La política fiscal y mixta

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y EMPRESARIALES

La política fiscal y mixta Trabajo elaborado por la alumna Ana Amélia Rodrigues Sardá, con orientación del profesor Juan Manuel Menéndez para la asignatura de Política Económica de España y comparada.

Enero de 2013

¿Que es la política fiscal? Y la política mixta? En un sentido muy estricto y general podemos conceptuar la política fiscal como aquella política destinada a corregir desequilibrios en la economía especialmente el paro, la inflación y el bajo crecimiento económico, utilizando como instrumentos principales la variación del gasto público y del contenido de los impuestos cuando hablamos de políticas activas y discrecionales y de estabilizadores automáticos cuando hablamos de fiscalidad pasiva. En el primer caso, tratando de aumentar el gasto público y/o disminuir los impuestos cuando se desea impulsar la economía (y disminuir el paro), y en escenarios inflacionistas frenando la economía (y así disminuyendo el nivel de los precios) con subidas de las tasas impositivas y recortes en el gasto público. Por lo tanto, hablar de fiscalidad activa y discrecional, añadiendo un compromiso permanente con la senda de crecimiento de la economía es históricamente referirse de manera sintética a una política de carácter keynesiano. El gran problema es que muchas veces nos encontramos con escenarios complejos como pueden ser una alta tasa de paro combinado con una continua alza en los precios o incluso debido a acciones de la política fiscal de manera aislada que conllevan a efectos indeseados como el crowding out financiero (Véase apartado Política fiscal mixta) de allí la mayor necesidad de utilizar una política conjunta y coordinada con la política monetaria, lo que denominamos policy mix en términos anglosajones. Dicho concepto generalizado de política fiscal moderno no surgió, no obstante, más bien hasta la llegada de las aportaciones de Keynes y posteriormente a los neoclasicos. Hasta entonces, la política fiscal se situaba en un según plano, más bien pasiva – actuando a través de estabilizadores automáticos ( Véase La Política Fiscal pasiva: los estabilizadores automáticos) y aspirando siempre a situarse en el equilibrio presupuestario. Principales conceptos teóricos y instrumentos de política fiscal y mixta La Política Fiscal discrecional: el keynesianismo y el estado del bien estar El compromiso político que ha supuesto la introducción de la síntesis neoclasica a las ideas originales de Keynes supuso un paso mas allá, utilizando la política fiscal para situarla como instrumento principal a la hora de promover el crecimiento y mantenimiento de la economía en su senda de expansión potencial. El sector publico por lo tanto substituye a la demanda del sector privado a la hora de estabilizar la economía. En el largo plazo se busca promover al crecimiento económico equilibrado, es decir con una inflación controlada y una baja tasa de paro. En el un escenario corto-placista si es inflacionario se generan superávits y en un contexto de paro se “busca” el déficit presupuestarios. Los medios a los que se han dotado para ello son primariamente: la variación del gasto del estado, transferencias, impuestos en todas sus combinaciones optimas, veamos como cada uno actúa en el modelo:

(1) Función de la Renta/PIB: Y = G + C + I (1.1) Función del consumo: C = Co + c (Y – T + R) – donde Co es el consumo que no depende de la renta, c es la proporción marginal a consumir, T son los impuestos y R las transferencias. (1.2) Función de la Inversión, implica que dicha variable es exógena I = Io (1.3) Función del gasto público, implica que dicha variable es exógena G = Go De dichas ecuaciones podemos deducir (derivando las expresiones), los multiplicadores del gasto publico (Kg), transferencias (Kr) y impuestos (Kt)y así obtenemos como influye cada uno en el comportamiento del PIB, dicho mecanismo actúa a través de las preferencias de los consumidores por consumir (representado por c):

∂ Y =∂ G

1 =∂ G∗Kg (1−c)

∂ Y =∂ R

c =∂ R∗Kr (1−c)

∂ Y =∂ T

(−c) (1−c)

¿Tiene el mismo efecto una igual cantidad de variación en el gasto público que variar los impuestos? Aunque inicialmente pueda parecer lógico que aumentar el gasto público en X u disminuir los impuestos en la misma cuantía tendrán los mismos efectos, vemos que debido a los multiplicadores del gastos y de los impuestos ambas tienen proporciones diferentes a la hora de modificar la renta:

Kg =

1 > (1−c)

Kt=

c * (1−c)

