La precariedad del empleo en Centroamérica: los dilemas de un equilibrio de bajo nivel

La precariedad del empleo en Centroame´rica: los dilemas de un equilibrio de bajo nivel LEONARDO GARNIER Luego de veinte an˜os de aplicar programas de estabilizacio´n y ajuste, y polı´ticas macroecono´micas reputadas como responsables, los paı´ses de la regio´n se encuentran hoy en un peculiar dilema: su estabilidad macroecono´mica sigue siendo precaria; su crecimiento, tras breves saltos que hicieron pensar a algunos que se iba en la direccio´n correcta, ha vuelto a ser, en el mejor de los casos, mediocre; la capacidad de generar empleos dignos de ese nombre, sigue sin alcanzar a la mitad o ma´s de la fuerza de trabajo; y la formacio´n de capital – fı´sico y, sobre todo, humano – termina de cerrar un cı´rculo que, ma´s que perfecto, es perfectamente perverso: un equilibrio de bajo nivel. Como parte de la solucio´n para salir de esta situacio´ n, el autor propone un fortalecimiento y reorientacio´n de las instituciones del Estado, el abandono del sesgo fiscalista que ha predominado en las polı´ticas econo´micas y, en particular, el aumento de aquellas inversiones dirigidas a fortalecer tanto la educacio´n como la infraestructura necesaria para dinamizar el desarrollo. After 20 years of applying programmes of stabilisation and Structural Adjustment, and pursuing ‘responsible’ macroeconomic policies, the countries of Central America now find themselves confronting a difficult dilemma: although for brief periods it seemed that things were pointing in the right direction, their macroeconomic stability continues to be precarious and their growth rates are, even in the best cases, mediocre. Moreover, the capacity to create formal sector employment seems to be limited at most to half the labour force. Accompanied by the low formation of physical and, above all, human capital, these factors all point to the closing of a vicious circle of what could be termed a ‘low level equilibrium’. To resolve this situation, the author proposes the strengthening and reorientation in the institutional capacity of the state to provide the necessary investments in physical and human capital. Leonardo Garnier Este trabajo se desarrolla a partir de una investigacio´n en proceso para la OIT titulada ‘Las polı´ticas econo´micas en los paı´ses centroamericanos, incluyendo Panama´ y Repu´blica Dominicana, y su efecto sobre el empleo’. Las opiniones son responsabilidad exclusiva del autor. The European Journal of Development Research, Vol.17, No.3, September 2005, pp.525–544 ISSN 0957-8811 print/ISSN 1743-9728 online DOI: 10.1080/09578810500209791 q 2005 Taylor & Francis

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Apre`s vingt ans de programmes de stabilisation et d’ajustement structurel et de politiques macroe´conomiques «responsables», les pays d’Ame´rique Centrale se trouvent maintenant confronte´s a` un dilemme: bien que par moment, les choses semblent aller dans la bonne direction, leur stabilite´ macroe´conomique reste pre´caire et leur taux de croissance sont, dans le meilleur des cas, me´diocres. De plus la capacite´ a` cre´er des emplois dans le secteur formel semble eˆtre limite´e au mieux a` la moitie´ de la force de travail. Joint a` une faible formation du capital humain et physique, ces facteurs bouclent le cercle vicieux de ce qui pourrait eˆtre appele´ un e´quilibre de bas niveau. Pour re´soudre le proble`me, l’auteur propose de renforcer et re´orienter les capacite´s institutionnelles de l’Etat afin de procurer les investissements ne´cessaires en capital humain et physique.

UNA VIEJA HISTORIA QUE SE REPITE

La preocupacio´n por la precariedad del empleo no es nueva, ni en Ame´rica Latina, ni en los paı´ses de la regio´n centroamericana1 – donde estos problemas aparecen como realmente extremos – como se desprende del ma´s reciente informe del BID [IADB, 2004]. A lo largo de su historia, las economı´as de la regio´n centroamericana se han caracterizado por el predominio de equilibrios de bajo nivel asociados a un crecimiento liderado por las exportaciones que era poco dina´mico, altamente vulnerable a los altibajos de la economı´a mundial y que dependı´a no de la productividad con que se utilizaban los recursos humanos y naturales, sino de su uso simple y extensivo que, dadas sus bajas remuneraciones, era el que resultaba ‘racional’ desde una o´ptica de rentabilidad privada de corto plazo [Bulmer-Thomas, 1989]. En ese contexto, tambie´n eran mı´nimas las presiones sobre la institucionalidad y sobre el fisco, de manera que, en la mayorı´a de estos paı´ses, esquemas tributarios escua´lidos resultaron en una inversio´n pu´blica igualmente reducida que, a su vez, contribuyo´ a mantener baja la productividad de la economı´a. Ası´, se fue entretejiendo un complejo cı´rculo vicioso por medio del cual la presio´n competitiva de los mercados y el cara´cter cerrado de los sistemas polı´ticos empujaban a las economı´as de la regio´n a profundizar ese patro´n de baja productividad y bajas remuneraciones combinadas con bajas tasas tributarias y bajos niveles de inversio´n al que podrı´amos referirnos como un equilibrio de bajo nivel [Garnier, 2004]. Hace poco ma´s de veinticinco an˜os – en la segunda mitad de los an˜os setenta – el deterioro de los te´rminos de intercambio y la crisis del petro´leo vinieron a exacerbar los problemas que enfrentaban estos paı´ses. El impacto de la crisis de la deuda, de los desequilibrios financieros existentes y las cada vez ma´s patentes desigualdades sociales, provocaron en la regio´n una crisis de tra´gicas

