La preocupación del Congreso sobre el desarrollo de México en la búsqueda de equidad y justicia: tres leyes aprobadas.

La preocupación del Congreso sobre el desarrollo de México en la búsqueda
de equidad y justicia: tres leyes aprobadas.

Marianna Jaramillo Aranza[1]



México está atrapado por una
red intrincada de
privilegios y vetos
empresariales y posiciones
dominantes que inhiben un
terreno más nivelado de
juego. Una red que opera a
base de favores y
concesiones y protección
regulatoria que el gobierno
ofrece y los miembros de la
cúpula empresarial de este
país exigen para invertir.

Dra. Denisse Dresser

Introducción

El objetivo del artículo es destacar tres de las reformas e iniciativas
presentadas en el Congreso, que si bien no se denominan como estructurales,
son relevantes en el cambio institucional en México. Se destaca el poder
legislativo promovió la discusión para buscar alternativas a los problemas
de competitividad y crecimiento económico del país. Para ello, se eligieron
para su análisis tres temas: los salarios máximos, el outsourcing, y la
trata de personas. Recupera asimismo como testimonio del debate tres de las
intervenciones en el foro México ante la crisis: ¿qué hacer para crecer?
organizado durante los meses de enero y febrero de 2009.

Es importante destacar estas reformas, porque si bien en los medios de
comunicación se da a conocer las reformas que se discuten en el congreso,
muchas veces sólo se refiere a las más grandes o a las reformas
estructurales que requiere el país. Las reformas que se revisarán en las
líneas que siguen, no tienen que ver con la macroestructura del país
(petróleo, educación, seguridad, por ejemplo), sino con cuestiones micro,
que llegan directo a las personas: tasas de interés bancario, cobro de
comisiones, derechos humanos, y transparencia en la función pública. El
congreso mexicano ha sido calificado como una institución que gasta mucho,
no da resultados y que a final de cuentas no compensa lo que en ella se
invierte.

Como preámbulo a la descripción y caracterización de las iniciativas
–algunas ya convertidas en ley– planteo una breve síntesis del Foro México
ante la crisis: ¿qué hacer para crecer?, que se llevó a cabo durante enero
y febrero del 2009 en el senado, y del cual se desprendieron demandas sobre
las reformas necesarias para México.

A lo largo del texto, revisaremos temas tan diversos como el foro México
ante la crisis: ¿qué hacer para crecer? donde una gran cantidad de
expositores plantearon perspectivas de soluciones sobre el camino que debe
seguir el país para salir de la crisis, nacional e internacional, así como
los reclamos de los expertos ante lo que consideran una deuda del gobierno
hacia el pueblo de México.

Después cambiamos totalmente el tema y revisamos una iniciativa
controvertida y que finalmente fue aprobada: la ley de salarios máximos, en
cuyo centro se encuentra no sólo un límite a los salarios altos de
funcionarios públicos, sino una verdadera propuesta de regular los salarios
a través de escalafones y topes incluidos en el presupuesto de cada año.

El siguiente tema a tratar es la Ley para prevenir y sancionar la trata de
personas, en donde se revisa esta problemática que afecta a México y al
mundo, y que por su naturaleza delicada fue un ley cuya aprobación fue
respaldada, pero que desafortunadamente no ha sido tan efectiva y por ello
los informes del departamento de estado de los estados unidos continuamente
están señalando las deficiencias que México tiene en esta materia.

El último tema a tratar es el llamado outsourcing, también conocido como
subcontratación, en donde se plantea dar mayor cobertura y seguridad a
quienes se encuentren contratados bajo este régimen, con lo que ahora ya se
encuentran con posibilidades de preservar cierta estabilidad en cuanto a
las cuestiones relacionadas con la seguridad social, pues anteriormente, si
quien lo contrataba dejaba de cubrir las cuotas del IMSS, el afectado era
el trabajador, pues no había una co-responsabilidad respecto a la empresa
que finalmente recibe los beneficios del trabajo, en tanto que hoy las dos
empresas que co-participan en la contratación, una como contratador directo
y la otra como beneficiaria de los servicios que prestan los trabajadores,
son responsables de la seguridad y estabilidad de aquellos a quienes
emplean.



a. Foro que hacer para crecer



Durante enero y febrero del año 2009 por iniciativa del Senador Manlio
Fabio Beltrones, se llevó a cabo en el Senado de la República, el Foro
México ante la crisis ¿qué hacer para crecer? En él se presentaron diversos
actores políticos que plantearon la necesidad de tomar medidas, desde el
congreso, y generar leyes que ayudaran a México a salir de la crisis, sobre
todo cuando la crisis no se refiere sólo a un rebote del contexto
internacional, sino que puede encontrar soluciones si tomamos medidas al
interior del país, por lo cual, algunos de los actores que se presentaron
en el Foro México ante la crisis… demandaron que el congreso legisle sobre
temas fundamentales para el país.

El objetivo de este Foro era "elaborar un diagnóstico para valorar los
efectos de la crisis económica mundial en México, enmarcado en los temas
de: crecimiento económico y empleo y, seguridad social en México" (Senado
de la República, 2009).

Aunque también fue utilizado para plantear las llamadas reformas
estructurales, como una medida para salir de la crisis, desde una
perspectiva de gobierno, contando con el apoyo del congreso. Sin embargo,
las propuestas de los invitados, ex presidentes latinoamericanos y europeos
fue en un sentido distinto: ante la crisis apoyar el empleo, la seguridad,
los servicios financieros para que éstos a su vez puedan apoyar a la
sociedad con créditos, invertir en obra pública,

Dentro del programa del Foro, se contó con la presencia de diversos
especialistas, entre ellos destaca Denisse Dresser, Macario Schettino y el
rector de la UNAM José Narro Robles, de los cuales podemos rescatar
elementos de sus intervenciones:

En su oportunidad, Denisse Dresser utilizó como metáfora el libro La vida
en México de Madame Calderón de la Barca, actualizando las percepciones y
señalando los problemas que existen en México: monopolios en cuestiones tan
fundamentales como la distribución de maíz para hacer tortillas o la
distribución gasolina, ambas en manos de compañías únicas en su género.

