\"La política exterior española, cuarenta años después de la muerte de Franco\"

TOMO LXV 2015

LA POLÍTICA EXTERIOR ESPAÑOLA, CUARENTA AÑOS DESPUÉS DE LA MUERTE DE FRANCO La política exterior durante el mandato de Francisco Franco ofrece un interesante ejemplo de superación de los condicionamientos exteriores. La derrota de las potencias del Eje, que habían apoyado durante la Guerra Civil al bando nacional dirigido por Franco, trajo como consecuencia un aislamiento internacional que, durante los años 40 del siglo XX apenas pudo mitigarse gracias a Portugal y, sobre todo, Argentina. A partir de 1953, se desarrolla un proceso de construcción de una nueva política exterior. Para ello se conjugó, por un lado, la técnica de una excelente diplomacia que conoció en los últimos 15-18 años del franquismo la que quizá fuera su «edad de oro» en el siglo XX , y, por otro lado, una política que supo adaptarse en gran medida a las nuevas circunstancias para hacer valer los intereses fundamentales de España. Esta política, por un lado, tuvo algunas carencias y, por otro lado, no pudo desarrollarse plenamente por algunos condicionantes políticos derivados de la naturaleza política del régimen y por algunas circunstancias inesperadas. El transcurso de cuarenta años desde la muerte de Franco es buena ocasión para reflexionar sobre el modo en que el legado de la política exterior española construida bajo el mandato de Franco, fue desarrollado en estos últimos cuarenta años.

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I.- LOS EJES DE LA POLÍTICA EXTERIOR BAJO FRANCO La política exterior de Franco se vertebró en torno a los siguientes ejes: 1) recuperación de Gibraltar;2) protección de Canarias (cuestión ligada al Sahara Occidental);3) relaciones privilegiadas con Hispanoamérica;4) acercamiento a Estados Unidos;5) relación con la naciente Comunidad Económica Europea;6) estrecha relación con el Estado Vaticano; 7) política de amistad con el mundo árabe. Para reforzar todo ello se añadirá el 8) intento de convertirse en una potencia nuclear. 1) Gibraltar. Es sabido que Franco rechazó la oferta de Adolf Hitler consistente en la ayuda de Alemania para recuperar Gibraltar a cambio de la total implicación de España en el Eje. No parece haber duda sobre la sinceridad del propósito de Franco en recuperar Gibraltar, por lo que el rechazo de la oferta alemana sólo se explica desde la desconfianza en la capacidad de Alemania de ganar la guerra1. El fin de la Segunda Guerra Mundial y la creación del sistema de las Naciones Unidas, por un lado, ciertamente, significaron un aislamiento del régimen de Franco pero, por otro lado, fueron luego utilizados por Franco para fortalecer la reivindicación de Gibraltar2. En efecto, ya en su primer período de sesiones, en 1945, la Asamblea General aprobó dos resoluciones3 que solicitaban a los Estados miembros de la organización que se abstuvieran de relacionarse con la España de Franco. Sin embargo, desde que España ingresó en la organización en 1955 (A/RES/995), se abrió la posibili1 SUÁREZ FERNÁNDEZ, Luis: Franco y el III Reich. Las relaciones de España con la Alemania de Hitler, La Esfera de los Libros, Madrid, 2015. 2 Cfr. LLEONART Y AMSÉLEM, Albert J. “España y la ONU: la ‘cuestión española’ (1945-1950)”, Revista de Política Internacional nº 152 (1977), p. 27 ss.; LLEONART Y AMSÉLEM, Albert J. y CASTIELLA MAÍZ, Fernando María. España y la ONU: la ‘cuestión española’ (1945-1946), volumen I, Madrid, CSIC,1978. 3 A/RES/32 y A/RES/39

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dad de utilizar el nuevo Derecho creado por la organización para fortalecer la reivindicación de España sobre Gibraltar. Los frutos de esta diplomacia fueron varias resoluciones4 que sentaron algunos principios fundamentales: en primer lugar, que la descolonización de Gibraltar debe realizarse mediante negociaciones entre las DOS partes implicadas que son España y el Reino Unido; en segundo lugar, que estas DOS partes debían salvaguardar los «intereses» de la población del Territorio; en tercer lugar, que la población del Territorio no tenía un derecho de “autodeterminación” por lo que se declaró ilegal el referéndum «constitucional» de Gibraltar celebrado en 1967. 2) La protección de Canarias y la cuestión del Sahara Occidental. Fueron varios los intentos ingleses de ocupar las Canarias. El más conocido, sin duda, fue el intento fracasado de Nelson en 1797. Durante la Segunda Guerra Mundial, el Reino Unido elaboró el Plan Puma para apoderarse de Canarias que más tarde, en 1941, dio paso al Plan Pilgrim para invadir Canarias con una fuerza de 20.000 hombres que fueron entrenados en Escocia5. Un año después, fue Canadá quien planificó la Operación Tonic para invadir Canarias6. Las ambiciones sobre Canarias se multiplicaron cuando la monarquía marroquí asumió el programa expansionista del Gran Marruecos en cuyo radio de acción también entraban las Canarias. A mi juicio, la política española de Franco sobre el Sahara Occidental sólo se puede explicar enteramente a partir de la idea de que la seguridad de Canarias requería que en la costa 4 A/RES/2070 (1965), A/RES/2231 (1966), A/RES/2353 (1967), A/RES/2429 (1968)y A/RES/3286 (1974). 5 MARQUINA BARRIO, Antonio: España en la política de seguridad occidental (1939-1986), Ediciones Ejército, Madrid, 1986, p. 58. Algún autor, equivocadamente, se refiere a los planes Puma y Pilgrim como si fueran el mismo (Cfr. Javier Tusell, Historia de España en el siglo XX. La dictadura de Franco, Tomo 3, Taurus, 1999, p. 128). 6 DÍAZ BENÍTEZ, Juan José. “La defensa de La Palma durante la Segunda Guerra Mundial”, Anuario de Estudios Atlánticos nº 60 (2014), p. 451 ss.

