.  Ce cadre sert de base au Contrat de partenariat entre l'Etat membre et l'Union Européenne qui décrit l'utilisation prévue des fonds en vue de réaliser les objectifs de la stratégie 2020.  Il incorpore d'une manière graduelle une conditionnalité macroéconomique en lien avec la coordination des politiques économiques. 5.3.

Le règlement FEADER

En ce qui concerne le deuxième pilier de la PAC, les principaux éléments sont les suivants:

37

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/1159&format=HTML&aged=0&langu age=EN&guiLanguage=fr 38

 Programmation sur la base non plus des axes actuels, mais de six priorités à l’échelle de l’Union Européenne qui s'intégraient dans le contexte "Europe 2020": – favoriser le transfert de connaissances; – renforcer la compétitivité de tous les types d’agriculture et la viabilité du secteur; – promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques; – préserver et améliorer les écosystèmes qui dépendent de l’agriculture et de la forêt; – encourager l’utilisation efficace des ressources et la transition vers une économie économe en carbone; – répondre aux besoins d’emplois et de développement des zones rurales.  Possibilité de mettre en œuvre des sous-programmes, par exemple pour les jeunes agriculteurs, les petits agriculteurs, les zones de montagne et les circuits courts, qui bénéficiaient d’une intensité d’aide plus élevée.

 La cohérence entre les deux piliers est renforcée par la nouvelle mesure dite de "Coopération", qui a vocation à doper les actions conjointes entre producteurs agricoles, y compris à travers les interprofessions. Elles peuvent faire référence, entre autres, à des projets pilotes; à des projets innovants; à l'usage en commun d'installations techniques; à la promotion de circuits courts et de marché locaux ou à la protection de l'environnement. 39

 Une nouvelle délimitation des zones confrontées à des contraintes naturelles spécifiques sera décidée en 2018 et sera fondée sur 8 critères biophysiques comme la qualité des sols, le climat, les pentes avec une marge d'appréciation laissée aux Etats membres de 10%.  Création d’un « Partenariat européen pour l’innovation en productivité et durabilité

agricole » composé de groupes opérationnels responsables de projets innovants et soutenu par un réseau ;

 Création d’une « boîte à outils » pour la gestion des risques comprenant un soutien pour les fonds mutuels et les assurances et un nouvel instrument de stabilisation du revenu (contribution financière à des fonds mutuels pour le versement de compensations aux agriculteurs confrontés à une baisse de plus de 30 % de leur revenu), afin de faire face à « la forte volatilité des marchés agricoles qui devrait persister à moyen terme ». Ce dernier aspect représente une nouveauté importante et se justifie, entre autres, par le caractère pluriannuel du deuxième pilier de la PAC et par le caractère très différent entre régions des risques encourus par les producteurs. Toutefois, des voix critiques se sont élevées pour signaler que ce nouvel instrument pourrait stimuler la prise de risques par les agriculteurs38. Elles pourraient soit absorber une part excessive des fonds disponibles car, appliquées à grande échelle, ces mesures peuvent être budgétivores soit être réduite à la portion congrue car le caractère imprévisible de ces dépenses se caserait mal avec l'exigence d'une programmation pluriannuelle.  Les Etats membres sont encouragés à fournir un soutien par le biais de différents instruments financiers, tels que les fonds d’emprunt, les fonds de garantie et de capital-risque, selon les règles communes de l'UE pour ces types d'instruments ».

38

van der Ploeg (2012) 40

 La coexistence possible, "pour des raisons dument justifiées" de programmes régionaux et national, ce qui est une demande traditionnelle des pays à structure fédérale qui veulent aussi développer des synergies d'actions entre leurs régions.  La forêt prend toutes ses lettres de noblesse au même titre que d'autres activités qui occupent les territoires ruraux.  Les coûts additionnels liés à la mise en œuvre des Directives habitat 39, oiseaux sauvages40 et eaux41 sont éligibles.

