La política de industrialización selectiva y el nuevo modelo de desarrollo ecuatoriano

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Smith, Adam, Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, México .D.F.: Fondo de Cultura Económica, 2006, 240 (Traducción de Gabriel Franco).
Evans, Peter y Rauch, James, "La burocracia y el crecimiento: un análisis transversal entre naciones de los efectos de las estructuras estatales 'weberianas' en el crecimiento económico" en Evans, Peter, Instituciones y Desarrollo en la Era de la Globalización Neoliberal, Bogotá: ILSA, 2007, 67-93. Agradezco a Peter Evans por su autorización para usar el mencionado cuestionario.
El Producto Interno Bruto ecuatoriano es sin lugar a dudas mayor que en 1978, incluso mayor que en 2009. Esto solo significa que se ha producido crecimiento económico; es decir, que se ha expandido el ingreso total de la economía ecuatoriana. El crecimiento económico no debe confundirse con el desarrollo económico, cuando hablo de este último concepto entiendo que "es un proceso de crecimiento económico basado en el incremento de las capacidades productivas de una economía: sus capacidades para organizar –y, más importante, transformar- sus capacidades de producción" (Chang, 2014, 264)
Véase su Preámbulo y Artículos 276 al 280, específicamente.
Como la define Chang (2014) la balanza de pagos "es una cifra que muestra cuán en deuda o en crédito tiene un país con respecto a las áreas en las que mantiene transacciones económicas con el mundo … Cuando un país importa más bienes y servicios que los que exporta, se dice que tiene un déficit de comercio, o una balanza comercial negativa. Cuando el país exporta más de lo que importa, se dice que tiene un superávit comercial, o una balanza comercial positiva." Por lo tanto, lo que buscaban las políticas industriales de 2009-13 era hacer que el Ecuador importe menos bienes y servicios industriales, produciéndolos localmente y de ser posible exportando una cantidad significativa de esa producción nacional.
Fue publicado por el Presidente a través de una casa editorial privada e incluso extranjera, y según propia confesión como un intento de contribuir al debate sobre el desarrollo del país, así como para mostrar la coherencia del diseño del desarrollo económico que su gobierno había avanzado entre 2007 y 2009, en sus palabras "la gran mayoría de estas acciones no son imperativos ideológicos sino del sentido común".
Aparentemente la ATP fue abandonada con posterioridad a 2011, sin embargo no fue oficialmente rechazada, aunque el gobierno anunció en 2013 que sería reemplazada por una nueva Estrategia para el Cambio de la Matriz Productiva que al momento de la redacción de este libro (Junio de 2014) aún no había sido concluida ni hecha pública; sobre este punto véase más adelante.
Registro Oficial No. 351, 29 de Diciembre de 2010
Esta última fue suspendida a partir de 2013, se espera que sea reemplazada por la "Estrategia Nacional para el Cambio de la Matríz Productiva", que aún no ha sido adoptada al momento de escribir este texto (Julio de 2014)
Registro Oficial No. 369 del 24 de Enero de 2011.
La organización de la SENESCYT para cumplir con estas tareas tomó prácticamente todo el período 2009 – 2013; solo a partir de 2012 pudo la agencia empezar a ejecutar su mandato en plenitud. Me ocupo de esto en el capítulo siguiente.
La construcción de la nueva agencia fue encargada al Viceministerio del Comercio Exterior, pero de hecho no llegó a funcionar sino hasta la transformación del Viceministerio en Ministerio, a partir de Abril de 2013.
http://www.emprendecuador.ec. Consultado el 28 de abril de 2011.
http://www.innovaecuador.gob.ec. Consultado el 28 de abril de 2011.
http://www.creecuador.com.ec/. Consultado el 28 de abril de 2011.
Este proyecto, junto con la construcción de 6 represas hidroeléctricas fueron posteriormente encargados por el Presidente al Ministerio de Sectores Estratégicos.
A menos que se considere como aporte directo al mejoramiento de servicios turísticos el "Proyecto de Durmientes para el Ferrocarril" (MIPRO, 2009).
http://www.senplades.gob.ec/web/senplades-portal/sip. Consultado el 28 de abril de 2011.