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del Sahara Occidental dominara España o al menos no dominara una potencia hostil a España. En efecto, aunque siempre hubo gran riqueza pesquera en las aguas saharianas, los buques españoles (canarios) que faenaban en las mismas eran artesanales o pequeños por lo que la riqueza pesquera no era un elemento decisivo para explicar la política en esta zona. Añádase que sólo en 1973 se empieza a explotar el fosfato, por lo que la política seguida difícilmente era explicable desde razones «económicas». Fueron las razones geopolíticas las dominantes, en mi opinión, para entender la política española de dominio sobre el Sahara Occidental, con el objetivo principal de asegurar las Canarias 3) Relaciones privilegiadas con Hispanoamérica. La vocación americana de España no es, obviamente, una idea de la política exterior del franquismo. Ahora bien, esa idea, que fue asumida e impulsada por Franco, se tuvo que desarrollar en circunstancias en algunos casos adversas7. Naturalmente, el país que, por afinidades ideológicas, mantuvo relaciones económicas más estrechas con España en los años cuarenta y cincuenta fue Argentina, lo que tuvo una importancia significativa para España. Por el contrario, la mayor e insuperable dificultad fue el caso de México que fue el país que albergó quizá el mayor número de exiliados españoles tras la Guerra Civil. En relación con los demás países, la política exterior española se vertebró en torno a la diplomacia cultural, a través del Instituto de Cultura Hispánica y una política ambiciosa, y acertada, de becas para conseguir que las elites hispanoamericanas pudieran formarse en España. Esta política se encontró con dos dificultades en los casos de Cuba y Chile cuando en ambos países accedieron al poder gobiernos radicales de izquierda enfrentados a los Estados 7 DELGADO GÓMEZ-ESCALONILLA, Lorenzo: Diplomacia franquista y política cultural hacia Iberoamérica (1939-1953), CSIC, Madrid, 1988; ARENAL MOYÚA,Celestino del Política española hacia Iberoamérica, Editorial Complutense de Madrid, Madrid, 1994, p. 29-68.

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Unidos con los que también Franco se había aliado. La diplomacia española de la época tuvo la inteligencia de asumir en sus relaciones con los países hispanoamericanos la Doctrina Estrada (por Gerardo Estrada, canciller mexicano a quien se debe la formulación de esta doctrina), formulada precisamente en México, para mantener la relación entre los Estados con independencia de los cambios en el gobierno. Así se explica que el Gobierno de Franco mantuviera relaciones con la Cuba de Castro o el Chile de Allende, pese a la distancia ideológica que les separaba. Esta relación de amistad con Hispanoamérica no se desarrolló en un marco organizado institucionalmente, pero no por ello fue menos eficaz. Así se puso de manifiesto en la Asamblea General de Naciones Unidas, donde España pudo contar con el apoyo del bloque de países hispanoamericano en votaciones decisivas que afectaban a Gibraltar y a otros asuntos. Por lo demás, esta inteligente política de amistad con los Estados hispanoamericanos conjugada con otros planos de la acción diplomática exterior española dio como resultado que España pudiera, por primera vez, conseguir un asiento como miembro no permanente del Consejo de Seguridad en el bienio 1969-1970. La importancia de esta elección se percibe cuando se constata que España, que no era una democracia liberal, fue elegida frente a un candidato de tanto prestigio como era Suecia. 4) Acercamiento a los Estados Unidos Franco fue, sin duda, uno de los primeros que vio que la política exterior mundial tras la Segunda Guerra Mundial iba a moverse en el esquema de lucha entre partidarios y adversarios del comunismo. De ahí su convencimiento de que el aislamiento decretado por Naciones Unidas en 1945 tarde o temprano se quebraría pues la posición estratégica de España en la geopolítica mundial haría que alguna de las partes en contienda se acercara a España. Así fue. Es cuestionable si Franco tuvo o no la opción de ingresar en la OTAN. Es obvio que el carácter no democrático-liberal del sistema político existente en España no podía ser un obstáculo