 L'aide au démarrage des groupements de producteurs est élargi à toutes les organisations qui, en particulier, commercialisent conjointement la production de leurs membres.  Les crises couvertes par la "boite à outil" prévue pour leurs gestions, sont élargies aux "incidents environnementaux" et les infections animales ou végétales.  30% de l'enveloppe budgétaire est réservé à des mesures liées à la gestion des terres et à la lutte contre le changement climatique.

39

Directive du Conseil 92/43/CEE du 21 mai 1992

40

Directive du Conseil et du Parlement Européen 2009/147/CE du 30 novembre 2009

41

Directive du Conseil et du Parlement Européen 2000/60/CE du 23 octobre 2000 41

 5% de l'enveloppe sera réservé à l'approche LEADER.

 Les conditions pour déclarer éligible les investissements en irrigations sont maintenant beaucoup plus explicites et détaillées. Globalement, les exigences en réduction de la consommation d'eau sont réduites par rapport à la situation actuelle, ce qui pourrait en principe se justifier sur base des progrès significatifs déjà réalisé et que les économies supplémentaires à engranger sont, dans ce cas, plus difficile à obtenir.  Les paiements pourront être effectués dans les 3 ans qui suivent l'engagement d'une dépense et non plus 2 comme jusqu'à présent.  Les taux maximums de cofinancement communautaires ont été revus à la hausse. Par exemple, ils peuvent atteindre : 85% dans les régions en retard de développement et les régions ultrapériphériques (au lieu de 75%); 75% ou 63% pour les régions en transition (c’est-à-dire les régions qui sont aujourd'hui en retard et ne vont pls lùêtre durant la nouvelle période de programmation) et 53% (au lieu de 50%) dans le reste de l'Europe. A cela peuvent s'ajouter les "bonus" de cofinancement communautaire prévus entre autres pour les mesures de coopération entre agriculteurs, d'innovation ou d'installation de jeunes agriculteurs.

42

43

La double éligibilité La nouvelle politique est construite sur la base de la synergie et la complémentarité entre les différents fonds, entre les piliers de la PAC et les différents volets du développement rural. Tout ceci doit être achevé en garantissant par les mesures, les décisions et les contrôles appropriés qu'il ne peut y avoir double financement.

La proposition incluait des dispositions spécifiques sur le sujet. Il était clarifié que l'incompatibilité était située au niveau des "opérations". En d'autres termes, le même investissement ne pouvait pas être financé 2 fois. La même mesure (l'investissement pour réduire la consommation en eau, par exemple) pouvait être ainsi prévue dans les fonds opérationnels des organisations de producteurs de fruits et légumes et dans le programme de développement rural. Les deux pouvaient agir dans le même sens et d'une manière complémentaire pour faire face à la même réalité. La complexité du problème n'a fait que s'élargir. On peut ainsi citer, par exemple, les zones d'ombre entre les programmes structurants existants dans le cas du vin et des fruits et légumes, et les mesures des fonds structures, FEADER et FEDER en particulier: entre les mesures de promotion existantes dans les mesures de marchés vin et fruits et légumes, dans la promotion DG AGRI, dans la promotion soutenus par les fonds structurels, dans les mesures financés par des aides d'état; entre programme nationaux et régionaux le cas échéant. Dans chaque cas, dépendant entre autres des traditions et capacités administratives, des mesures spécifiques doivent être prises pour assurer à la fois la cohérence et les synergies d'un côté et le non double financement de l'autre.

44

6.

L'EQUILIBRE DE LA CHAINE ALIMENTAIRE 6.1.

Introduction

Une première évidence doit être claire: le droit de la concurrence est né pour défendre le faible contre le fort, pour éviter que quelques "tout puissants" puissent imposer leur loi. Pour un secteur agricole aussi atomisé que l'Européen, le droit de la concurrence est globalement une protection. Il doit faire partie de la solution et non du problème.