Como se puede observar, el multiplicador de los impuestos es menor que el multiplicador del gasto. La causa de esta diferencia se encuentra en que el efecto directo de una variación del gasto público o de la inversión es una variación de la demanda agregada de la misma cuantía, mientras que el efecto directo de una variación de los impuestos es una variación de la renta disponible, y por tanto del consumo, pero el consumo no variará en la cantidad exacta en que ha variado la renta disponible, sino que vendrá determinado por la propensión marginal a consumir, ya que una parte de la renta disponible se destina al ahorro. Ambos efectos solo serán iguales si c alcanza su máximo (=1) y la población no dedica ninguna parte de su renta al ahorro. * c aparece con signo + debido a que se trata de una disminución de T

La Política Fiscal pasiva: los estabilizadores automáticos Definimos a los estabilizadores como aquellos mecanismos del sistema económico que reduce el alcan ce de expansión u contracción de la economía sin que ello suponga una acción discrecional por parte de la política fiscal. Se suelen destacar el papel que juegan los impuestos y las transferencias en dicho sentido: a. Si la economía se encuentra en recesión, la recaudación impositiva tendrá a bajar y las transferencias a acrecentarse (como los subsidios al desempleo), ello tendrá un efecto positivo sobre la renta disponible y con ello una expansión de la demanda agregada facilitando la reactivación de la economía. En las fases de expansión el mecanismos funciona de la misma manera pero en el sentido inverso. Consideremos una economía cuyo tipo impositivo es función de la renta en un tasa proporcional “t” (2) Función de la recaudación total: T = t * Y (2.1) Considerando la presencia del estabilizador automático de los impuestos, nuestros multiplicadores pierden parte de su intensidad (el cociente es ahora más pequeño):

∂ Y =∂ G

1 =∂ G∗Kg ((1−c)(1−t)) ∂ Y =∂ T

∂ Y =∂ R

c =∂ R∗Kr ((1−c)(1−t))

(−c) ((1−c)(1−t))

Otros parámetros a parte de la propensión marginal a consumir para definir la efectividad de la política fiscal Como vimos anteriormente, el parámetro “c” juega un papel decisivo en la aplicación de las políticas fiscales, no obstante si adaptamos nuestra aproximación básica al modelo IS-LM obtendríamos un multiplicador del gasto más completo (para su desarrollo consultar el apartado 12.4: la efectividad de la política fiscal disponible en CUADRADRO ROURA, Juan R. (2001). Política Económica: Objetivos e instrumentos (2o Edición). Madrid: McGraw-Hill :

Kg =

1 k ((1−c)(1−t )+b ) h

La expresión añadida (b k/h) nada más es que la pendiente de la curva LM. Cuando su valor tiende a cero, es decir que es totalmente elástica, el valor del multiplicador alcanza su máximo teórico y la PF será lo más

efectiva posible. Ya en los casos en la pendiente tiende al infinito (representa un a curva totalmente vertical) el multiplicador se hace mínimo y la PF presentará un resultado muy pequeño sobre la renta. La Política Mixta Justificación teórica El cambio en el paradigma en la economía global a partir de la década de 70 supuso una quiebra en la visión tradicional de la política fiscal independiente de la política monetaria, debido a la presencia de dos fenómenos que antaño parecían opuestos: la presencia del paro y de inflación conjunta al que denominaríamos más tarde Estanflación y otros más dispersos como el nivel creciente de deuda pública en diversas economías. Ello llevo a nuevos planteamientos de como ambas políticas son en realidad interdependientes y por lo tanto existe una real necesidad de coordinar-las. La política fiscal puede tener efectos monetarios en dos principales vías: cuando supone un aumento/disminución de la base u oferta monetaria y/o cuando genera/dispersa un efecto riqueza en los agentes. El elemento clave que es la restricción presupuestaria del gobierno, ya que los diferentes métodos por los cuales se buscará la financiación del gobierno serán determinante a la hora de ampliar-los a los efectos monetarios (donde G = gasto público; H = Oferta monetaria, B= Bonos; S= Ahorro, Y = Renta nominal; W= Riqueza de los individuos; I = Inversión privada) basados en el modelo IS-LM: Tipo de actuación

Formula fiscal

Impacto económico

Efecto monetario

Incremento de Gasto ΔG = ΔT publico financiado con impuestos

ΔT → ↓Y → ↓ i + Aumento de los precios ΔG →ΔY → Δi = ΔY (debido al multiplicador de G)

Déficit financiado creación de dinero

1. Aumento del valor del multiplicador del gasto público, debido a los efectos expansivos monetarios (aumento de los precios y efecto riqueza); 2. Debido a la población siempre desea mantener sus saldos reales ( ΔM significa un aumento de los precios), para ello retrae más renta disponible, a esta diferencia la llamamos “impuesto inflacionario”.