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consecuencias. En algunos paı´ses, esto condujo, incluso, a enfrentamientos militares – guerras civiles – que provocaron cientos de miles de muertos en paı´ses como Nicaragua, El Salvador y Guatemala, cifras que deben resultar escalofriantes cuando se toma en cuenta la poblacio´n total de estos paı´ses. Tanto la Revolucio´n Sandinista en Nicaragua y su extensio´n por la guerra de ‘la contra’ durante los an˜os ochenta, el conflicto militar salvadoren˜o, que habı´a llegado pra´cticamente a un ‘empate militar’ cuando se lograron finalmente las negociaciones de paz, como la guerra en Guatemala, mucho ma´s unilateral pero igualmente drama´tica, fueron los ejemplos ma´s profundos de estos conflictos que, lo´gicamente, se reflejaron tambie´n en el deterioro de las condiciones econo´micas y sociales. Honduras, aunque en menor escala, tambie´n vivio´ esos conflictos, y se vio utilizada como base norteamericana en los an˜os de intervencio´n ma´s directa en el conflicto, y hasta Costa Rica se vio indirectamente afectada, tanto por el flujo de migrantes como por el uso de su territorio que en diversos momentos hicieron tanto sandinistas como antisandinistas. Como consecuencia de esta crisis, los paı´ses de la regio´n se vieron obligados a comprometerse con severos programas de estabilizacio´n y ajuste durante los an˜os ochenta y noventa, en los que el e´nfasis se puso en frenar la inflacio´n y controlar el de´ficit fiscal. Junto con la estabilizacio´n – y tambie´n como reaccio´n a las limitaciones de la estrategia de industrializacio´n sustitutiva de de´cadas anteriores – surge tambie´n un nuevo e´nfasis hacia la apertura y liberalizacio´n econo´mica, complementado con esquemas de promocio´n de exportaciones a terceros mercados y una menor intervencio´n estatal en la economı´a. Esta visio´n se consolida durante los an˜os noventa, si bien con distintos e´nfasis y caracterı´sticas en cada uno de los paı´ses. Comparados con la crı´tica situacio´n de los an˜os ochenta, es claro que esos esfuerzos tuvieron resultados positivos pero desiguales en la regio´n y, au´n en los casos ma´s exitosos, se sigue sintiendo la presio´n de los desequilibrios financieros y, sobre todo, de los desequilibrios sociales. Ha habido crecimiento y han aumentado las exportaciones, se reactivo´ la atraccio´n de inversio´n extranjera y tanto la inflacio´n como el desempleo se mantienen dentro de niveles que podrı´amos llamar ‘aceptables’. En todos los paı´ses, la combinacio´n de esfuerzos por reducir el de´ficit fiscal al tiempo que se promovı´a una mayor apertura econo´mica, resulto´ en transformaciones de la estructura tributaria – aunque no en aumentos de su carga – ya que la eliminacio´n de los impuestos al comercio exterior y la reduccio´n de las tasas impositivas ma´ximas en los impuestos sobre la renta se acompan˜aron por el establecimiento y la elevacio´n de las tasas de los impuestos al valor agregado (o a las ventas y el consumo). El impacto de este ‘cambio de modelo’ – y de la velocidad e intensidad con que lo aplicaron los distintos paı´ses – se aprecia con claridad en el Gra´fico 1, que muestra, en do´lares constantes, la evolucio´n de sus exportaciones a partir de 1980.

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THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH ´ FICO 1 GRA VAL OR DE LAS E XPORTACIONES (MILIONES DE US $ DE 1995)

Pero no solo cambio´ el valor de las exportaciones de la regio´n; tanto o ma´s importante es el hecho de que a lo largo de las u´ltimas dos de´cadas ha habido un proceso de diversificacio´n de las exportaciones centroamericanas, cayendo la participacio´n de los diez principales productos de ma´s de un 64% del valor exportado en 1994 a cerca de un 58% en el 2003. Esta diversificacio´n ha implicado cambios tan radicales como para que las exportaciones de cafe´ y frutas (exportaciones tradicionales de la regio´n) pasaran de representar casi el 40% de las exportaciones en 1994 a menos del 20% en el 2003. Destaca, adema´s, el surgimiento de nuevos productos que, en un plazo relativamente corto, se han convertido en parte importante de esta lista de principales productos de exportacio´n. Ası´, por ejemplo, las exportaciones de partes de ma´quinas y ma´quinas meca´nicas o ele´ctricas y las de aparatos o´pticos y me´dico quiru´rgicos que, en 1994, representaban menos del 2.5% de las exportaciones centroamericanas, habı´an llegado a representar casi un 24% en el 2003 – aunque es importante destacar que la mayor parte de este cambio, corresponde a la evolucio´n de las exportaciones costarricenses2 y, en menor medida, a las de Repu´blica Dominicana.