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irremontable desde el momento en que Portugal, con un sistema político similar, era miembro de la OTAN. La pertenencia a la OTAN tenía ventajas (protección de las fronteras, en virtud de la cláusula de solidaridad del artículo V del Tratado del Atlántico Norte), pero también planteaba problemas por las limitaciones o condicionamientos a la soberanía nacional. Uno de ellos era el de determinar qué estatuto tendría Gibraltar. De ahí que se optara por un acuerdo bilateral con los Estados Unidos (el Convenio Defensivo, de Mutua Defensa y Ayuda Económica entre Estados Unidos y España) firmado el 26 de septiembre de 1953. Ahora bien, en la negociación del acuerdo, el Gobierno de Franco no supo, o no pudo, incluir una cláusula de defensa mutua (a pesar del título del Tratado) que supliera al artículo V del Tratado del Atlántico Norte y garantizara el apoyo de Estados Unidos ante cualquier ataque a España. La falta de esta cláusula se puso dramáticamente de manifiesto en las agresiones de Marruecos. La relación de España con los Estados Unidos generó, aparte de en la cesión de bases militares (Zaragoza, Torrejón, Morón y Rota), algunos episodios menores como el envío de médicos militares españoles a la guerra de Vietnam. 5) Relación con la naciente Comunidad Económica Europea. Tras el final de la Segunda Guerra Mundial se pusieron en marcha dos procesos de integración europea: uno de tipo político, en torno a la idea de democracia liberal (Consejo de Europa, fundado en 1949) y otro de tipo económico (Comunidad Europea del Carbón y del Acero, CECA, fundada en 1951). Obviamente, la España de Franco no podía adherirse al proceso articulado en torno al Consejo de Europa. Sin embargo, el proceso de integración económica iniciado por la CECA tuvo un considerable éxito y se potenció con la creación de la Comunidad Económica Europea, CEE, en 1957. El hecho de que el Tratado y los objetivos de la CEE fueran esencialmente económicos fue aprovechado por el Gobierno de Franco para presentar su solicitud de adhesión a las Comunidades Europeas (la CECA, la CEE y el Euratom) ya el 9 de febrero de 1962, o sea, apenas cinco años después de crea-

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da la CEE8. La adhesión de España se frustró, paradójicamente, no sólo por algunas reticencias internas en la propia CEE, sino también por la presión de la oposición española, reunida en Munich (el «Contubernio de Munich») entre el 5 y el 8 de junio de 1962. La oposición, de forma poco patriótica, argumentó que la eventual entrada de España en la CEE sería un éxito político y económico para España que contribuiría a fortalecer al régimen, por lo que prefirieron sacrificar la prosperidad económica de la Nación a cambio de intentar sacrificar a la dirigencia política de la misma. El Gobierno de Franco, no obstante, supo ver que la relación con la CEE presentaba un interés estratégico para España y negoció un acuerdo que resultó especialmente favorable para los intereses españoles, el Acuerdo Económico Preferencial entre el Estado Español y la Comunidad Económica Europea, de 29 de junio de 1970. El acuerdo conseguía parte de las ventajas de la pertenencia a la CEE (rebajaba los aranceles al comercio) evitando algunos de los inconvenientes derivados de la planificación de la producción de determinados bienes. 6) Estrecha relación con el Estado Vaticano. Las relaciones con la Santa Sede fueron un objetivo fundamental de la política exterior de Franco. El interés fundamental para ello fue, por supuesto, religioso, pues no en vano el Estado franquista era confesionalmente católico por lo que resultaba algo anómalo que no tuviera relaciones fluidas con el Estado vaticano. Fue precisamente bajo la misión en la Santa Sede de Fernando María Castiella, luego excepcional ministro de Asuntos Exteriores, cuando se consiguió iniciar la ruptura del aislamiento del régimen gracias a la firma el 27 de agosto de 1953, del Concordato entre España y la Santa Sede. Es notorio que el interés del Concordato iba mucho más allá de confortar la política interior doctrinal de un Estado confesio8 SENANTE BERENDES, Heidi Cristina: España ante la integración europea: el primer acercamiento, InstitucióAlfons el Magnànim, Valencia, 2006.

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nalmente católico. Es obvio que este Concordato era sumamente ventajoso para la Iglesia Católica, y eso fue la contraprestación por haber sido el primer Estado (y entonces era un Estado muy influyente) en romper el aislamiento internacional de España al margen de Portugal y Argentina. En aquel momento el Estado Vaticano tenía una influencia diplomática mucho mayor que la que posee actualmente, entre otras razones porque había muchos Estados entonces confesionalmente católicos. Por lo demás, con independencia de la confesionalidad católica oficialmente reconocida del Estado, la relación con la Iglesia Católica era importante a efectos de garantizar la paz y estabilidad interior de España. Y precisamente el deterioro de esa relación en los últimos años del régimen de Franco es una de las causas del desarrollo de los nacionalismos vasco y catalán. 7) Política de amistad con el mundo árabe y posición respecto a Israel. Franco mantuvo una relación compleja con el mundo judío. Si bien la propaganda oficial denunciaba la conspiración judeomasónica, Franco fue ayudado por y protegió a los judíos sefarditas de la zona norte del Protectorado español en Marruecos durante la Guerra Civil y luego, durante la Segunda Guerra Mundial, consiguió salvar a miles de judíos de una muerte segura a manos del nazismo al que, paradójicamente, ayudaba en su lucha contra el comunismo con el envío de la División Azul. Esa relación ambivalente se puso de manifiesto en la negativa de Franco a reconocer al Estado de Israel, al mismo tiempo que facilitaba el traslado a Israel de los judíos del Marruecos español9.Uno de los elementos centrales de esa política, el no reconocimiento del Estado de Israel, se basaba en que este Estado negaba la existencia del Estado de Palestina que fue previsto en la misma resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas que contemplaba la creación de Israel10. 9

REIN, Raanan: Franco, Israel y los judíos, CSIC, Madrid, 1996. A/RES/181, de 29 de noviembre de 1947.