Dresser puso el dedo en la llaga y a los asistentes no les quedó de otra
que escuchar y callar. Presentó un recuento de cómo las diferentes reformas
no han funcionado desde hace décadas, y cómo "las reformas de los ochenta y
noventa entrañaron la privatización, la liberalización comercial, pero esas
reformas no produjeron una economía dinámica de mercado, con regulación
gubernamental eficaz, capaz de crear mercados funcionales y competitivos,
porque en vez de transparencia y reglas claras prevaleció la
discrecionalidad entre los empresarios que se beneficiaron de las
privatizaciones y los funcionarios del gobierno encargados de
regularlos."[2] Es decir, que la economía de México no crece no por algo
intrínseco al país, sino por la forma en que se han planteado la estructura
del país.

Lo fundamental de esto es cómo se presume la cuasi inexistencia del
gobierno ante lo que Dresser se pregunta "¿Quién gobierna en México, el
Senado de la República o Ricardo Salinas Pliego, cuando logra controlar los
vericuetos del proceso legislativo, como lo hizo en el tema de los
corresponsales bancarios? ¿Quién gobierna en México, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes o UNEFON, la Comisión Nacional Bancaria o los
bancos que se rehusan a cumplir con las obligaciones de transparencia que
la ley les exige? ¿Quién gobierna en México, la Secretaría de Educación
Pública o Elba Esther Gordillo, la Comisión Federal de Competencia o Carlos
Slim, Pemex o Carlos Romero Deschamps, ustedes o una serie de intereses que
no logran contener? Porque ante los vacíos de autoridad y la captura
regulatoria y las decisiones de política pública que benefician a una
minoría, la respuesta parece obvia."[3] En un intento por establecer los
parámetros a partir de los cuales se quiere investigar por qué México no
crece, porque teniendo las condiciones, recursos y población no avanza, y
entonces el diagnóstico de Dresser es claro:

"el problema surge cuando ese modelo que hemos construido comienza a
crear monstruos, cuando ese apoyo gubernamental, a ciertos grupos y
ciertas personas produce monopolios, duopolios, oligopolios y
sindicatos rapaces que ya no pueden ser controlados, cuando las
criaturas del Estado, como las llama Moisés Naím, el editor de la
revista Foreing Policy, amenazan con devorar a ese Estado".[4]

La conclusión de Dresser es muy clara:

"México no crece por la forma en la cual se usa y se ejerce y se
comparte el poder, ni más ni menos, por las reglas discrecionales y
politizadas que rigen al capitalismo de cuates, por la supervivencia de
las estructuras corporativas que el gobierno creó y sigue financiando,
por un modelo económico que canaliza las rentas del petróleo a
demasiadas clientelas, por un sistema político que funciona muy bien
para sus partidos, pero muy mal para sus ciudadanos."[5]

Macario Schettino, también puso el dedo en la llaga y planteó diversos
puntos, entre los cuales destacan:

"- No se trata de buscar culpables, sino de encontrar soluciones. El
crecimiento que alcanzamos lo logramos porque agotamos todos nuestros
recursos.
- En México se alcanza la máxima superficie sembrada en 1965, apartir de
ahí se financió el crecimiento con deuda externa y explotación del "milagro
petrolero" osea Cantarell.
- No hemos tenido un periodo de crecimiento económico sano y sostenido
desde hace 100 años.
-El régimen que se construye es de corte corporativo ordena la sociedad en
grupos funcionales que se subordinan a cambio de un tipo de privilegio o
prebenda.
- La primera crisis la tenemos en 1976, hemos vivido de Cantarell por 30
años y pospusimos dejar atrás el régimen anterior.
-Los jóvenes mexicanos no ven en su desarrollo profesional oportunidad de
éxito sino la posibilidad de entrar al sindicato de sus padres, el crimen
organizado o alguno de los grupos privilegiados que percibe rentas.
- Dos de cada tres egresados de secundaria en México lo más que pueden
hacer es seguir instrucciones simples.
- Se requiere un nuevo marco constitucional.
- El régimen político compró su legitimidad repartiendo privilegios entre
distintos grupos de la sociedad.
- Aunque ese régimen llegó a su fin en 1997, los privilegios continúan.
- Compramos más de lo que vendemos por nuestra incapacidad de producir con
calidad.
- En 2010 debido a la caída de producción del petróleo ya no habrá un
superávit en petróleo y combustible.
- Los ingresos del petróleo serán 30% menores equivalen a 300mil millones
de pesos.
- Si se mantiene el gasto del gobierno alcanzará el deficit 5% del PIB
similar a la crisis de 1976, 1982, 1987 y 1994.
- Se requiere una nueva reforma fiscal para compensar la caída de
ingresos.
- Mientras haya empresarios con ventajas construidas desde el estado,
sindicatos subsidiados , se regale dinero a las centrales campesinas, no
existan indicadores serios que midan el nivel educativo desde kinder hasta
las universidades públicas y la economía este orientada a distribuir
rentas, cualquier tipo de política que se intente no será capaz de generar
crecimiento.
- México se debate entre ser una de las diez economías más grandes del
mundo o ser un estado fallido no hay términos medios ni mucho tiempo.
Podríamos haber dicho hace algunos años: estamos a tiempo para
cambiarlo, el tiempo se terminó, y ahora lo tenemos que hacer, podrá
ser difícil y tal vez muy duro pero siempre es posible realizarlo".[6]
El rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, José Narro Robles,
dio su opinión sobre la crisis que enfrenta México y sobre el porqué de la
crisis en México: "Las crisis, incluidas las de la economía, son en el
fondo el resultado de no haber tomado las decisiones adecuadas en el
momento oportuno o de haber postergado la solución de problemas
importantes, por acción o por omisión pueden generarse grandes
problemas".[7]

