La Promoción de Biocombustibles como Política Pública

Estado y Gestión de Políticas Públicas “La promoción de Biocombustibles como Política Pública”. Trabajo Final. Alumna: Mamani, Nancy Carolina

Docente Responsable : PhD. Oscar Oszlak AÑO 2015

Estado y Gestión de Políticas Públicas Profesor PhD. Oscar Oszlak 1

“Las políticas públicas son proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración pública a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad (Graglia 2012)” LA PROMOCION DE BIOCOMBUSTIBLES COMO POLITICA ESTATAL El presente trabajo busca presentar y analizar el contexto en el cual fue realizada la Ley 26.093 y la Ley 26.334, que establecieron el régimen de producción y uso de Biocombustibles1. El análisis de esta política estatal será realizado a un nivel empírico. A través de esta presentación esperamos mostrar el estado actual de esta política en nuestro país, y el potencial de su desarrollo. EVALUACION DE PROBLEMAS. EL SURGIMIENTO HISTORICO DE LA CUESTION Los biocombustibles se comienzan a producir en Argentina a fines de la década de 1970, a través del Programa de Producción del Alconafta, conocido también como bioetanol, que se obtiene en base a desechos de la caña de azúcar. Este programa surge como una acción de apoyo del Estado a la industria azucarera, que se veía afectada por los bajos precios internacionales. Si bien el fomento de la producción como política estatal es un avance, se precisa construir también un consume que demande esta oferta, en esta lógica se establecen la obligatoriedad de utilizar la mezcla de bioetanol con nafta por un lado y la exención total de impuestos sobre el porcentaje de bioetanol que se mezclaba en ella. (Begesinic y Pascale Medina 2010). Mientras que a nivel global surge la necesidad de suplir con otras fuentes el abastecimiento de energía. Teniendo en consideración la masividad del uso del petróleo y sus derivados (gas natural, GNC, GLP, nafta, gasoil, kerosene, fueloil), la finitud de esta materia orgánica, y la consecuente escasez a corto plazo, la generación de energías de otras fuentes es una cuestión de importancia para cualquier estado. Desde mediados de los noventa, se inicia un proceso generalizado de toma de conciencia desde la comunidad científica y a nivel global sobre los graves perjuicios medioambientales en relación a la utilización de combustibles fósiles. Dado que la liberación de dióxido de carbono de estos combustibles, generan un efecto invernadero, que produce un aumento en la temperatura global del planeta. Este incremento de la temperatura produce deshielos de las zonas árticas y polares, así como cambios en el clima que afectan a todos los países. En el año 1997, luego de dos años y medio desde la firma de la “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático” se aprueba un anexo que define metas concretas para la reducción de dióxido de carbono de los países parte del tratado. Esta iniciativa entró en vigor finalmente el 18 de noviembre de 2004, obligando a los países a tomar acciones concretas para el objetivo negociado de reducción de un 5% de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo de 2008 a 2012. A pesar de que los biocombustibles se conocen desde finales del siglo XIX, será en el marco de la convención que se comienza a impulsar la producción de combustibles de origen orgánico. Es así que se establece el objetivo de Argentina para el año 2010 de incorporar un 5% de biocombustibles a las naftas y el gasoil provenientes del petróleo. De esta manera a través del Protocolo de Kyoto, como agente externo que impulsa, la decisión de producir biocombustible en el país vuelve a tomar el carácter de cuestión pública. Podemos decir que de estos hechos se desprende el interés de factores de influencia interna, que comienzan a analizar las ventajas comparativas de nuestro territorio para la producción agrícola

1

Biocombustible: 1.m Combustible obtenido mediante el tratamiento físico o químico de materia vegetal o de residuos orgánicos. Definición de la Real Academia Española www.rae.es

Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Alumna Mamani Nancy Carolina. Agosto 2015.