con G – T = ΔH

Déficit financiado con G -T = ΔB emisión de deuda pública

Déficit financiado con emisión de deuda G -T = ΔB + ΔH pública y creación de dinero

El Crowing Out real y financiero

Política monetaria activa: ΔG → ΔM → Δi → Δ(ΔM ) → Esterilización financiera = renta real con efecto incierto (puede aumentar si el aumento del gasto compensa la caída de la inversión)

1. Escuela clásica : Política monetaria pasiva: ΔG ΔG = ΔB → Δi → ΔP y ↓I → → ΔB → Δi + ↓I → ↓ I → ↓C Y no varia → Y renta real con efecto incierto 2. Neokeynesianistas ΔB → Δi → ΔS externo Política monetaria activa: ΔG (ahorro externo) → ΔY → ΔB → Δi → ↓C → ↓ I → Y renta real con efecto incierto 3. Monetaristas ΔB = ΔS (ahorro) → Y no varia – los agentes son racionales y saben habrá un impuesto en el futuro

Variaciones

Operación de mercado abierto

Política monetaria pasiva: ΔG → ΔM → Δi → Δ(ΔYnominal ) → ΔYn + ΔP = Renta real no varia

ΔB = -ΔH

Al hablar de efectos expulsión estamos haciendo referencia a la sustitución de la actividad económica privada por parte de la actividad económica publica. Desde el punto de vista teórico existen interpretaciones que sirven para explicar este desplazamiento: Carácter real: tiene efecto directo y hace referencia a la utilización por parte del sector publico de unos bienes reales que deja de utilizar el sector privado. Carácter financiero (indirecto). En este caso el sector publico interviene en la economía utilizando recursos financieros que también puede utilizar el sector privado, por tanto, compiten por dichos recursos financieros desplazando en muchos casos el sector publico al sector privado. Las causas pueden ser dos fundamentalmente: 1. Crowding out de naturaleza financiera con origen en el incremento de los tipos de interés, en este caso los efectos expulsión se producen como consecuencia de aumentos en la demanda de recursos financieros, aumentan los tipos de interés lo que hace que determinadas inversiones de carácter privado dejen de ser rentables. ¿Como podemos medir los efectos de las políticas fiscales ? Principales indicadores y teorías SPPE Para conocer la intensidad de las políticas discrecionales el indicador más común es el saldo presupuestario en pleno empleo, se trata de una variación del saldo presupuestario básico ( SP = T – G). Ello elimina el problema de variación del SP debido al mecanismos de los estabilizadores automáticos y foca como se ha podido modificar el déficit/superávit/equilibrio debido a a la acción de las políticas discrecionales. (3) Calculo del saldo presupuestario en pleno empleo donde Ype es la renta potencial y t el tipo marginal SPPE = T* - G = t * Ype – G Por lo tanto el T* significa la recaudación óptima de la economía, dado que tiene en cuenta la renta potencial para su calculo. Al SPPE también le ponemos llamar Saldo presupuestario estructurado. (3.1) La diferencia entre el SPPE y el SP nos dará el Saldo presupuestario cíclico – SPPE – SP = t (Ype – Y) donde Y es la renta presente. Por lo tanto,el saldo Presupuestario (SP) será siempre igual a la suma del saldo presupuestario del pleno empleo (SPPE) más el saldo presupuestario cíclico. Cuanto mayor sea el valor de SPPE, más contractivo será el presupuesto planeado, y que cuanto menor o más negativo se haga el valor de SPPE (al ser menor t o mayores valores de G) más expansivo será aquel. La Política Fiscal discrecional será tanto más expansiva cuanto más negativo se haga en el tiempo el valor del SPPE. Déficit estructural y déficit coyuntural: la importancia del primero en las decisiones de la UE en términos de fiscalidad. Aquí la división tradicional del Saldo presupuestario de pleno empleo se substituye por el saldo presupuestario estructural/ ciclicamente ajustado, la gran diferencia es que para ello no tenemos en cuenta la renta potencial pero la renta que resulta compatible con la estabilidad de precios. No obstante, el calculo del déficit estructural de utiliza la Unión Europea es bastante más completo a la hora de determinar la renta óptima: la influencia del gasto en transferencias en el paro y el % de parados en la economía – lo que se traduce en el “precio” fiscal del desempleo así como las elasticidad-precio y renta de los impuestos en la economía (para su calculo completo consultar el trabajo Problems associated with calculating structuralbudget deficits), ajustándose mejor a las necesidades de las economías europeas en el actual contexto, segundo autoridades como el Consejo Europeo. Con la revisión y aprobación del nuevo Pacto de estabilidad y crecimiento (2011) el déficit estructural ha pasado a jugar un papel central en la política fiscal del bloque europeo, ya que el acuerdo ha fijado un limite al déficit definido en términos estructurales frente a su aplicación sobre el déficit observado como sucedía en las leyes de estabilidad presupuestaria previas, aplicando (desde 2013) la llamada "regla de oro" del pacto fiscal, que obliga a limitar el déficit estructural anual (sin incluir los gastos e ingresos de carácter cíclico) al 0,5 % del PIB, lo que supone insistir en la austeridad* *Debe recordarse que la normativa del TECG establece un limite al déficit estructural del 0,5 % del PIB, aunque se permite un déficit estructural de, como mucho, el 1 % del PIB en caso de que la ratio de deuda