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Franco intentó mantener una posición neutral en el conflicto árabe-israelí, apoyando públicamente a los países árabes (de cuyo petróleo era cliente) al tiempo que apoyaba discretamente a los judíos. Lo cierto es que esa política de difícil equilibrio saltó por los aires cuando un país árabe, Marruecos, invadió el Sahara Español con el apoyo y asesoramiento del político judío más prominente de los Estados Unidos, Henry Kissinger. 8) El intento de España de convertirse en una potencia nuclear. Desde 1948 se planteó en el Gobierno de Franco la idea de impulsar la industria nuclear para un uso civil, la producción de electricidad, de la que España estaba claramente necesitada. En 1968 se inauguró la primera central nuclear (Zorita de los Canes) y posteriormente las de Garoña (1971) y Vandellós (1972).Desde 1963 se planteó en España la posibilidad de construir una bomba nuclear. De ahí que España rechazara firmar el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares de 1 de julio de 1968. Todo ello se facilitaba por haber encontrado enormes reservas de uranio en el territorio español. En 1971 se planteó la posibilidad de construir una bomba atómica. Se ha especulado que para ello se podría haber utilizado el plutonio generado en la central de Vandellós, aunque algún autor considera que ese plutonio era más fácil de producir en los reactores experimentales de los que disponía la Junta de Energía Nuclear en Madrid desde 195811. También se especuló con la hipótesis de que la bomba podría ser ensayada en el Sahara Español. Uno de los grandes impulsores de este proyecto era el presidente del Gobierno Luis Carrero Blanco, asesinado el 20 de diciembre de 1973 en un atentado sobre el que siguen existiendo algunas sombras. La muerte de Carrero y la pérdida del Sahara Español hicieron que este proyecto quedara en letra muerta. 11 MARTÍNEZ, Ladislao: “El movimiento ecologista. La lucha antinuclear y contra el modelo energético en España”, Mientras tanto nº 91-92 (2004), p. 83 ss. (p. 85-86).

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II.- LA DEFICIENTE GESTIÓN DE LA POLÍTICA HEREDADA DE FRANCO El cambio de régimen político tras la muerte de Franco, con el establecimiento de una democracia liberal, podía haber sido la ocasión de gestionar la política exterior heredada de Franco potenciando sus logros y minimizando sus debilidades. Las presidencias del Gobierno de la etapa democrática han sido seis hasta el momento: Adolfo Suárez González (1976-1981), Leopoldo Calvo-Sotelo y Bustelo (1981-1982), Felipe González Márquez (1982-1996), José María Aznar López (1996-2004), José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2011) y Mariano Rajoy Brey (2011-2015). Sin embargo, el desarrollo de la política exterior de la democracia no ha tenido plena coherencia con el resultado de haber desaprovechado algunos logros de la de Franco y ha mantenido y aun acentuado algunas de sus debilidades. De esta forma: 1) se ha debilitado la posición en Gibraltar; 2) se ha garantizado insuficientemente la posición geopolítica de Canarias; 3) se ha debilitado la relación política y cultural con Hispanoamérica, aunque se haya incrementado la relación económica; 4) se ha intensificado el acercamiento a Estados Unidos pero acentuando nuestra sumisión; 5) se consumó, pero a un altísimo coste, nuestro ingreso en la Comunidad Económica Europea y aunque dentro de la UE se consiguieron mejoras para España, luego se han perdido; 6) se ha erosionado gratuitamente la relación con la Santa Sede; 7) se ha desdibujado la política con el mundo árabe; y 8) se ha renunciado a tener el status de potencia nuclear. 1) Debilitamiento de la posición de España en Gibraltar. La política exterior heredada de Franco fue inicialmente gestionada por el presidente Adolfo Suárez (1976-1981) manteniendo los logros anteriores y fortaleciendo la posición española. El fruto fue la Declaración de Lisboa firmada por Marcelino Oreja Aguirre y Lord Carrington en 1980 mediante la

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cual España y Reino Unidos se comprometían a resolver el conflicto de acuerdo con las resoluciones de Naciones Unidas. Sin embargo, los gobiernos socialistas, primero, de Felipe González (1982-1996) y, luego, de José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2011) fueron debilitando progresivamente la posición española. En primer lugar, el Gobierno de González debilitó a España privándola de su principal instrumento de presión, el cierre de la verja que separa el territorio bajo dominio británico del que está bajo control español. Primero se abrió la verja a los peatones el 14 de diciembre de 1982 (pocas semanas después de llegar González al poder) y luego a los vehículos, el 5 de febrero de 1985. Esta última apertura se realizó después de que en 1984 se aprobara la Declaración de Bruselas. Sin embargo, el proceso negociador abierto tras la Declaración de Bruselas fracasó al haber hecho desaparecer el principal elemento de presión (cierre de la verja) para alcanzar un acuerdo. La posición española se debilitó, aún más, cuando pocos meses después de llegar al poder, el Gobierno de Rodríguez firmó el 16 de diciembre de 2004 la creación del Foro Trilateral de Diálogo sobre Gibraltar dando status de interlocutor a las autoridades locales gibraltareñas. 2) Insuficiente garantía geopolítica de Canarias. La firma del Tratado del Atlántico Norte permite incluir a Canarias en el ámbito de protección de la Alianza, pues el artículo 6 considera ataque contra los socios el ataque contra las islas bajo la jurisdicción de uno de los Estados partes al norte del trópico de Cáncer. Esto, evidentemente, protege a Canarias de un ataque armado y es positivo. Ahora bien, esto no significa que las Canarias no queden expuestas a otro tipo de tentativas de desestabilización. La política de firmeza con Marruecos patrocinada por José María Aznar (1996-2004) frenó esos intentos de desestabilización y, de hecho en 2003, se iniciaron conversaciones dirigidas al arreglo pacífico de la controversia sobre los límites marítimos entre España y Marruecos en el Atlántico. Sin embargo, la política entreguista de

