La política de tarifas de servicios públicos en Argentina, 2002-2014

Desarrollo Económico, vol. 54, Nº 213 (setiembre-diciembre 2014)

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Policy traps y subsidios al consumo

La política de tarifas de servicios públicos en Argentina, 2002-2014* TOMÁS BRIL MASCARENHAS** y ALISON E. POST***

Muchos países en desarrollo destinan grandes porciones de su presupuesto de gobierno a lo que llamamos subsidios de amplio espectro al consumo: es decir, gasto público orientado a reducir los precios que los consumidores pagan para acceder a bienes y servicios básicos. Por poner apenas un ejemplo, el presupuesto dedicado a subsidios al consumo de diversos combustibles suele ser similar y en muchos casos superar el gasto público en salud y educación (cuadro 1). Tanto países exportadores de hidrocarburos –por ejemplo, Irán y Turkmenistán– como países importadores –Tailandia y Bangladesh–, gastan más del 2% de su PBI en subsidios al consumo de combustibles y derivados. Esta tendencia se observa tanto en países con regímenes democráticos (India o El Salvador) como en sistemas autoritarios (Vietnam y Azerbaiyán, por citar dos ejemplos). Las políticas de subsidio han sobrevivido incluso luego de que un país –como Ucrania– atravesara momentos de profundo cambio: transiciones de régimen político, fuerte presión de instituciones financieras internacionales en pos del desmantelamiento de los subsidios y la privatización parcial de las empresas que proveen servicios públicos a precios subsidiados. Pese a la omnipresencia de estas políticas de subsidios, hasta aquí la ciencia política ha hecho poco por estudiarlas1. La naciente literatura sobre el Estado de *  Agradecemos a Tara Buss, Lindsay Mayka y Christopher Chambers-Ju por la excelente asistencia de investigación, así como los valiosos comentarios de Julián Bertranou, Alejandro Bonvecchi, Ernesto Calvo, Pradeep Chhibber, David Collier, Ruth Berins Collier, Tulia Falleti, Steve Levitsky, Jonah Levy, Katerina Linos, Andrés Malamud, Stanislav Markus, Aila Matanock, María Victoria Murillo, Paul Pierson, Neal Richardson, Ben Ross Schneider, Steve Vogel, Nick Ziegler y los participantes en presentaciones en la Universidad de California-Berkeley, la SAAP, la UTDT, el CIEPP y el CIPPEC. Esta es una versión actualizada de nuestro artículo publicado en Studies in Comparative International Development (SCID). **  Doctorando en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de California-Berkeley ([email protected]). ***  Profesora Asistente en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de CaliforniaBerkeley ([email protected]). 1  Las pocas excepciones se circunscriben a los trabajos de Bates (1981), Adams (1998: 66-88), Savedoff y Spiller (1999), Gutner (2002: 455-476) y de Victor (2009), que exploran la dinámica de los controles de precios y los programas de subsidio en sectores, países y regiones particulares.

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Bienestar y las políticas sociales en los países en desarrollo –entre otras, las contribuciones de Haggard y Kaufman (2008), Huber et al. (2008), Rudra (2002) y de Segura-Ubiergo (2007)– típicamente no se ocupa de los subsidios al consumo. Esta omisión es particularmente llamativa ya que los subsidios al consumo constituyen un importante mecanismo de protección social en los países en desarrollo, donde los hogares usan gran parte de su ingreso para costear alimentos y servicios básicos. De allí que el estudio de los subsidios de amplio espectro haya quedado en manos de los economistas, cuyos análisis sobre estos programas se centran en subrayar que estas políticas públicas benefician de modo desproporcionado a las clases medias, en desmedro de las clases populares2. Su argumento es que si esos recursos fiscales fueran destinados, en cambio, a políticas públicas de educación primaria o a programas sanitarios para los sectores de menores ingresos, ello tendría un impacto positivo más directo sobre el desarrollo humano y económico. Sin embargo, estos análisis hacen poco por explicar la lógica política detrás del crecimiento y de la persistencia de los subsidios al consumo. Este artículo ofrece un conjunto de proposiciones que nos llevan a conceptualizar los programas de subsidio de amplio espectro al consumo como una policy trap: políticas públicas de costo fiscal inicialmente bajo, que crecen y se enraízan con rapidez y por lo tanto reducen de manera significativa el margen de maniobra de los gobiernos. Nuestro argumento sostiene que los gobernantes tienen alta propensión a crear y subsecuentemente aumentar el presupuesto para programas de subsidio al consumo cuando el precio de insumos críticos (tales como el combustible importado o el salario de los trabajadores que producen el bien o servicio a subsidiar) crece vertiginosamente. Esos rápidos incrementos de precios son más probables en los países en desarrollo, donde la volatilidad de precios y la inflación son en general más altas. Los gobiernos que se encuentran en situaciones de incertidumbre política, preocupados por posibles reveses electorales futuros o por el descontento popular en las calles, tienen fuertes incentivos para mantener en pie este tipo de políticas públicas. Esto es así aun cuando su peso fiscal crezca significativamente y aun cuando la población no sepa acerca del tamaño de los subsidios que está recibiendo. Con el paso del tiempo, los rápidos cambios en los precios y la preocupación por eludir ser culpabilizados por eliminar un programa que beneficia a la mayoría de la población son dos factores que pueden reforzarse mutuamente y por ende conducir a un fuerte crecimiento del gasto público en subsidios. Una vez que estas políticas públicas quedan enraizadas, los gobiernos tenderán a recortarlas sólo en situaciones de crisis fiscales agudas, fuerte presión externa y/o cuando se perciban poco amenazados políticamente. Sostenemos que este argumento tiene poder explicativo para países en desarrollo con distintos niveles de riqueza de recursos naturales y con regímenes políticos democráticos o autoritarios3. Estas proposiciones parten de la literatura sobre el Estado de Bienestar pero, al mismo tiempo, difieren de ella en varios importantes sentidos. Mientras esa literatura explica la evolución de las políticas públicas del Estado de Bienestar subrayando la importancia de cambios de precios y demográficos que ocurren a ritmo lento y 2 

Por ejemplo, World Bank (2005) y Alderman (2002). En países con altas dotaciones de hidrocarburos y recursos minerales, en los cuales los gobiernos enfrentan una presión popular más intensa para que esta riqueza “del cielo” sea distribuida entre la población, esperaríamos que hubiera mayores subsidios al consumo. 3 

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en el largo plazo, nosotros argumentamos que la volatilidad de precios de corto plazo es un factor más importante para explicar el crecimiento de las políticas públicas de subsidio al consumo. La literatura sobre el Estado de Bienestar también ha mostrado que los políticos tienen fuertes incentivos para mantener y expandir políticas públicas que son visibles y valoradas por grupos políticamente relevantes de beneficiarios. En contraste, nosotros argumentamos que en el caso de muchos subsidios los gobernantes tienen incentivos para dejar en pie programas (i) de poca visibilidad pública, (ii) sobre los cuales es comparativamente difícil obtener rédito político, y (iii) que no son promovidos o defendidos por grupos organizados de beneficiarios. En este artículo ofrecemos, entonces, una ilustración del poder explicativo de estas proposiciones a través de un análisis de los programas de políticas de subsidio al consumo en los sectores de distribución de gas natural y de transporte urbano de pasajeros en la Argentina de la post-crisis de 2001-2002. Por varias razones en este caso podría esperarse que un crecimiento vertiginoso de este tipo de subsidios fuera relativamente menos probable. Primero, las finanzas del Estado no dependen principalmente de rentas de hidrocarburos y recursos minerales; por lo tanto, el gobierno debió haber enfrentado un menor nivel de presión popular en pos de la distribución de recursos “rentistas” vía subsidios que los gobiernos que se financian principalmente con rentas de recursos naturales. Segundo, en la Argentina la mayoría de los servicios públicos está en manos de empresas privadas; por ende, para sus gobiernos sería menos tentador usar una estrategia de precios subsidiados como medio para tener rédito político-electoral. Tercero, los presidentes Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner gozaron de relativamente alta seguridad política durante el período que se abrió con su victoria en las elecciones legislativas de 2005; esto implica que ellos –vis à vis de líderes de otros países– tenían motivos comparativamente débiles para temer el impacto político de retirar los subsidios. Aun con estos tres factores presentes, hacia 2010 las partidas que el gobierno nacional destinaba a subsidiar los precios que los consumidores pagaban por servicios básicos como gas, electricidad y transporte urbano habían crecido meteóricamente hasta alcanzar los 7.500 millones de dólares anuales (10% del presupuesto)4. Se llegó a este punto pese a que en los hechos los subsidios fueron, durante la mayor parte del período de post-crisis, invisibles para los propios usuarios de servicios públicos5. Nuestro diseño de investigación combina una comparación entre sectores con process tracing o rastreo del proceso dentro de cada sector. El ejercicio comparativo intersectorial nos permite evaluar una explicación alternativa del enraizamiento 4  Nuestros cálculos a partir de datos de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP). 5  Hasta 2009 las empresas privadas proveedoras de estos servicios públicos emitían facturas que no mencionaban los subsidios gubernamentales que hacían posible que, en un contexto inflacionario, pudieran mantenerse precios congelados. En 2009 comenzó a consignarse el subsidio en las facturas de gas y en los boletos de colectivo. Sin embargo, esta decisión no implicó un crecimiento significativo de la visibilidad de los subsidios porque los boletos de transporte público no especificaban la proporción subsidiada dentro del precio final del pasaje y porque en el caso de las facturas de gas esa especificación se ubicaba en la “letra chica”, enterrada entre muchas otras informaciones. Por otra parte, la presidente Cristina Kirchner, quien durante sus dos mandatos apeló fuertemente a comunicar sus medidas directamente a la ciudadanía a través de la televisión, nunca hizo de los programas de subsidio al consumo un eje de sus apariciones públicas.

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de estas políticas públicas: la literatura sobre el Estado de Bienestar, construida a partir de la teoría de Olson sobre la acción colectiva, llevaría a argumentar que la presión de los intereses organizados y concentrados (como los sindicatos y las empresas) serían factores claves para explicar la expansión y la continuidad de esta política pública. Nuestra comparación de los subsidios en el sector gas y en el de transporte urbano muestra que, si bien la presión por parte de los grupos de interés puede contribuir al crecimiento de los subsidios, los principales factores que conducen a su expansión y enraizamiento son la volatilidad de precios y el temor de los gobernantes a enfrentar reacciones negativas por parte de los consumidores. A su vez, el examen del proceso dentro de cada caso sectorial nos permite evaluar si los factores que identificamos como claves –cambios en los niveles de precios y la preocupación de los gobernantes por eludir ser culpabilizados por un recorte de los subsidios– efectivamente explican el crecimiento de estas políticas públicas en ambos sectores.