pública sobre el PIB se encuentre significativamente por debajo del 60 % del PIB y los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo sean bajos. El problema de los retardos Los retardos son los tiempos que trascurren entre el inicio de los problemas económicos hasta llegar a su resolución para estabilizar la economía y por lo tanto son un elemento importante a tener en cuenta a la hora de aplicar las políticas a fin de obtener el resultado deseado: RETARDO INTERNO RETARDO EXTERNO Depende de la capacidad de los tomadores de Tiempo que transcurre desde que se adoptan decisiones de la política económica para responder a medidas de política económica hasta que se los cambios económicos produzcan efectos en la actividad económica. Retardo de Reconocimiento Depende del acierto de los decisores de política económica en la elección de las medidas y de la Tiempo que transcurre desde que existe un problema reacción de los agentes económicos. económico hasta que se observan cambios en las medidas y de posibles alternativas variables económicas. Retardo de acción Tiempo que transcurre desde que se reconocen la necesidad de las medidas hasta que se adoptan. La equivalencia ricardiana Dicho concepto radica en la hipótesis de que la política monetaria expansiva supone trasladar la carga tributaria en el tiempo, es decir un impuesto en el futuro, independientemente del medio de financiación (deuda pública, emisión de dinero, etc) . Ello implica que la variación en el gasto público será igual a la variación del ahorro del sector privado si los agentes son perfectamente racionales, siendo por lo tanto un tipo de política ineficaz para estimular la economía al no haber variación de la demanda agregada final (el aumento de la del sector público se compensa con la contracción del sector privado). La evidencia empírica y conceptos microeconómicos básicos como la no neutralidad de los impuestos: los agentes no son perfectamente racionales y distinguen entre emisión de deuda y aumento de impuestos - y otros macroeconómicos como una una tasa de crecimiento por encima del interés de la deuda – lo que disminuiría la posibilidad de un impuesto en el futuro - representan importantes criticas sobre la real aplicación de la equivalencia ricardiana. Conclusiones Siguiendo las instrucciones de Keynes, el periodo posterior a la gran depresión de 1929 tuvo a la política fiscal como centro gravitacional de los instrumentos utilizados por la política macroeconómica en general, aliado principal del llamado estado de bien estar. La quiebra del paradigma keynesiano, con el fin de la era de oro de la economía capitalista puso a la política fiscal y monetaria en el mismo panorama, dando inicio a lo que entonces denominaríamos policy mix. En las últimas dos décadas, no obstante nos hemos encontrado con el protagonismo de la política monetaria, muy a frente de la fiscal, muchas han sido las razones: la dudosa capacidad de acción de la política fiscal (basados en la equivalencia ricardiana) y la facilidad de su manipulación para objetivos electorales; la efectividad de los ajustes monetarios en mantener a la economía estable (la gran prioridad de los países más desarrollados) y cerca de su senda potencial (lo que hace innecesario la utilización de otros elementos) en gran parte gracias al mayor desarrollo de los mercados financieros. La política fiscal asumiría por lo tanto un papel coadyuvante, limitando su actuación a la presencia de grandes shocks y frenando a la economía en periodos de rápido crecimiento económico, dejando paso en situaciones normales a la efectividad de los estabilizadores automáticos. La crisis de 2008 ha marcado el retorno de la política fiscal en el rol central de los instrumentos económicos, con el fin de extender la efectividad de la política monetaria (y su limitada actuación con tipos de interés próximos a cero) en un escenario a largo plazo (reduciendo el riesgo de retardos cíclicos).