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Rodríguez hizo que esas tentativas de desestabilización se dispararan. Así, en primer lugar, un Estado hostil puede acosar al archipiélago por medio de la emigración ilegal, como se puso dramáticamente de manifiesto con la llamada «crisis de los cayucos» en 2006. Pero además, en segundo lugar, el Tratado del Atlántico Norte no impide una desestabilización mediante la disputa sobre el trazado de la zona económica exclusiva y la plataforma continental. 3)Debilitamiento de la relación política y cultural con Hispanoamérica. La presidencia de Suárez, como en otros aspectos, intentó gestionar la política exterior heredada incrementando los logros de la misma. El prestigio político ganado con la imagen de una transición política relativamente pacífica (no olvidemos el terrorismo de ETA) tuvo especial acogida en América. Suárez mantuvo la Doctrina Estrada. Durante la etapa de Suárez se pensó en organizar Cumbres Iberoamericanas, pero este proyecto tardó tiempo en concretarse. Sin embargo, la primera quiebra de esta política se produjo apenas sustituido Suárez por Leopoldo Calvo-Sotelo (19811982). Con Calvo-Sotelo en la presidencia se produjo la guerra de las Malvinas y el hecho lamentable de que Calvo-Sotelo mantuviera una falsa neutralidad (en realidad, un apoyo vergonzante al colonizador británico). Aquella posición quedó descrita en la desafortunada frase de que el conflicto de las Malvinas era «distinto y distante» del de Gibraltar. Con la presidencia de González se continuó la liquidación de este patrimonio. Se abandonó la Doctrina Estrada y se inició una política de alineamiento ideológico a favor de los gobiernos o guerrillas de izquierda (democráticos o no) y contra los gobiernos dictatoriales de derecha (Paraguay, Argentina y Chile, fundamentalmente). Aznar, paradójicamente, asumió el esquema impuesto por González, aunque invirtiendo los términos. Se ignoró la Doctrina Estrada procediéndose a una irresponsable política de enfrentamiento con Cuba. Durante la

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presidencia de Aznar se impulsó en el seno de la Unión Europea la adopción de una «Posición Común» sobre Cuba12 conforme a la cual «La Unión Europea considera que una plena cooperación con Cuba dependerá de las mejoras en el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales». Esta política llamaba la atención si se considera el comportamiento de la UE con otros actores como Marruecos o China. Así, por ejemplo, cabría preguntarse por qué la UE mantiene una «plena cooperación» con países como Marruecos donde no se respetan los derechos humanos y las libertades fundamentales, además de cometer una sistemática y continua violación del Derecho Internacional en el Sahara Occidental. La «Posición Común» de 1996 se mantuvo inalterable durante las presidencias de Rodríguez y Rajoy. Lamentablemente, el acuerdo entre Estados Unidos y Cuba anunciado simultáneamente por los presidentes norteamericano y cubano, Barack Obama y Raúl Castro, ha privado a España de mantener el liderazgo político en el Caribe,área donde estuvieron los últimos territorios de España en América. Durante el Gobierno de González se institucionalizaron las Cumbres Iberoamericanas ideadas durante la presidencia de Suárez. La primera de esas Cumbres se celebró en Guadalajara (Jalisco, México) en 1991. Varios años después se intentó crear alguna estructura para dar continuidad a las Cumbres. En 1999 se creó la Secretaría de Cooperación Iberoamericana y en la cumbre de 2003 se propuso sustituirla por una Secretaría General Iberoamericana, que se aprobó en la cumbre de 2004, ya con Aznar en la presidencia del Gobierno. Si bien los esfuerzos para dar un contenido político a la relación con Hispanoamérica pueden considerarse fracasados (ahora no se produce una convergencia en el voto en Naciones Unidas que, sin embargo, sí se daba en la etapa de Franco), las relaciones económicas con varios países de Hispanoamérica 12 96/697/PESC: Posición común de 2 de diciembre de 1996 definida por el Consejo en virtud del artículo J.2 del Tratado de la Unión Europea, sobre Cuba (Diario Oficial n° L 322 de 12/12/1996 p. 0001 – 0002).