Au niveau européen, l'articulation entre droit de la concurrence et droit agricole est marquée dans les Traités42. A cet égard, le discours de Monti (2003), alors Commissaire Européen à la concurrence, fait encore figure de texte de référence. D'abord, il convient de signaler que, même sans aucun changement, des possibilités importantes existent déjà. La Direction Générale de la Concurrence de la Commission Européenne a élaboré un rapport intitulé "How EU competition policy helps dairy farmers in Europe " où on souligne les marges actuellement existantes sans aucun changement législatif. On n'y trouve pas réponse à tous les problèmes mais il fourmille d'éléments utiles pour trouver des solutions dans un nombre non négligeable de cas43.

42

43

Lamo de Espinosa Rocamora (1993) http://ec.europa.eu/agriculture/events/milk-conference-2010/dgcomp_en.pdf. También Cesarini (2009) 45

Deuxièmement, une exception est possible pourvu que soient respectés les principes de transparence, de proportionnalité et d'efficacité44. Autrement dit, les mesures qui pourraient être couvertes par cette exception doivent explicitement être prévues dans l' O.C.M. unique; limiter à ce qui est strictement nécessaire pour l'accomplissement des objectifs de la mesure et efficacement contribuer à l'accomplissement de chacun des objectifs marqués par le Traité pour la politique agricole, y compris assurer des prix raisonnables aux consommateurs45. La question se pose de savoir si les accords doivent vraiment se révéler nécessaires à la réalisation non seulement d'un ou plusieurs des objectifs de la PAC mais de l'ensemble de ceux-ci. Comme le signale Claude Blumann (2011), "la Commission semble plus rigoureuse que la Cour de justice" qui a "une jurisprudence nuancée sur la hiérarchie et la réalisation progressive des objectifs du Traité. A plusieurs reprises, la Cour a en effet admis46 que, selon les époques, le législateur européen pouvait privilégier tel ou tel des objectifs de l'article 39 dès lors que sur une longue période, la réalisation des 5 objectifs demeurait le but final à atteindre" (page 116) Toute stratégie collective, nous le voyons dans le secteur des fruits et légumes, se trouve confrontée avec le problème des "électrons libres" (les "free riders" en anglais), ceux qui profitent des efforts faits par tous les autres sans participer aux disciplines47. Son importance dépend de nombreux facteurs, comme les caractéristiques du produit et des canaux commerciaux48, les traditions culturelles (plus ou moins libertaires, individualistes ou responsables) ou l'efficacité des mécanismes de control social. Ce risque peut justifier la nécessité d'une intervention publique, qui peut prendre différentes formes comme, par exemple, l'extension des règles, l'existence de contrôles systématiques ou la publicité des noms de ceux qui ne respectent pas les règles. 6.2.

Les années de glace

La seconde partie des années 2000 a été marquée par la plus grave crise des revenus agricoles de l'histoire de la PAC et par une violente crise sur le marché du lait. Quelles peuvent en être les raisons qui expliquent cette situation?

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Monti (2003)

45

Marcos (2010)

46

Cour de Justice, 19 juin 1973, Capolongo, 77/72

47

Olson et Cook (2008)

48

C'est une des principales raisons du développement lent des organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes. Il est très facile et tentant de "jouer perso" quand il s'agit de fruits et légumes frais consommés en l'état. 46

La période correspond à l'après "bilan de santé", c'est-à-dire un pas important vers une agriculture orientée vers les marchés, des agriculteurs à l'écoute desdits marchés et une intervention qui reste comme filet de sécurité en cas de crise grave. L'erreur n'a pas été d'orienter les réformes vers le marché. L'erreur a été de ne pas, parallèlement, accompagner la diminution du contrôle public des marchés agricoles avec le soutien à l'émergence de mécanismes privés de concertation, exactement l'erreur que la Commission avait signalé en 1990 qu'il ne fallait pas faire: "l'assouplissement des instruments Institutionnels de soutien du marché n'a pas pour but de substituer l'ordre par l'anarchie, mais de stimuler la mise en place de nouvelles structures, dans l'élaboration desquelles les agriculteurs et leurs organisations professionnelles sont appelés à avoir un rôle plus actif" (CCE 1990). Pourquoi est-ce arriver? La réponse n'est pas simple et encore moins unique. Il faut se replonger dans le contexte historique.