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Esta expansio´n de las exportaciones que ya han experimentado algunos paı´ses de la regio´n y a la que aspiran otros, ha estado concentrada en muy pocos mercados de destino y, en particular, en el de los Estados Unidos. Utilizando los datos de las importaciones desde los Estados Unidos tenemos que para Nicaragua, Guatemala, Honduras y el Salvador, ma´s del 80% de sus exportaciones a ese mercado esta´n concentradas en apenas cinco tipos de producto y, de ellos, los textiles y la ropa representan entre el 60% y el 85% de las exportaciones totales a ese mercado. La concentracio´n de productos es un poco menor en Panama´, Repu´blica Dominicana y Costa Rica, donde cinco tipos de producto representan menos del 70% de las exportaciones. Solamente en Costa Rica la exportacio´n de textiles y ropa juega un papel menor, representando un 16% de las exportaciones de ese paı´s a los Estados Unidos [US Trade Statistics, 2005]. Junto a las polı´ticas de promocio´n de exportaciones, estos paı´ses han hecho un esfuerzo por promover y estimular las inversiones turı´sticas combinando el uso de instrumentos como exoneraciones a la importacio´n de insumos, incentivos fiscales, con el apoyo en obras de infraestructura y en el mercadeo internacional. Repu´blica Dominicana es, sin duda, el que ma´s e´xito ha tenido en este proceso, recibiendo casi tres millones de turistas en el 2002; pero el turismo tambie´n se ha expandido con rapidez en Costa Rica, El Salvador y Guatemala, y un poco menos en Panama´ y Nicaragua. En te´rminos de su aporte econo´mico, el turismo se ha convertido ra´pidamente en una de las principales fuentes de divisas para los paı´ses de la regio´n, con ingresos que equivalen a entre un 15% y un 35% de los ingresos totales por exportaciones de estos paı´ses, contribuyendo ası´ a equilibrar la balanza externa en la regio´n [World Bank, 2005]. Finalmente, esta´ el renovado intere´s de la inversio´n extranjera en la regio´n que, luego de la resolucio´n de los conflictos de los an˜os setenta y ochenta, se ha visto atraı´da por distintos tipos de incentivos y oportunidades de inversio´n. En primer lugar, destaca el establecimiento de regı´menes de zona franca o similares, que ofrecen condiciones particularmente atractivas a las empresas maquiladoras y exportadoras. En segundo lugar, algunas de esas inversiones se dieron como resultado de los procesos de privatizacio´n de las empresas de telecomunicaciones, electricidad, agua y otros servicios, incluidos algunos servicios financieros. Finalmente, esta´n las compan˜´ıas de alta tecnologı´a – electro´nicas, de equipos me´dicos o de computacio´n – que encontraron condiciones adecuadas en algunos paı´ses de la regio´n – especialmente en Costa Rica – dentro de su estrategia de produccio´n para el mercado global [Larrain et al., 2001; Spar, 1998]. TRAS TANTO AJUSTE . . . PREVALECE EL EQUILIBRIO DE BAJO NIVEL

A pesar de todos estos esfuerzos, el crecimiento no ha sido muy dina´mico en estos paı´ses. De hecho, como se aprecia en el Cuadro 1, solamente Costa Rica, la Repu´blica Dominicana, El Salvador y Panama´, muestran hoy niveles de producto

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THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH CUADRO 1 ´ N: 1970 – 2003 ALGUNOS INDICADORES DE CRECIMIENTO EN LA REGIO

PIB per capita (US$ constantes del 2000) 1970 1980

1990

2000

2003

Costa Rica 2518 3314 3151 R. Dominicana 999 1517 1576 El Salvador 1933 1898 1639 Guatemala 1300 1732 1473 Honduras 777 954 889 Nicaragua 1474 1109 739 Panama 2741 3174 2956 Participacio´n de la fuerza de trabajo como % de la poblacio´n 1970 1980 1990 Costa Rica 31 35 38 Dominican Republic 34 37 40 El Salvador 33 34 38 Guatemala 34 34 35 Honduras 33 34 34 Nicaragua 32 34 36 Panama 34 35 39 Exportaciones de bienes y servicios (como % del PIB ) 1970 1980 1990 Costa Rica 28 26 35 R. Dominicana 17 19 34 El Salvador 25 34 19 Guatemala 19 22 21 Honduras 28 36 36 Nicaragua 27 24 25 Panama .. 98 87

4185 2359 2115 1694 922 779 4072

4410 2413 2129 1675 927 767 4167

2000 40 44 43 37 38 40 42

2003 41 45 45 38 39 42 43

2000 49 45 27 20 42 24 68

2003 47 52 27 16 36 24 59

Fuente: Banco Mundial: World Development Indicators On Line.

por habitante superiores al que tenı´an a fines de los an˜os setenta, mientras que Guatemala, Honduras y Nicaragua tienen niveles de produccio´n por habitante que son todavı´a inferiores a los que tuvieron veinticinco an˜os atra´s. Tambie´n se aprecian en el cuadro otras dos caracterı´sticas que han acompan˜ado este de´bil crecimiento de los u´ltimos treinta an˜os. Una, es el aumento en la participacio´n de la fuerza laboral como porcentaje de la poblacio´n, que paso´ de apenas una tercera parte en los an˜os setenta a un promedio del 42% en el 2003. Finalmente, el dinamismo de las exportaciones como motor del crecimiento se aprecia en la creciente participacio´n del valor exportado dentro del PIB, claramente reflejado en el cuadro y particularmente notable en algunos paı´ses mientras otros – Guatemala y Nicaragua en particular – au´n muestran un dinamismo exportador muy pobre. Como era esperable, sobre todo en paı´ses con una historia como la centroamericana, la debilidad de este crecimiento alcanzado en los u´ltimos an˜os, y el repunte de actividades como las exportaciones y el turismo, si bien han tenido un impacto positivo en te´rminos de las condiciones