Ante este diagnóstico hecho por académicos, ¿qué hacer? Dentro de las
conclusiones del foro, se planteó la necesidad de generar leyes que
estuvieran a la altura de los problemas, planteados. Por esto, se requieren
reformas legislativas inmediatas o de corto plazo para acelerar el
ejercicio del gasto público con eficiencia y transparencia, para promover y
agilizar la inversión pública en infraestructura, mejorar la eficiencia del
sistema financiero, promover el crédito y adoptar medidas para proteger el
empleo, fortalecer la seguridad social y promover y regular la inversión
privada.
Así como Dresser habló de un gobierno amenazado por las criaturas que había
alimentado, Schettino plantea la existencia de un gobierno fallido, el
rector Narro brinda un diagnóstico sobre el por qué México se encuentra en
esta crisis, pero el común denominador es la falla del gobierno, de
gestión, en la conducción y en la toma de decisiones.

Entre las reformas que surgieron como resultado del debate generado en el
Foro México ante la crisis…, se encuentran:

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público.




Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.




Legislación en materia de comisiones y márgenes de
intermediación.




Legislación en materia de órganos de regulación económica (Ley
Federal de Competencia Económica, y Código Penal Federal).




Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, Ley del Seguro
Social y Ley del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de
los Trabajadores.




Legislación en materia de abuso de la subcontratación laboral.


De las cuales recuperamos sólo la de subcontratación laboral, por
considerarla la que apoya a las dos partes: empleadores y empleados.
De este foro surgió un plan anti crisis. La crisis mundial del 2009, llevó
a México a una situación límite, donde el deterioro en cuestión social y
económica se hizo patente. Ante esta situación, Felipe Calderón creó el
Acuerdo Nacional en favor de la Economía Familiar, que fue firmado en
palacio nacional y en el que se planteaban: 1) Apoyo al empleo y a los
trabajadores; 2) Apoyo a la economía familiar; 3) Apoyo a pequeñas y
medianas empresas; 4) inversión en infraestructura y 5) gasto público
transparente y eficiente.
Sería objeto de otro estudio el resultado que ha tenido ese plan anti-
crisis, y los efectos a corto y largo plazo.

b. Ley de salarios máximos



La iniciativa con Proyecto de decreto que adiciona el artículo 127 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos., a cargo del senador
Pablo Gómez Álvarez, fue presentada ante el pleno de la Cámara de Senadores
el 9 de noviembre de 2006, turnada a los Congresos Estatales, fue aprobada
por la Cámara de Senadores (13 de marzo de 2007) luego remitida y aprobada
en la Cámara de Diputados (31 de marzo de 2009) y posteriormente fue
dictaminada por la Comisión de Puntos Constitucionales y la de Estudios
Legislativos (2 de abril de 2009) que la dictaminó favorablemente y
finalmente el proyecto de Decreto estuvo listo el 21 de abril de 2009.

El espíritu detrás de esta ley fue evitar que los funcionarios públicos
tuvieran salarios tan elevados que sobrepasaran al del Presidente de la
República, como sucedía en municipios, y presidencias municipales, cuyos
titulares tenían la potestad de asignarse ellos mismos los salarios que
percibirían. El sentido de esta iniciativa iba en el sentido de si era
correcto o no que un funcionario ganara sueldos tan altos, cuando a quienes
representaba vivían, en muchos casos, en condiciones de pobreza
profundizando aún más la desigualdad en el país.

El origen de la ley de salarios máximos se refiere al análisis que hizo
Pablo Gómez, senador de la República, que genera esta iniciativa en 2007,
con el fin de terminar con los altos salarios que perciben algunos
funcionarios públicos, situación que no ha agradado a miembros del actual
gobierno panista y a representantes del partido acción nacional en la
Cámara de Diputados, sobre todo porque la ley regiría a un grupo específico
de la población: funcionarios públicos de todas las dependencias
relacionadas con el gobierno mexicano:

"si el Presidente de la República, el jefe del Estado, va a estar
sujeto a las disposiciones sobre sueldos y percepciones, porqué el
gobernador del Banco de México no lo va a estar. No debe haber
excepciones".[8]

La discusión sobre la iniciativa de ley se volvió más ríspida en el
contexto de la pretensión de los consejeros del IFE de aumentarse el
salario, para equipararlos con los que perciben los ministros de la Suprema
Corte, lo que generó reacciones en la opinión pública y en los integrantes
del senado. Puede decirse que este escándalo, fue el que ayudo a que la
iniciativa saliera de la congeladora, donde la tuvo la Cámara de diputados
durante dos años porque algunos diputados no estaban de acuerdo con la
iniciativa, lo que derivó en que se detuviera la iniciativa, hecho que
generó no sólo suspicacias en la opinión pública, sino una demanda
explícita de los senadores para que fuese descongelada y enviada al Senado
para continuar con su discusión, pues además de ser una "inacción
legislativa (…) era una violación al artículo 72 de la Constitución".[9]

Además de este contexto que rodeaba la presentación y debate sobre la
iniciativa, al interior de los grupos parlamentarios, se fraguó una
discusión en la que los senadores del PAN defendían el nivel de percepción
salarial de los funcionarios de órganos autónomos –como el IFE-, del poder
judicial –SCJN, TEPJF, CJF, magistrados y jueces-, aludiendo al grado de
responsabilidad que enfrentan al desempeñar su función, por lo que su
propuesta giraba en torno a que se aplicara el tope salarial únicamente a
los funcionarios electos popularmente.