47

Sous la Présidence de Jacques Delors, la Commission fut une véritable administration de mission, avec un fort engagement pour construire l'Europe. Ce fut pour elle un âge d'or, avec le marché unique et l'Union Economique et monétaire qui déboucha sur l'Euro. Ce rôle accru de la Commission n'alla pas de pair avec un renforcement qualitatif et quantitatif de ses effectifs, de ses mécanismes de contrôle, de ses procédures. L'intendance ne suivit pas. Entre temps, une Commission aussi active et puissante gênait un certain nombre d'Etats membres, surtout de grand Etats membres. De plus, le Parlement Européen voulait affirmer son pouvoir et renforcer son rôle institutionnel central. Il était beaucoup plus facile de le faire au détriment de l'autre Institution communautaire que du Conseil des Ministres. L'offensive porta sur divers fronts, tirant profit de la faiblesse en gestion administrative de la Commission. Parmi tous ceux que l'on peut citer, on pourrait choisir pour illustrer nos propos les suivants:  Son président, Jacques Santer, démissionna et le Parlement européen cria victoire;  A l'intérieur du Parlement, la COCOBU (Commission de contrôle budgétaire) renforça son pouvoir au détriment d'abord des Commissions sectorielles (comme la COMAGRI) et même de la COBU (Commission budgétaire)49;

49

Dans un monde qui a les pieds sur terre, l'important ce sont les politiques. Le budget est un instrument au service desédites politiques et le contrôle budgétaire un outil de gestion du budget. Ce qui se passe au Parlement Européen est une preuve de plus que parfois le monde marche sur la tête. 48

 Des procédures administratives lourdes furent mises en place à la Commission. Les services de supervision et de contrôle furent renforcés et leur pouvoir accru au détriment des unités opérationnelles;  Une réforme administrative impliqua, entre autres, une mobilité systématique et obligatoire des fonctionnaires ce qui généra une perte de mémoire historique et de capacité technique de la part des services de la Commission. Or, la Commission ne peut jouer son rôle central de moteur de la construction européenne que sur base de l'excellence dans la connaissance des dossiers et des enjeux dans tous les Etats membres. N'oublions pas le facteur humain. Au moins dans le cas de la Direction Générale de l'Agriculture et du développement Rural, Jean-Luc Demarty fut "the right man in the right place", d'abord comme Directeur du budget puis Directeur Général adjoint et enfin Directeur Général. Il instaura, non sans vaincre de fortes résistances, une forte culture de la rigueur dans la gestion publique et le respect des procédures, qui est aujourd'hui une des forces de la Direction générale. Une image symbolique permet de saisir, même si il est vrai d'une manière certainement caricaturale, cette évolution. Le Directeur Général dut déménager son bureau et se retrouva entouré des responsables de la gestion budgétaire d'un côté et du contrôle budgétaire de l'autre50. J'écris "au moins dans le cas de la DG AGRI" parce que le CV en ligne de M. Demarty (visité le 5 aout 2015 à 18:11) oublie de faire référence à son passage au cabinet d'Edith Cresson, rien de moins que comme chef de cabinet adjoint.

Source: Addendum à l'Annuaire interinstitutionnel. La Commission entrée en fonctions le 23 janvier 1995

50

Pour le parallélisme de la comparaison, allez à la fin de l'Unité Didactique 9. 49