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se han intensificado de modo muy considerable en los últimos decenios, muy especialmente a partir de los años 90 y, muy especialmente, durante la etapa de Aznar. 4) Intensificación del acercamiento a EEUU, pero acentuando nuestra sumisión. El Gobierno de Suárez, también aquí, gestionó bien la herencia recibida. Por más que no pareciera satisfecho con el acuerdo con los Estados Unidos, no lo denunció y cumplió los compromisos previamente firmados. Eso sí, Suárez no quiso entrar en la OTAN. Esta política, también, empezó a quebrarse nada más abandonar Suárez el poder. Su sucesor, Calvo-Sotelo, anunció en el debate de investidura (25 de febrero de 1981) su intención de solicitar el ingreso en la OTAN. Esa petición se presentó el 2 de diciembre de 1981 y se firmó la entrada de España en la OTAN el 10 de diciembre de ese año. El 29 de mayo de 1982 España ratificaba el Tratado del Atlántico Norte, publicado en el Boletín Oficial del Estado el día siguiente. La entrada de España en la OTAN no solucionaba muchas de las carencias de los acuerdos bilaterales con Estados Unidos y apenas aportaba ventajas. La ventaja directa fue que las Canarias quedaban protegida de un ataque armado, pero sin embargo, Ceuta y Melilla quedaron fuera del ámbito de protección de la OTAN13 y la entrada en la OTAN no mejoró nuestra posición en el conflicto de Gibraltar. La presidencia de González renegoció los acuerdos bilaterales con Estados Unidos de forma que Zaragoza y Torrejón dejaron de ser bases norteamericanas, pero siguió sin incluirse 13 El artículo 6 del Tratado del Atlántico Norte dice: «A efectos del artículo 5. se considera ataque armado contra una o varias de las Partes; un ataque armado contra el territorio de cualquiera de las Partes en Europa o en América del Norte, contra los departamentos franceses de Argelia, contra las fuerzas de ocupación de cualquiera de las Partes en Europa, contra las islas bajo jurisdicción de cualquiera de las Partes en la región del Atlántico Norte al Norte del Trópico de Cáncer o contra los buques o aeronaves de cualquiera de las Partes en la citada región».

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una cláusula de defensa mutua que supliera las carencias del Tratado OTAN para la protección de Ceuta y Melilla, a pesar del claro alineamiento con los Estados Unidos del Gobierno González en la Primera Guerra de Iraq (1991). Con Aznar se acentuó el acercamiento a Estados Unidos, pero ciertamente a cambio de alguna contraprestación. De esta forma se explica que después del apoyo norteamericano a España en la crisis de Perejil (julio de 2002) España se alineara con los Estados Unidos en la Segunda Guerra de Iraq (2003). Con Rodríguez, sin embargo, esta política llegó a su grado de incoherencia máxima cuando después de la retirada unilateral de Iraq (2004) aceptó el despliegue en la base de Rota del «escudo anti-misiles» en 2011. Por su parte, Mariano Rajoy (2011-2015) acordó en junio de 2015 la cesión permanente e indefinida de la base de Morón para el mando estadounidense para África. Las cesiones de Rodríguez y Rajoy se han hecho sin contrapartida pública conocida. En todo caso, sin modificación de los acuerdos bilaterales hispano-norteamericanos para garantizar la defensa mutua en los supuestos no cubiertos por el tratado OTAN. 5) Consumación a un altísimo coste del ingreso en las organizaciones europeas. El restablecimiento de una democracia liberal abrió las puertas a que el Gobierno de Suárez solicitara el ingreso de España en el Consejo de Europa. España ratificó el Estatuto del Consejo de Europa el 22 de noviembre de 1977 (instrumento publicado en el Boletín Oficial del Estado de 1 de marzo de 1978). El problema fundamental, sin embargo, no era la entrada en el «club» de las democracias liberales europeas (el Consejo de Europa) que en aquel momento tenía repercusiones simbólicas pero escasas o nulamente prácticas. El problema seguía siendo la entrada en la CEE, el «club» de las economías más prósperas de Europa. El Gobierno de Suárez volvió a presentar el 26 de julio de 1977 su solicitud de ingreso en las Comunidades Europeas. Más de un año des-

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pués, el 29 de noviembre de 1978, la Comisión Europea acordó iniciar las negociaciones para la adhesión, negociaciones que se iniciaron efectivamente el 5 de febrero de 1979. Con la llegada de Felipe González al poder se aceptaron casi todas las condiciones impuestas por nuestros socios-competidores en la CEE. Se firmó así la adhesión el 12 de junio de 1985. España aceptaba el desmantelamiento de varios sectores industriales en los que hasta entonces era competitiva frente a algunos de los nuevos socios (siderurgia y astilleros, fundamentalmente) así como unas cuotas que lastraban el desarrollo de numerosos sectores agropecuarios (leche, vides, naranjas…). De esta forma apenas se aumentaban las ventajas que ya ofrecía el Acuerdo Preferencial de 1970 (con la plena, pero no inmediata, desaparición de todas las barreras arancelarias), al tiempo que se asumían sacrificios importantes que el Acuerdo Preferencial no exigía. La adhesión firmada por González marca así el declive industrial de España14. La relación de España con la llamada, desde 1992, Unión Europea conoció dos episodios en los que España aprovechó para mejorar su posición. El primero fue la aprobación de los llamados Fondos de Cohesión en 1994 de los que España fue gran beneficiaria. Estos fondos de cohesión fueron la contrapartida económica obtenida por el presidente Felipe González a cambio de su apoyo a la reunificación alemana. El segundo episodio fue la aprobación del Tratado de Niza en 2001 en el cual el presidente Aznar consiguió mejorar la posición de España en el Consejo de la Unión Europea (que decide por voto ponderado con una minoría de bloqueo). Lamentablemente, el presidente Rodríguez apoyó cambios en la UE que significaron una pérdida de Fondos de Cohesión obtenidos por González y de la posición política ventajosa obtenida por Aznar. El deterioro de los intereses de España en la UE se vio acre14 En 1973, el peso del sector industrial en el PIB alcanzó un 29,09% y en 2009 cayó al mínimo, con un 14,20%, menos de la mitad. Ver diario Expansión, 8-2-2013.