Frente a esta postura, las fracciones del PRI y PRD hicieron críticas
señalando los privilegios que buscaba defender el PAN, pues aunque en la
iniciativa original planteaba que ningún funcionario ganara más que el
presidente, en los hechos, los magistrados de la SCJN acumulando sueldo
nominal más bonos, recompensas y cualquier pago extra considerado en el
presupuesto de la dependencia percibe mucho más que el propio presidente de
la república. En el contexto de crisis que vive el país y que se ha
profundizado en el último año, resultó para los senadores y para la opinión
pública un exceso que las finanzas públicas mexicanas no pueden permitirse,
y que en ningún otro país se da, "México se encuentra entre quienes mejor
pagan a quienes desempañan altos cargos en el Estado. Esto se debe a que en
muchos lugares del mundo la sociedad está vigilante y exige moderación en
los sueldos de sus dirigentes y altos empleados".[10]

Aún cuando la iniciativa fue aprobada en lo general, se continuó la
discusión de los puntos reservados y fue ahí cuando se volvió agria la
discusión: el PAN consiguió triunfar en la votación sobre el punto
particular que limitaba el tope salarial a los funcionarios electos por
votación popular, conservando el sentido de las modificaciones al dictamen
que enviara el senado.

Finalmente, luego de varias sesiones de debate al interior de la comisión
de puntos constitucionales, se logró que el PAN retirara parte de su
propuesta, al conceder que únicamente estuvieran "a salvo" de la ley de
salarios máximos aquellos integrantes del poder judicial y de los órganos
autónomos que actualmente se encuentran en funciones, en tanto que quienes
ingresen luego de la publicación de la ley, deberán regirse por un nuevo
tabulador salarial, a razón del siguiente artículo transitorio:

"Tercero. A partir del ejercicio fiscal del año siguiente a aquél en
que haya entrado en vigor el presente Decreto las percepciones de los
ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los
magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los
consejeros de la Judicatura Federal, los integrantes del Consejo
General del Instituto Federal Electoral y los magistrados y jueces de
los Poderes Judiciales Estatales, que actualmente estén en funciones,
se sujetarán a lo siguiente:
a. Las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos
vigentes superiores al monto máximo previsto en la base II del
artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se mantendrán durante el tiempo que dure su encargo.
b. Las remuneraciones adicionales a las nominales, tales como
gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos,
comisiones, compensaciones, y cualquier remuneración en dinero o
especie, sólo se podrán mantener en la medida en que la
remuneración total no exceda el máximo establecido en la base II
del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Los incrementos a las retribuciones nominales o adicionales sólo
podrán realizarse si la remuneración total no excede el monto
máximo antes referido."[11]



Entre lo que busca el Decreto, es controlar el salario que perciben los
funcionarios públicos, por lo que "cada entidad tendrá que presentar en el
proyecto de presupuesto que emita el Ejecutivo, la plantilla de sueldos
exactos, un tabulador preciso"[12] y quienes ocupen esos cargos se ciñan a
los salarios aprobados.


c. Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas



La iniciativa con Proyecto de decreto que expide la Ley para Prevenir y
Sancionar la Trata de Personas; reforma y adiciona la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada y el Código Federal de Procedimientos Penales; y
reforma, adiciona y deroga el Código Penal Federal, a cargo de los
senadores Enrique Jackson Ramírez, Ramón Mota Sánchez y Sadot Sánchez
Carreño, fue presentada ante el pleno de la Cámara de Senadores el 9 de
diciembre de 2004, fue aprobada en segunda lectura por la Cámara de
Senadores el 15 de diciembre de 2005, luego remitida a la Cámara de
Diputados que en su sesión del 1 de febrero de 2006, quien la turnó a la
comisión de justicia, estudios legislativos y derechos humanos,
posteriormente el proyecto de Decreto fue publicado en el Diario Oficial de
la Federación 5 de diciembre de 2006.

El origen de esta ley fue el creciente número de casos que se conocen sobre
migrantes, tráfico y personas retenidas contra su voluntad "algunos
organismos calculan que 1.2 millones de infantes, anualmente son víctimas
de este delito",[13] para luego ser extorsionadas en forma laboral, sexual
o alguna otra, sobre todo porque no existía hasta ese momento un marco
jurídico que cubriera este tipo de delitos, sobre todo porque "surge ante
la impostergable necesidad de crear un marco legal que, vinculado al
derecho internacional, atienda de forma integral la problemática de la
trata de personas, como un problema de índole mundial y del que nuestro
país no es la excepción".[14]

La importancia de esta ley se encuentra en la necesidad de redimensionar el
respeto a los derechos humanos, sobre todo en un contexto en el que parece
no ser un tema de gran alcance dentro del sexenio de Calderón, pues ha sido
un asunto muy discutido durante los años transcurridos de este periodo
presidencial, no sólo porque de si suscita debate y discusiones, pues aún
cuando debiera ser transparente y sin regateos, la tónica que se ha seguido
es justo la contraria. Los datos presentados por los senadores en el texto
de la iniciativa hablan de "que la mayoría de las mujeres, niños y niñas
que son objeto de trata en nuestro país provienen de América Central con
destino a la Unión Americana y Canadá. Se dan flujos también de Brasil y
Europa del Este, y en menores cantidades, de Asia y Medio Oriente. (…)
Asimismo se calcula, que entre 16,000 y 20,000 niños mexicanos y
centroamericanos son sujetos de abuso sexual, principalmente en la franja
fronteriza y destinos turísticos".[15]
Dentro de la iniciativa, trata de personas es definido como "un delito que
viola los derechos humanos más fundamentales que repercute en cuestiones de
estructura de los Estados, en el tejido social y económico, así como, en la
organización de las sociedades."[16] Posteriormente, en la revisión de la
comisión dictaminadora, se modificó la definición: "La trata de personas
significará el reclutamiento, el transporte, la transferencia, acogida o el
recibo de personas, por cualquier medio, para el trabajo o servicios
forzados, la esclavitud o prácticas similares a la esclavitud, la
servidumbre o la remoción de órganos".[17]