Subsidios de amplio espectro como policy traps Los subsidios al consumo son transferencias presupuestarias a organismos estatales o a empresas privadas que proveen bienes o servicios a la población y cuyo objetivo es bajar los precios al consumidor6. Debido a que su objetivo es hacer que los bienes básicos sean más baratos, los subsidios al consumo se distinguen de los subsidios a la producción, que se caracterizan, a su vez, por ser transferencias gubernamentales diseñadas para fomentar la producción de un bien o servicio7. Una vez puestas en marcha, las políticas de subsidios al consumo tienden a tener dos atributos: crecimiento y persistencia. El cuadro 1, que presenta una medición del gasto en subsidios al consumo de combustibles y derivados –el único tipo para el cual existen datos comparables–, muestra la persistencia de estas políticas públicas incluso tras décadas de reformas neoliberales. ¿Cómo podemos explicar este fenómeno? Los líderes políticos de los países en desarrollo tienen fuertes incentivos para adoptar subsidios luego de enfrentar shocks positivos y negativos de precios. Esto se debe a que los subsidios son un medio para consolidar el poder político. En efecto, tal como señala la literatura sobre el urban bias o “sesgo urbano” (Bates, 1981: 30-3), 6  Para los productos que se comercian internacionalmente la manera típica de medir los subsidios al consumo es calcular la diferencia entre los precios internacionales y los precios locales del producto, generalmente manteniendo constantes los costos locales de comercialización y transporte (Coady et al., 2006). Los subsidios al consumo de servicios públicos se implementan vía transferencias gubernamentales que permiten a los proveedores ofrecer los servicios a precios que no alcanzan a cubrir las inversiones y los costos de operación. 7  Dos ejemplos del sector de energía eléctrica sirven para ilustrar la diferencia entre los subsidios al consumo y los subsidios a la producción. Los gobiernos pueden bajar los precios de la electricidad en los hogares mediante un programa de subsidio al consumo por el cual los distribuidores de energía eléctrica recibirían un monto de subsidio por cada kilowatt por hora que estas empresas provean a los hogares. En contraste, los gobiernos pueden incentivar la inversión en la producción de energía con fuentes alternativas mediante un subsidio a la producción que garantice a las distribuidoras de energía que se cubrirá parcialmente el costo de comprar electricidad a generadores que usen energía solar o eólica.

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Cuadro 1 Subsidios al consumo de combustibles y derivados vs. Gasto en salud y educación en selección de países de bajo y medio nivel de ingresos

Fuentes: Se presentan todos los países de ingresos bajos y medios para los cuales hay datos disponibles. * Calculado a partir de la IMF World Economic Outlook Database, consultada en diciembre de 2011. ** 2010 (IEA Natural Gas Information Statistics, consultadas en junio de 2012). *** International Energy Agency (incluye petróleo, gas, carbón y electricidad). La medición de los subsidios se realiza observando la brecha de precios: los precios finales al consumidor se comparan con el precio de referencia que habría en un mercado competitivo. **** World Development Indicators.

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estos programas permiten a los gobiernos crear una suerte de escudo para proteger a la población de cambios repentinos en los precios de alimentos, combustibles, energía eléctrica y otros bienes y servicios esenciales en contextos en que un shock generaría significativos aumentos en el costo de los mismos8. Sin este tipo de subsidios, en países de bajo nivel de ingresos el impacto de esos repentinos aumentos de precios sobre la economía de los hogares sería particularmente fuerte. Si la rápida escalada de los precios de estos productos básicos impulsa protestas en los principales centros urbanos, estos shocks traen consigo una potencial desestabilización política para regímenes tanto democráticos como autoritarios (Bates, 1981: 31). En países ricos en hidrocarburos y minerales, los aumentos de los precios de los commodities de exportación generan una oportunidad adicional para que sus gobiernos fortalezcan su poder: estas rentas que caen “desde el cielo” pueden ser distribuidas mediante subsidios para mejorar las condiciones de vida de la población en general y por lo tanto incidir positivamente en la opinión pública sobre el gobierno9. En ambos tipos de dinámica no es necesario que los subsidios al consumo –o el tamaño de estos subsidios– sean visibles a los ojos de sus beneficiarios para que estas políticas públicas tengan los impactos descriptos. Más allá de cuál sea la principal base de apoyo político de los gobiernos que, en respuesta a shocks de precios, ponen en marcha los subsidios, existen dos razones por las cuales estos tienden a orientarse hacia las grandes áreas metropolitanas. Primero, en los momentos inmediatamente posteriores a los grandes shocks, preservar el orden en los grandes centros urbanos señaliza que el gobierno se mantiene firme en el poder. Segundo, aunque las políticas de subsidios son universalistas en su diseño (es decir, no focalizadas), la capacidad de los gobiernos de asegurar que los bienes y servicios efectivamente sean distribuidos a precios subsidiados es mayor en las áreas urbanas: allí la capacidad estatal tiende a estar más desarrollada y, en el caso de los servicios públicos, la infraestructura para distribuir estos servicios de hecho existe (Adams, 1998: 68; Bienen y Gersovitz, 1986: 28; Lipton, 1977: 294). Si bien, en teoría, los gobiernos podrían implementar subsidios focalizados que tuvieran mejor llegada a la población urbana y rural de bajos recursos, es muy difícil implementar rápidamente ese tipo de programas en la coyuntura posterior a los shocks (Victor, 2009: 17)10. 8  Esta lógica se asemeja a aquella identificada por los estudios de economía política comparada que afirman que los gobiernos tienen incentivos para proteger, vía políticas sociales, a los ciudadanos de los riesgos que aparecen con la apertura económica (por ejemplo, Katzenstein, 1985; Garrett, 1998). Rudra (2002) y Kaufman y Segura-Ubiergo (2001) concluyen, respectivamente, que los datos sobre países de menor nivel de desarrollo y América Latina no permiten apoyar dicha “hipótesis de la compensación”; sin embargo, sus análisis están construidos a partir de observar exclusivamente el gasto público en la seguridad social (así como las partidas para salud y educación, en el caso del último de estos dos trabajos) y, por lo tanto, no incluyen los subsidios al consumo al momento de operacionalizar el concepto de gasto social o welfare spending. 9  Ver, por ejemplo, los trabajos de Chaudhry (1997: 22, 147-155), Jones Luong y Weinthal (2010: 60), y de Victor (2009: 20, 22). 10  La implicancia analítica de este punto es que muchos tipos de gobiernos –y no tan solo aquellos liderados por partidos de izquierda, de los que se espera que tendrán preocupación por atender las necesidades de los sectores populares y que estén inclinados a intervenir en los mercados– tendrán fuertes incentivos hacia la adopción de subsidios de amplio espectro al consumo como parte de su estrategia de supervivencia política.

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Las políticas de subsidio al consumo deberían ser consideradas parte del Estado de Bienestar en los países en desarrollo debido a su importancia para la población; sin embargo, las explicaciones que la literatura sobre el Estado de Bienestar ofrece sobre el crecimiento y el enraizamiento de las políticas sociales sólo sirven parcialmente para dilucidar por qué los subsidios al consumo duran a lo largo del tiempo. Las limitaciones de estas teorías se deben a la distinta naturaleza de las políticas públicas que estudia la literatura del Estado de Bienestar, por un lado, y de las políticas de subsidio al consumo, por otro. Primero, los beneficiarios principales de los subsidios son consumidores atomizados en lugar de grupos de interés organizados políticamente. Segundo, el valor monetario de las políticas sociales más típicas –por ejemplo, las pensiones o los seguros de desempleo– son visibles para quienes los reciben y son atribuibles al gobierno porque operan vía un pago concreto de dinero; en cambio, el monto de los beneficios provenientes de los subsidios al consumo tiende a ser mucho menos claro para sus receptores, al tiempo que tampoco son beneficios claramente atribuibles al gobierno, en especial en los casos en que los bienes o servicios subsidiados son provistos por empresas privadas11. Tercero, el nivel del gasto público en subsidios de amplio espectro está muy afectado por la volatilidad de los precios de los insumos claves (por ejemplo, combustibles y alimentos importados); en contraste, los precios de los insumos para la provisión de la seguridad social y de la salud pública no son tan volátiles. Estas diferencias nos llevan a explicar el crecimiento y enraizamiento de las políticas de subsidios mediante factores distintos de aquellos que subraya la literatura sobre el Estado de Bienestar. Específicamente, estudiamos dos mecanismos: los shocks de precios y los incentivos que los gobernantes tienen para proactivamente evitar los reveses políticos que los afectarían si cortaran subsidios sobre los cuales los consumidores tienen poco o nulo conocimiento. En conjunto, estos factores son suficientes para convertir a este tipo de subsidios en policy traps, políticas que se convierten en trampas ya que rápidamente reducen el margen de maniobra de los gobiernos que las adoptan o de aquellos que los suceden. A continuación pasamos, entonces, a analizar cada uno de estos dos mecanismos que conducen al enraizamiento de las políticas de subsidios. Volatilidad de precios y deriva de las políticas públicas La literatura sobre el Estado de Bienestar subraya que ciertas presiones contextuales exógenas a las propias políticas públicas (tales como los lentos cambios demográficos o la inflación) pueden afectar, de manera gradual, el alcance de estos programas. En Estados Unidos y Europa, por ejemplo, el gasto público en el sistema de pensiones ha crecido paulatinamente a medida que la generación del baby boom comenzó a cobrar su jubilación (Pampel y Williamson, 1989: 165-6). Los estudios también muestran que la inflación moderada pero persistente que en décadas re11  Ver el trabajo de Arnold (1990: 47-50) sobre la “traceability” de distintos tipos de políticas públicas (es decir, el grado en que la población es capaz de atribuir una política pública al gobierno o, en otras palabras, la capacidad de la población de “rastrear” que un determinado beneficio se originó en la acción de gobierno). Nuestro argumento se apoya sobre los hallazgos de Mettler (2011) acerca de cómo la mayoría de los ciudadanos de Estados Unidos –que reciben beneficios del Estado por la vía de exenciones tributarias o servicios subsidiados pero provistos por empresas privadas (por ejemplo, los préstamos subsidiados para el pago de aranceles universitarios)– no son conscientes de su condición de receptores de ayuda estatal.

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cientes afectó a los países desarrollados provocó una gradual erosión del valor real de las políticas sociales allí donde las mismas no estaban indexadas (Weaver, 1988: 186; Pierson, 1996: 164; Kemp, 2007: 277). Hacker (2004, 2005) utiliza el concepto de “deriva de la política pública” (policy drift) para aquellas situaciones en las que el alcance de una política pública se reduce gradualmente como consecuencia de la falta de acción para adaptarla a los cambios contextuales. Sin embargo, mientras que Hacker usa el concepto de policy drift para describir procesos en los que las políticas públicas (o el gasto público asociado a ellas) se erosionan gradualmente, en el caso de estos subsidios los shocks de precios pueden gatillar un rápido crecimiento del gasto público. Cuando los programas de subsidios tienen el propósito de proteger a los consumidores de la volatilidad de precios de bienes y servicios como los alimentos o la energía eléctrica, grandes cambios en el costo de los insumos de estos bienes y servicios pueden hacer que el gasto público en estas políticas se dispare rápidamente. Aun más, a medida que el precio de los bienes y servicios subsidiados cae relativamente con respecto al precio de los bienes y servicios no subsidiados, los hogares tendrán incentivos para aumentar sus niveles de consumo, lo que a su vez también incrementa el costo fiscal. Visibilidad del gasto, incentivos para evitar reveses políticos y enraizamiento de las políticas públicas La literatura sobre el Estado de Bienestar también nos deja a medio camino en el objetivo de entender la persistencia de este tipo de políticas públicas. Las explicaciones convencionales sobre el crecimiento y el enraizamiento del Estado de Bienestar subrayan como factor clave la presión ejercida por los grupos de beneficiarios. Enfatizan, además, mecanismos de retroalimentación (policy feedback) que presuponen que la existencia y el valor de las transferencias de esas políticas de bienestar son claramente visibles para sus receptores y atribuibles al gobierno. La explicación típica del crecimiento del Estado de Bienestar –el enfoque de los recursos de poder (power resources approach)– atribuye la expansión de estas políticas públicas a la capacidad de los trabajadores de movilizarse y de tener impacto electoral, así como a la presencia de partidos de izquierda en el gobierno (Korpi, 1983; Huber et al., 1993). Más recientemente, algunos estudios han puesto el énfasis en los efectos de retroalimentación que surgen luego de la adopción de las políticas públicas del Estado de Bienestar: los programas sociales crean sus propios beneficiarios y estos a su vez hacen lobby para la continuación o la expansión de las políticas12. Pierson (1995, 1996), por ejemplo, hace hincapié en que los programas del Estado de Bienestar generan grupos de beneficiarios que tienen un claro interés por –y a menudo la capacidad de– evitar el desmantelamiento de estas políticas. Huber y Stephens (2001: 10, 28-31) argumentan que estas políticas sociales hacen que cambien las preferencias de los votantes a favor de la creación de nuevos beneficios (fenómeno que los autores denominan “policy ratchet effect” o “efecto trinquete” de la política pública). Según esta perspectiva, la adopción de políticas sociales genera una opinión pública a favor de ellas que, por su parte, tiene influencia sobre posteriores decisiones de política pública. Otras investigaciones sostienen que el Estado de Bienestar forja sentimientos de pertenencia política y otorga recursos a sus beneficiarios, dos facto12 

Campbell (2012) hace una revisión de esta literatura.

