La prevención del impacto ambiental y la actividad minera

Voces: MEDIO AMBIENTE ~ MINA ~ IMPACTO AMBIENTAL ~ ACTIVIDAD MINERA Título: La prevención del impacto ambiental y la actividad minera Autor: Pinto, Mauricio Publicado en: LLGran Cuyo1999, 1 Cita Online: AR/DOC/3318/2001 Sumario: SUMARIO: 1. Derecho Ambiental y actividad minera. 2. La prevención del impacto ambiental minero. 3. La autoridad de aplicación en el impacto ambiental minero. 4. El impacto ambiental minero y las legislaciones provinciales 1. Derecho Ambiental y actividad minera El Derecho Ambiental, entendido como el compendio de principios, doctrinas, jurisprudencia y normas jurídicas que regulan las acciones del hombre sobre el conjunto de elementos naturales o artificiales que condicionan la vida, presenta como nota caracterizante una finalidad preventiva. Su propósito, antes que todo, es evitar el daño antes que repararlo (1). Este carácter preventivo que señalamos, es de suma importancia si tenemos en cuenta que el potencial económico de un país es el resultante de la cantidad, variedad, distribución y -fundamentalmente- explotación racional de sus recursos naturales. Es que el crecimiento económico requiere del uso de dichos recursos como materias primas para la producción de bienes, los que son una de las bases para el mejoramiento de la calidad de vida. Pero como bien sabemos, ésta se respalda asimismo en la conservación de un medio ambiente sano y equilibrado.(2) Por ello, la protección del ambiente físico y de los ecosistemas está inexorablemente vinculada al bienestar económico de una nación. Es esencial un desarrollo sustentable en el cual la explotación de los recursos naturales, la dirección de las inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico y los cambios institucionales, estén conjugados armónicamente con el propósito de acrecentar tanto el potencial presente como futuro, para satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas. En esencia, el desarrollo sustentable es un desarrollo no meramente ecológico, sino también económico y social.(3) A lo largo de la historia del hombre, la minería ha sido una de las más importantes actividades económicas desarrolladas. Esta importancia, hoy en día no sólo se ve reflejada, por ejemplo, en una tasa de crecimiento del consumo de metales varias veces superior a la tasa de crecimiento de la población mundial(4), sino que además las inversiones en exploración y búsqueda de nuevos yacimientos aumentan constantemente. David Williamson, analista del foro "Invirtiendo en las Américas" (Miami, USA)(5), ha resaltado que durante 1996, América Latina concentró más del 27% de los gastos que por concepto de exploración se realizan a nivel mundial, con un monto cercano a los U$S 1.000 millones; y se calcula que entre 1996 y el 2000 dicha región recibirá U$S 35.000 millones de inversiones directas en exploración y explotación, siendo el 60% destinado a cuatro países: Perú, Argentina, México y Chile.(6) De este modo, Mendoza, que históricamente ha tenido una actividad minera limitada,(7) se ha visto beneficiada con una tendencia alcista, tanto en exploración como en explotación y tratamiento de minerales. Así, en la actualidad, la Provincia cuenta con aproximadamente 6.000.000 de hectáreas solicitadas para exploración; se han detectado 38 áreas de interés en prospectos de cobre diseminado, acompañado de molibdeno, plata, oro, plomo y zinc; existe a la fecha factibilidad económica en proyectos concretos que suman más de U$S 400 millones, y en base al estudio de nuevos proyectos se espera que esta cifra aumente fuertemente en los próximos años; 25 compañías mineras internacionales se han radicado en Mendoza; 15 compañías locales se han asociado a inversores extranjeros.(8) Desde el punto de vista ambiental, el sector minero es crítico por sus impactos sobre todos los vectores ambientales. Los aspectos ambientales asociados a la actividad minera, serán más relevantes en la medida que el sector -con el apoyo de las políticas provinciales y nacionales de fomento de inversiones mineras- concrete sus planes de expansión.(9) Dentro de los mecanismos preventivos establecidos por la legislación vigente para mantener una relación de sustentabilidad entre el crecimiento económico y la subsistencia de los ecosistemas figuran las Evaluaciones de Impacto Ambiental como herramientas para prevenir posibles alteraciones al equilibrio ecológico que, apoyadas institucionalmente, fortalecen la toma de decisiones a nivel de políticas, planes, programas y proyectos, incorporándoles variables que generalmente no hubiesen sido consideradas durante su elaboración. 2. La prevención del impacto ambiental minero La Evaluación de Impacto Ambiental es la versión literal en castellano de la denominación adoptada por la National Environmental Policy Act de 1969 de Norteamérica, que contempla en su artículo 102 el environment impact statement(10). Se la ha señalado como un procedimiento previo a la toma de decisiones, dado por un