Estado y Gestión de Políticas Públicas Profesor PhD. Oscar Oszlak 2

(variada en suelo, climas, productos), la cual es no solo una economía complementaria a la obtención de biocombustibles, sino también un actor relevante en la misma como podemos ver en la magnitud de la industria aceitera en nuestro país para la producción de biodiesel y en el potencial a desarrollar para la producción de biogás como fuente de gas y energía eléctrica. Sobre la base de la Convención antes mencionada se erige la necesidad de tomar acciones de promoción y capacitación para la producción de biocombustibles. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en su carácter de organismo internacional funcionan como aliados para el desarrollo de esta industria, dando la difusión de ella y realizando estudios complementarios que dieran sustento a los programas. Ejemplo de ello es el Análisis del Balance de Energía derivada de Biomasa en Argentina2, estudio sobre el que se presentó un informe final en Mayo de 2009 realizado en conjunto con el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), con el apoyo de la Secretaria de Energía, la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable y la Secretaria de Agricultura, Ganadería y Pesca. De similar manera en el año 2012 se realizó, en el marco del proyecto para la Promoción de la energía derivada de biomasa, un relevamiento de proyectos bioenergéticos en Argentina, que da la cuenta del total actual de producción energética en el país, las instalaciones en curso de construcción, y los proyectos a completarse en el corto plazo. La oposición a esta política estatal, surge en que las materias primas que se utilizan para los biocombustibles son comestibles, razón por la cual esta cuestión llega al debate público, dado que se teme que la producción de granos para combustibles cause escasez a la demanda con fines alimenticios. Sin embargo en los últimos años gracias al apoyo de instituciones especializadas como la FAO, el INTA, la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires y la Cámara Argentina de Energías Renovables (CADER), se han realizado estudios que demuestran que para nuestro país la provisión de alimentos está asegurada, afirmación que no debe extenderse por igual a todos los estados. LOS CONTEXTOS DE LAS POLITICAS ESTATALES El contexto en que el que surge la decisión sobre un problema histórico como el planteado se encuadra bajo presiones económicas y políticas del ámbito internacional, las que en conjunto con una realidad nacional, es decir la dependencia energética del petróleo, deriva en estas políticas, con un peso mayor que el de una solicitud interna o demanda de la sociedad local. Se trata de un caso en el que la aplicación de una política pública redunda en beneficios que aún no son tangibles o visibles a la sociedad, de aquí también la importancia que el Estado pueda darle de forma de no causar un serio retraso al país, en materia de avances tecnológicos y soberanía de su matriz energética. LA TOMA DE POSICION POR PARTE DEL ESTADO. IMPLEMENTACION DE POLITICAS (DESARROLLO) La ley 26.093 de Biocombustibles del año 2006 surge como una respuesta estatal a los productores y organismos públicos y privados que comienzan a producir biodiesel a comienzos del año 2000. La misma establece el Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentable de los biocombustibles por el término de 15 años. Ante la posibilidad de aprovechar las ventajas comparativas en cuanto a la producción de combustible basado en aceite de granos y desechos de aceite industriales, se hace necesaria la regulación y otorgamiento de incentivos a un mercado que

2

PROBIOMASA – UTF/ARG/020/ARG. Proyecto para la promoción de la energía derivada de biomasa.

Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Alumna Mamani Nancy Carolina. Agosto 2015.