El incremento de este delito resulta inquietante por su magnitud, pese a
que México ha firmado los convenios, tratados y acuerdos internacionales
en materia de derechos humanos y aún así este delito sucede a ciudadanos
mexicanos, dentro y fuera de las fronteras del país. Entre los instrumentos
internacionales que ha signado México se encuentran:

- El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de
Personas, especialmente mujeres y niños, aprobado el 15 de noviembre
del 2000 en la ciudad de Nueva York y que complementa la Convención de
las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.
- La Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948).
- La Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de
Costa Rica (1969).
- La Convención sobre los Derechos del Niño (1989).
- La Convención sobre Eliminación de todas las formas de
discriminación contra la Mujer (1979).
- La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional (Convención de Palermo, 2000).
- La Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la
Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la
Esclavitud (1956).
- El Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la
Explotación de la Prostitución Ajena (1949).
- La Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para
las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder (1985).
- La Declaración y Plataforma de Beijing, adoptada durante la Cuarta
Conferencia de la Mujer de 1995.
Por lo delicado del tema, es que el paso por las comisiones de
dictaminación y los plenos de la Cámara de Diputados y Senadores, aún
cuando debiera haber sido rápido, demoró poco más de dos años aún cuando el
dictamen de la comisión es contundente:

debido a las obligaciones derivadas del derecho internacional, de que
México es un país de origen, tránsito y destino de trata de personas,
especialmente de mujeres, niñas y niños y de que se trata de un delito
que no se encuentra sancionado en nuestra legislación penal, se estimó
impostergable encauzar la iniciativa, a la cual se le hicieron
modificaciones, orientadas a dotar de mayor precisión y claridad a las
normas y definir de mejor manera el bien jurídico que se pretende
tutelar y que es el "libre desarrollo de la personalidad, derivado del
principio de dignidad humana, que engloba la doble dimensión del
concepto persona: la psíquica y la física, objeto ambas de lesión en el
marco de esta fenomenología delictiva".[18]

Así pues, luego de la discusión y las recomendaciones que la dictaminadora
hizo al protocolo de decreto, los cambios se consolidaron, no sólo en la
definición del delito, sino en la pena, y la prescripción del delito, de
tal suerte, que el espíritu de la ley es "la prevención y sanción de la
trata de personas, así como la protección, atención y asistencia a las
víctimas de estas conductas con la finalidad de garantizar el respeto al
libre desarrollo de la personalidad de las víctimas y posibles víctimas,
residentes o trasladadas al territorio nacional, así como a las personas
mexicanas en el exterior. Esta Ley se aplicará en todo el territorio
nacional en materia del Fuero Federal".[19]

En este contexto, y luego de tres años que se expidiera la ley, el Informe
Anual del Departamento de Estados sobre la Trata de Personas (TIP) 2009,
tiene como objetivo "aumentar la conciencia mundial sobre la trata de seres
humanos, destacar los esfuerzos nacionales e internacionales para
combatirla y alentar a los gobiernos extranjeros a tomar medidas contra
toda forma de esclavitud de hoy".[20]

El subtitulado de este informe "La trata de personas: Coerción en época de
crisis económica", coloca el factor económico como el detonante para
ejercer el sometimiento de personas a manos de terceros: "El año pasado,
marcado por el comienzo de una crisis financiera mundial, ha aumentado el
espectro de la trata de personas en todo el mundo".[21] Ante todo esto, el
diagnóstico que realiza el departamento de estado de estados unidos donde
prácticamente se reprueba a México en materia de prevención y sanción ante
el delito de trata de personas y en la protección de las víctimas: "El
gobierno mexicano no cumple completamente con los estándares mínimos para
eliminar la trata de personas; sin embargo está haciendo esfuerzos
significativos por cumplir. El gobierno tomó medidas para implementar la
ley federal contra la trata de personas, y publicó el reglamento en febrero
de 2009. Para mayo de 2009, veintidós estados del país y el Distrito
Federal habían promulgado la legislación que criminaliza algunas formas de
trata de seres humanos a nivel local. Sin embargo, no se reportaron
sentencias o castigos importantes contra tratantes de personas en el último
año, a pesar de que el gobierno federal abrió 24 investigaciones criminales
en contra de sospechosos de ofensas por trata de personas. Además, el
gobierno no ha completado las renovaciones planeadas del refugio para
víctimas de trata, si bien continuó refiriendo a las víctimas a
organizaciones no gubernamentales para recibir apoyo. Aunque los
funcionarios mexicanos reconocen la trata de personas como un problema
serio, la falta de una respuesta más fuerte del gobierno es preocupante,
especialmente a la luz del gran número de víctimas en el país."[22] ¿Qué
significa esto? Que en materia de derechos humanos y específicamente en la
cuestión de la trata de personas, las acciones llevadas a cabo, incluida la
ley al respecto, han fracasado.

Desde el punto de vista de Estados Unidos, México debía implementar la
nueva ley federal, crear un reglamento y coordinar su operación, sin
embargo, no ha sido así.