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res que pueden terminar aumentando la movilización en defensa de los programas existentes (Campbell, 2003, 2012; Mettler, 2005). Todas estas explicaciones –que enfatizan cómo los beneficiarios directos de las políticas públicas pueden ser un elemento que contribuya al crecimiento y enraizamiento de las mismas– tienen como supuesto que los beneficiarios saben de la existencia de estos beneficios y valoran estar recibiéndolos. Sin embargo, mientras las transferencias del Estado de Bienestar –tales como las del sistema jubilatorio o las compensaciones laborales– son visibles para sus beneficiarios directos debido a los pagos en dinero que reciben, el valor monetario de los beneficios provenientes de los subsidios de amplio espectro al consumo tiende a ser menos claro para sus receptores13. Si bien algunos programas utilizan instrumentos como las tarjetas de racionamiento de los subsidios a los alimentos –que muestran con nitidez tanto la existencia como el tamaño de los beneficios recibidos– la mayoría de los programas de subsidio se vehiculiza de un modo en que su existencia y tamaño se vuelven mucho menos inteligibles para sus receptores. Por ejemplo, los subsidios en combustibles y energía típicamente compensan a los distribuidores locales por la diferencia entre los precios controlados de venta y los costos de producción14. A menos que el gobierno publicite activamente el grado en el cual el fisco subsidia esos precios, apenas un pequeño conjunto de ciudadanos informados estará al tanto de la diferencia entre, por un lado, los costos de producción o los precios internacionales de los combustibles y, por otro, los precios del producto en los surtidores; sólo esa pequeña minoría de la población tendrá noción del tamaño de los subsidios. Esto significa que es poco probable que los ciudadanos tengan conciencia plena del valor de los subsidios que reciben o que se den cuenta de que comparten un interés con otros consumidores a favor del mantenimiento o expansión de estas transferencias públicas. Más aun, los consumidores tienden a estar desorganizados políticamente debido a que sufren del típico problema de la acción colectiva: pertenecer a un grupo con un gran número de miembros para los cuales los beneficios individuales esperados de una eventual movilización política son bajos. En consecuencia, mientras que la movilización de los grupos de beneficiarios organizados puede explicar la estabilidad de las políticas públicas características del Estado de Bienestar, es improbable que la movilización de los consumidores explique el crecimiento y el enraizamiento de la mayoría de los subsidios de amplio espectro debido a la relativa invisibilidad de estos subsidios y a los menores niveles de organización política que tienen los 13  La literatura de la ciencia política que estudia el caso de Estados Unidos sostiene que es más probable que los ciudadanos comprendan su autointerés con respecto a una determinada política pública cuando los efectos de la misma son visibles, tangibles, grandes y seguros (Citrin y Green, 1990: 17). Estas condiciones no se cumplen plenamente en la mayoría de los subsidios de amplio espectro. Mettler (2011) propone un argumento semejante, también para el contexto estadounidense, sobre la invisibilidad relativa de los beneficios estatales instrumentados vía exenciones impositivas o vía subsidios para beneficios que son provistos por empresas privadas. Los datos de opinión pública de Mettler (2011: 37) revelan que la mayoría de los estadounidenses no comprende que los beneficios que recibe surgen de las arcas públicas. 14  Para una descripción de los subsidios a diversos combustibles que se administran de este modo ver IMF (2013). Como propone la literatura sobre la “maldición de los recursos naturales” (resource curse), la probabilidad de que los ciudadanos supongan que los combustibles están subsidiados es mayor en los países exportadores de hidrocarburos dado que allí la población espera que el gobierno redistribuya las rentas que esos recursos generan.

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consumidores vis à vis de otros tipos de beneficiarios15. La lógica que destaca la literatura sobre el Estado de Bienestar sí opera, en cambio, en los casos en que los subsidios al consumo son altamente visibles. Ciertos trabajos recientes sobre políticas sociales y algunas contribuciones más antiguas sobre programas de subsidios en alimentos proponen otra variable que podría explicar el crecimiento y el enraizamiento de una política pública: el lobby por parte de los llamados beneficiarios de segundo orden. Mettler (2011: 32-36, 38), en su análisis del Estado de Bienestar “escondido” en Estados Unidos –estudiando programas como la deducción impositiva de los pagos de intereses por créditos hipotecarios, la cual los votantes no tienden a asociar con la acción del gobierno–, descubre que los principales defensores de este tipo de políticas públicas son sus beneficiarios de segundo orden, como por ejemplo ciertos grupos industriales. Por su parte, el reducido cuerpo de estudios sobre la economía política de los subsidios en el sector alimentos también resalta una dinámica semejante. Bates (1981) apunta que fueron las industrias que se beneficiaban de una fuerza de trabajo barata las que contribuyeron a la perpetuación de los programas de alimentos subsidiados en África, al tiempo que Adams (1998: 66-88) identifica a los intermediarios del mercado negro de alimentos como los responsables de la continuidad de los subsidios en Bangladesh. Aunque indudablemente estos beneficiarios de segundo orden contribuyen al crecimiento y a la persistencia de los subsidios, nosotros postulamos que es otro el factor principal: la inclinación de los gobernantes a evitar ser culpabilizados y políticamente castigados por haber cortado subsidios que benefician a amplias franjas de la población16. Los consumidores pueden no darse cuenta del grado en que el gobierno está subsidiando bienes y servicios antes de que éstos aumenten de precio pero el acto de aumentar esos precios y de retirar los subsidios sí incrementa la conciencia de los consumidores sobre el tamaño de los beneficios que de pronto están perdiendo. Como bien han notado varios estudios, la ciudadanía tiende a ser más sensible ante las pérdidas que ante las ganancias o los beneficios que ya recibe (Kahneman y Tversky, 1979; Pierson, 1996: 145-6; Weaver, 1986; Weyland, 1996). Aun cuando los grupos de consumidores no estén bien organizados al momento en que los gobernantes evalúan 15  Estudios recientes sobre América Latina –entre los que sobresalen los de Rhodes (2006), Baker (2009) y Echegaray (en prensa)– argumentan convincentemente que los investigadores deben prestar mayor atención a los rasgos actitudinales y al comportamiento político de los consumidores. Los hallazgos de esta línea de investigación sugieren que la lógica olsoniana pura no siempre tiene poder explicativo y que en América Latina, tras las reformas neoliberales, los consumidores tienen mayores niveles de conciencia y de predisposición al activismo político, lo que puede otorgarles poder de veto. En esta región los consumidores han organizado campañas para rechazar el pago de facturas de servicios públicos (Rhodes, 2006), han moderado la agenda de los nuevos gobiernos de izquierda (Baker, 2009) y han armado boicots contra empresas privadas cuya acción afecta el acceso a bienes públicos (Echegaray, en prensa). Dicho esto, sin embargo, en la evidencia que presentan estos autores los consumidores tienen un papel reactivo: los ciudadanos desaprueban las privatizaciones (Baker, 2009) o protestan vía campañas de no-pago de boletas o vía presentaciones judiciales (Rhodes, 2006) luego de aumentos tarifarios altamente visibles (Rhodes, 2006: 5, 84-90). Se trata de consumidores que cambian sus actitudes o su comportamiento ex post. Asimismo, incluso en la caracterización que hace Rhodes sobre las organizaciones de consumidores éstas no son ni tan abarcadoras ni tan fuertes como las organizaciones sindicales y de jubilados de las que se ocupa la literatura sobre el Estado de Bienestar. En suma, si bien es probable que los políticos estén atentos a las reacciones de los consumidores ante eventuales cortes de subsidios, incluso a la luz de esta literatura no hay razones para sostener que la movilización de los consumidores es un factor principal en la explicación de por qué crecen estos subsidios. 16  Sobre la dinámica de la “evasión de la culpa política” o blame avoidance, ver Weaver (1986).

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el recorte de políticas sociales, el solo hecho de que se perciba como probable que ocurra un castigo electoral suele ser suficiente para que los gobernantes sientan temor ante estas eventuales reacciones y para que intenten evitarlas (Pierson, 1996: 151). Esta dinámica es particularmente probable en situaciones en que, al percibirse políticamente débiles, los gobernantes actúan con horizontes temporales cortos17. La percepción de inseguridad política es más frecuente en los países en desarrollo porque allí los niveles de volatilidad económica son más altos y el ejercicio del gobierno es, por ello mismo, una tarea sujeta a mayores niveles de incertidumbre18. El hecho de que estos subsidios beneficien en mayor medida a las grandes urbes hace que los gobernantes sujetos a situaciones de incertidumbre política tengan particular aversión al recorte de estas políticas públicas. Tanto los gobiernos democráticos como los autoritarios buscan evitar producir descontento en la población urbana debido a que ésta, a diferencia de la dispersa población rural, tiene capacidad para organizar protestas con alto impacto político en contra de eventuales aumentos de precios (Bienen y Gersovitz, 1986). Para nombrar apenas algunos ejemplos, en países como Indonesia (1997, 2003), Jordania (2000) y Mauritania (2008) intentos recientes de cortar relativamente poco visibles subsidios al consumo de combustibles –esquemas en los cuales el gobierno compensa a los distribuidores por la diferencia entre los precios controlados y el costo del insumo– han tenido que dar marcha atrás luego de que la decisión gatillara importantes protestas urbanas19. Estas manifestaciones contra aumentos de precios han llegado, en algunos casos, a precipitar la caída de gobiernos (Bates, 1981: 31; Bienen y Gersovitz, 1986: 40-41; IMF 2013: 21). A la luz de estos ejemplos, los líderes políticos tienen buenas razones para evitar irritar a los consumidores de las ciudades en tiempos de alta competencia y/o inestabilidad política, aun cuando la población urbana no sea una base de apoyo medular para la coalición de gobierno. De este modo, la estrategia de eludir la culpa política –es decir, aquello que la literatura anglosajona denomina blame avoidance– se constituye en una razón suficiente que empuja a los gobernantes a mantener en pie los esquemas de subsidio, incluso en ausencia de acciones efectivas de lobby por parte de beneficiarios de segundo orden. Con el paso del tiempo, el creciente costo fiscal de los subsidios y los incentivos políticos para evitar reducirlos se refuerzan mutuamente: a medida que se ensancha la brecha entre, por un lado, el precio “real” o no subsidiado de los bienes y servicios 17  Los trabajos sobre la regulación de servicios públicos en contextos de debilidad institucional han mostrado que los gobiernos, en su afán por evitar ser culpados por los votantes, tienden a esquivar los aumentos de tarifas durante los períodos de alto nivel de competitividad electoral (Murillo, 2009; Post, 2014a, 2014b). 18  Sobre la volatilidad económica en los países en desarrollo pueden consultarse los trabajos de Acemoglu et al. (2003) y de Wibbels (2006). A lo dicho en el cuerpo del texto debemos agregar que, en estos contextos más volátiles, aumentar los precios de los bienes y servicios básicos puede derivar en espirales inflacionarias y/o afectar negativamente el ciclo económico vía caída del consumo, todo lo cual genera incentivos adicionales para que el gobierno baje los precios al consumidor. 19  En Indonesia la política de subsidio en combustibles tiene larga data: originalmente fue instalada cuando el país aún era un exportador de petróleo; en 1997 los intentos de desmantelar los subsidios condujeron a protestas en las calles y catalizaron la caída de Suharto; en 2003, un año antes de que Indonesia pasara a ser un importador neto de petróleo, el plan del gobierno de salirse del esquema de subsidios nuevamente se encontró con protestas, ante lo cual el gobierno decidió retroceder (IMF, 2013: 21-2). Por su parte, en 2000 el gobierno de Jordania, importador neto de petróleo, también dio marcha atrás en su decisión de recortar los subsidios en combustibles tras el estallido de protestas de gran escala (UNDP, 2012: 51). Mauritania, importador neto de petróleo, en 2008 cortó los subsidios en combustibles, avivando protestas que precipitaron un golpe militar; luego del golpe, los subsidios fueron restablecidos (IMF, 2013: 30-1).