Estado y Gestión de Políticas Públicas Profesor PhD. Oscar Oszlak 3

recién nace, y que precisa además normas que reglamenten dicha producción y a través de la misma alcanzar los volúmenes necesarios para hacer de este un producto exportable. A nivel fiscal se otorgan incentivos a la inversión a través de la devolución anticipada del IVA, las amortizaciones aceleradas de bienes de uso y la exención a la Ganancia Mínima Presunta durante tres ejercicios fiscales. Asimismo establece prioridades en cuanto a los sujetos beneficiarios de estos incentivos, haciendo foco en la promoción de la pequeña y mediana empresa, productores agropecuarios y economías regionales. A partir de la implementación de esta Ley, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios pasa a constituirse como Autoridad de Aplicación en la materia, específicamente a través de la Secretaría de Energía. Los asuntos relaciones a temas fiscales o tributarios recaerán en la órbita del Ministerio de Economía y Producción. Por otro lado se establece un listado de funciones, que esta autoridad deberá llevar a cabo, tales como la promoción de la investigación, la producción sustentable y el uso de biocombustibles; el establecimiento de normas de calidad y los criterios para la aprobación de los proyectos elegibles para los beneficios establecidos en la ley; el establecimiento de los requisitos y condiciones necesarios para la habilitación de las plantas de producción y mezcla de biocombustibles; así como también la construcción de los requisitos y criterios de selección para la presentación de los proyectos que tengan por objeto acogerse a los beneficios establecidos en la ley; y de administrar los subsidios que eventualmente otorgue el Honorable Congreso de la Nación (Begesinic y Pascale Medina 2010). En el mismo sentido en el año 2006, se promulga la Ley N° 26.190 cuyo objetivo es el de promover el uso de las fuentes renovables de energía destinadas a la producción de energía. Es por ello que en dirección a dar un estímulo a la utilización de todos los recursos disponibles de biomasa3, en el marco del programa GENREN del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en asociación con Energía Argentina S.A. (ENARSA) se están realizando licitaciones para asegurar la compra de la energía generada a partir de fuentes renovables por 120 MW en base a RSU, 20 MW en base a biogás, 150 MW en base a biocombustibles, y 100 MW en base a biomasa no especificada. Este plan tiene como meta que hacia el año 2017, el 8% del consumo eléctrico deberá ser abastecido a partir de fuentes de energías renovables. Un año más tarde se promulga la ley 26.334 para la creación de un Régimen de Promoción para la producción de bioetanol. Esta legislación busca la integración de los ingenios azucareros a la oferta de bioetanol en el mercado interno, dado que el sector azucarero no cumplía los requisitos para obtener los beneficios de la ley 26.093 por no tener un capital social mayoritariamente agricultor, con esta modificación se intenta dar un impulso a las cadenas de valor, al integrar a los productores de caña de azúcar e ingenios en la fabricación de bioetanol o Alconafta como fue conocido en sus comienzos. La definición del estado en esta cuestión de la agenda pública, es la de tomar una posición proactiva en otorgar las herramientas necesarias a través de sus organismos de producción tecnológica, difusión y legislación adecuada para fomentar esta producción. LA AGENDA DE CUESTIONES Recordemos Es parte relevante de la agenda pública el proveer de la infraestructura energética necesaria para su población y sus agentes económicos. En consecuencia nuestro país está

3

Biomasa: 2. f. Biol. Materia orgánica originada en un proceso biológico, espontáneo o provocado, utilizable como fuente de energía

Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Alumna Mamani Nancy Carolina. Agosto 2015.