La realidad es que cuando se ha detecto un caso de trata de personas, las
investigaciones derivadas rara vez llevan a la condena de los culpables,
que aprovechan la impericia de las autoridades mexicanas para evadirla- El
informe del departamento de estado brinda un ejemplo: "Estados Unidos
extraditó a un sospechoso de trata de menores a México en 2006; el proceso
contra el sospechoso aún no comienza en México, si bien permaneció en
custodia federal durante el periodo que se reporta. El año pasado,
prioridades y preocupaciones de seguridad y la lucha contra el crimen en
México, junto con la escasez de recursos gubernamentales, continuaron
obstruyendo las investigaciones contra la trata de personas."[23]

Sin embargo, pese a los diagnósticos negativos, la atención que México
dedica al tema no ha variado puesto que en este informe de 2009, todavía
continúa calificándosele de hacer esfuerzos limitados respecto a la
procuración de justicia cuando se trata de este delito, no reporta condenas
o sentencias a los inculpados, en ninguno de los órdenes de gobierno,
federal, estatal o local. Lo más preocupante es que de acuerdo con la ley
para prevenir y sancionar la trata de personas para poder crear un caso,
realizar una acusación e investigaciones, "las víctimas deben presentar
cargos contra los victimarios, de otro modo no son considerados víctimas de
trata de personas, y no se les brinda la asistencia adecuada",[24] lo que
en un contexto de cuasi-esclavitud, limita por entero las posibilidades de
que una persona delate a sus captores, con lo que la víctima queda
encerrada en una suerte de círculo vicioso.

Otro elemento importante es la asociación que realiza el informe entre
trata de personas y crimen organizado, no solo en su vinculación criminal,
sino en el desvío de fondos y atención hacia el combate al narcotráfico,
bandera que ha enarbolado Felipe Calderón y que a la luz del informe, evita
que parte de esos recursos se dediquen a prevenir la trata de personas.

En resumen, podemos decir que los derechos humanos, pese a las comisiones
nacional y estatales, las leyes, los instrumentos internacionales y todos
los esfuerzos que en el papel existen, la realidad es que México se esta
caracterizando, cada vez a mayor velocidad, como un país en donde los
derechos humanos y la protección a las personas queda al final de la fila,
en el último lugar, y esto en pos de una lucha que además de costar muchas
vidas, e inversión de recursos vulnera precisamente aquello que debería
proteger: las personas.



Reforma a la ley del seguro social, que permita regular la subcontratación
(aprobada en la Cámara de Diputados y detenida por el CCE y la CONCAMIN en
el Senado).