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proceso por el cual una acción que debe ser aprobada por una autoridad pública y que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio, se somete a una evaluación sistemática cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder o no su aprobación(11). Dentro de la actividad minera, este mecanismo preventivo dado por la Evaluación de Impacto Ambiental, fue implementado a partir de la ley 24.585/95, que reformó el Código de Minería sustituyendo el antiguo artículo 282 (hoy en día art. 233, t.o. dto. 456/97(12)) e introduciendo el Título Complementario "De la Protección del Ambiente para la Actividad Minera" (hoy en día Sección Segunda "De la Protección Ambiental para la Actividad Minera", del Título Decimotercero "Condiciones de la Explotación", t.o. dto. 456/97) a fin de regir "la protección del ambiente y la conservación del patrimonio natural y cultural en el ámbito de la actividad minera" (art. 233 y 246 CM). De este modo, se termina de instaurar un sistema que ya había sido anticipado con anterioridad por la ley 22259/80, que estableció en el art. 282 CM como condición para que el minero explote libremente sus pertenencias la sujeción a las reglas de conservación del medio ambiente; por la ley 24196/93 de Inversiones Mineras, que prevé en su art. 23 que las empresas deberán constituir una previsión especial -deducible impositivamente- para prevenir y subsanar las alteraciones que en el medio ambiente ocasione la actividad minera; y su decreto reglamentario 2686/93, que indica en su art. 23 que los inscriptos deberán presentar a la autoridad de aplicación los estudios técnicos referidos al impacto ambiental que provocará la actividad pertinente, a fin de que esta la fiscalice en forma conjunta con el organismo provincial competente, sin perjuicio de la intervención de otras instancias que tuvieran competencia en la materia; y por el Acuerdo Federal Minero, ratificado por ley 24228/93, que en su cláusula decimocuarta prevé la necesidad de cumplimentar una declaración de impacto ambiental. Dicha normativa introducida por la ley 24.585 comprende a todas las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, entes centralizados o descentralizados y empresas estatales (art. 247 CM) que desarrollen actividades de prospección, exploración, explotación, desarrollo, preparación, extracción y almacenamiento de sustancias minerales, incluidas todas las actividades destinadas al cierre de la mina, así como los procesos de trituración, molienda, beneficio, pelletización, sinterización, briqueteo, elaboración primaria, calcinación, fundición, refinación, aserrado, tallado, pulido, lustrado, otras que puedan surgir de nuevas tecnologías y la disposición de residuos cualquiera sea su naturaleza (art. 249 CM). Dichas personas serán responsables al desarrollar estas actividades por todo el daño ambiental que se produzca al incumplir lo dispuesto por las normas minero-ambientales indicadas, ya sea que ocasionen el daño en forma directa o por sus dependientes, o por parte de contratistas o subcontratistas, o por el riesgo o vicio de la cosa. El titular del derecho minero será solidariamente responsable del daño que causen las personas por él habilitadas para el ejercicio de tal derecho (art. 248 CM). La responsabilidad por daño ambiental, sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que correspondan, implica la obligación de mitigarlo, rehabilitarlo, restaurarlo o recomponerlo, según corresponda (art. 263 CM). El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental en la actividad minera comienza con un Informe de Impacto Ambiental que los responsables indicados en el art. 248 CM deben presentar -antes de iniciar cualquier actividad de las previstas por el art. 249 CM- ante la autoridad de aplicación. Este Informe, es un "documento que describe un proyecto minero, el medio donde se desarrolla, el impacto ambiental que producirá y las medidas de protección del ambiente que se proponen adoptar"(13), que es presentado a fin de obtener la aprobación del mismo por parte de la autoridad mediante una Declaración de Impacto Ambiental. La Declaración de Impacto Ambiental es un "acto administrativo fundado en la normativa ambiental minera vigente, aprobatorio de un Informe de Impacto Ambiental, pronunciado por la Autoridad de Aplicación y mediante el cual se establecen las condiciones específicas a las que deberá ajustarse la empresa titular durante todas las etapas del proyecto minero"(14). Al ser presentado el Informe de Impacto Ambiental, la autoridad debe evaluarlo en un plazo de sesenta días hábiles, pudiendo