Para el análisis detallado de las nuevas políticas véase más adelante p.88.
Quienes no trabajen en ese sector manufacturero, pero gocen de altos niveles de calificación encontrarían trabajo en el sector servicios (incluidas las universidades) y la burocracia estatal.
Uso el término "estado para el desarrollo" como una traducción libre –y por tanto sujeta a discusión- del concepto anglosajón "developmental states". "Un tipo de estado que ha sido capaz de generar un impulso sostenido de desarrollo" (Leftwich, 2000, 154). En la literatura latinoamericana tanto de los años setenta como contemporánea, se usa "estado desarrollista". Prefiero mi versión porque evita la carga ideológica negativa con la que en esta última literatura se ha asociado a las experiencias latinoamericanas de industrialización.
Por ejemplo, entre una supuesta "burguesía industrial" y otra terrateniente, comercial y financiera; una de las explicaciones más manidas en el marxismo y el dependentismo vulgar de los setenta para exponer el fracaso de la ISI en América Latina.Véase la crítica a estas perspectivas en Kay, 2006.
Véase por ejemplo: Cámara de Industrias del Guayas, "Comentarios sobre el Plan Nacional del Buen Vivir: 2009-2013", Enero de 2010, http://www.cig.org.ec. , Cámara de Industrias y Producción, "Boletin Jurídico Agosto 2010 04082010", www.cip.org.ec/. ; Cámara de Comercio de Quito, "Criterios", Enero de 2010, http://www.ccq.org.ec/.

El otro factor que explica el fenómeno en cuestión es la débil vinculación y representación parlamentaria de los empresarios al momento de la discusión del Código en la Asamblea Nacional. Cabe señalar que cuando en Julio de 2014 el Ejecutivo envió un proyecto de Código Orgánico Monetario y Financiero, los capitalistas ecuatorianos (banqueros e industriales) fuero directos en su oposición. En esta ocasión los elementos del proyecto estatal que directamente favorecían al aumento de la inversión en manufactura (mediante el control del crédito por parte del estado) fueron directamente atacados por las Cámaras de la Producción y la Asociación de Bancos Privados (véase El Universo, Miércoles 25 de Junio , 2014, consultado en www.eluniverso.com). Al parecer el gobierno no intentó una negociación previa a su envío a la Asamblea, dejando en manos de los asambleístas de país esa tarea.
Entrevista con el Secretario de Planificación, Noviembre de 2010.
http://www.presidencia.gob.ec/gabinete/directorio?catid=3. Consultado el 3 de mayo de 2011.
Y en el extremo a la transformación de un estado potencialmente favorable al desarrollo en uno depredador (Evans, 2007).
Véase Anexo 1, cuestionario "Escala de Weberianidad".
Para facilitar la comprensión del lector valga el siguiente ejemplo, Kenya, un país africano de pobre desarrollo en su servicio civil, y que en esos años sufría una cruel guerra civil, puntuaba 1, mientras que Costa Rica, un país de larga tradición pacífica y con décadas de estabilidad democrática, puntuaba 9. Ecuador, estaba en 1999 más cerca del primero que del segundo caso. Véase Evans y Rauch, 2007, Apéndice C.
Decreto Ejecutivo 737, R.O., 441 del 5 de mayo de 2011.
De hecho este es el caso de algunas de las principales organizaciones gubernamentales; tanto la SENPLADES como el MCPEC son agencias de creación muy reciente, aunque la primera fue adoptada en 2004 realmente no entró a funcionar sino desde 2007. Igual cosa ocurre con la SENESCYT, el Ministerio Coordinador de Talento Humano y el Ministerio de Comercio Exterior. Cabe indicar además que en la toma de 2014, junto con el debilitamiento de las capacidades del MCPEC este retrocedió en su grado de weberianidad, pero también que algunos de los funcionarios que hacían este ministerio en 2010 habían implantado el modelo en las agencias a las que fueron transferidos.
Que se manifiesta entre otros efectos en la incapacidad para crear una agencia nodal por la intensidad de las luchas entre agencias.
Que en Ecuador se desarrollaron entre 1980 y 1992.