Nos faiblesses ne sont que le reflet de nos forces. Sa grande capacité de travail lui permettait de connaître à fond ses dossiers, en arrivant parfois à humilier ses collaborateurs (certains utilisaient même le mot « serviteur »). J’ai vu d’excellents collègues trembler à l’heure de rentrer dans son bureau. Le management par la peur, voire dans certains cas par ce qui est ressenti comme la terreur, n’est pas sans effets secondaires. Cette culture de la prudence alla de pair avec une certaine frilosité à l'heure de prendre des mesures "à risque", ne serait-ce que potentiel. De ce point de vue-là, le mécanisme des aides directes était presque parfait. Des grands volumes budgétaires peuvent être ainsi engagés en responsabilité partagée avec les Etats membres. C'est la raison pour laquelle en pleine crise laitière de 2009, par exemple, quand 300 M. € purent être dégagés pour aider la filière, le moyen choisit pour les distribuer entre les bénéficiaires fut un bonus sur l'aide directe des producteurs de lait. Ce fut efficace et simple du point de vue de la gestion budgétaire mais sans réel impact sur la situation de marché. Les organisations de producteurs en général, en particulier dans le secteur des fruits et légumes avec leurs programmes opérationnels, ne rentraient pas facilement dans ce moule. C'est la raison pour laquelle lors de la réforme de 2006, une des options discutées fut le transfert de toute "cette complication" au développement rural. Le caractère "hétérodoxe" de la réglementation en vigueur pour les fruits et légumes ne s'arrêtait pas là. Le champ d'activité des organisations de producteurs coïncide avec les mesures prévues dans le deuxième pilier de la PAC. Il y a donc là un autre risque réel, celui du double financement. Malgré les dispositions des règlements du Conseil qui ouvre la voie d'une certaine flexibilité, les services de la Commission privilégièrent dans toute la mesure de leurs possibilités une approche d'exclusion (ce qui est possible d'un côté est interdit de l'autre) plutôt qu'une approche de cohérence et de synergie. Non seulement, l'exemple des fruits et légumes était donc "celui à ne pas suivre", mais la mesure de soutien, dans le cadre du développement rural, aux groupements de producteurs (mesure traditionnelle issue des discussions qui suivirent le Plan Mansholt) fut supprimée dans les anciens Etats membres. On ne mélange pas les pommes et les poires, c’est le cas de le dire ! 50

A quelque chose malheur est bon. La crise laitière contribua à remettre les pendules à l'heure. Une des "nouvelles" initiatives proposée pour y faire face fut justement … de financer des groupements de producteurs aussi dans les anciens Etats membres. La Commissaire Fisher Boel, en fin de mandat, se rendit pleinement compte de la situation quand elle signala "We need to reflect some more on other ways of managing crises. Part of this will be about "helping farmers to help themselves"51 et le nouveau Commissaire, Dacian Ciolos, pointa du doigt le problème dès sa nomination. 6.3.

La proposition52

Dans le cadre de ses propositions sur la PAC post 2013, la Commission a proposé d'élargir à l'ensemble des secteurs agricoles les possibilités jusqu'alors existant principalement pour les fruits et légumes et dans une moindre mesure pour le vin. En particulier, il s'agit des propositions suivantes:  Les Etats membres doivent reconnaître les organisations de producteurs, les associations d'organisations de producteurs et les interprofessions. L'initiative est donc du côté des producteurs et de la filière et non pas de l'Etat membre qui ne pourra pas s'opposer à leur reconnaissance si elles remplissent les exigences réglementaires.  Les fonctions des dites organisations de producteurs sont larges et flexibles. Elles peuvent couvrir de la concentration de l'offre à la planification de la production et l'ajustement entre offre et demande, en passant par l'assistance technique, l'amélioration de l'environnement ou la gestion des déchets.  Pour les interprofessions, il s'agit (entre autres) de l'augmentation de la transparence du marché, la recherche, la promotion, les études de marché, l'amélioration de la qualité et de l'environnement.

51

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/09/554&format=HTML&aged=0& language=EN&guiLanguage=en 52

Textes disponibles sur http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/index_en.htm

51

 L'extension des règles et du financement des activités est possible sous, essentiellement, les mêmes conditions qu'aujourd'hui dans le cas des fruits et légumes.  De plus, et pour renforcer la cohérence entre les deux piliers de la PAC, les approches conjointes et la coopération entre agriculteurs et/ou différents acteurs de la chaîne alimentaire, feront l'objet d'un soutien spécifique par le développement rural. 6.4.