Estado y Gestión de Políticas Públicas Profesor PhD. Oscar Oszlak 4

trabajando en la meta de lograr el auto abastecimiento energético. Es por ello que, además de la utilización de petróleo como fuente energética, se recurre al gas y otras energías alternativas, para satisfacer el consumo comercial, industrial y residencial del país. De esta manera, además de los recursos tradicionales, en nuestro país se produce energía con fuentes hidráulicas, solares, eólicas, nucleares, y en menor cantidad de origen en aceites y alcoholes vegetales, leña, carbón, minerales y bagazo obtenido de la caña de azúcar. Algunos datos del último Balance Energético Nacional provisto por la Secretaria de Energía de la Nación, muestran que las cinco principales fuentes de energía primaria, que se encuentran en el estado en que se extraen o captan de la naturaleza, son el gas natural de pozo y petróleo en un 84,70%; siguiéndole la energía hidráulica con un 4,22%; la energía obtenida de aceites vegetales con un 3,34% utilizada para la producción de combustibles y la energía nuclear con un 2,01%. En tanto la oferta de energía secundaria, llamada así por ser un producto que no está presente en la naturaleza como tal, es producida a partir de energías primarias o secundarias en los distintos centros de transformación con el fin de hacerlas aptas al consumo4. Si analizáramos la composición de la matriz energética de nuestro socio latinoamericano, Brasil, veríamos cómo la producción de energía proveniente de biomasa 5 viene creciendo en forma constante siendo hoy uno de los principales productores de la región junto a México. LA ESTRUCTURA SOCIAL. LAS POLITICAS Y TOMAS DE POSICION DE OTROS ACTORES SOCIALES Actores sociales internos Una vez iniciada la producción de combustibles de base orgánica, se plantea una disyuntiva entre que tipo de producción darle prioridad: hay que producir más biodiesel o más bioetanol? Aunque ya hemos presentado nuestra matriz energética nacional en párrafos anteriores, tenemos que hacer una distinción que la matriz energética requerida para el transporte está formada por 66% de gasoil, 17% de nafta y 17% de GNC. En consecuencia, el consumo de gasoil es aproximadamente cuatro veces superior al de nafta. De esto deriva la razón por la cual es necesario producir cuatro veces más biodiesel que bioetanol para realizar el mismo porcentaje de corte en gasoil y nafta. Surge también en el ámbito de las organizaciones sectoriales, la Cámara Argentina de Energías Renovables como representante multisectorial de todos los sectores y actores que involucran la producción de energías renovables, entre ellos, “Bioenergías, Eólica, Solar, Biomasa, Hidráulica, Mareomotriz, y todas las formas de energías renovables de la Argentina. Es el principal órgano de coordinación que interactúa con una amplia gama de actores de los sectores público y privado así como instituciones académicas” (CADER-Quienes Somos n.d.). Actores sociales Externos Debido a la exitosa inserción de Argentina en el comercio internacional como productor de biodiesel, surgieron a partir de ella ciertas limitaciones externas a su desarrollo. Una de los problemas principales se debe a las acciones de la Unión Europea quien interpuso medidas comerciales con carácter proteccionista frente al caudal producido y exportado por nuestro país a esa región. De este hecho se desprende el análisis realizado por el Centro de Economía internacional, dependiente del

4

Balance Energético nacional (2009). Serie 1960-2007. Secretaría de Energía. República Argentina.

5 Biomasa: 2. f. Biol. Materia orgánica originada en un proceso biológico, espontáneo o provocado, utilizable como fuente de energía.

Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Alumna Mamani Nancy Carolina. Agosto 2015.