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sociales prevalecientes en los peores momentos de la crisis, siguen mostrando carencias y desigualdades drama´ticas en la mayor parte de la regio´n, como se vera´ ma´s adelante. Como sugieren diversos estudios recientes, el aumento en productividad ha sido histo´ricamente muy bajo en estos paı´ses, y lo siguio´ siendo en los noventas. Robles [2000],3 por ejemplo, analiza el perı´odo 1960-1996, descomponiendo el crecimiento de los paı´ses centroamericanos en tres componentes: acumulacio´n de capital, acumulacio´n de trabajo y productividad total de los factores (PTF), para concluir que ma´s del 80% del crecimiento del producto en los cinco paı´ses estudiados se explica por los primeros dos factores y menos de un 20% parecerı´a explicarse por aumentos en la productividad de los factores propiamente dicha. Agosı´n, Machado y Nazal [2000]4 presentan estimaciones sobre la posible evolucio´n de la productividad total de factores en la regio´n – incluyendo a Panama´ y Repu´blica Dominicana – durante los an˜os noventa segu´n las cuales, un 60% del crecimiento del PIB en esa de´cada (2.6 de 4.3 puntos porcentuales) se debio´ a la acumulacio´n de capital humano; un 35% a la acumulacio´n de capital fı´sico y apenas un 5% puede explicarse por esa ‘medida de nuestra ignorancia’ que solemos llamar productividad total de factores. Este predominio de una economı´a de baja productividad en la que la rentabilidad y las ventajas competitivas surgen de la baja remuneracio´n de los factores – y no de su alta productividad – puede apreciarse en el sesgo hacia procesos productivos cuyas inversiones se caracterizan por hacer un uso extensivo del trabajo y de los recursos naturales, con tecnologı´as simples que, por lo general, no son de la u´ltima generacio´n, como se refleja en los ´ındices correspondientes del Global Competitiveness Report (Gra´fico 2). Esta economı´a de baja productividad encuentra su contraparte en la escasa calificacio´n de la fuerza de trabajo caracterı´stica de la regio´n. Esta nefasta correlacio´n opera tanto por el lado de la oferta como de la demanda de empleo, y coloca a los paı´ses de la regio´n en una tı´pica trampa o cı´rculo vicioso de la que no es fa´cil escapar pues cierra en forma impecable: dado el acceso a una mano de obra abundante y barata, no se generan empleos que requieran mayor calificacio´n laboral; y dado el predominio de este tipo de empleos, la mayorı´a de los paı´ses de la regio´n se han mostrado renuentes a incrementar la inversio´n educativa ya que, aparentemente, no habrı´a demanda para tal esfuerzo. Utilizando como criterio de calificacio´n de la fuerza laboral los niveles de educacio´n formal alcanzados vemos en el Gra´fico 3 que tres cuartas partes de los trabajadores de la regio´n serı´an poco calificados en el sentido de no haber siquiera completado su educacio´n media. Panama´, Costa Rica y Repu´blica Dominicana muestran los mayores porcentajes de trabajadores calificados: 42%, 35% y 32% respectivamente, mientras Honduras y Guatemala muestran los niveles ma´s bajos: 15% y 12%. Esta situacio´n es au´n ma´s grave en las zonas rurales donde, en promedio, ma´s del 60% de los trabajadores ni siquiera han completado la

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THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH ´ FICO 2 GRA ´ N DE LOS PROCESOS PRODUCTIVOS SOFISTICACIO

educacio´n primaria, ma´s del 80% tiene ese nivel como ma´ximo y apenas un 8% puede considerarse trabajadores calificados [Trejos, 2005]. El absurdo de estos equilibrios de bajo nivel puede apreciarse en la aparente paradoja de que en un mercado con pocos trabajadores educados, la mayor educacio´n ni siquiera parece garantizar un menor riesgo de desempleo. Como se aprecia en el Gra´fico 4, la mayorı´a de los paı´ses de la regio´n se caracterizan porque las tasas de desempleo se tornan ma´s altas conforme el nivel educativo de la poblacio´n aumenta. Solo en Costa Rica la situacio´n se revierte de manera que las tasas de desempleo de los ma´s calificados son menores que las de los menos calificados, lo que probablemente refleja una estructura productiva ma´s diversificada en la que han surgido algunas actividades que requieren trabajadores ma´s calificados. En presencia de esta paradoja, advierte Trejos [2005:12], ‘‘mejorar las capacidades de las personas a trave´s de la educacio´n resulta insuficiente si no se amplı´an las oportunidades laborales y ello demanda intervenciones por el lado de la demanda de trabajo, particularmente en la modernizacio´n de la estructura productiva de los paı´ses’’.

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´ FICO 3 GRA NIVEL EDUCATIVO DE LA FUERZ A L ABORAL (2003)

Lo que en realidad muestran estos nu´meros es algo au´n ma´s drama´tico: mientras que – como ocurre en cualquier economı´a relativamente moderna – la fuerza de trabajo de mayor capacitacio´n suele tener una condicio´n personal relativamente ma´s holgada, al menos como para ‘darse el lujo’ de mantenerse desempleada por perı´odos ma´s largos de tiempo mientras aparece algu´n empleo que corresponda con el mayor nivel educativo del trabajador, esto no ocurre para esa fraccio´n mayoritaria de la fuerza laboral que no so´lo cuenta con un bajı´simo nivel educativo sino que carecen de casi cualquier tipo de activos que les permita garantizar la subsistencia cotidiana de su familia. Ası´ – y en ausencia de seguros de desempleo – lo que en realidad parece estar ocurriendo es que, por un lado, la tasa de desempleo de los trabajadores calificados efectivamente es alta, lo que refleja un absurdo problema de demanda de mano de obra calificada que, como bien afirma Trejos, significa que no bastarı´a elevar el nivel educativo de los trabajadores para que esto, automa´ticamente, les garantizara un empleo. Pero, por otro lado, la tasa de desempleo de la poblacio´n ma´s pobre y de menor educacio´n es, en realidad, mucho ma´s alta de lo que muestran esas estadı´sticas, hecho que queda oculto pues una gran parte de esa fuerza de trabajo no aparece como desempleada por la simple razo´n de que ni siquiera puede darse el lujo del desempleo. Ası´, ‘se ocupan’ en lo que sea con tal de generar cualquier ingreso