ser aprobado mediante la Declaración de Impacto Ambiental o rechazado. En este último caso, si se estimó insuficiente el contenido del Informe, el responsable podrá presentarlo nuevamente en un plazo de treinta días hábiles, teniendo igual plazo la autoridad para expedirse en forma expresa sobre la aprobación o rechazo del mismo (arts. 254 y 255 CM). La Declaración de Impacto Ambiental deberá ser actualizada como máximo en forma bianual, mediante la presentación de un informe referido a los resultados de las acciones de protección ambiental ejecutadas y la existencia de nuevos hechos (art. 256 CM). Si existiesen desajustes entre los resultados efectivamente alcanzados y los esperados por la Declaración de Impacto Ambiental, la autoridad dispondrá las modificaciones necesarias atendiendo a los nuevos conocimientos acerca del comportamiento de los ecosistemas afectados y las acciones tendientes a una mayor eficiencia para la protección del área de influencia de la actividad. Estas medidas podrán ser adoptadas a solicitud del operador minero (art. 257 CM). 3. La autoridad de aplicación en el impacto ambiental minero El propio Código de Minería, al regular el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, establece

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que serán autoridad de aplicación para lo dispuesto sobre esta temática las autoridades que las provincias determinen en el ámbito de sus jurisdicciones (art. 250 CM). Actualmente, 16 provincias tienen autoridad de aplicación decretada(15). Sin embargo, puede considerarse inconveniente el hecho de que la mayoría de estas jurisdicciones han caído en la contradicción de encargar la evaluación y aprobación de los Informes de Impacto Ambiental a las mismas autoridades que tienen por misión promover la actividad minera, dándose lugar así a un posible conflicto de intereses. Este problema ya había sido previsto en la exposición de motivos de la ley 22.259/80, cuando al referirse al artículo 282 CM reconoce que en materia de preservación del ambiente se debe dar lugar a la policía administrativa con competencia específica en materia ambiental.(16) De igual modo opina Tomás De Pablos,(17) quien tras distinguir entre reglas de seguridad, de policía minera y de preservación del ambiente, indica que estas últimas dependerán de la autoridad específica sobre esa materia, en cuanto van más allá de lo que es precisamente la actividad minera. Se presentan como excepción a este problema Neuquén, Tierra del Fuego y Corrientes, que han establecido como autoridad minero-ambiental a la autoridad con competencia específica en materia ambiental, adoptando así el criterio señalado en la exposición de motivos de la ley 22.259, además de Buenos Aires y Mendoza, que tienen como autoridad conjunta en dicha materia a las autoridades ambientales y mineras. 4. El impacto ambiental minero y las legislaciones provinciales El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental incorporado al Código de Minería por la ley 24.585 ha despertado, cuando menos, inquietudes en cuanto a la facultad de los estados provinciales o de la Nación en regular dicha materia.(18) El artículo 41 de la Constitución Nacional establece que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Estos presupuestos mínimos deben permitir a las provincias incorporar exigencias de protección adecuadas a las particularidades de sus ecosistemas. Los convencionales, explica Aldo Rodríguez Salas, cuando usaron el concepto "mínimo", en vez de "básico", como lo hace la Constitución española (fuente de nuestra norma), dispusieron que no podían incorporarse regulaciones tan detalladas que estrecharan el margen de competencia complementaria provincial.(19) Sobre esta temática, Humberto Quiroga Lavié ha resaltado en diversas oportunidades que "dictar bases no puede significar la regulación completa de la materia, sino los objetivos que el legislador quiere proteger (los fines y no los medios), el piso o el techo de algún tipo de producción de recursos, en función con la contaminación, o alternativas válidas, entre las cuales puede el legislador provincial elegir la más conveniente a sus necesidades. Pero si el Congreso no dicta bases, sino una regulación completa de la materia, pues se deberá impugnar la constitucionalidad de la ley nacional".(20) A pesar de esta norma constitucional y su doctrina, la ley 24.585 adoptó el criterio de que la competencia nacional en materia minera es integral, incluso respecto a la protección del ambiente en esta actividad; y como consecuencia de ello, las provincias no podrían complementar la legislación minera en violación de la especialidad propia de dicha materia.(21) Sin embargo, Rodríguez Salas considera que este problema puede resultar superado, ya que la misma ley 24.585 dispone que la protección del ambiente en la actividad minera quedará sometida a las normas que oportunamente se establezcan en ejercicio del artículo 41 CN.