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y, por otro, el precio subsidiado, también crecen los costos políticos de un eventual ajuste. Al fin y al cabo, un potencial aumento de precios del orden del 100% es más visible y controversial que un aumento del 20%. Si bien hipotéticamente los gobernantes pueden aumentar los precios de modo gradual y así disminuir el costo de los subsidios, existen incentivos de corto plazo que inducen a postergar este tipo de ajustes menores. ¿Por qué un gobierno se arriesgaría a una lenta agonía política como consecuencia de una sucesión de pequeños recortes de subsidios si puede, en cambio, cortarlos de un solo golpe en un futuro distante o incluso dejarle esa herencia a próximos gobiernos? El resultado es una policy trap de la cual los gobiernos sólo salen cuando enfrentan crisis fiscales profundas, intensas presiones externas y/o cuando se perciben con gran fortaleza política20. Lo paradójico de estas situaciones es que los gobiernos, debido a la expansión de una política pública por la cual reciben pocos aplausos de la ciudadanía, se hallan cada vez más acorralados y por lo tanto menos capaces de alinear el gasto público con sus prioridades políticas.

El crecimiento y enraizamiento de los subsidios de amplio espectro en servicios públicos en la Argentina (2002-2014) Este estudio sobre Argentina analiza los sectores de distribución de gas natural y de transporte público urbano. En lo que se refiere a este último, nos concentramos en el sistema de colectivos, el modo de transporte más importante en los países en desarrollo. Mediante el rastreo de los procesos dentro de cada sector, mostramos por un lado la plausibilidad de nuestro argumento, y por el otro las limitaciones del enfoque de los recursos de poder (power resources approach), para explicar el crecimiento y el enraizamiento de los subsidios en los dos casos sectoriales21. De este modo, una comparación de los sectores de distribución de gas y transporte público urbano nos permite evaluar la explicación alternativa que adjudicaría el crecimiento y la persistencia de estas políticas públicas principalmente a la acción de grupos de interés empresariales y sindicales. El análisis empírico a continuación presenta datos hasta aquí no publicados sobre el tamaño, el crecimiento y la dimensión distributiva de los subsidios en servicios públicos en la Argentina de la post-crisis de 2001-2002, al tiempo que se nutre de entrevistas confidenciales con actores claves en los procesos decisorios de esta política pública. El disparador de las políticas de subsidios: la crisis de 2001-2002 El colapso económico de 2001 y 2002 sometió a la población argentina a un enorme shock de ingresos. En un año, el PBI se contrajo en 11%, la tasa de desempleo subió del 16,5 al 21,5% y la proporción de personas bajo la línea de pobreza pasó del 38 al 58%. La devaluación del peso en 200% y la inflación del 41% en 2002 redujeron significativamente el poder de compra de la gran mayoría de la población y forzaron 20  Pierson (1996: 176) afirma que los recortes o desmantelamientos de las políticas públicas nodales del Estado de Bienestar son más probables cuando los partidos de gobierno se encuentran en momentos de holgura electoral. Chaudhry (1997: 35) nota que la reducción de los subsidios a los consumidores es más probable en situaciones de tirantez fiscal. 21  Sobre las ventajas del análisis cualitativo dentro del caso (within-case qualitative analysis), ver Collier et al. (2010: 10) y Bennett (2010: 207-8).

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a los hogares a destinar una parte mayor de sus ingresos al pago de los servicios básicos. En el quintil más bajo de ingresos los hogares pasaron a asignar 15% de sus gastos al costeo de los servicios de electricidad, gas natural, agua y saneamiento, y de transporte en colectivo (Marchionni et al., 2008a: 42; Marchionni et al., 2008b: 27). En ese contexto, los gobernantes tuvieron fuertes incentivos electorales para tomar medidas que mitigaran los efectos que la crisis imponía sobre los votantes. Eduardo Duhalde, presidente durante los 17 meses que siguieron al estallido de la crisis, procuró estabilizar la economía. Como parte de esa agenda, Duhalde inmediatamente puso en marcha un proceso de renegociación de todos los contratos de concesión de los servicios públicos, al tiempo que congeló unilateralmente las tarifas pagadas por los consumidores, manteniendo los precios previos a la devaluación (Ley 25.561, Decreto 50/02). La opinión pública respaldó los congelamientos dispuestos por el presidente: en 2003, el 68% de los hogares se oponía a aumentar las tarifas como mecanismo para compensar a las empresas de servicios públicos por los drásticos cambios en sus costos luego de la devaluación de 2002 (OPSM, 2003: 13). Néstor Kirchner asumió la presidencia en mayo de 2003 luego de haber obtenido apenas 22% de los votos en un contexto de fragmentación del electorado peronista. Preocupado por su debilidad política de origen, Kirchner expandió lo que hasta entonces habían sido pequeños programas de subsidios destinados a ayudar a las empresas de servicios públicos en un marco que combinaba congelamiento tarifario con inflación. El nuevo presidente decidió, asimismo, mantener los congelamientos de tarifas para todos los consumidores en lugar de contener el costo fiscal mediante un congelamiento que beneficiara sólo a los hogares de menores ingresos, tal como estaba siendo estudiado durante la gestión Duhalde. Durante los primeros años de su presidencia, el gobierno de Kirchner mantuvo congeladas las tarifas residenciales de gas pese a que la inflación acumulada en el período 2002-2004 alcanzó el 51%22. Cuando en 2003 el precio del gas natural subió, el gobierno decidió limitar el impacto de este aumento sobre las empresas distribuidoras autorizándolas a encarecer las tarifas para usuarios no-residenciales: en los hechos, se generó un subsidio cruzado desde los usuarios industriales de gas hacia los consumidores residenciales23. En el mismo sentido, el gobierno decidió mantener el precio de los boletos de transporte público en los niveles previos a la crisis. A fin de ayudar a las empresas de colectivos a soportar el congelamiento del precio del boleto, en 2003 el gobierno les concedió subsidios directos por un monto cercano a los 316 millones de pesos24. Como un paso adicional, el gobierno en su condición de regulador optó por ser menos exigente en la aplicación de la normativa que obliga a las empresas de colectivos a renovar sus flotas en forma periódica25. En la visión del Poder Ejecutivo, si no se ofrecía un paquete de subsidios las empresas de colectivos se declararían en quiebra y, en consecuencia, ocurriría una grave crisis en el sistema de transporte. Según los 22  Esta decisión no fue comunicada públicamente debido a que en la Presidencia se temía que la medida complicara el proceso en curso de renegociación de la deuda externa iniciado tras el default de 2001. Sin embargo, tres entrevistados que participaron de estas discusiones confirmaron que Kirchner estaba comprometido personalmente en sostener el congelamiento tarifario. 23  Decretos 180 y 181 (2004). 24  Nuestros cálculos a partir de datos del CIPPEC, la Secretaría de Transporte y UCOFIN. 25  Entrevistas confidenciales con decisores claves, Buenos Aires, junio de 2011.

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Gráfico 1 Subsidios para contener aumentos de las tarifas residenciales de gas natural y de boletos de colectivos, ajustados por inflación (montos en millones de pesos con 2003 como año base)

Fuentes: Gas: nuestros cálculos a partir de datos de la ASAP. La caída de la curva del sector gas se explica por el decrecimiento de los precios internacionales del gas natural y del GNL durante el tercer trimestre de 2008 y la mayor parte de 2009. Colectivos: nuestros cálculos a partir de datos del CIPPEC, la Secretaría de Transporte y UCOFIN.

decisores claves entrevistados, Kirchner temía provocar un descontento generalizado entre los millones de pasajeros urbanos. La política pública se vuelve trampa: el exponencial crecimiento de los subsidios durante las presidencias de Néstor y Cristina Kirchner Tanto Néstor como Cristina Kirchner decidieron mantener los congelamientos tarifarios y los subsidios asociados a ellos, algo que, como veremos, sólo comenzó a cambiar en tiempos muy recientes y de modo muy parcial. En pocos años el costo fiscal de los subsidios en servicios públicos creció fuertemente: ya en 2010 el gobierno dirigía hacia ese fin aproximadamente 30 mil millones de pesos –es decir, el 10% del total del gasto público nacional–26. El gráfico 1 muestra el vertiginoso crecimiento en términos reales de los subsidios en los sectores de distribución de gas y de transporte público. 26 

Cálculos a partir de datos de la ASAP.