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THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH ´ FICO 4 GRA TASAS DE DESEMPLE O POR NIVEL EDUCATIVO EN 2003

para garantizar la subsistencia de sus familias. De hecho, casi un 75% de la fuerza de trabajo de la regio´n esta´ ocupada en ese tipo de ‘empleos’ – autoempleos, empleo informal, mucha de la ‘microempresa’, etc. [Trejos, 2005; Pe´rez-Sa´inz et al., 2004] – que nunca debieran calificar como empleos y, mucho menos, como empleos dignos o decentes: son ocupaciones de baja o hasta nula productividad – recordemos a Lewis [1958] – que so´lo generan una mı´nima transferencia de recursos hacia estas personas que, en realidad, aunque no lo reflejen las estadı´sticas, son las ma´s desempleadas de las desempleadas. Pero la educacio´n sı´ es importante para definir el nivel de ingreso de quienes sı´ tienen empleo. Casi sin excepcio´n, aumentos en el nivel educativo de los trabajadores se traducen en aumentos del ingreso laboral correspondiente, sobre todo cuando se trata de completar la primaria, completar la secundaria o – ma´s au´n – de adquirir una educacio´n superior. Las diferencias de ingresos laborales tambie´n se asocian con el sector de actividad en que se generen los empleos. El sector agrı´cola es el que presenta menores niveles de calificacio´n e ingresos laborales que, en cada paı´s, solo superan a los del servicio dome´stico. Los ingresos laborales del sector industrial no son particularmente elevados y con dificultad alcanzan la media nacional en algunos paı´ses, sobre todo cuando predomina la maquila textil. Los ingresos vinculados a las actividades

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comerciales y de construccio´n suelen ser mayores, pero son los sectores de electricidad, transporte y financiero los que presentan las mayores remuneraciones. Esto es importante, porque las actividades agrı´colas siguen siendo la principal fuente de empleo en la regio´n, aportando una cuarta parte del empleo total, si bien hay importantes diferencias por paı´s, con Guatemala, Honduras y Nicaragua a la cabeza, en donde alrededor de una tercera parte de los empleos se originan directamente en la agricultura; una quinta parte en El Salvador y Panama´; mientras que representa un 15% del empleo total en Costa Rica y Repu´blica Dominicana [Trejos, 2005]. La calidad del empleo no so´lo se asocia con la calificacio´n de los trabajadores y el sector de actividad, sino con el tipo de empleador, y es de la combinacio´n de estos factores que obtenemos una de las clasificaciones ma´s preocupantes de la fuerza de trabajo centroamericana. Si reagrupamos los sectores agrı´cola y no agrı´cola incorporando el tipo de empleador para obtener una clasificacio´n de la poblacio´n ocupada segu´n sector y nivel de productividad podemos ver que, au´n en los paı´ses ‘ma´s avanzados’ de la regio´n, como Costa Rica, Panama´ y Repu´blica Dominicana, ma´s de la mitad de su fuerza laboral esta´ ‘ocupada’ en sectores de baja productividad, proporcio´n que sube a ma´s del 70% en paı´ses como Guatemala, Nicaragua y Honduras (Gra´fico 5). La diferencia ma´s marcada en los distintos paı´ses de la regio´n la encontramos en la importancia de las actividades no agrı´colas de mayor productividad que, como hemos visto, incluyen el empleo del sector pu´blico, el empleo generado por la mediana y gran empresa, y el que corresponde a las pequen˜as empresas no agrı´colas. Mientras que estas actividades aportan cerca de una cuarta parte del empleo en Guatemala, Nicaragua y Honduras, su importancia aumenta al 36% en El Salvador, 42% en Repu´blica Dominicana, 44% en Panama´ y 45% en Costa Rica. Es en este grupo donde se ubican las actividades ma´s dina´micas y modernas que tienen la capacidad de generar los mejores empleos: aquellos que exigen mayores niveles de calificacio´n y pagan las mejores remuneraciones. La otra fuente de empleos de calidad en zonas rurales – adema´s del turismo – es la agricultura comercial de alta productividad, que no llega a ser una fuente importante de empleo en ninguno de los paı´ses. Por el contrario, los empleos de menor calidad se generan tanto en la agricultura tradicional como en las actividades no agrı´colas de baja productividad. La agricultura tradicional incluye tanto a la microempresa como al autoempleo agrı´cola y abarca toda una gama de actividades agrı´colas de baja productividad que suelen asociarse con elevados niveles de pobreza. Este tipo de actividad genera entre el 25% y el 30% del empleo en Guatemala, Nicaragua y Honduras; un 18% en Panama´, que cuenta con una amplio sector de agricultura de subsistencia; cerca de 14% en El Salvador y Repu´blica Dominicana; y tiene una menor importancia en Costa Rica, donde contribuye con menos del 10% del empleo total. Las actividades no agrı´colas de baja productividad, que incluyen

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THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH ´ FICO 5 GRA ´ N OCUPADA SEGU ´ N SE CTOR Y PRODUCTIVIDAD: 2003 (% ) POBLACIO

todo tipo de microempresas no agrı´colas, el autoempleo no agrı´cola y el servicio dome´stico, constituyen la principal fuente de empleo en la regio´n, aportando ma´s del 40% del empleo en Guatemala, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Repu´blica Dominicana, y un poco menos en Costa Rica y Repu´blica Dominicana. Estas actividades se asocian, tambie´n, con elevadas condiciones de pobreza, sobre todo en las zonas urbanas. Aparte de los ingresos que las familias obtienen como remuneracio´n del trabajo o de otros activos que posean, en la mayorı´a de los paı´ses de la regio´n