La iniciativa Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la
Ley del Seguro Social, a cargo del diputado Patricio Flores Sandoval, del
Grupo Parlamentario del PRI, fue presentada ante el pleno de la Cámara de
Diputados el 13 de marzo de 2008, turnada a la Comisión de Seguridad
Social, luego dictaminada y aprobada en la Cámara de Diputados (24 de abril
de 2008) y por la Cámara de Senadores (28 de abril de 2009) y finalmente
aprobada en la Cámara de Diputados el jueves 30 de abril de 2009 y
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de julio de 2009.[25]
Este proyecto de Reforma a la ley del seguro social, tenía por objeto "…el
IMSS contara con un marco legal que le permita garantizar y hacer efectiva
la seguridad social a los trabajadores que laboran en auténticas relaciones
de trabajo, independientemente de que su patrón pretenda desconocer u
ocultar esa relación se hace indispensable proponer una serie de medidas
para facilitar el control y la vigilancia de esos patrones, imponiendo
obligaciones a las empresas que otorgan servicios a través de los
trabajadores que contratan para tal fin".[26]
El tipo de relación laboral conocido como outsourcing, y que en México se
ha asimilado al término subcontratación, representa un modelo de
contratación copiado del extranjero, y que en el marco de libre comercio y
globalización ha generado diversos beneficios a las empresas asentadas en
México. A este respecto, bien podríamos retomar a Giddens, que plantea, que
el mundo actual ha pasado "de un mundo en donde los grandes abusaban de los
pequeños", tal como se ha hecho a lo largo de la historia y en diversos
momento, en tanto que hoy en un mundo tan veloz, tan interconectado, el
tipo de abuso ha cambiado, ahora "los rápidos abusan de los lentos".[27]
Uno de ellos tiene que ver con ahorro en costos, diversificación de
servicios y el que la empresa pueda dedicarse a cubrir su área de
especialidad, sin necesidad de preocuparse por otras actividades que aún
siendo necesarias en su empresa, no representan su actividad principal
(limpieza y aseo de áreas, servicios de papelería y fotocopiado, etc.).
Antes de seguir, vamos a esclarecer que es el outsourcing y que implica en
tanto sistema de contratación laboral. El outsourcing surge a finales de la
década de los ochenta, y se instaló en el corazón de las economías
capitalistas de Europa, "es un anglicismo que se utiliza para denominar una
especie de subcontratación mercantil con enorme influencia, tratándose de
un acuerdo de voluntades signado entre empresarios, que como muchas cosas
provoca estímulos virtuosos o perversos, pues si bien eficiente y reduce
los costos de producción, en el fondo pretende volver cosa del derecho
privado lo que de suyo debe ser también materia de regulación por el
derecho social; se trata pues de un convenio entre particulares que
pretende escapar por la puerta trasera de regulaciones legales taxativas,
intentando volver a tiempos terribles en que la voluntad de las partes era
la fuente suprema de obligaciones y por ende el contrato de trabajo era
regido por un simple contrato de naturaleza civil".[28]
¿Qué significa entonces outsourcing? Etimológicamente, está compuesto por
(fuera) y sour (fuente o suministro) y se le agrega el gerundio ing
(indicativo de una acción en proceso), "lo que outsourcing significa
literalmente: suministro externo, una suministración de bienes y/o
servicios que proviene de fuera de la propia empresa".[29] Un ejemplo claro
de lo que significa en la práctica es el siguiente: "tras la apantallante
fachada de una reconocida firma comercial que se muestra hacia el exterior
(…) en el interior del inmueble conviven y de facto operan coordinadamente
varias empresas menores, todas con sus respectivos personales subordinados:
una de ellas se dedica exclusivamente a la producción de piezas que otra
diversa ensamblará: mientras una diferente efectúa el terminado de la
mercancía, otra más se dedica a su empaque; y luego una compañía
independiente se dedicará a las labores de intendencia y mantenimiento, en
tanto que otra atiende las áreas grises o las áreas verdes exclusivamente;
y una última se dedicará acaso a las cuestiones de transportación de la
mercancía ya terminada, sin dejar de contar a las que efectúan labores de
simple vigilancia. Todas trabajan sub-contratadas para una sola marca, pero
cada una lo hizo por separado en procesos en cadena que en nada comprometen
laboral o jurídicamente a su beneficiaria final".[30]
¿Qué implicaciones tiene en cuestiones laborales? En México se ha traducido
en una gran cantidad de empleados que se encuentran desprotegidos en cuanto
a sus derechos, pues al no tener una estabilidad y seguridad en cuanto a la
conservación del empleo, porque las "empleadoras de papel", así llamada a
las empresas co-partícipes del outsourcing, son las que asumen el riesgo y
el trabajo de contratar personal y brindarle seguridad social a un menor
costo, donde ya de entrada los trabajadores tienen pérdidas. ¿Por qué?
Porque los empresarios dueños del lugar donde laboran, no tienen ningún
compromiso ni obligación alguna con ellos: "si no funciona la
subcontratista, de un plumazo se cambia y punto. ¿y los trabajadores, que
son empleados de una, pero que sirven a la otra? Pues a su suerte: se acabó
el contrato, se acabó la chamba".[31] Aquí es donde se encuentra la
pertinencia de la iniciativa presentada en la Cámara de Diputados.
La iniciativa propone "propone reformar los artículos 5 A, 15 A, 75, 304 A
y 304 B de la Ley del Seguro Social con la finalidad de regular la
subcontratación o intermediación laboral y que el Instituto Mexicano del
Seguro Social cuente con un marco legal que le permita garantizar y hacer
efectiva la seguridad social a los trabajadores, independientemente de que
su patrón pretenda desconocer u ocultar su relación laboral".[32] Teniendo
en cuenta este objetivo, la comisión dictaminó que "resulta necesario dar
el carácter de sujeto obligado y, en su caso, de responsable solidario a
los patrones que se benefician con los trabajos y servicios contratados,
imponiéndoles deberes específicos que permitan al IMSS contar con elementos
de registro y de control que le faciliten la actuación oportuna ante el
incumplimiento de las obligaciones a cargo de la empresa prestadora de los
servicios",[33] con lo que se respaldó la iniciativa que pudo ser entonces
publicada como Decreto en el Diario Oficial de la Federación. Esto es,
cuando se contrate a una empresa para que proporcione personal que prestará
servicios bajo la dirección de la empresa contratante, entonces, de inicio,
esta empresa estará obligada a cubrir las obligaciones de seguridad social
derivadas de ese personal a su cargo, asumiendo la responsabilidad ante el
IMSS cuando la empresa contratada no responda con tales obligaciones, a
pesar de que el IMSS haya presentado requerimientos. En este caso, la
empresa contratante será quien deba cumplir con esas obligaciones, poniendo
a salvo la recaudación de recursos del IMSS y la cobertura de seguridad
social de los trabajadores. Se evita con esto que las empresas se
deslinden de toda responsabilidad y asuman parte del costo.

Un último punto, para efectos de lo que aquí nos corresponde, es la
relación que guarda el outsoursing y el crecimiento económico, a través de
las empresas: la competencia desleal. En cuestión de competitividad es
discutible la presencia del outsourcing, puesto que la diferencia de gasto
en personal que tiene una empresa que tiene subcontratado el cien por
ciento de la planta laboral, tiene que dedicar menos recursos a este rubro
que quien tiene una plantilla de trabajadores permanente. En México, el
outsourcing todavía no es una práctica generalizada, por lo que la
competencia desleal afecta a los competidores en condiciones desiguales.



Este recuento y análisis de las iniciativas, debe apuntar a vislumbrar,
considerar y evaluar el impacto de dichas reformas, su viabilidad, la
afectación de intereses o la capacidad de estado para llevar a cabo
transformaciones en beneficio de la sociedad.