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En línea con el marco analítico de nuestro trabajo, dos conjuntos de factores contribuyeron a este exponencial crecimiento de los subsidios en servicios públicos: fuertes presiones de precios y desincentivos políticos para recortar los subsidios que daban sustento a los precios controlados. Esta policy trap se volvió cada año más tirante a medida que la brecha entre los precios congelados y el costo real de producir estos servicios públicos crecía de modo sostenido; previsiblemente se incrementaban a la vez los costos políticos de una eventual salida de este esquema. 1. Presiones de precios Una vez adoptados los subsidios en Argentina, las presiones de precios catalizaron el enorme crecimiento del costo de esta política pública. En el sector de distribución de gas, el impacto fiscal de la decisión de mantener tarifas congeladas para los hogares aumentó como consecuencia de la escasez creciente del hidrocarburo en el mercado local (Cordiviola, 2010). Ante esa situación, el gobierno de Néstor Kirchner optó por aumentar la oferta interna expandiendo las importaciones. En 2004 su administración creó una nueva empresa estatal, ENARSA, que empezó a subsidiar la diferencia entre el precio congelado del gas dentro de las fronteras argentinas y el más alto precio del gas importado. De esta forma, el gobierno se atribuyó el rol de defender a los consumidores de las fluctuaciones de los precios internacionales del gas. Esta vinculación automática de los niveles de subsidio con el costo de las importaciones tuvo el corolario de disparar aumentos en el presupuesto de subsidios ya que el precio del gas de Bolivia se triplicó entre 2004 y 2010 (ACIGRA 2010). Aun más, la escasez local se agravó hacia 2008, forzando al gobierno a aumentar la cantidad de gas importado a estos precios crecientes. A partir de 2008 el gobierno debió comprar gas natural licuado (GNL) en el exterior a fin de complementar las importaciones de gas natural; el precio pagado por unidad de GNL multiplicaba por seis el precio que en 2004 tenía el gas natural extranjero (ACIGRA, 2010: 11). El ciclo inflacionario, que se profundizó en el curso de la década, provocó aumentos en insumos claves para otros servicios públicos. Si bien la inflación bajó su ritmo con respecto al 41% de 2002, volvió a alcanzar dos dígitos a partir de 2005 y excedió el 20% tanto en 2008 como a partir de 201027. El encarecimiento de los insumos amplió la brecha entre los costos reales de proveer los servicios públicos y los ingresos de las empresas, atados a los precios congelados por el gobierno. En el sector de transporte de colectivos la inflación promovió demandas salariales por parte de los trabajadores: durante el período 2003-2010, el sindicato Unión Tranviarios Automotor (UTA) logró un aumento del 90% del salario real (gráfico 2). Ciertamente, en términos generales el salario real creció en este período pero la diferencia entre el salario de los choferes de colectivos y el del conjunto de la población se duplicó. Para las empresas de ómnibus era difícil financiar estos aumentos salariales porque la masa de sueldos equivalía aproximadamente al 50% de sus costos operativos28. Debido a la preocupación política 27  Debido a la baja confiabilidad de los datos del INDEC a partir de 2006, los datos de inflación provienen de las mediciones realizadas por el gobierno de la provincia de Santa Fe. 28  Como los balances de las empresas de transporte automotor de pasajeros no son publicados, estimamos este porcentaje a partir de datos de las siguientes fuentes: el organismo regulador del transporte del Municipio de Rosario, la Resolución 270/09 de la Secretaría de Transporte y entrevistas con representantes empresariales y sindicales del sector.

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por evitar un colapso del sistema de transporte en las grandes ciudades y su negativo impacto en la opinión pública, el gobierno eligió subsidiar esa brecha en lugar de forzar a las empresas de colectivos a hacerse cargo de los aumentos salariales. En 2006 la decisión se materializó en la creación de un programa para proveer fondos públicos con ese objetivo específico (Decreto 678/06)29. 2. Desincentivos políticos para reducir los subsidios Pese a que el costo fiscal de los subsidios crecía vertiginosamente hasta alcanzar montos significativos del presupuesto público, los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner se abstuvieron de retirar los congelamientos de precios y los subsidios sobre los cuales estos se apoyaban. Desde el Poder Ejecutivo se percibía que el recorte de los subsidios y el consecuente drástico aumento de las tarifas de servicios públicos tendrían el efecto de volcar a la ciudadanía del Gran Buenos Aires (GBA) y, con ella, a la opinión pública nacional, en contra del gobierno. Nuestro trabajo de campo indica que Néstor y Cristina Kirchner consideraban que, en el contexto de holgura fiscal en el

Gráfico 2 Salario mensual de los choferes de colectivos y salario mensual para el conjunto de la economía, 2003-2010 (montos en pesos con 2003 como año base)

Fuente: Nuestros cálculos a partir de datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de la base de datos SEDLAC (CEDLAS y World Bank). Nota: Los datos del sector colectivos corresponden a la media del salario mensual de los choferes de colectivos a diciembre de cada año. Los datos para el conjunto de los sectores corresponden al segundo semestre de cada año. 29 

Múltiples entrevistas confidenciales con decisores claves, Buenos Aires, junio de 2011.

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que se encontraban, tomar la decisión de desmontar este esquema implicaba correr un riesgo político que era mejor evitar. En línea con nuestro argumento, en el caso argentino la persistencia de esta política pública obedeció principalmente al temor de los líderes políticos a autoinfligirse un revés electoral, mucho más que al lobby por parte de grupos de interés o a otros factores. En el marco de la post-crisis, la opinión pública argentina se mostraba claramente en contra de un ajuste de las tarifas residenciales de acuerdo al ritmo de una inflación que para el período 2002-2005 había alcanzado el 62%. Un 72% de los consultados por una encuesta de 2006 consideraba que “fue acertado dejar congeladas las tarifas de servicios públicos prácticamente desde la devaluación hasta el día de la fecha” (OPSM, 2006: 12), aun cuando el valor real de las tarifas hubiera caído significativamente durante la post-crisis. Así, los grandes aumentos tarifarios requeridos para desarmar la política de subsidios traían consigo un potencial alto costo político para el gobierno de Néstor Kirchner. Los residentes urbanos, especialmente los del GBA, serían los mayores afectados ante un desmantelamiento de los subsidios ya que, aun cuando por diseño eran subsidios universales, en los hechos el congelamiento de la tarifa sólo beneficiaba a los usuarios conectados a las redes de gas natural. Esta infraestructura está mucho más desarrollada en el GBA que en el resto de Argentina: en 2001, el GBA, con un 32% de la población del país, concentraba el 43% del total de personas con acceso a gas de red. Por otra parte, cuatro de las provincias más pobres estaban completamente excluidas de las redes (Chaco, Misiones, Corrientes y Formosa; en conjunto, el 10% de la población argentina). Este sesgo geográfico que marcó desde el inicio a la política de congelamientos tarifarios y subsidios también caracterizó al sector de transporte público automotor: en 2003 el GBA recibió el 50% de los subsidios anuales para colectivos30. Mientras los subsidios crecían, esta política pública mantuvo su sesgo a favor de las áreas metropolitanas, en particular el GBA. Durante la década posterior a la crisis, los hogares de las áreas centrales y urbanizadas del país siguieron gozando de mejor acceso a las redes de gas que los ubicados en zonas periféricas31. Por su parte, los subsidios para controlar el precio de los boletos de colectivo totalizaron más de 20,2 miles de millones de pesos para el período 2003-2010; aproximadamente el 70% de esa masa de recursos fluyó hacia el GBA32. Este sesgo geográfico hizo que 30  Esta estimación agrega las transferencias del SISTAU a las empresas de colectivos de la llamada “Jurisdicción Nacional” y del GBA. Como el gobierno no hizo públicos los desembolsos del subsidio en 2003 con nivel de desagregación por empresa, asumimos que la proporción de los fondos asignados en 2003 a empresas radicadas en el GBA fue la misma proporción que en 2005 (es decir, el 25% de los fondos asignados para la totalidad de la Provincia de Buenos Aires). La Resolución 84/02 del Ministerio de Economía dispuso que la distribución provincial de los fondos SISTAU debía calcularse teniendo en cuenta el número de pasajeros en lugar de seguir un criterio poblacional. En consecuencia, el ganador en términos per cápita bajo este esquema de distribución interjurisdiccional fue el GBA al ser esta la región con el mayor ratio pasajeros/población. 31  Esta afirmación se deduce del análisis que hicimos utilizando microdatos de la EPH del INDEC para medir los cambios entre 2003 y 2009 en el número de incluidos en y excluidos de las redes de gas. Los datos pueden ser solicitados a los autores. 32  Estos números resultan de la sumatoria de los fondos totales del SISTAU y de las Compensaciones Complementarias (cálculos a partir de las bases de datos sistematizadas por el CIPPEC). Como no incluimos los subsidios al gasoil, este es un cálculo conservador del tamaño de los subsidios al transporte automotor de pasajeros. De acuerdo con Marchionni et al. (2008a), nuestro supuesto es que el 97% de los subsidios tipificados como Jurisdicción Nacional fue distribuido entre empresas de colectivos del GBA.

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los boletos de ómnibus se volvieran más caros fuera del GBA: ya tan pronto como en 2007, los boletos costaban 88% más en Córdoba y en Santa Fe, las dos provincias que siguen en tamaño a Buenos Aires (Marchionni et al., 2008a: 51). Las clases populares urbanas eran la base medular de apoyo para los gobiernos kirchneristas pero el GBA tenía gran importancia política no sólo por sus clases populares sino también por su impacto en la formación de la opinión pública nacional33. Los decisores entrevistados destacan que Néstor Kirchner, durante sus primeros años de acumulación de poder tras haber sido electo con un magro caudal de votos, tenía temor de que la opinión pública se volviera contraria a su gobierno en la capital política, económica y mediática del país. Montenegro (2011: 198), apoyándose en numerosas entrevistas con miembros de la alta clase política de la época, escribe que Kirchner “temía la reacción que un deshielo tarifario podía ocasionar en la opinión pública de clase media del área metropolitana [;] ‘descongelamos tarifas si lográs que no aparezca en tapa de Clarín’, respondía con ironía a funcionarios que le sugerían un esquema de salida [de los subsidios en servicios públicos]”34. Asimismo, varias protestas de esos años en capitales provinciales probablemente afectaron la percepción de Néstor y Cristina Kirchner sobre cómo los aumentos tarifarios en grandes centros urbanos pueden generar manifestaciones de alta visibilidad política. En 2006 el gobernador de Córdoba debió echar a su ministro de Obras Públicas a fin de calmar el descontento social surgido del anuncio de incremento de tarifa del agua de red35. Entre 2008 y 2010, diversos aumentos de los boletos de colectivo en las ciudades de Córdoba y Rosario fueron el puntapié de protestas y de resonantes conflictos en las legislaturas locales36. Finalmente, en reuniones cerradas Néstor Kirchner expresaba su miedo de que un corte de subsidios acelerara la creciente inflación, identificada por los votantes como uno de los tres mayores problemas del país según encuestas de la época37. Hacia 2011, varios consultores económicos calculaban que un final abrupto de la política de subsidios tendría el impacto de duplicar la ya alta inflación anual, llevándola hasta el 50%38. Durante la década la diferencia entre el precio “real” y el precio subsidiado de los servicios públicos se expandió y, por lo tanto, también creció el costo político de una potencial salida de los subsidios. Como nuestro marco analítico anticipa, los gobernantes tienden a buscar salidas de estos esquemas cuando se perciben muy fuertes políticamente y/o cuando están apremiados por crisis fiscales. En Argentina ambas condiciones estuvieron presentes en forma tenue luego de la elección presidencial de 2007 y de modo intenso tras los comicios de 2011. 33  Para mayores precisiones sobre la relevancia y peculiaridad de la región capital dentro de la política argentina, ver Bril Mascarenhas (2007). 34  Montenegro (2011: 198) agrega: “Tal razonamiento [por parte de Néstor Kirchner] suena absurdo a la luz de la guerra posterior con el Grupo [Clarín] [p]ero así fue cómo se decidió prolongar esa política [de subsidios en servicios públicos] al menos hasta fines de 2008 […]”. 35  La Nación, 19 y 24 de febrero de 2006. 36  El Cronista Comercial, 17 de diciembre de 2009; La Voz del Interior, 12 de noviembre de 2010; Rosario/12, 1 de agosto de 2008. 37  Múltiples entrevistas confidenciales con decisores claves, Buenos Aires, junio de 2011; La Nación, 26 de abril de 2008. 38  Clarín, 27 de enero de 2011.