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centroamericana, cuentan con una fuente adicional y creciente de ingresos – las remesas – fruto de ese ‘otro empleo’ que resulta del trabajo de aquellos nacionales que han migrado y que, desde su nuevo lugar de trabajo en el extranjero, envı´an parte de sus ingresos a la familia y, lo´gicamente, al paı´s. Desde una perspectiva econo´mica podrı´amos decir que las remesas no son otra cosa que el ingreso que se recibe por la exportacio´n de servicios de mano de obra de las familias de la regio´n. Para Guatemala y El Salvador las remesas ya representaban ma´s de la mitad del total de los ingresos que recibieron por exportaciones en el 2003; el 44% para Nicaragua, el 31% para Honduras y el 25% para Repu´blica Dominicana (WDI, 2005). En te´rminos menos te´cnicos, podrı´amos decir que una estrategia de supervivencia – la migracio´n – se ha convertido en una nueva estrategia econo´mica: la de ‘exportar gente’ como una de las va´lvulas de escape a la falta de dinamismo del crecimiento de algunos paı´ses, de la incapacidad de las economı´as regionales de generar empleos decentes en la cantidad requerida por su creciente fuerza de trabajo. Pero si bien las remesas tienen efectos positivos – como aliviar tanto el desequilibrio externo de los paı´ses como la angustia de las familias por subsistir – tambie´n enfrentan a ambos con difı´ciles dilemas. En el caso de las familias – y de la sociedad – las migraciones constituyen una pe´rdida importante aunque difı´cil de cuantificar, pues con ellas se debilita la integracio´n familiar y se empobrece el capital social y humano del paı´s [Martine et al., 2000]. Empieza a surgir un nuevo tipo de familia fragmentada, con padres ausentes, y en las que el papel y las oportunidades de los jo´venes se torna au´n ma´s ambiguo, con las consecuencias imprevisibles que estos cambios suelen tener – y del que ‘las maras’5 pueden ser un ejemplo. Finalmente, un problema que se menciona poco, aunque podrı´a ser uno de los ma´s graves en el largo plazo, radica en el hecho de que, probablemente, estos migrantes sean personas particularmente audaces y emprendedoras. En consecuencia, cuando un paı´s pierde diez, veinte o treinta por ciento de su gente, y esa era buena parte de su gente ma´s emprendedora, la pe´rdida en te´rminos de potencial es, literalmente, inconmensurable. En el caso de los paı´ses, el flujo significativo y creciente de las remesas que, en principio, constituye un alivio, termina provocando un peligroso dilema macroecono´mico. Al permitirle a los paı´ses mantener un elevado de´ficit comercial sin necesidad de proceder con ajustes ma´s radicales – como una devaluacio´n del tipo de cambio – las remesas presionan una apreciacio´n del tipo de cambio que no corresponde con las caracterı´sticas que prevalecen en el resto de la economı´a: ni con su productividad, ni con sus remuneraciones. Esto provoca un aumento en la demanda agregada que presiona sobre los precios y remuneraciones locales, provocando un serio problema de competitividad al sector exportador, que ve elevarse sus costos sin ningu´n tipo de compensacio´n [Solimano, 2003].

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Una situacio´n particularmente preocupante – ma´s bien, angustiante – es la que refiere a las condiciones de vida y las oportunidades de acceso efectivo a los derechos fundamentales – incluido el derecho al trabajo – que afectan a los pueblos indı´genas de la regio´n y que, casi sin excepcio´n, constituyen ese estrato que fa´cilmente podrı´amos llamar ‘los ma´s pobres de los pobres’ o – peor au´n – ‘los ma´s excluidos de los excluidos’. Es evidente que, en las condiciones actuales, las posibilidades de que la mayorı´a de los habitantes de los pueblos indı´genas de la regio´n puedan acceder a un trabajo decente son poco menos que nulas, lo que, sin duda, debiera convertirse en una de las ma´s altas prioridades para cualquier polı´tica econo´mica y social que aspire a generar no so´lo una macroeconomı´a estable sino sociedades cohesionadas, basadas en los derechos y la dignidad de todos los seres humanos que las integran. Finalmente, y aunque este trabajo pone particular e´nfasis en las carencias institucionales y financieras vinculadas a la educacio´n y a la infraestructura – o a la formacio´n de capital humano y capital fı´sico – cabe resaltar que, en estos u´ltimos an˜os, se mantiene la debilidad institucional en te´rminos de promover no so´lo un proceso significativo de reduccio´n de la pobreza en los paı´ses de la regio´n, sino – y sobre todo – de atenuar y revertir la elevadı´sima desigualdad existente en te´rminos de la distribucio´n del ingreso, la riqueza y las oportunidades, que se refleja con claridad en las drama´ticas diferencias en condiciones de vida que se aprecian en la regio´n en su conjunto y en cada uno de los paı´ses: mientras la esperanza de vida al nacer supera los 78 an˜os en Costa Rica y llega a 75 an˜os en Panama´, apenas ronda los 70 an˜os en el resto de los paı´ses de la regio´n; y la mortalidad infantil, que baja del 10 por mil nacidos vivos en Costa Rica – o en otros paı´ses latinoamericanos, como Chile y Cuba – en la regio´n centroamericana esta mortalidad sigue afectando a cerca de 30 de cada mil nin˜os nacidos vivos [World Bank, 2005]. E L F O R T A L E C I M I E N T O D E L E S T A D O C O M O M E´ T O D O D E S A L I R D E L C ´I R C U L O V I C I O S O

Una de las principales carencias de estos paı´ses es institucional y, en particular, una carencia de institucionalidad pu´blica – de Estado – capaz de enfrentar los retos del desarrollo. Es claro que, en la mayorı´a de los casos, el Estado de Derecho, sus instituciones – y la propia democracia – han sido tradicionalmente de´biles y limitadas en la regio´n; y si bien el final de los conflictos be´licos y los procesos de paz han contribuido a corregir y mejorar muchos de los problemas del pasado, tambie´n es cierto que el sesgo fiscalmente conservador tı´pico de los ajustes macroecono´micos vividos en las u´ltimas de´cadas contribuyo´ a debilitar la capacidad operativa del sector pu´blico y sus instituciones en muchos a´mbitos. Esta debilidad es particularmente preocupante frente al reto de articular e integrar a aquellos sectores y actividades de las sociedades centroamericanas que