La décision

 Les Etats membres peuvent (et non plus doivent comme proposée) reconnaître les organisations de producteurs, les associations d'organisations de producteurs et les interprofessions, sauf dans les cas où ladite reconnaissance obligatoire est déjà prévue dans la réglementation: le lait, huile d'olive, fruits et légumes, houblon et vin  La clause existante qui exigeait que ces organisations n'aient pas de position dominante sur le marché, est supprimée53.

53

Le droit communautaire général de la concurrence ne s'occupe que de "l'abus de position dominante" et pas de la "position dominante". Toutefois, dans le cas de la réforme des fruits et légumes de 2006, la proposition de la Commission consolida le rôle des Associations d'Organisations de Producteurs et introduisit ce concept de la "position dominante". A l'époque, avec l'accord de la DG Concurrence, l s'agissait d'un point sur lequel, à la demande des Etats membres, il convenait de reculer pour faciliter un accord de dernière minute. Plusieurs Etats membres portèrent cette demande durant toute la négociation mais l'oublièrent dans les bilatérales finales et l'exigence fut maintenu contre toute attente. Il fut élargi à l'ensemble des organisations de producteurs dans le cadre de la proposition de réforme de la PAC post 2013. 52

 Certaines de règles qu'elles définiront pourront, sous certaines conditions, être étendues aux non-membres, y compris celles relatives aux financements des actions entreprises par des cotisations. La langue française, extrêmement riche, a incorporé l'expression "cotisations volontaires obligatoires" (CVO dans le jargon des intimes) pour les définir.  En plus du cas du lait, les agriculteurs auront la possibilité de négocier collectivement des contrats pour la fourniture d'huile d'olive et de viande de bœuf, de céréales et de certaines grandes cultures sous réserve de certaines conditions et garanties.  Sauf dans le cas des fruits et légumes, les actions qu'elles entreprendront pour "ajuster l'offre à la demande" ne peuvent pas inclure de retraits de produits du marché.  Toutefois, et en cas de graves crises sur le marché, la Commission peut également autoriser des organisations de producteurs ou des organisations interprofessionnelles, dans le respect des garanties spécifiques, à prendre collectivement certaines mesures temporaires (retrait du marché ou stockage par des opérateurs privés, par exemple) pour stabiliser le secteur concerné54.  La possibilité de gestion de l'offre est aussi étendue aux jambons sous IGP/AOP 7.

LES MESURES DE MARCHÉS

Malgré le fait que les dépenses de marché ont été réduites à la portion congrue dans les perspectives financières, le volet "marchés" a été un des plus difficiles à négocier, jusqu'à la dernière minute. Certains volets de la proposition ne soulevèrent que peu de polémique. C'est ainsi qu'une clause de sauvegarde est introduite permettra à la Commission de prendre des mesures d'urgence pour répondre à des perturbations générales du marché, telles que les mesures prises lors de la crise d'E-coli entre mai et juillet 2011.

Dans la pratique, la gestion de cette exigence (qualifiée à certains moments de la discussion d'une manière certes exagérée "d'abus de position dominante" de la part de la DG Concurrence) est très lourde. Pour chaque cas, il faut déterminer le marché de référence, estimer les parts de marchés et faire une analyse. Les grandes marges d'appréciation laissées aux autorités nationales de la concurrence ont conduits à des interprétations différentes, et parfois divergentes, d'un Etat membre à l'autre (Guillen, 2012). De plus, à l'heure où certains réclamaient (et réclament) l'application générale du droit de la concurrence à l'agriculture, il n'était pas très cohérent de maintenir des exigences plus strictes et sévères dans la cas agricole par rapport aux autres secteurs économiques.

54

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-621_fr.htm 53

Ces mesures seront financées par le budget agricole et par une réserve de crise alimentée par des réductions annuelles des paiements directs. Les fonds qui ne sont pas utilisés pour ces mesures de crise seront restitués aux agriculteurs l'année suivante. De nombreuses décisions touchent spécifiquement à certains produits. Parmi les plus importantes d'entre elles, on peut signaler55:   



8.