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En 2008, a poco de iniciado el primer mandato de Cristina Kirchner, el gobierno intentó reducir los subsidios en el sector gas pero la medida generó reacciones tan intensas que se optó por revocar la decisión y por desestimar, durante los tres años subsiguientes, cualquier propuesta de avanzar en ese sentido39. En octubre de 2011 Cristina Kirchner ganó su reelección presidencial con el 54% de los votos y con una distancia respecto del segundo candidato de más de 37 puntos porcentuales. En el ápice de su confort electoral, la gestión del kirchnerismo, por primera vez desde su llegada al poder en 2003, se embarcó en un plan que cortaría un monto significativo de los recursos fiscales destinados a su programa de subsidios. Apenas un mes después de la aplastante victoria electoral, el gobierno anunció una batería de medidas que, en su concepción, apuntaban a bajar en más de 30% el costo fiscal de los subsidios para el año posterior40. Estas iniciativas incluían la creación de un registro en Internet donde los consumidores podrían renunciar voluntariamente a los subsidios41 y un drástico aumento de tarifas de gas, electricidad y agua para los barrios identificados como de alto nivel de ingresos. Feierherd et al. (2014) –apoyados en entrevistas confidenciales con decisores claves– concluyen en sintonía con lo que la prensa de la época afirmaba: el objetivo del gobierno era detener el creciente desequilibrio fiscal pero, al mismo tiempo, evitar quedar ante la mirada pública como el ejecutor de una política de austeridad asociada a la ortodoxia económica; en consecuencia, el gobierno hizo una intensa campaña pública presentando estas medidas como un “ajuste redistributivo” que mejoraría el direccionamiento progresivo del gasto público quitando subsidios a receptores de los más altos percentiles de ingresos de la Argentina. Sin embargo, cuatro meses después de anunciado, el proyecto fue detenido abruptamente desde la cúspide del gobierno. En marzo de 2012 quedaban en pie los aumentos de tarifas de gas y electricidad en las más emblemáticas zonas de residencia de las clases altas argentinas42 pero se suspendió el plan original de avanzar con el retiro de subsidios en barrios de las clases medias. La gran masa de subsidios quedó prácticamente intacta y amplios sectores de la población que meses antes el gobierno había identificado como futuros sujetos de un importante aumento de tarifas continuaron protegidos bajo los precios subsidiados. Fuentes gubernamentales indicaron que en la decisión presidencial de discontinuar la salida de los subsidios pesó la percepción de que, en un contexto de caída de la imagen pública de la presidente Kirchner, era arriesgado extender el alcance de los hasta entonces muy circunscriptos aumentos tarifarios porque esto tendría un impacto negativo sobre los niveles de consumo y por ende sobre la opinión pública43. Como resultado, en 2013 los subsidios al sector gas fueron 60% mayores que 39  Durante el primer invierno que siguió al decreto que en 2009 aumentó los precios del gas, las organizaciones de consumidores, partidos de oposición y el Defensor del Pueblo de la Nación actuaron para aumentar la visibilidad pública de esta medida que buena parte de la prensa definía como “tarifazo”. 40  La Nación, 6 y 17 de noviembre de 2011. 41  La Nación, 24 de noviembre de 2011. 42  Feierherd et al. (2014: 7) calcularon que los hogares afectados por las nuevas tarifas se ubicaban dentro del 5% más rico de la distribución del ingreso del país. 43  La Nación, 19 de marzo de 2012. Por su parte, menos del 1% de los hogares se inscribió en el registro de renuncia voluntaria de los subsidios, echando por tierra la efectividad de esa alternativa como mecanismo complementario para bajar el peso fiscal de esta política (La Nación, 16 de octubre de 2013).

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el año anterior44. Ante esta situación y con la profundización de la crisis fiscal, en marzo de 2014 el gobierno anunció aumentos en las tarifas del gas que afectarían a todos los usuarios excepto ciertos grupos de bajos ingresos. Si bien los porcentajes nominales de aumento serían altisonantes –entre 100 y 280% según el nivel de consumo del hogar–, el retraso tarifario es de tal magnitud luego de una década de congelamientos que se estima que estos aumentos sólo aliviarían 15% del costo fiscal de los subsidios en el sector gas45. Para poner esos aumentos nominales de tarifas en perspectiva alcanza con decir que entre 2006 y 2013 las transferencias nominales a ENARSA crecieron más de 10.000% (diez mil por ciento); es decir, se multiplicaron más de cien veces46. En esencia, la trampa sigue existiendo. Del mismo modo, en el sector de colectivos la cada vez más tirante situación fiscal obligó a buscar mecanismos de salida de los subsidios durante el segundo mandato de Cristina Kirchner. Pese a todo, caracterizar estos intentos como de salida gradual de la policy trap en el sector transporte sería igual de erróneo que en el sector gas: el gobierno logró poner cierto coto al ritmo exponencial en que el costo fiscal de los subsidios venía creciendo hasta entonces pero no logró reducir significativamente la masa de recursos destinada a mantener tarifas que, pese a los aumentos, continúan siendo muy inferiores a los costos operativos. Entre 2012 y 2014 se adoptó una combinación de aumentos de los boletos, focalización de los subsidios y cierta contención del gasto público. El primer hito fue la Resolución 422/12 del Ministerio del Interior y Transporte (MIyT), que puso un tope nominal al gasto del gobierno federal en subsidios para el sector colectivos, enfatizó que el gobierno nacional no podría ser responsabilizado por aumentos tarifarios fuera de la región del GBA –explicitando que esta responsabilidad caía sobre los gobiernos subnacionales– y anticipaba que incluso en el GBA se daría paso a ajustes del precio del boleto que superaban los exiguos aumentos habilitados durante la década anterior. La Resolución 975/12 (MIyT), por su parte, fue el paso más relevante de la década en pos de la focalización de los subsidios en el sector transporte, al dictar una segmentación del precio del boleto de colectivo para favorecer a usuarios de bajos ingresos como los jubilados y los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo. En 2013 y 2014 el gobierno debió emitir resoluciones nuevas que actualizaron el monto de los subsidios a fin de neutralizar parcialmente el impacto que el aumento de los costos –especialmente, los laborales– podría tener sobre el precio de los boletos47. En síntesis, de acuerdo con lo que anticipa nuestro marco analítico, entre 2011 y 2014 el segundo gobierno de Cristina Kirchner –que se inició con un nivel de seguridad político-electoral que hubiera envidiado casi cualquier gobierno democrático y, al mismo tiempo, acuciado por una situación fiscal que se agravaba– buscó contener la hemorragia que los subsidios producen sobre el presupuesto tomando el riesgo que había evitado hasta entonces de habilitar aumentos tarifarios con impacto negativo en la opinión pública. Pero en todos los casos esas acciones están muy lejos de abrir una salida de la policy trap. Ni siquiera, una de carácter gradual. 44  45  46  47 

Datos de la ASAP. Página/12, 28 de marzo de 2014; La Nación, 28 de marzo de 2014. Nuestros cálculos a partir de datos de la ASAP. Ver, por ejemplo, las Resoluciones 1761/13 y 579/14 del MIyT.

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El caso de los subsidios en servicios públicos en la Argentina de la post-crisis de 2001-2002 ejemplifica cómo estas políticas públicas pueden, en apenas unos años, convertirse en policy traps. En línea con el marco analítico de este artículo, los principales factores que condujeron al crecimiento y a la persistencia de esta política pública fueron la preocupación política por evitar castigos electorales y los cambios en el nivel de precios. Néstor y Cristina Kirchner recibieron varias propuestas de parte de sus ministros de economía y de sus secretarios de energía y de transporte que propiciaban una salida gradual de los subsidios con el objetivo de evitar crisis fiscales en el futuro48. Sin embargo, ambos presidentes rechazaron todas estas iniciativas con el argumento de que un cambio así en la política pública suponía un riesgo político innecesario en un contexto de abundancia fiscal.

Distribución de gas y transporte público urbano: ausencia y presencia de beneficiarios organizados Los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner mantuvieron subsidios de amplio espectro en los dos sectores de servicios públicos pese al rápido crecimiento del costo fiscal y pese a que su coalición de gobierno ganaba control del poder político, y aun cuando era difícil obtener directo rédito político del creciente gasto público destinado a estos programas. Aquí mostramos que el aumento del costo de los insumos y el temor político ante potenciales reveses electorales –especialmente en el GBA– fueron condiciones suficientes para el crecimiento y el enraizamiento de los subsidios en los sectores de distribución de gas y de colectivos urbanos. Estas similitudes entre ambos sectores coexistieron con divergencias: la ausencia o la presencia de grupos de interés fuertemente organizados afectó la distribución de los beneficios que vienen junto a los subsidios; como podría esperarse, los trabajadores y las empresas recibieron una mayor tajada de los recursos públicos en el sector de colectivos, donde ambos grupos estaban mejor organizados. 1. Sindicatos: variación intersectorial en su nivel de influencia Como es sabido, en Argentina el poder político de los sindicatos es mayor o menor según el sector. El sindicato de trabajadores de distribución de gas, la Federación de la Industria del Gas, sobresale por ser uno de los más débiles dentro del paisaje gremial argentino. Esta Federación tuvo un rol periférico dentro de la Confederación General del Trabajo (CGT) aliada al gobierno kirchnerista, al tiempo que tuvo un relativamente débil poder de negociación con las empresas de su sector. Por otra parte, debido a que la industria del gas se caracteriza por ser capital-intensiva y al hecho de que las compañías de distribución de gas tercerizan la mayoría de las tareas trabajo-intensivas, los costos laborales son una proporción menor de los gastos de estas empresas: para este período, los balances de las dos mayores distribuidoras de gas de Argentina –Metrogas y Gas Natural Ban– informan que los costos laborales representaron apenas cinco y diez por ciento de sus respectivos

48  Entrevistas confidenciales con representantes gubernamentales, empresariales y sindicales de los sectores de transporte público automotor y de gas, Buenos Aires, junio de 2011. Ver también Montenegro (2011).