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se vinculan con e´xito a la dina´mica de la economı´a global – en particular a los sectores exportadores y a las actividades de servicios correspondientes – con el resto de los sectores, actividades econo´micas y sociales de estos paı´ses y de la regio´n.6 Uno de los problemas que se evidencian en el tipo de crecimiento guiado por las exportaciones de las u´ltimas dos de´cadas, es que no ha sido capaz de incorporar mediante encadenamientos a esas empresas nacionales, de manera que el dinamismo del gran sector exportador se queda encapsulado al estilo de los viejos enclaves, sin lograr dinamizar al conjunto de la economı´a.7 Hay importantes carencias institucionales y financieras en el apoyo a las micro-pequen˜as y medianas empresas de la regio´n, las que no solo constituyen la enorme mayorı´a de las empresas sino que generan la mayor parte del empleo, aunque no aporten tanto al producto y menos au´n a las exportaciones. De ahı´ que una de las recomendaciones clave, para lograr construir en estas sociedades una polı´tica econo´mica capaz de romper con esos equilibrios perversos, sea la de impulsar un conjunto de reformas – reales, no reto´ricas – que amplı´en, profundicen y consoliden la capacidad institucional requerida para definir y ejecutar este nuevo tipo de polı´ticas econo´micas orientadas ya no so´lo a la estabilidad financiera de bajo nivel, sino al crecimiento y a la generacio´n de empleos de calidad. Una segunda carencia se da en te´rminos de capital fı´sico, de infraestructura. Las tasas de inversio´n, tanto pu´blicas como privadas, han sido histo´ricamente muy bajas e insuficientes para enfrentar los retos del desarrollo. Adema´s, no se dirigen con claridad hacia las prioridades del desarrollo, ni se ejecutan en forma eficiente, lo que se refleja con fuerza en las percepciones existentes sobre la cobertura, densidad y calidad de la infraestructura en la regio´n, que son totalmente inadecuadas. Estas carencias en te´rminos de la infraestructura y de los bienes y servicios pu´blicos se combinan con una insuficiente inversio´n en la formacio´n de capital fijo requerida para elevar los niveles de productividad de las empresas en estos paı´ses. La mera estabilidad macroecono´mica ha resultado insuficiente – y en algunos casos hasta perjudicial – para estimular el ahorro y la inversio´n, que siguen muy rezagados en los paı´ses de la regio´n, por lo que no es extran˜o que el crecimiento econo´mico haya sido tan de´bil en los u´ltimos an˜os en casi todos estos paı´ses. Muchos de los recortes de los gastos en infraestructura que se han aplicado en los paı´ses de la regio´n fueron el resultado de una comprensio´n miope de los equilibrios fiscales de corto plazo y, en particular, un restrictivo e insensato uso del de´ficit fiscal como porcentaje del PIB como la u´nica medida para valorar ese equilibrio fiscal. Con ese tipo de lo´gica, los paı´ses suspendieron o pospusieron una serie de inversiones que, hoy, explican muchos de los cuellos de botella que frenan la propia inversio´n privada, inhibiendo un crecimiento ma´s dina´mico y un desarrollo social ma´s integrado. Este tipo de ana´lisis – y de polı´ticas – debe ya abandonarse para dar paso a una evaluacio´n de los ajustes en te´rminos de la u´nica

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restriccio´n presupuestaria que tiene sentido econo´mico, es decir, la restriccio´n presupuestaria intertemporal. En otras palabras, si en vez de ver solamente cua´l es el impacto de una inversio´n pu´blica en el de´ficit fiscal de este an˜o, los gobiernos analizaran cua´l es su efecto de largo plazo; si en vez de ver solo su efecto sobre la demanda, se analizara tambie´n su efecto sobre la oferta; si en vez de ver solo su efecto sobre los gastos, se analizara tambie´n su efecto sobre los ingresos futuros, y si en vez de analizar solamente los efectos sobre la creacio´n de riqueza pecuniaria privada se valoraran tanto las ganancias econo´micas sociales como otros efectos importantes – aunque sean de esos ‘que no tienen precio’ entonces se podrı´an tomar decisiones sobre la inversio´n pu´blica mucho ma´s sensatas, no so´lo en te´rminos sociales y polı´ticos, sino en te´rminos econo´micos. En este sentido – y coincidiendo con investigaciones recientes que se han realizado en diversos organismos financieros internacionales [Easterly and Serve´n, 2004] – sostenemos que, desde una o´ptica de desarrollo, cualquier proyecto que tenga una tasa de retorno ma´s alta que la tasa de intere´s que el gobierno paga por sus nuevas deudas es un proyecto que debe realizarse, y no solo porque su efecto social o productivo es importante, sino por razones de buena macroeconomı´a: no hacer esa inversio´n tiene un costo – social, pero tambie´n financiero – ma´s elevado que el costo de hacer la inversio´n. Una de las a´reas en las que la cantidad y calidad de la inversio´n pu´blica ha sido ma´s claramente insuficiente es el a´rea educativa, el a´rea de la formacio´n de ‘capital humano’. Si bien ha habido avances significativos en la cobertura educativa, esta sigue siendo incapaz de ‘cerrar brechas’ tanto a lo interno de los paı´ses de la regio´n como entre estos y los paı´ses ma´s avanzados. Fue precisamente el reconocimiento de estas insuficiencias, el que se constituyo´ en tema central de la III Reunio´n Iberoamericana de Ministros de Economı´a y Hacienda, celebrada en Panama´ en Setiembre del an˜o 2000, en la que la insuficiente inversio´n social se identifico´ como uno de los principales cuellos de botella del desarrollo de los paı´ses iberoamericanos. De acuerdo con los Ministros, los niveles de gasto social, a pesar de representar montos importantes, siguen siendo insuficientes para satisfacer las demandas y necesidades de la poblacio´n, y ma´s au´n para constituirse en una verdadera inversio´n social dirigida a generar el capital humano necesario para el tipo de crecimiento y desarrollo econo´mico al que aspiramos. La postergacio´n de polı´ticas de inversio´n social que amplı´en y potencien el capital humano ya no es so´lo una falta a la e´tica, sino un error econo´mico que priva a la sociedad de su principal recurso para adaptarse a la veloz incorporacio´n de progreso te´cnico en los procesos productivos. La inversio´n social de hoy es un elemento clave en la construccio´n de la sociedad que seremos man˜ana. [CEPAL/UNICEF, 2001: 119 – 20]