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[1] Maestra en Estudios Políticos y Sociales, Profesora de la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales y de la Maestría en Trabajo Social.
[2] Senado de la República, LX Legislatura, Foro México ante la crisis:
¿Qué hacer para crecer? Tercer panel: Jueves 29 de enero de 2009, pp.19-25.
[3] Senado de la República, LX Legislatura, Foro México ante la crisis:
¿Qué hacer para crecer? Tercer panel: Jueves 29 de enero de 2009, pp.19-25.
[4]
[5]
[6] Versión estenográfica de la intervención de Macario Schettino en el
foro México ante la crisis: ¿qué hacer para crecer?, Senado de la
República, México, 9 de febrero de 2009.
[7] pp. 5-9
[8] Becerril, Andrea. "Senadores confrontan a diputados por mantener
congelada ley de salarios máximos", La jornada, 6 de marzo de 2009, p. 14.
[9] Becerril, Andrea. "Senadores confrontan a diputados por mantener
congelada ley de salarios máximos", La jornada, 6 de marzo de 2009, p. 14.
[10] Pablo Gómez, Iniciativa con Proyecto de decreto que adiciona el
artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 9
noviembre de 2006.
[11] Decreto de ley. Gaceta del Senado.
[12] Karina Aguilar, "Promulgación de Ley de Salario Máximo fue acto de
publicidad: Pablo Gómez", Radio Trece, 22 de agosto de 2009,
[http://www.radiotrece.com.mx/2009/08/22/promulgacion-de-ley-de-salario-
maximo-fue-acto-de-publicidad-pablo-gomez/]
[13] Texto de la iniciativa con Proyecto de decreto que expide la Ley para
Prevenir y Sancionar la Trata de Personas; reforma y adiciona la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada y el Código Federal de
Procedimientos Penales; y reforma, adiciona y deroga el Código Penal
Federal, 9 de diciembre de 2004.
[http://www.senado.gob.mx/gace2.php?sesion=2004/12/09/1&documento=21].
[14] Texto de la iniciativa con Proyecto de decreto que expide la Ley para
Prevenir y Sancionar la Trata de Personas; reforma y adiciona la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada y el Código Federal de
Procedimientos Penales; y reforma, adiciona y deroga el Código Penal
Federal, 9 de diciembre de 2004.
[15] Texto de la iniciativa con Proyecto de decreto que expide la Ley para
Prevenir y Sancionar la Trata de Personas; reforma y adiciona la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada y el Código Federal de
Procedimientos Penales; y reforma, adiciona y deroga el Código Penal
Federal, 9 de diciembre de 2004.
[16] Texto de la iniciativa con Proyecto de decreto que expide la Ley para
Prevenir y Sancionar la Trata de Personas; reforma y adiciona la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada y el Código Federal de
Procedimientos Penales; y reforma, adiciona y deroga el Código Penal
Federal, 9 de diciembre de 2004.
[17] Decreto Por el que se expide la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata
de Personas, que reforma y adiciona la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada y reforma y adiciona el Código Federal de Procedimientos Penales
y que reforma, adiciona y deroga el Código Penal Federal. Diario Oficial de
la Federación el 27 de noviembre de 2007.
[18] Comisión de Justicia. Proyecto de decreto que expide la ley para
prevenir y sancionar la trata de personas; reforma y adiciona la ley
federal contra la delincuencia organizada y el código federal de
procedimientos penales; y reforma, adiciona y deroga el código penal
federal. Gaceta Parlamentaria, número 2240-I, miércoles 25 de abril de
2007.
[19] Decreto Por el que se expide la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata
de Personas, que reforma y adiciona la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada y reforma y adiciona el Código Federal de Procedimientos Penales
y que reforma, adiciona y deroga el Código Penal Federal. Diario Oficial de
la Federación el 27 de noviembre de 2007.
[20] Oficina de Asuntos Públicos del Departamento de estado de los Estados
Unidos de Norteamérica. La trata de personas: coerción en época de crisis
económica, 17 junio 2009,
[http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2009/index.htm.]
[21] Oficina de Asuntos Públicos del Departamento de estado de los Estados
Unidos de Norteamérica. La trata de personas: coerción en época de crisis
económica, 17 junio 2009,
[http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2009/index.htm.]
[22] Oficina de Asuntos Públicos del Departamento de estado de los Estados
Unidos de Norteamérica. La trata de personas: coerción en época de crisis
económica, 17 junio 2009,
[http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2009/index.htm.]
[23] Oficina de Asuntos Públicos del Departamento de estado de los Estados
Unidos de Norteamérica. La trata de personas: coerción en época de crisis
económica, 17 junio 2009,
[http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2009/index.htm.]
[24] Oficina de Asuntos Públicos del Departamento de estado de los Estados
Unidos de Norteamérica. La trata de personas: coerción en época de crisis
económica, 17 junio 2009,
[http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2009/index.htm.]
[25] Datos tomados de la página de la Gaceta Parlamentaria
http://gaceta.diputados.gob.mx/
[26] Texto de la iniciativa Que reforma, adiciona y deroga diversas
disposiciones de la Ley del Seguro Social, a cargo del diputado Patricio
Flores Sandoval, Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2463-II,
martes 11 de marzo de 2008.
[27] Anthony Giddens. La tercera vía, p. 80.
[28] Ángel Guillermo Ruíz Moreno. "Outsourcing, Instrumento Jurídico sin
control legal", Scientific International Journal, Vol. 2, No. 1,
(Enero–Abril 2005), pp. 21–30, p. 21 [en línea disponible en el recurso
http://www.nperci.org/SIJ%20Vol.%202%20No.%201.pdf].
[29] Ángel Guillermo Ruíz Moreno. "Outsourcing, Instrumento Jurídico sin
control legal", Scientific International Journal, Vol. 2, No. 1,
(Enero–Abril 2005), pp. 21–30, p. 22 [en línea disponible en el recurso
http://www.nperci.org/SIJ%20Vol.%202%20No.%201.pdf].
[30] Ángel Guillermo Ruíz Moreno. "Outsourcing, Instrumento Jurídico sin
control legal", Scientific International Journal, Vol. 2, No. 1,
(Enero–Abril 2005), pp. 21–30, p. 24 [en línea disponible en el recurso
http://www.nperci.org/SIJ%20Vol.%202%20No.%201.pdf].
[31] Ángel Guillermo Ruíz Moreno. "Outsourcing, Instrumento Jurídico sin
control legal", Scientific International Journal, Vol. 2, No. 1,
(Enero–Abril 2005), pp. 21–30, p. 26 [en línea disponible en el recurso
http://www.nperci.org/SIJ%20Vol.%202%20No.%201.pdf].
[32] Texto del dictamen de la comisión de seguridad social, sobre el
proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la ley
del seguro social, Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2463-
II, martes 11 de marzo de 2008.
[33]