La política fiscal en España y el bloque de la UE en comparación con la E.E.U.U. De los errores en el diseño de la unión europea y su política monetaria común, unos de las principal conclusiones ha sido la necesidad, para que la continuidad del bloque, de aplicar una policy mix común a todos los países del bloque hasta culminar probablemente a una solvente unión fiscal. Los primeros pasos se han dado en 2013 con la implementación del European Semester y un conjunto de seis medidas conocido como “six-pack”, incluyendo la delegación de decisión al consejo europeo que decidirá país por país las medidas fiscales como parte del plan de estabilidad y reformas. Entre las medidas está el incremento del gasto público a una tasa no superior al incremento del PIB nominal y ingresos fiscales extraordinarios unicamente dedicados a reducir el nivel de deuda pública. Además se ha propuesto la creación de una hacienda central, responsable de la estabilidad macroeconomíca, especialmente la contracíclica de corte keynesiano y de asignar al presupuesto central la capacidad de transferencia a las regiones más desequilibradas. Todas estas medidas se caracterizan por la antigua preocupación por la eliminación de los crecientes deficits públicos y la búsqueda por una mayor austeridad. Países en mayor deterioro se han visto forzados a ajuste fiscal severo en un contexto recesión económica. Figura 1: Evolución del saldo estructural. Fuente:

FMI

(WEO, primavera 2010).

Diferentes actuaciones han tenido lugar en E.E.U.U. en términos de política fiscal con el fin de amenizar la recesión económica, más bien tratando-se del extremo opuesto en cuanto la comparamos con las decisiones europeas. Las autoridades han tratado de priorizar un estimulo fiscal para combatir la crisis ,aunque el proyecto fue promulgado en febrero de 2009, más de un año después del inicio de la recesión, y sólo la mitad de el gasto autorizado se proyecta que se había gastado a finales de 2009. Por otra parte, la amplia variedad de enfoques en cuanto a las medidas adoptadas ha dejado claro que hay mucho que no sabemos acerca de los efectos de la política fiscal, su óptima composición, el uso de los aumentos del gasto frente a las disminuciones de impuestos, y otros factores que subyacen a la sostenibilidad de la deuda pública. Lo que hemos aprendido con la crisis: los nuevos caminos de la política fiscal La capacidad de las actuación fiscales en contrarrestar el ciclo económico existente han tenido finalmente su poderío reconocido, siendo necesario para ello la creación de un cierto “espacio fiscal” con el fin de no desestabilizar la economía, ello significa ser capaz de contener el déficit presupuestario en momentos de bonanza para cuando sea necesario tener plena libertad para actuar y estimular una economía deprimida. Evitando así situaciones extremas como una política zombi de austeridad fiscal en el caso europeo o el déficit excesivo hasta llegar en un abismo fiscal estadounidense. Sumando-la a un mayor espacio para manejar los tipos de interés, la gran mayoría de los países deberían tener menores dificultades para luchar en contra de las crisis. En términos de políticas pasivas también se pueden prescribir mejoras,como el diseño de unos estabilizadores automáticos que actúen más rápidamente, previniendo la aparición de retrasos. En definitiva, la política fiscal es por lo tanto un elemento fundamental para la creación de un espacio económico optimo, pero su actuación solo es plenamente efectiva si combinada con una política monetaria consistente y otros elementos de regulación macroprudencial. Referencias bibliográficas CUADRADRO ROURA, Juan R. (2001). Política Económica: Objetivos e instrumentos (2o Edición). Madrid: McGraw-Hill FERNANDEZ DIAZ, Andrés (2006). Política Económica (4o Edición). Madrid: McGraw-Hill

MARZINOTTO B., SAPIR A. y GUNTRAM B. (2011).What kind of fiscal union?. Bruegel Policy Brief, Bruegel. European Comision (2012). A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union: Launching a European Debate. Bruselas. Deutsche. Bundesbank (1997). Monthly Report: Problems associated with calculating structural budget deficits. Obtenido el 15 de Enero de 2014 de http://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/Downloads/Veroeffentlichungen/Monatsberichtsaufsaetze/1997/19 97_04_budgetdefizite.pdf?__blob=publicationFile Banco de España (2013). Boletín Económico, Abril de 2013: Informe Trimestral de la Economía española. Obtenida el 15 de Enero de 2014 de http://www.bde.es/f/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/BoletinEconomico/13/ Abr/Fich/be1304-coy.pdf