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Este problema es particularmente grave en un contexto en que estos paı´ses enfrentan tanto los retos derivados de su integracio´n con la economı´a global, como los retos de su propia e incompleta integracio´n como sociedades nacionales viables y cohesionadas. Debiera ser evidente que no tiene sentido seguir tomando decisiones sobre las opciones de inversio´n social – y en especial educativa – sin conocer rentabilidad social de largo plazo de esas opciones, ya que solo ası´ se puede tener en cuenta el verdadero costo de oportunidad que representan estas decisiones. Los paı´ses deben saber con claridad a que´ esta´n realmente renunciando cuando sus gobiernos no asignan los fondos necesarios para la construccio´n del capital humano y del capital social del que depende el desarrollo al que aspiran. El reto de superar estas carencias enfrenta a los paı´ses con la barrera de su capacidad financiera para generar el ahorro y la inversio´n necesarias para provocar el despegue. Por el lado fiscal, se insiste siempre en la dificultad de plantear un aumento significativo del gasto pu´blico – por ejemplo en educacio´n, en infraestructura y en servicios de apoyo a la transformacio´n productiva – en momentos en que se enfrentan delicados balances fiscales. Y, sin embargo, si los ´ FICO 6 GRA CARGA TRIBUT ARIA COMO % DEL PIB (ALREDEDOR DEL 2003)

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paı´ses de la regio´n efectivamente aspiran al desarrollo – y a un desarrollo incluyente – es claro que necesitan elevar sus niveles de gasto e inversio´n pu´blica. Esto implica la urgente necesidad de impulsar reformas tributarias en estos paı´ses, de manera que puedan contar con los recursos necesarios no solo para sanear sus actuales desequilibrios sino, adema´s, para poder avanzar en el financiamiento del desarrollo en el sentido que hemos apuntado. El tema, sin embargo, no es sencillo, como se refleja en el Gra´fico 6, que compara las cargas tributarias de los paı´ses de la regio´n con las de algunos paı´ses pequen˜os pero ma´s exitosos en esa combinacio´n de una economı´a de mercado dina´mica con un sistema institucional pu´blico so´lido y bien financiado. Al ver estos nu´meros, se hace evidente que so´lo una reforma tributaria radical y progresiva puede hacer posible financiar los bienes y servicios pu´blicos indispensables para alcanzar un crecimiento centrado en la productividad y las remuneraciones crecientes, con un sistema educativo de cobertura universal y calidad mundial y con una infraestructura adecuada para que las inversiones generen las tasas de retorno y la competitividad requeridas sin tener que recurrir ni a la compresio´n de los salarios ni a los subsidios fiscales. Por otro lado, para superar las limitaciones del ciclo ahorro/inversio´n es preciso romper con el cara´cter rentista que ha predominado en las economı´as de la regio´n reflejado y reproducido con particular fuerza desde el propio funcionamiento de los sistemas financieros que, con pocas excepciones, siguen mostrando una muy baja capacidad para estimular el ahorro interno y una capacidad au´n menor para transformar ese ahorro en inversio´n. Y este no es solo un problema econo´mico, sino de cohesio´n social, pues afecta con especial fuerza a los grupos y sectores que producen para el mercado interno o que no tienen la escala ni los contactos para acceder a los mercados internacionales de capitales. CONCLUSIONES

¿Co´mo se puede escapar de un equilibrio de bajo nivel en paı´ses como los estudiados? Lo que hace particularmente difı´cil responder esta pregunta es, precisamente, que se trata de un equilibrio, de una situacio´n en la cual no parecen operar suficientes presiones para ‘cambiar las cosas’ sino que, ma´s bien – y a pesar de las obvias consecuencias en te´rminos de la perpetuacio´n de la pobreza y la degradacio´n ambiental – esas condiciones resultan no solo co´modas, sino hasta necesarias para dar sustento al tipo de rentabilidad y competitividad prevaleciente en la mayor parte de la regio´n y a los balances de fuerzas que se articulan, desde la lo´gica polı´tica, con estos perversos equilibrios econo´micos y financieros. Como de costumbre, por importante que sea la te´cnica – y la economı´a – para entender el problema, la solucio´n pasa, inevitablemente, por los

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balances polı´ticos predominantes. Evidenciar el problema – al menos es mi esperanza – puede contribuir en algo a la alteracio´n de esos balances.

NOTES 1. Al referirnos en este trabajo a la ‘‘regio´n centroamericana’’ estaremos hablando tanto de los cinco paı´ses que normalmente se denominan Centroame´rica, como a Panama´ y Repu´blica Dominicana. 2. En las que, si bien predominan las exportaciones de Zonas Francas de algunas empresas transnacionales importantes – como INTEL – tambie´n ha habido un crecimiento interesante de empresas locales en ese tipo de mercado, siendo el caso de las industrias del software el ma´s interesante. 3. Los datos citados por Robles no incluye Panama´ ni Repu´blica Dominicana. 4. Que incluyen correcciones por la calidad del capital fı´sico y humano, ası´ como por los efectos del Huraca´n Mitch sobre el capital fı´sico en Honduras y Nicaragua. 5. Tipo de pandillas juveniles altamente violentas que se desarrollan entre jo´venes centroamericanos – principalmente salvadoren˜os, aunque el feno´meno empieza a extenderse a otros paı´ses – que migran a los Estados Unidos y regresan luego a sus paı´ses, ‘importando’ los niveles de organizacio´n y violencia de cierto tipo de pandillas juveniles estadounidenses [Villalobos, 2005]. 6. Para un ana´lisis de los productos dina´micos en el comercio mundial, ver UNCTAD [2002]. 7. Este problema, por supuesto, no se limita a los paı´ses de la regio´n centroamericana ni a los paı´ses pequen˜os de Ame´rica Latina, como bien atestigua el caso de Me´xico.

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