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centado con el apoyo del Gobierno del presidente Rodríguez al acuerdo UE-Marruecos de liberalización de productos agrícolas y pesqueros del que España resultó la principal perjudicada pues dicho acuerdo rebajaba los aranceles a exportaciones de productos que competían, directamente, con los españoles (tomate, calabacín, pepino, naranja clementina o ajo)15. 6) Erosión gratuita de las relaciones con la Santa Sede. El Gobierno de Suárez, como en muchos otros aspectos, desarrolló la herencia recibida en las relaciones con la Santa Sede, ajustándolas a las nuevas circunstancias. Así se explica que el Concordato de 1953 fuera sustituido por una pluralidad de acuerdos que rebajaron las grandes ventajas que se dieron a la Iglesia Católica en 1953 estableciendo una relación más equilibrada. El primero de los acuerdos, de 28 de julio de 1976, significó la renuncia del jefe del Estado español al «privilegio de presentación» de los obispos, uno de los pocos aspectos de la relación en que el Estado español cedió. A este acuerdo le sucedieron otros cuatro firmados el 3 de enero de 1979, después de promulgada la Constitución. Muy pronto surgieron roces en las relaciones entre España y la Santa Sede. Los más importantes, aunque no los únicos, fueron, primero, la aprobación de la ley del divorcio, durante la presidencia de Calvo-Sotelo (ley 30/1981, de 7 de julio) y, después, la aprobación de la ley del aborto durante la presidencia de González (ley orgánica 9/1985, de 5 de julio). Sin embargo, las relaciones aunque erosionadas no se llegaron a deteriorar excesivamente. Fue durante la presidencia de Rodríguez cuando las relaciones se erosionaron en mayor medida, y de forma en gran parte gratuita. Algunos menosprecios públicos al papa 15 2012/496/UE: Decisión del Consejo, de 2 de diciembre de 2010 , relativa a la firma del Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos sobre medidas recíprocas de liberalización del comercio de productos agrícolas, productos agrícolas transformados, pescado y productos de la pesca, sustitución de los Protocolos n os 1, 2 y 3 y los anexos de estos Protocolos, y modificación del Acuerdo Euromediterráneo por el que se crea una Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por

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Benedicto XVI en su segundo viaje a España los días 6 y 7 de noviembre de 2010 pudieron haber sido fácilmente evitables. En todo caso, no se procuró una mejora en las relaciones con la Santa Sede con la mirada puesta en la influencia que, cada vez menor, todavía conserva la Iglesia en territorios con una minoría importante de separatistas (Cataluña, principalmente). 7)Desdibujamiento de la política con el mundo árabe y acercamiento a Israel. Aquí, como en otros aspectos, el gobierno de Suárez mantuvo la política exterior heredada. Sin embargo, Felipe González también la alteraría. El primer y más importante cambio fue el reconocimiento del Estado de Israel por el Gobierno González el 17 de enero de 1986. Veinticinco años después, en un discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2011, Trinidad Jiménez García-Herrera, ministra de Exteriores del presidente Rodríguez, fue aún más lejos reconociendo a Israel como «una patria para el pueblo judío», de suerte que la cuestión de los refugiados palestinos deba ser solucionada sin alterar la composición demográfica mayoritariamente judía del Estado de Israel. El acercamiento a Israel ha sido una constante en los gobiernos de González, Aznar, Rodríguez y Rajoy. El reconocimiento de Israel en 1986 trató de ser compensado con una acción a favor del acuerdo entre árabes e israelíes. En noviembre de 1991, España albergó una conferencia de paz sobre Oriente Medio, meses después de terminada la Primera Guerra de Iraq. Sin embargo, aquella conferencia, convocada por el Gobierno de González fracasó porque no contó con Naciones Unidas. A medida que la situación interna del mundo árabe-musulmán se ha complicado, los gobiernos españoles han ido decantándose hacia las monarquías petroleras sunníes del Golfo Pérsico, en gran medida por la inconstitucional influencia del monarca Juan Carlos I en la política exterior nacional, que, de acuerdo con el artículo 97 de la Constitución, es competencia

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del Gobierno. Esta política se ha puesto de manifiesto con ocasión de la guerra de Siria. España, muy pronto, se alineó tanto a título de Estado como en el seno de la Unión Europea, a favor de la oposición armada al Gobierno de Assad y de sus principales aliados, Qatar y Arabia Saudí. Al mismo tiempo que apoyó las sanciones contra elementos importantes del Gobierno sirio asumió una posición de dureza contra su principal aliado, Irán. Esta posición llevó a que, en 2012, Irán dejara de suministrar petróleo a España (un 15% de las importaciones españolas) y que se sustituyera ese suministro por crudo proveniente de Arabia Saudí que era más caro. Los desarrollos de la guerra en Siria, que han demostrado que la tantas veces anunciada caída del Gobierno sirio no sólo no se produce sino que por el contrario el Gobierno puede recuperar el control sobre la mayor parte de las regiones más importantes del país han llevado a responsables gubernamentales a desdecirse de sus anteriores posiciones exigiendo como condición previa la renuncia de Assad al poder. Todo ello, en el marco de amenazas de impago por parte de Arabia Saudí del «mega-contrato» del AVE Medina-La Meca. 8)Renuncia al status de potencia nuclear. Se ha dicho que también en materia nuclear, el Gobierno de Suárez decidió continuar con la política exterior heredada en el asunto de la bomba atómica, lo que significaba la negativa a ratificar el Tratado de No-Proliferación16. Aún más, se ha precisado que durante los gobiernos de UCD (sobre todo con Agustín Rodríguez Sahagún como ministro de Defensa)se realizaron varios intentos de fabricar la bomba atómica17. También aquí el Gobierno de González rompió con la política exterior heredada. En 1987, a poco tiempo del inicio de la 16 GARRIDO REBOLLEDO,Vicente: El régimen de no-proliferación: participación e implicaciones para España, Tesis doctoral, Universidad Complutense de Madrid, 1995, p. 678. 17 Ladislao Martínez, “El movimiento ecologista. La lucha antinuclear y contra el modelo energético en España”, cit., p. 86.