Estado y Gestión de Políticas Públicas Profesor PhD. Oscar Oszlak 5

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, el cual informa que “Los derechos antidumping impuestos por la UE contra el biodiesel argentino en 2013 trajeron como consecuencia la pérdida de casi el 90% de las exportaciones argentinas de biodiesel, por un valor que alcanzó los US$ 1.847 millones en 2011. No obstante ello, las medidas llevadas adelante por la Comisión Europea no están destinadas exclusivamente contra el biodiesel argentino sino que responden a una estrategia general de protección de la industria de biocombustibles europea de la competencia de terceros países, tanto desarrollados como en desarrollo. (Doporto Miguez y Lottici 2015)” La aparición de factores endógenos en cuanto a la política de producción y exportación de biocombustibles, nos demuestra el poder relativo del estado en cuanto a esta orbita. Ya que a pesar de los esfuerzos realizados por nuestro país ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde el año 2013 aún se encuentran en estado de resolución por parte de este organismo quien debe conformar un panel que se expida sobre el caso. La principal traba que pesa sobre nuestro país, la acusación de la práctica de dumping, que ha recibido este mercado en el exterior fue impuesta por su principal comprador, la Unión Europea, quien recibía el 90% de biodiesel producido en nuestro país. LA ESTRUCTURA SOCIAL COMO CONTEXTO DE LA AGENDA Como en toda política estatal es necesaria la intervención de la estructura social que la rodea para su correcta y exitosa implementación. En el caso presentado se cuentan con agentes que influyen positivamente para su desarrollo, así como dificultades que a nivel macro no pueden ser controlados por el estado. IMPACTO DE POLITICAS ESTATALES. CREACION DE NUDOS DEL PROCESO SOCIAL. La toma inicial de posiciones por parte del Estado genera diversos procesos burocráticos horizontales y verticales. Ejemplo de ellos, son los que parten a través de instituciones y programas gubernamentales creados para generar una red de contención nacional pero a la vez de encuadre legal con sus consiguientes ventajas y desventajas. Entre estas iniciativas podemos mencionar la Comisión Nacional de Biocombustibles, el Consejo Agropecuario del Sur, así como los diversos Programas de promoción de biocombustibles, los cuales enumeramos aquí: Programa Nacional de Biocombustibles (PNB), del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP); Programa Nacional de Biocombustibles de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS; Programa Nacional de BIOENERGÍA (PNBio) del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); Programa Generación de Energías Renovables (GENREN); y Programa de Biocombustibles de la Provincia de Buenos Aires. Las diferenciaciones al interior de estos programas es el nivel de trabajo micro y macro de las cuestiones. La Comisión Nacional de Biocombustibles reúne un representante de cada uno de los siguientes organismos nacionales: Secretaría de Energía; Ministerio de Agricultura, Ganadería, y Pesca; Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable; Secretaría de Hacienda; Secretaría de Política Económica; Secretaría de Comercio, Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa; Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva; y la Administración Federal de Ingresos Públicos, además de todo otro organismo e institución pública o privada –incluidos los Consejos Federales con competencia en las áreas señaladas– que puedan asegurar el mejor cumplimiento de las funciones asignadas a la “Autoridad de Aplicación” y que se determine en la reglamentación de la Ley 26.093. Así como también establece el porcentaje de mezcla a utilizar en función con la evolución del mercado interno. Por otra parte, el Consejo Agropecuario del Sur funciona a nivel regional en el ámbito del Mercosur y “está integrada por los Directores de Políticas Agropecuarias y

Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Alumna Mamani Nancy Carolina. Agosto 2015.