Le maintien du filet de sécurité actuellement existant, avec quelques ajustements mineurs à la marge. La disparition des quotas laitiers, qui n'a pas été remise en question. le régime de quotas applicable au sucre, qui prendra fin le 30 septembre 2017. Afin d'offrir davantage de sécurité, les dispositions-cadres régissant les accords entre les entreprises sucrières et les producteurs de sucre seront maintenues. En ce qui concerne la période suivant l'expiration des quotas, le sucre blanc sera toujours admissible au bénéfice de l'aide au stockage privé. La réforme vin est aussi confirmée. Les droits de plantation disparaitront entre 2015 et 2017. Un nouveau système d'autorisations pour les nouvelles plantations est prévu à compter de 2016 et ce jusqu'en 2030, conformément aux recommandations du groupe à haut niveau sur le vin de décembre dernier assorti d'une limite de production de 1% par an56. LE VOLET ÉDUCATIF Une politique agricole du siècle XXI doit aussi avoir une composante éducative. Le travail a été déjà commencé avec les programmes du lait dans les écoles ou les fruits scolaires. Ils sont tous les deux reconduits.

55

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-621_fr.htm

56

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1378_fr.htm

54

Il ne s'agit pas, simplement, de trouver un nouveau débouché pour des produits communautaires mais principalement de les utiliser comme argument pour développer une politique d'éducation à la santé; pour enseigner à manger mieux; jouir plus des saveurs et de leurs diversité; de connaître et reconnaître les produits de saisons; d'adopter des comportements qui limitent les pertes et le gaspillage d'aliments; de récupérer la connaissance et le plaisir de cuisiner.

Ainsi, par exemple dans le cas du programme des fruits à l'école, le budget disponible augmente de 90 M€ à 150 M€; les taux de cofinancement communautaire augmente aussi pour rendre plus attractif la mesure et permettre aussi le cofinancement des mesures d'accompagnement. Celles-ci doivent, comme leur propre nom indique, accompagner la distribution de fruits et légumes dans les écoles pour qu'elle devienne un vrai outil pédagogique et d'éducation à la santé et au bien manger. Il s'agit bien d'un élément décisif pour le succès du programme.

9.

LA RECHERCHE AGRICOLE

Comme le Commissaire Ciolos l'a signalé dans son discours de présentation des propositions de réforme de la PAC approuvées par la Commission, le 12 octobre 201157 "L'agriculture de demain, c'est l'agriculture de la connaissance. C'est la matérialisation dans la pratique de ce concept qui nous permettra de produire plus avec moins, de concilier les aspects économiques et écologiques et de tirer le secteur agricole à la fois vers davantage de compétitivité et de durabilité. Elle engendrera aussi une meilleure adaptation à la demande des marchés et aux contraintes productives. Pour cela, j'ai proposé dans les perspectives financières de doubler l’effort de recherche agronomique. Il ne s’agit pas uniquement de financer du travail de laboratoire. Car si elles ne sortent pas des laboratoires, même les meilleures idées sont inutiles. Il s’agit de développer les technologies les plus pertinentes pour les agriculteurs ; il s'agit également de faciliter les transferts de connaissances, de resserrer les liens de coopération entre la communauté agricole et la communauté scientifique. 57

Textes disponibles sur http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/index_en.htm 55

Ces objectifs clefs pour jeter les bases d’une véritable agriculture de la connaissance seront au cœur du partenariat pour l’innovation qui permettra de mobiliser les gisements de productivité de l’UE". L'action se coordonne donc à travers un faisceau d'instruments, aussi bien dans le cadre du développement rural que dans celui des programmes de recherche européens. Au niveau du développement rural, les initiatives sont multiples:  La création d’un « Partenariat européen pour l’innovation en productivité et durabilité agricole » (PEI) composé de groupes opérationnels responsables de projets innovants et soutenu par un réseau. Il donnera lieu à un cofinancement supplémentaire de jusqu'à 20% des initiatives éligibles portées par le Partenariat.  L'existence d'une nouvelle mesure spécifiquement dédiée au transfert de technologie et aux actions en découlant de divulgation, formation et démonstration.