(22) Otra interpretación con igual resultado práctico a este problema ha sido aportada por Víctor Hernández, quien sostiene que el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental incorporado al Código de Minería, no consiste en legislación de fondo minera emanada del art. 75 inc. 12 CN, sino que consiste en normas ambientales de presupuestos mínimos emanadas del art. 41 CN, que por un error de técnica legislativa han sido incorporadas dentro del Código de Minería como si fuesen de derecho sustancial o de fondo.(23) De este modo, la normativa ambiental introducida en el Código de Minería debe ser complementada por las distintas disposiciones que sobre dicha temática ha sido o será dictada en las distintas jurisdicciones provinciales. (1) Mosset Iturraspe, Jorge, "Introducción al daño ambiental", en Rev. Voces Jurídicas, To. 2-1996, Junio, Ed. Forum, p. 19. (2) Trombetta, Eduardo, "Impactos y efectos ambientales de la actividad minera", en Panorama Minero, n° 200, abril 1996, Suplemento especial n°3 "Medio Ambiente y Minería", p. 25. (3) Krom, Beatriz, "La minería y el derecho minero en la Argentina. Consideraciones para el desarrollo de un régimen jurídico ambiental para la minería", en "Consideraciones de un Régimen Jurídico Ambiental para la Minería en la Argentina", Estudio analítico n° 5, Ed. Fundación Ambiente y Recursos Naturales - FARN

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(Buenos Aires), 1995, p.11. (4) Avila, Julio, "Minería y Medio Ambiente", en "Primeras Jornadas de Impacto Ambiental Minero", Ed. Asociación Geológica de Mendoza y Consejo Profesional de Ingenieros y Geólogos, Mendoza, 1997, p. 2. (5) Revista Panorama Minero, n° 213, Junio de 1997, Buenos Aires, Argentina, "El futuro de los minerales metálicos", p. 36; e "Invirtiendo en las Américas: Un foro de alto nivel que reunió a inversionistas y empresas mineras del continente", p. 42. (6) Revista Latinominería, n° 22, Enero de 1997, Santiago, Chile, Editorial, p. 5. (7) La participación histórica de esta actividad al PBG ha sido de entre el 0,2 y 0,3%. (8) Documento "La minería en Mendoza", presentado por la Dirección de Minería e Hidrocarburos del Ministerio de Economía de Mendoza en el Encuentro Minero Provincial del 9/10-10-97. (9) Alonso, Pablo y otros, "Desarrollo económico y medio ambiente. Minería", en Informe Ambiental 1997, Ed. Ministerio de Ambiente y Obras Públicas de Mendoza, 1997, p. 2. (10) Bustamante Alsina, Jorge, "Derecho Ambiental", Ed. Abeledo-Perrot, 1995, p. 100. (11) Bustamante Alsina, Jorge, citado en Rev. Latinominería n° 22 cit., p. 101. (12) B.O. del 30 de mayo de 1997. (13) Artículo 4 inc. b) de las Normas Complementarias para la Implementación de la Ley 24.585 de Protección Ambiental para la Actividad Minera, texto aprobado por el Consejo Federal de Minería en San Carlos de Bariloche (15/16-8-98). (14) Artículo 4 inc. c) de las Normas Complementarias para la Implementación de la Ley 24.585 de Protección Ambiental para la Actividad Minera, texto aprobado por el Consejo Federal de Minería en San Carlos de Bariloche (15/16-8-98). (15) Vergara Postay, María Inés, "Implementación de la Ley de Protección Ambiental para la Actividad Minera. Ley 24.585. Estado Actual", en "Primeras Jornadas de Impacto Ambiental Minero", ob. cit. en 1, p. 206. (16) ADLA XL-C, p. 2507. (17) De Pablos, Tomás, "Código de Minería de la República Argentina Comentado", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1982, p. 195. (18) El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental ha sido regulado en diversas provincias: Mendoza (ley 5.961, dtos. 437/93, 691/93, 2.109/94), Córdoba (ley 7.343, dto 3.290/90), Tierra del Fuego (ley 55, dto. 1.333/93), Río Negro (ley 2.342, dto. 1.511/92), Neuquén (dto. 1.686/89), Formosa (ley 1.060), Tucumán (ley 6.523), San Juan (ley 6.571) y Buenos Aires (ley 11.723). (19) Rodríguez Salas, Aldo, "El derecho ambiental y la ley general del ambiente de Mendoza", en "Mendoza Ambiental", Ed. Carretero-Dalmasso, Mendoza, 1995, p. 282. (20) Quiroga Lavié, Humberto, "La protección del ambiente en la reforma de la Constitución Nacional", Revista La Ley, 18 de marzo de 1.996, p. 3; y "El estado ecológico de derecho en la Constitución Nacional", Revista La Ley, 16 de abril de 1.996. (21) Rodríguez Salas, Aldo, ob. cit. en 15, p. 282.

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(22) Rodríguez Salas, Aldo, ob. cit. en 15, p. 282. (23) Hernández, Victor Guillermo, "Régimen Jurídico Ambiental para la Minería en la Provincia de Mendoza", en "Primeras Jornadas de Impacto Ambiental Minero", citado por Mosset Iturraspe, ob. cit., p. 213 a 222.

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