La recentralización del impuesto predial. Retroceso del federalismo fiscal en México1 Ady P. Carrera Hernández Las teorías económica y política ven en la descentralización un medio para lograr grandes beneficios económicos y políticos en la esfera municipal: eficiencia en la provisión de servicios públicos; fomento de la transparencia y rendición de cuentas. ¿Qué características debe tener la descentralización para lograr estos objetivos? Una de las tipologías más reconocidas (Rondinelli, Nellis y Cheema, 1983), distingue entre la desconcentración, delegación y devolución. Existe un amplio consenso en el mundo que la devolución, entendida como la transferencia de poder en la toma de decisiones, finanzas y gestión hacia gobiernos subnacionales que poseen esferas bien definidas de autonomía; es la forma más deseable de descentralización. La evidencia internacional muestra que no existe un modelo para lograr exitosamente este tipo de descentralización, pero sí hay un conjunto de condiciones que deben adoptarse para tener mayores posibilidades de lograr mejores resultados. Diversos autores y agencias internacionales coinciden en señalar que una de las variables más importantes es el fortalecimiento del grado de autonomía fiscal de los gobiernos locales2 a través de la generación de ingreso propio. Para Naciones Unidas, ello, además de asegurarles autonomía, promueve la rendición de cuentas y estimula su eficiencia; de otra forma no puede ser alcanzado todo el potencial del proceso de descentralización (Feruglio y Anderson, 2008). ¿Qué se requiere para que los gobiernos municipales tengan un grado considerable de autonomía fiscal? De acuerdo con la teoría y la práctica internacional, es indispensable que los municipios cuenten con fuentes de ingreso propio (McLure, 1999); que tengan capacidad para determinar las tasas de sus tributos y definir su base tributaria; es decir, que posean un poder tributario significativo (Norregaard, 1997; Castells, 1999; McLure, 1999; Bahl, 1999). Otro elemento importante es la discreción fiscal, que está relacionada con la capacidad del municipio para decidir cómo gastarlo (Bahl & Linn, 1992). Algunos estudios muestran que es posible que exista una relación positiva entre el grado de autonomía tributaria de los gobiernos subnacionales de un país, y su crecimiento
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Esta es la versión extensa de un artículo de opinión publicado en la Revista Alcaldes de México, no. 60, febrero de 2015, pp. 18-19. 2 En este texto, al igual que a nivel internacional, por local se considera única y exclusivamente a los gobiernos municipales.
económico, en términos del PIB per cápita (Meloche, 2004). Una investigación elaborada por la OCDE en 23 países, analizando el periodo 1975-2000, encontró que la asignación de un nivel suficiente de autonomía en el ingreso de los gobiernos subnacionales, medido como la proporción de sus fuentes de ingreso propio, induce a un menor sobreendeudamiento y mejor equilibrio presupuestario (Asatryan, Feld y Geys, 2012). En el caso mexicano, por lo que hace a su ingreso, los gobiernos municipales cuentan con una fuente de ingreso propio importante: el impuesto predial. Pero no poseen un poder tributario significativo ya que de acuerdo con el Artículo 115 Constitucional, las tasas, cuotas y tarifas de sus ingresos propios son determinadas por el congreso estatal. Esta situación ha sido una de las variables que ha contribuido a que los ayuntamientos no exploten adecuadamente sus fuentes de ingreso propio. A ello se suma el defectuoso diseño de las transferencias federales que ha incentivado la pereza fiscal municipal. También ha contribuido en gran medida la poca capacidad institucional con la que cuentan las administraciones municipales en general: reglamentación obsoleta o inexistente, estructuras administrativas mal diseñadas, así como la falta de un sistema de servicio civil que garantice que los funcionarios posean un perfil profesional adecuado para el desempeño de sus funciones y que su permanencia en el empleo esté basada en la evaluación de su desempeño y no en sus relaciones políticas. El resultado ha sido la enorme dependencia que tienen las finanzas municipales de la bolsa federal (gráfica 1). Gráfica 1. Proporción de las transferencias federales y el ingreso propio en el ingreso total de los municipios mexicanos 1990-2012
Fuente: elaboración propia con base en datos de INEGI.