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costos operativos49. En conjunto, estos factores hacen que los aumentos salariales en el sector gas no necesariamente dependan de aumentos de subsidios gubernamentales. En parte por ello, los sindicatos de la industria del gas no participaron de las negociaciones sobre el esquema de subsidios. Como muestra el análisis subsiguiente, los aumentos de subsidios se originaron en la decisión del gobierno de subsidiar las importaciones de hidrocarburos a fin de mantener congelados los precios pagados por los consumidores. En contraste, la UTA, el sindicato que representa a los trabajadores en el sector de transporte público, es uno de los más relevantes actores gremiales en Argentina, ha sido un miembro medular de la coalición kirchnerista y goza del poder que surge de su capacidad de paralizar el sistema de transporte. En 2003 Néstor Kirchner, luego de su ajustada victoria electoral, cortejó a la UTA para incorporarla a su coalición. Durante este período el líder de la UTA fue uno de los más cercanos aliados de Hugo Moyano, Secretario General de la CGT desde 2004 y principal interlocutor sindical del gobierno durante la mayor parte de las administraciones kirchneristas. Esta cercanía entre la UTA y el liderazgo cegetista consolidó la relación entre el gobierno y el sindicalismo en el sector colectivos. Si bien los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner destinaron una masa cada vez más grande de recursos para mantener los subsidios en ambos sectores, fueron los trabajadores del transporte y no los de la distribución de gas quienes recibieron una proporción muy significativa de los subsidios para su sector. Durante el período iniciado en 2003 la acción de la UTA contribuyó a que se otorgaran grandes aumentos de los subsidios para el servicio de colectivos, lo cual fue clave para financiar los incrementos salariales reflejados en el gráfico 2. La conexión entre estos dos procesos se evidencia en el hecho de que los aumentos de subsidios para el sector se discutían junto a las negociaciones salariales tripartitas: dado que las empresas de colectivos sólo podrían garantizar aumentos de sueldos si en simultáneo el gobierno autorizaba mayores subsidios, estas negociaciones tenían como participantes protagónicos al sindicato y a la Secretaría de Transporte, repartición que se manejaba con vínculo directo con la Presidencia de la Nación50. A diferencia del sector transporte, en el de gas los sindicatos no tuvieron influencia sobre esta política pública, lo cual, sumado a que los salarios se negociaban directamente con los empresarios y al carácter poco trabajo-intensivo de la industria del gas, explica por qué el factor trabajo no fue allí un motor de crecimiento de los subsidios y por qué allí los trabajadores no se beneficiaron directamente de los miles de millones de dólares que el gobierno asignó al sector gasífero. 2. Empresas de servicios públicos: variación intersectorial en su nivel de influencia Las empresas privadas de servicios públicos también gozaron de mayor capacidad organizativa e influencia política en el sector de transporte urbano que en el del gas. Nueve compañías distribuyen gas natural en la Argentina, cada una con un monopolio geográfico determinado. Aunque existe una cámara que representa a las 49  Nuestros cálculos a partir de información publicada por la Comisión Nacional de Valores. Los porcentajes corresponden a 2007 pero los balances de años previos respaldan esta afirmación sobre el contraste entre sectores. 50  Este proceso de negociación fue descripto en múltiples entrevistas confidenciales con decisores claves, Buenos Aires, junio de 2011.

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empresas distribuidoras, las entrevistas en el sector indican que ésta goza de escaso poder de influencia. Esta debilidad organizativa permitió a los gobiernos kirchneristas tener negociaciones directas sobre las tarifas y otros aspectos regulatorios con cada distribuidora individualmente, es decir, con una estrategia que diluye la influencia política del empresariado del sector. Asimismo, mientras que el transporte de colectivos está en manos de empresarios nacionales, la industria de distribución de gas está dominada por empresas de capital extranjero. Tras los congelamientos tarifarios que siguieron a la crisis de 2001-2002, los inversores extranjeros amenazaron con llevar al gobierno a instancias de arbitraje internacional51. Esta estrategia sin dudas reforzó la preferencia de Néstor y Cristina Kirchner por interactuar con empresarios locales y, por ende y de modo contraproducente para los intereses de las distribuidoras, redujo la influencia política de las compañías extranjeras. En comparación, las empresas del sector transporte gozaron de un poder de influencia mucho mayor. La industria de colectivos urbanos atravesó en la Argentina un proceso de concentración de la propiedad en el que los grandes jugadores absorbieron decenas de empresas quebradas52. Durante la década de los 2000 el sector evolucionó hacia una estructura caracterizada por tener un menor número de empresas, firmas de mayor porte que en el pasado y asociaciones empresarias sólidamente institucionalizadas. Las dos cámaras dominantes –cada una liderada por uno de los dos mayores grupos empresarios de colectivos– representaban los intereses del sector en las negociaciones con el gobierno sobre subsidios53. Esta estrategia de negociación y este modo de organización empresarial, contrastantes con los del sector gas, permitieron a las compañías de colectivos obtener una proporción mucho mayor de beneficios derivados del programa de subsidios. En la coyuntura posterior a la devaluación de 2002 las empresas del sector colectivos optaron por no oponerse a la decisión del gobierno de Néstor Kirchner de congelar el precio de los boletos. A cambio, obtuvieron dos concesiones: la postergación de la exigencia regulatoria de invertir para renovar las flotas de ómnibus y ciertos recursos para compensar el encarecimiento del gasoil54. Ya a partir de 2006 el gobierno comenzó a ser aun más benevolente con los reclamos de los empresarios del sector: mientras que entre 2003 y 2006 los subsidios eran casi por completo destinados al pago de los crecientes salarios, desde 2006 las nuevas asignaciones de subsidios fueron tan generosas que las empresas de colectivos recuperaron sus márgenes de ganancia y su capacidad de invertir. De esta manera, en el período 2008-2011 el número de coches nuevos comprados por las compañías de colectivos multiplicó por siete el número registrado en el período 2002-200555. En contraste, aun cuando los recursos fiscales destinados al sector gas también crecían a ritmo vertiginoso, las empresas distribuidoras no resultaron ganadoras. Lejos 51 

Ver La Nación, 28 de julio de 2003. Para una descripción periodística del proceso, ver La Nación, 19 de julio de 2011. 53  En el transporte automotor de pasajeros el gobierno federal tiene poder regulatorio sobre los servicios que recorren la Ciudad de Buenos Aires y sobre los tipificados como de Jurisdicción Nacional (es decir, aquellas líneas de colectivos cuyos recorridos cruzan fronteras provinciales, 97% de las cuales operan en el GBA). En consecuencia, en este sector el gobierno nacional tiene por interlocutoras a las cámaras que representan a las empresas de colectivos del GBA y es a ellas que nos referimos en este análisis. 54  La primera de estas dos concesiones se cristalizó en las Resoluciones 424/03, 867/04 y 1025/05 de la Secretaría de Transporte. 55  Cálculos a partir de datos no publicados de la Secretaría de Transporte. 52 

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de obtener subsidios para financiar proyectos de inversión, las distribuidoras de gas demandaron autorización para aumentar tarifas y así poder recuperar los márgenes de ganancia. Sin embargo, sus esfuerzos de lobby no tuvieron éxito: hacia 2010, tras siete años del kirchnerismo en la Presidencia, las tarifas residenciales de gas natural continuaban congeladas56 y los aumentos del período 2011-2014 fueron módicos en comparación con el aumento general de precios en la economía. Pese a que el gobierno con frecuencia prometía que las tarifas serían ajustadas en algún momento, hasta 2011 la Presidencia intervino para que las agencias regulatorias no efectivizaran aumentos, incluso cuando estos hubieran sido formalmente aprobados. Como resultado, los subsidios al sector del gas crecieron exponencialmente durante este período pero esto no generó beneficios económicos para las empresas distribuidoras. En síntesis, varios hallazgos surgen de la comparación intersectorial en la Argentina de la post-crisis. El crecimiento de los subsidios en estos dos sectores significativamente distintos resultó de una combinación de presiones de precios y de estrategias de evasión de un potencial revés político. Mientras que la acción de grupos de interés organizados contribuyó al crecimiento de los subsidios en el sector de transporte urbano, los subsidios para el gas crecieron pese a que no hubo presiones semejantes. Esto indica que los shocks de precios y la preocupación de los gobernantes respecto de reveses políticos latentes son factores suficientes para dar cuenta del crecimiento y la persistencia de este tipo de política pública. Todo lo anterior señala también la importancia de factores explicativos de la durabilidad de las políticas públicas a los cuales la literatura sobre el Estado de Bienestar no ha prestado atención. Por otra parte, nuestro análisis indica que, a diferencia de lo que conjeturaría la perspectiva de los recursos de poder, el crecimiento de los subsidios en el período post-crisis no puede ser atribuido al “populismo de izquierda” de los gobiernos kirchneristas –utilizando la definición de Etchemendy y Garay (2011: 283)– o a la fuerte alianza entre el gobierno y los sindicatos. Cierto es que las presidencias de Néstor y Cristina Kirchner invirtieron significativos recursos en emblemáticas políticas sociales que beneficiaron a sus bases medulares de apoyo político-electoral –entre ellas, la expansión del sistema jubilatorio y los programas de ingreso como la Asignación Universal por Hijo–; sin embargo, múltiples evidencias muestran que los subsidios en servicios públicos no eran concebidos como parte de ese mismo paquete programático. Las consignamos a continuación. Primero, mientras que durante las campañas presidenciales de 2007 y de 2011, así como durante las elecciones legislativas intermedias, Néstor y Cristina Kirchner hicieron hincapié en la expansión del sistema de pensiones y de los programas de ingreso, ellos no orientaron la atención pública hacia los subsidios sino hasta 2009. Y aun así, desde entonces, los subsidios no se convirtieron en un elemento central de la plataforma público-mediática del kirchnerismo. Segundo, la expansión jubilatoria y los programas de ingreso llevan con alta precisión recursos hacia bases medulares de apoyo político para la coalición kirchnerista, al tiempo que los subsidios destinaron importantes fondos sobre una parte del electorado que era improbable que cam56  La única excepción en este patrón tuvo lugar en 2006, cuando Gas Natural Ban logró que el gobierno le autorizara un modesto incremento de la tarifa residencial. El resto de las distribuidoras siguió con sus tarifas congeladas de hecho (Cordiviola 2010: 2; entrevistas confidenciales con tres representantes de las empresas, enero y junio de 2011).

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biara su adscripción opositora para pasar a votar al partido de gobierno. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) fue el claro ganador geográfico del esquema de subsidios de amplio espectro57 pero, en comparación con los otros grandes distritos metropolitanos, sus votantes fueron, a lo largo de la década, los más refractarios a la oferta electoral del kirchnerismo. A esto hay que agregarle que una parte importante de las clases populares estuvo excluida de los subsidios en la distribución de gas ya que residía en áreas sin acceso a las redes; por lo tanto, dependía de gas en garrafas cuyo precio el gobierno no tuvo efectividad para controlar (Bril Mascarenhas, 2011). Por último, a diferencia de lo ocurrido con las políticas sociales emblemáticas de las presidencias kirchneristas, no encontramos evidencia que indique que las principales bases de apoyo de esta coalición política hayan presionado desde abajo a favor de los subsidios en servicios públicos. Por un lado, las organizaciones que representan a trabajadores informales no hicieron del tema tarifario un eje de sus demandas. Por otro, si bien los trabajadores sindicalizados sin dudas se beneficiaron del esquema de subsidios en tanto consumidores, no surge evidencia que señale que los sindicatos de sectores no vinculados a los servicios públicos incluyeran el tema subsidios en sus negociaciones con el gobierno, las cuales giraron en torno de cuestiones con mayor impacto sobre el salario de los trabajadores (ver Etchemendy y Collier, 2007). Todo lo anterior indica que las tesis que enfatizan la ideología del partido de gobierno y los llamados recursos de poder no nos ayudan a explicar el proceso que aquí estudiamos. En la Argentina de la post-crisis, la vertiginosa expansión de los subsidios en servicios públicos obedeció, en cambio, a la interacción entre, por un lado, el rápido crecimiento de los precios de insumos claves para producir esos servicios públicos y, por otro, la preocupación del gobierno por evitar ser culpabilizado por un eventual desmantelamiento del esquema de subsidio.

Conclusiones. Hacia una economía política comparada sobre los subsidios de amplio espectro y las policy traps Muchos países en desarrollo destinan partes significativas del presupuesto de gobierno a subsidios de amplio espectro que reducen los precios de bienes y servicios básicos tales como alimentos, combustibles y transporte público. Este artículo señala que esas políticas públicas suelen convertirse en policy traps: es decir, políticas que en su inicio son fiscalmente baratas, pero que a ritmo vertiginoso se vuelven crecientemente costosas y difíciles de recortar; al adquirir esa dinámica, estas políticas públicas pasan a atar de manos a los gobiernos que las pusieron en marcha o bien a sus inmediatos sucesores. 57  La CABA es el distrito con mayor nivel de ingresos del país y su electorado es sólo superado en importancia por el de la Provincia de Buenos Aires. La CABA, a su vez, está imbricada en el GBA, la región que más se benefició de la política de subsidios. Dentro de esa área metropolitana, el sesgo favorable a la CABA fue superior al de otras jurisdicciones debido a dos razones. Primero, la CABA goza de la más desarrollada red de gas natural (allí 94% de los hogares está conectado, en el Conurbano, sólo el 70%), lo que permitió que los precios del gas subsidiado alcanzaran prácticamente a la totalidad del electorado porteño. Segundo, el monto de los subsidios en colectivos en términos per cápita fue mayor en la CABA que en la región que la circunda, factor evidenciado en el hecho de que el precio de los boletos porteños fuera menor que el de los boletos de los colectivos del Conurbano bonaerense.