Estado y Gestión de Políticas Públicas Profesor PhD. Oscar Oszlak 6

los equipos técnicos de los Ministerios de Agricultura de los 6 países que integran el Consejo: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay” (Begesinic y Pascale Medina 2010). Como cristalización institucional podemos ver la conformación de la Cámara de Energías Renovables, a través del que el estado recibe un input de demandas continua y en forma directa de sus asociados productores. Si bien en los comienzos de la producción de biocombustibles en el país los ciclos de atención hacia esta industria se relacionaron con la baja de los precios internacionales de bienes commodities, tras la inversión y difusión realizada no se han notado baches o picos de atención, estando desde el año 2007 en continuo crecimiento y difusión de estas energías alternativas. IMPACTOS DE LAS POLITICAS ESTATALES Las políticas estatales tienen como objetivo generar un cambio, el impacto de estas leyes puede verificarse en el aumento sostenido y creciente de la producción de biocombustibles en Argentina. Esto se debe a las condiciones naturales del país, en cuanto a grandes extensiones de superficie agrícola, la alta producción de cultivos aptos y saldos exportables de materias primas factibles de ser utilizadas en este sistema productivo, pero sin descuidar que la orientación de una política pública apunta al desarrollo socialmente equitativo, y económica y ecológicamente sustentable. De allí parte la necesidad de un cuidado del suelo, sus sustratos y el cumplimiento de normas ambientales que certifiquen los procesos de cuidado ambiental tanto a nivel doméstico como internacional, ya que también en éste ámbito pueden surgir conflictos a futuro. Comprendemos que hay sectores y actores que traerán a la mesa de debate las tres razones por la que los biocombustibles han generado controversia a nivel mundial: los balances energéticos, la competencia con los alimentos, y la preservación del medio ambiente. Para ello la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, FAO por sus siglas en inglés, dispuso de una iniciativa llamada “Bioenergía y Seguridad Alimentaria” en la cual se realiza el análisis de en qué manera el desarrollo de bioenergías puede ser implementado sin poner en dificultades la seguridad alimentaria6. Parte de estos análisis tienen el fin de demostrar que esta producción no afecta a la soberanía alimentaria de nuestro país. Otro impacto que debemos destacar es la posibilidad que se abren en los mercados de bonos de carbono. Ya que como parte de la Convención Marco sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas, esta junta permite emitir Certificados de Emisiones Reducidas (CER), más conocidos como Bonos de Carbono, basados en la cantidad de dióxido de carbono “ahorrado”. Estos certificados pueden ser comercializados en el mercado de bonos de emisiones de carbono mundial y pueden generar un impacto positivo en la mayor producción de bioenergías en forma local por el incentivo monetario que esto implica, a su vez que contribuye a la mejora del medio ambiente. Cabe concluir que en la actualidad los biocombustibles han logrado insertarse en la realidad nacional, a nivel privado y público, lo cual puede ser analizado como un aspecto positivo si se consideran los diversos programas e iniciativas de promoción para la producción, uso, investigación y desarrollo de tecnologías. Queda pendiente como un desafío a futuro, el logro de beneficios crecientes a través del trabajo interinstitucional de estos organismos.

6

Proyecto sobre bioenergía y seguridad alimentaria. http://www.fao.org/energy/befs/es/

Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Alumna Mamani Nancy Carolina. Agosto 2015.

Estado y Gestión de Políticas Públicas Profesor PhD. Oscar Oszlak 7

BIBLIOGRAFÍA

Begesinic, Flory, and Carla Pascale Medina. 2010. Bioenergia para el Desarrollo Sostenible. Politicas Publicas sobre Biocombustibles y su relacion con la seguridad alimentaria en Argentina. Documento Tecnico, Buenos Aires: Facultad de Agronomia (UBA)-CAECID Min. Asuntos Ext. y Cooperacion.

n.d. CADER-Quienes Somos. Recuperado el 12 de Agosto de 2015. http://www.cader.org.ar/quienes-somos.

Doporto Miguez, Ivana, and Maria Victoria Lottici. 2015. ¿Que hay detras de las medidas comerciales europeas contra el biodiesel argentino? Revista Argentina de Economía Internacional # 4, Buenos Aires: Centro de Investigaciones Económicas.

Graglia, Emilio J. 2012. En la busqueda del bien comun. Manual de Politicas Publicas. Buenos Aires: Konrad Adenauer Stiftung.

Grassi, Lucila. 2012. PROBIOMASA – UTF/ARG/020/ARG. Noviembre 30. Recuperado el 12 de Agosto de 2015. http://www.energia.gov.ar/contenidos/archivos/Reorganizacion/probiomasa/Resumen%20de l%20relevamiento%20de%20proyectos%20bioenergeticos.docx.pdf.

Oszlak, Oscar. 2011. "Falsos Dilemas: Micro-Macro, Teoría-Caso, Cuantitativo-Cualitativo." En La trastienda de la investigación, by Catalina Wainerman and Ruth Sautu. Buenos Aires: Editorial Manantial.

Oszlak, Oscar, and Guillermo O´Donnell. 1981. Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una estrategia de Investigación. Documento G.E. CLACSO Nº 4 , Buenos Aires: Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES).

Romano, Silvia Daniela. n.d. Universidad de Buenos Aires - Revista Encrucijadas #45. Recuperado el 12 de agosto de 2015. http://www.uba.ar/encrucijadas/45/sumario/index.php.

Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Alumna Mamani Nancy Carolina. Agosto 2015.