En este contexto, la más reciente reforma a la Ley de Coordinación Fiscal federal contempla estímulos para que los municipios dejen de cobrar el impuesto predial y firmen un convenio
para que los gobiernos estatales se hagan cargo de ello. A cambio, los ayuntamientos recibirán más recursos del Fondo de Fomento Municipal. Los argumentos que se han manejado para promover esta política de recentralización fiscal son básicamente de eficiencia en la recaudación; asumiéndose que las entidades federativas tienen mejores capacidades para realizar de manera eficiente dicho cobro. Esto es ampliamente cuestionable si se consideran diversos estudios que han evaluado la eficiencia de los estados para llevar a cabo algunas funciones en materia financiera. Por ejemplo, la capacidad de las entidades federativas para recaudar sus ingresos propios es muy diferenciada; mientras el Distrito Federal tiene un buen desempeño, otros estados muestran resultados muy deficientes (Isusquiza, 2014). Mientras que en el DF 41 pesos de cada 100 provienen de ingresos propios, en Tlaxcala sólo se recaudan 3.5 pesos (IMCO, 2014). Por su parte, el Instituto Mexicano para la Competitividad otorgó una calificación reprobatoria de 56% al promedio de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal en materia de calidad y transparencia presupuestal (IMCO, 2012). De la misma forma que entre los estados hay algunos que obtuvieron buenos resultados, en el ámbito municipal hay algunos gobiernos que se han preocupado por mejorar la recaudación de sus ingresos propios. No son la mayoría, pero se han documentado casos desde municipios metropolitanos, como Puebla, hasta algunos mucho más pequeños, como Chiautempan,
Tlaxcala.
¿Qué
características
distinguen
a
estas
excepcionales
administraciones municipales? Las que señala la experiencia internacional: capacitación a los servidores públicos, creación o actualización de su reglamentación, inversión en tecnología, diseño de sistemas de seguimiento y evaluación eficaces, entre otros. Los estudios sobre descentralización fiscal en el mundo señalan que además de estos factores, el apoyo de las otras esferas de gobierno juega un papel estratégico. En México nunca ha existido una política permanente, sistemática y de largo plazo para apoyar la creación de capacidades en la esfera municipal. Tanto la federación como los gobiernos estatales se han limitado a ofrecer acciones aisladas de capacitación a los municipios sin una visión integral, y carentes de seguimiento y evaluación. A ello se añade la evolución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que se ha ido reformando con una mala articulación, sin lograr ninguno de los numerosos objetivos que se le han ido añadiendo a lo largo de los años. En resumen, desde el punto de vista meramente técnico, la recentralización del impuesto predial es una estrategia que no garantiza que la eficiencia en la recaudación del impuesto predial vaya a mejorar. Desde el punto de vista político, es una medida que vulnera el
espíritu del Artículo 115 Constitucional y el pacto federal; y que lejos de promover acciones de fortalecimiento municipal, los debilita, volviéndolos más dependientes de las acciones de otras esferas de gobierno. Fuentes consultadas
Asatryan, Zareh, L. Feld y B. Geys (2012), Partial Fiscal Decentralization and SubNational Government Fiscal Discipline: Empirical Evidence from OECD Countries, Mimeo Bahl, Roy (1999), Implementation Rules for Fiscal Decentralization, International Studies Program Working Paper 99-1, Andrew Young School of Policy Studies, USA, Georgia State University Bahl, R. & Linn (1992), Urban Public Finance in Developing Countries, Washington; World Bank Castells, Antonio (1999), “Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal”, en Trimestre Fiscal, año 20, no. 68, Octubre-Diciembre Feruglio, Nicolletta and Dallas Anderson. (2008), “Overview of Fiscal Decentralization”, en Fiscal Decentralization Handbook edited by Nicolletta Feruglio and Dallas Anderson, Bratislava Regional Center, United Nations Development Program, pp. IMCO (2014), Índice de competitividad estatal 2014, México IMCO (2012), Índice de Información Presupuestal Estatal 2012, México Isusquiza, Edgar (2014), Desigualdad, crecimiento económico y descentralización fiscal: un análisis empírico para México, México, Premio Nacional de Finanzas Públicas 2014 McLure, Charles (1999), El Problema de la Asignación Tributaria: Consideraciones Conceptuales y Administrativas Para Lograr la Autonomía Fiscal Subnacional, Venezuela, Banco Mundial Meloche, Jean-Philppe (2004), “¿Descentralización o autonomía fiscal, qué es lo que realmente importa?”, en Trimestre Fiscal, no. 78, Marzo Norregaard, John (1997), “Tax Assigment”; in Teresa Ter-Minassian; Fiscal Federalism; Washington, D.C.; International Monetary Fund Rondinelli, D., J. Nellis y S. Cheema (1983), Decentralization in Developing Countries. A review of Recent Experience, Washington, D. C., World Bank
Doctora en Políticas Públicas por la Universidad de Birmingham, Reino Unido. Se ha desempeñado como Jefa del Departamento de Estudios de Administración Estatal y Municipal del Instituto Nacional de Administración Pública de México; Investigadora Asociada y por Proyecto en la División de Administración Pública del CIDE, A. C.; Asesora del Director General del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Ha sido consultora del Instituto Holandés de Vivienda y Desarrollo Urbano; del Banco Mundial, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Actualmente es Profesora-Investigadora en El Colegio Mexiquense, A. C.; miembro del Comité Técnico del Premio de Gobierno y Gestión Local (CIDE) y Tesorera de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales de México, A. C. (IGLOM) (20132015). Correo electrónico:
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