 Dans le cadre du soutien spécifique à la collaboration entre agriculteurs et acteurs de la filière, mention spécifique est fait au Partenariat déjà signalé et au 56

développement de nouveaux produits, de nouvelles pratiques et de nouvelles technologies.

Au niveau du premier pilier, la recherche (en particulier en lien avec l'environnement et le développement soutenable) est une des fonctions possibles des interprofessions qui sont maintenant élargies à l'ensemble des produits agricoles.

Comme signalé plus haut, cette priorité à la recherche et au transfert de technologie dans le cadre des réglementations spécifiquement agricoles se consolide avec une nouvelle priorité pour la recherche européenne. Il s'agit de 3.5 milliards d'Euros (constant 2011) qui seront mobilisés entre 2014 et 2020.

57

10. CONCLUSIONS: QUELQUES RÉPONSES À NOS QUESTIONS DE L'INTRODUCTION Il est temps maintenant d'essayer d'apporter des premiers éléments de réponses aux questions que nous nous sommes posé au début. En ce qui concerne la légitimité du soutien à l'agriculture européenne, des pas en avant dans la bonne direction ont été enregistré: un verdissement des aides a été approuvé; une aide est possible pour les premières hectares; les aides pour les grands agriculteurs peuvent être diminuées; la conditionnalité des aides est maintenue; une certaine redistribution des aides entre les Etats membres a été approuvé; on s'éloigne des références historiques de 1992; on aidera plus les jeunes agriculteurs et les zones fragiles; la figure de l'agriculteur actif a été créé. C'est moins ambitieux que ce qui était proposé, c'est vrai. Beaucoup dépendra de ce que feront les Etats membres, c'est aussi vrai mais les pas en avant sont indéniables. Pour l'équilibre de la chaîne alimentaire, des progrès ont aussi été réalisé. Beaucoup dépendra cette fois des actes délégués que doit approuver la Commission et de la teneur des lignes directrices qu'elle doit mettre sur la table, mais la situation en ce qui concerne les organisations de producteurs; leurs associations; les interprofessions; l'extension des règles, … pourrait être plus claire et plus ambitieuse qu'auparavant. La cohérence entre les 2 piliers s'est aussi améliorée puisque ce dernier porte fortement les activités de coopération entre les agriculteurs. Pour la simplification, l'analyse se doit d'être plus mitigée. Des progrès importants ont été enregistrés, en particulier avec le régime pour les petits producteurs, la simplification des exigences reprises dans la conditionnalité des aides ou (peut-être) les lignes directrices de la Commission en ce qui concerne le droit de la concurrence. Les marges de manœuvre laissées aux Etats membres peuvent ouvrir la voie vers une PAC plus simple … ou plus compliquée. Le verdissement risque de poser certaines complications surtout dans la période de transition, durant sa mise en œuvre, mais elles devraient s'amenuiser avec le temps si on lui laisse le temps. L’accord politique a des raisons que la raison ne comprend pas. Comment peut-on sérieusement à la fois demander une évaluation après une seule année d’application d’une mesure, des dérogations pur cette première année et exiger qu’il n’y ait pas de réel régime sanction appliqué, tout en expliquant que les mesures nationales ont été prises avec du retard ? La construction d'une nouvelle légitimité "biens publics" pour la PAC est à ce prix-là. Ceux qui s’acharne à vouloir couper l’arbre du verdissement ne se rendent pas compte qu’ils scient les branches sur lesquelles le soutien des agriculteurs de demain pourrait être construit. Il est aussi vrai que le résultat final est plus complexe que la proposition initiale. La multiplication des trilogues et des compromis ne simplifie pas toujours les choses mais c'est le prix à payer pour la démocratie. Ayant vécu comme beaucoup d'européens aujourd'hui sous une dictature, c'est un prix que je suis disposé à payer. Mais là encore, le bilan final devra être fait à la lumière non seulement des actes délégués et d'exécution de la Commission mais aussi, mais surtout, de la manière dont la réforme sera mise en marche par les Etats membres.

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59

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