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Proponemos acá un marco analítico que, sin abandonar el supuesto de la racionalidad de los líderes políticos, explica por qué los gobernantes en situaciones de incertidumbre continúan con políticas de subsidio al consumo aun pese a que tienden a devenir en policy traps. Dos factores –los shocks de precios y los incentivos políticos que hacen poco deseable quitar un beneficio que recibe la mayoría de la población– se refuerzan mutuamente y, en conjunto, hacen crecer el costo fiscal de los subsidios. Una vez que la política pública se enraíza, los gobernantes tienden a recortarla sólo cuando enfrentan agudas crisis fiscales, fuerte presión externa, y/o en situaciones de gran fortaleza política. La trayectoria de los subsidios en servicios públicos en la Argentina de la postcrisis de 2001-2002 revela que las policy traps pueden surgir incluso cuando las transferencias públicas son casi invisibles para sus beneficiarios y aun en la ausencia de presiones por parte de grupos de interés organizados. Apenas siete años después de haber sido instituidos, los subsidios en servicios públicos habían pasado de tomar un monto irrelevante a absorber 10% del presupuesto, devorando en 2010 cinco veces más recursos que la Asignación Universal por Hijo, la política social insignia de la gestión kirchnerista. Una exploración de casos de subsidios de amplio espectro en otros países que tampoco tienen excedentes de recursos gasíferos y petroleros (cuadro 1) indica que los factores que, según nuestro marco analítico, conducen al crecimiento y a la persistencia de estas políticas públicas –incertidumbre política, cambio en los niveles de precios y estrategias de elusión de la culpabilidad política– también operan en contextos muy distintos al del caso argentino. Ucrania históricamente ha importado gas natural, su más importante fuente de energía para los hogares (IEA, 2006: 65). En 2012, las importaciones desde Rusia, su gran proveedor, equivalían a dos tercios del total de gas consumido en Ucrania (Mitra y Atoyan, 2012: 5). Tras la caída de la Unión Soviética, Rusia decidió dejar gradualmente de subsidiar sus exportaciones de gas a las entonces recién independizadas repúblicas (Havrylyshyn et al., 1994: 359). Entre 2005 y 2009 el precio que Ucrania pagaba por el gas ruso se incrementó año a año (Kuzio, 2010: 15); un contrato bilateral firmado en enero de 2009 volvió a aumentarlo en 100%, al tiempo que fijaba actualizaciones trimestrales que finalmente alcanzarían el nivel de los precios internacionales del gas58. De modo semejante a la operación de ENARSA en Argentina, la compañía estatal ucraniana Naftogaz firma contratos para adquirir el gas natural a precios internacionales para que luego 42 compañías regionales –la mayoría de las cuales está parcial o totalmente privatizada (IEA, 2006: 40, 42)– lo distribuya a los consumidores residenciales. Dichas tarifas cubren apenas 15% del monto pagado por el gas importado (IMF, 2010: 11): el gobierno nacional financia la diferencia entre ambos precios. Así, los líderes políticos de Ucrania –país marcado por la inestabilidad política y por idas y vueltas entre la democracia y el autoritarismo competitivo– han optado por proteger a la población de los shocks de precios internacionales mediante subsidios que en el período 2009-2011 costaban entre el 5,2 y el 6,7% del PBI, según estimaciones de la IEA. En parte como consecuencia de este esquema el país llegó a crisis profundas. En 2009 la economía se contrajo 15% y el déficit fiscal agregado equivalió al 8,7% del PBI (IMF, 2010: 9). En 2008 y 2010 el gobierno ucraniano firmó sucesivos 58 

Global Insight Daily Analysis, 20 de enero de 2009.

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acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que lo comprometían a aumentar las tarifas del gas de los hogares hasta alcanzar precios de mercado; sin embargo, el gobierno anticipaba reacciones políticas contra los aumentos tarifarios y decidió dar marcha atrás en repetidas oportunidades (Kuzio, 2010: 15)59. De este modo, en Ucrania el esquema de subsidios de amplio espectro se ha enraizado tan profundamente que sus gobiernos han decidido subordinar cualquier intento de balancear una muy delicada situación fiscal con tal de mantener esta política pública y de evitar los reveses políticos que, según anticipan, ocurrirían si este esquema fuera modificado60. En India, una dinámica comparable ocurrió en el nivel subnacional en el sector de energía eléctrica. Luego de la independencia, el gobierno central delegó la distribución de electricidad en los gobiernos de los estados que componen la federación. Hasta los primeros años de la década de 1970 una conjunción de bajos niveles de competencia electoral y de ausencia de movilización política por parte de la población rural permitió a los gobernantes de los estados subnacionales embarcarse en proyectos de promoción industrial que se sostenían cobrando mayores tarifas de electricidad a los consumidores que a las industrias (Kale, 2004: 471-2). No obstante, de modo gradual los sistemas partidarios subnacionales se volvieron más competitivos, lo que indujo a los gobiernos a comenzar a subsidiar a los más importantes grupos de votantes: los campesinos y los consumidores residenciales (Kale, 2004: 472; Tongia, 2007: 111,126). Con el paso del tiempo, estos gobiernos postergaron los aumentos de tarifas y así generaron un desacople con el cada vez mayor precio de la energía que debían pagar las distribuidoras locales (Tongia, 2007: 128). Como resultado, hacia el final de los años ochenta el costo de subsidiar a estas entidades distribuidoras subnacionales había subido significativamente y llegó a convertirse, para muchos estados, en la principal fuente de drenaje de sus recursos fiscales: así, la capacidad estatal de proveer otros servicios sociales quedó diezmada (Tongia, 2007: 110). Durante la década de 1990, las reformas pro-mercado en el sector eléctrico agravaron el problema porque los nuevos contratos con las ahora privadas compañías generadoras traían consigo un aumento en el costo de la energía (Tongia, 2007: 110, 128, 143, 165). El correlato: en los años noventa los subsidios a la electricidad se duplicaron en términos reales y en 2010 llegaron a constituir 0,25% del PBI de India (Tongia, 2007: 131; IEA). Aunque los costos de oportunidad de esta política pública crecían, los gobernantes de los estados tendieron a esquivar el recorte de los subsidios debido a su preocupación por eventuales castigos en las urnas (Kale, 2004: 490). En otras palabras, en el nivel subnacional de India también proliferaron situaciones de policy traps. Debido a que el precio de los insumos creció, el costo fiscal de mantener precios subsidiados subió en paralelo, pero los altos niveles de competencia electoral en las arenas estatales –y la incertidumbre política que viene de su mano– han generado fuertes incentivos contrarios a desmontar un esquema de subsidios que beneficia a muchos votantes. Estos estudios de caso muestran que nuestro marco analítico viaja con facilidad hacia otros países en desarrollo y en transición con diversos tipos de regímenes políticos. Esperamos que futuras investigaciones puedan profundizar sobre cómo los cambios en las variables principales que nosotros subrayamos, así como factores 59  60 

Platts Oilgram News, 27 de agosto de 2009. Daily The Pak Banker, 2 de julio de 2013.

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que aquí exploramos menos sistemáticamente –tales como el impacto de la riqueza de recursos naturales–, afectan al crecimiento y al enraizamiento de los subsidios de amplio espectro al consumo. Tenemos la expectativa, además, de que futuros trabajos evalúen en qué medida nuestro concepto de policy trap puede iluminar otras áreas de política pública. Bien podría, por ejemplo, aplicarse a diversos fenómenos empíricos como la persistencia de ciertos regímenes de tipo de cambio o de otras políticas macroeconómicas. Quizá aun más importante, este artículo es de algún modo una invitación a ampliar la caracterización que tenemos sobre el Estado de Bienestar en los países en desarrollo y a sumarse a nuestro esfuerzo por analizar en qué medida las explicaciones convencionales son adecuadas para comprender las nuevas áreas de política pública que, en consecuencia, surgen a la vista.

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TOMÁS BRIL MASCARENHAS Y ALISON E. POST

RESUMEN Los países en desarrollo destinan muchos recursos para bajar los precios al consumidor de bienes y servicios básicos. Las teorías sobre el Estado de Bienestar explican parcialmente por qué las políticas de subsidio de amplio espectro al consumo crecen y se enraízan. Según esa literatura, los grupos organizados de beneficiarios presionan a favor de políticas públicas visibles; sin embargo, en los países en desarrollo los consumidores están atomizados y los subsidios que reciben son de poca visibilidad pública. El tamaño y la durabilidad de los subsidios surgen de la incertidumbre política y los shocks de precios, factores que incentivan a los gobernantes a evitar ser culpabilizados por desmantelar los subsidios. Con el tiempo, presiones contextuales –como la

volatilidad de precios– y el temor de enfrentar reveses políticos se refuerzan mutuamente, conduciendo al crecimiento tanto del gasto público en subsidios como del costo político de recortarlos. Así, estos subsidios se convierten en lo que denominamos policy traps: políticas públicas de costo fiscal inicialmente bajo, que crecen y se enraízan rápidamente, reduciendo el margen de maniobra de los gobiernos. Con este marco analítico estudiamos los subsidios en servicios públicos en la Argentina de la post-crisis. Allí, los subsidios crecieron pese a la provisión privada de los servicios –lo que hacía difícil que el gobierno obtuviera réditos políticos– y a que los subsidios fluyeron incluso hacia sectores sin actores organizados.

Summary Developing countries devote significant resources to lowering consumer prices for basic goods and services such as food and electricity. Theories of the welfare state only partially elucidate why consumer subsidy regimes grow so large and become entrenched. While the welfare state literature stresses how concentrated, organized beneficiary groups push for the expansion and protection of well-known programs such as pensions, the developing world’s consumers are atomized, and subsidies themselves are of low visibility. The size and durability of consumer subsidy regimes stem primarily from political uncertainty and price shocks that provide politicians with strong incentives to avoid blame

for repeal. Over time, environmental pressures and fears of political backlash against repeal reinforce one another, increasing the fiscal burden subsidies impose and dramatically raising the political cost of program exit. In this sense, consumer subsidy programs come to form “policy traps” –initially modest policies that quickly grow and become entrenched, thereby greatly reducing politicians’ maneuvering room. We utilize this framework to analyze the meteoric growth and entrenchment of utility subsidies in post-crisis Argentina. In Argentina, subsidies grew despite the private provision of subsidized services –making it difficult for the government to claim credit– even in sectors with weakly organized interests.

REGISTRO BIBLIOGRÁFICO Bril Mascarenhas, Tomás y Post, Alison E. “Policy traps y subsidios al consumo: la política de tarifas de servicios públicos en Argentina, 20022014”. DESARROLLO ECONÓMICO-REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 54, Nº 213, setiembre-diciembre 2014 (pp. 171-202). Descriptores: . Keywords: .