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segunda legislatura bajo su presidencia, mediante instrumento de fecha de 13 de octubre de 1987, publicado en el BOE de 13 de diciembre de ese año, España ratificó el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares, firmado en Londres, Moscú y Washington el 1 de julio de 1968. Al margen del arma nuclear, el primer ministro de Exteriores de González, Fernando Morán, planteó en su momento la posibilidad de que España fabricara submarinos de propulsión nuclear, lo que suscitó reacciones contrarias de algunos Estados de la Comunidad Económica Europea, que exigían que España firmase el Tratado de No-Proliferación antes de ser admitida en la CEE18. El hecho es que, aunque el Tratado de No-Proliferación no impide la construcción o posesión de submarinos de propulsión nuclear, España ha renunciado de hecho a construir o poseer esas importantes armas. III.-ÁFRICA, LA GRAN OLVIDADA El análisis de la política exterior durante el franquismo y la democracia muestra que en ambas etapas África fue la gran olvidada. Ni la política exterior de Franco prestó la necesaria atención a África, ni la política exterior de la democracia liberal subsiguiente suplió adecuadamente esta carencia. Conviene advertir que España es uno de los pocos Estados pluricontinentales del planeta. España es un país bicontinental, pues aunque la mayor parte de su territorio está en Europa tiene una parte menor en el continente africano. Durante el régimen franquista el Portugal de Salazar fue de los pocos Estados que mantuvieron relaciones ininterrumpidas con España. Sin embargo, pese a la vecindad y a la afinidad política los dos Estados vivieron de espaldas y no sólo en la Península Ibérica, sino también en África. La confusión interna en los gobiernos de España con la división entre, de 18 GARRIDO REBOLLEDO,Vicente: El régimen de no-proliferación: participación e implicaciones para España, p. 738.

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un lado, un Ministerio de Asuntos Exteriores partidario de aplicar el Derecho Internacional de la descolonización y, de otro, la Presidencia del Gobierno partidaria de mantener una ficticia política «provincializadora» dio lugar a una descolonización desastrosa (la de Guinea Ecuatorial) y a otra frustrada (la del Sahara Occidental). Esta falta de una política clara respecto a las colonias españolas y respecto al conjunto de África se percibió también, especialmente, respecto al norte de África. Con el cambio de régimen, estos problemas se acentuaron, pese a algunos intentos de arreglo. En relación a Guinea Ecuatorial, el presidente Suárez trató de reconducir las relaciones con este país, pero no tuvo tiempo para ello. Durante la etapa de González las relaciones siguieron deteriorándose, y con la presidencia de Aznar se produjo un extraño, y nunca aclarado suceso, que podía significar una implicación de España en un golpe de Estado en aquel país en 2004. No parece que con las presidencias de Rodríguez y de Rajoy se haya conseguido normalizar la situación. En relación al Sahara Occidental, el presidente Suárez trató de mantener una política de equilibrio entre todos los actores presentes en el Norte de África. Esto cambió, también, con la presidencia de González, que renunció a la política de equilibrio en el norte de África, apostando por una relación específica con Marruecos. Fue con la presidencia de Aznar cuando, por primera vez desde 1975, hubo una posibilidad real de acuerdo gracias al Plan Baker, que el Consejo de Seguridad avaló por unanimidad como «solución política óptima»19, aunque sin aprobarlo jurídicamente. Sin embargo, la primera decisión de política exterior de Rodríguez fue retirar el apoyo de España al Plan Baker que quedó aparcado, sin que Rajoy modificara ninguna de las decisiones heredadas de Rodríguez. Durante el Gobierno de Felipe González, en parte por motivos ideológicos, se desarrollaron importantes políticas de 19

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cooperación con Angola y Mozambique, entonces envueltas a crudelísimas guerras civiles. Sin embargo, una vez terminadas dichas guerras civiles, y pese a tratarse de países extraordinariamente ricos, la presencia española se fue difuminando. Ni siquiera la creación e impulso a las Conferencias Iberoamericanas durante las presidencias de González y de Aznar se aprovechó para desarrollar una política «ibero-africana» conjuntamente con Portugal y las excolonias de ambos países. Y, sin embargo, en un continente donde los bloques anglófono y francófono tienen tanta importancia, ni siquiera se ha intentado la creación de un bloque «ibérico», amparándose en la gran cercanía lingüística del portugués y del español y la contigüidad geográfica de las antiguas metrópolis coloniales. Carlos RUIZ MIGUEL