Entre esos intentos vale la pena destacar tres: el dictado de una nueva Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, que de hecho no avanza hacia cortar la discrecionalidad de la carrera profesional pública, sino todo lo contrario; la creación del Ministerio del Talento Humano; y la iniciativa de transformar el antiguo Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) en una universidad dedicada a formar a nivel de posgrado a los funcionarios de alto nivel del estado.
http://www.sigob.gov.ec/decretos/, consultado el 5 de mayo de 2011.
De aquí en adelante usaré los términos "estado que favorece el desarrollo" o "estado para el desarrollo" como intercambiables, como advertí anteriormente no debe confundirse con el término "estado desarrollista", que tiene una connotación peyorativa, especialmente en el discurso de la izquierda académica. Véase la discusión teórica más adelante.
India, China y Corea del Sur en Asia; Brasil, Chile y Colombia en América del Sur; Estados Unidos y Europa, con ciertas diferencias respecto de los casos anteriores, también persiguen políticas similares.
Dejo de lado el problema de una concepción amplia del desarrollo, más allá de lo económico, como proceso general de transformación de una sociedad.
Amsden, Alice, The rise of "The Rest". Challenges to the West from Late-Industrializing Economies, Oxford: Oxford University Press, 2001, 2-3. La traducción es mía.
List afirmó que "una industria manufacturera perfectamente desarrollada, una marina mercante importante, y el comercio exterior a una escala realmente grande, pueden obtenerse por medio de la intervención del poder del Estado" (citado en Leftwich, 2007, 155, la traducción es mía)
La consecuente intensificación de la competencia económica y política entre el primer país capitalista avanzado (Inglaterra), y los países de desarrollo tardío en el largo plazo creó las condiciones económicas de base para la Gran Depresión y las dos guerras mundiales del siglo veinte.
Esto es, las metas gemelas de alcanzar y mantener el pleno empleo doméstico, y de suavizar los ciclos económicos.
Los trabajos de Gerschenkron (1962) y Hirschman (1958) argumentaron que en los países de desarrollo tardío y muy tardío los estados, por un lado, organizaban aspectos fundamentales del mercado, al disminuir los riesgos para los empresarios privados y, por otro nutrían el espíritu empresarial ausente –o muy débil- en economías que se embarcaban en el trayecto de la industrialización. Para una excelente síntesis de esos argumentos véase Evans (2007).
Incidentalmente, vale la pena señalar que esta fue la situación ecuatoriana a fines del XIX - comienzos del XX, y en los 1990 hasta 2007.
Lo que indica que toda política industrial necesariamente conlleva una política comercial.
Chibber correctamente señala que "la preocupación principal de las élites políticas [es] la de aumentar la capacidad del estado para extraer [los recursos fiscales que van a proporcionarse al capital] y su experiencia para gestionar [el proceso de industrialización]" (Chibber, 2003, 15); tareas que difícilmente pueden llevarse a cabo sin la habilidad para negociar políticamente el apoyo de los empresarios privados a la creación de nuevos impuestos, o a la autoridad que adquieren los nuevos cuerpos gerenciales estatales.
Para la discusión del papel del conocimiento informal en el cambio político y sus contradicciones con los diseños estatales de transformación social véase Scott, 1998.
El supuesto estándar de la economía neoclásica es que la tecnología de la que se dispone en el mercado internacional puede ser comprada por las naciones menos avanzadas, de manera que el crecimiento económico de estas últimas mejora por esas fuerzas externas; podría llamarse entonces a este supuesto, la teoría del crecimiento exógeno.
La escuela dominante en economía, creada a fines del siglo XIX como reacción a la economía clásica. La economía clásica, tanto en su vertiente liberal (Smith, Ricardo, Mills) como en la marxista (Marx y Engels) se definía como "economía política", en tanto que su estudio tomaba como punto de partida agentes colectivos, tales como las clases sociales y el estado, y enfatizaba la toma de decisiones económicas como decisiones políticas que afectaban a grupos sociales enteros. La economía neoclásica expurgó esa preocupación política y la atención a los colectivos para basarse en las nociones de individuo y acción racional, definiendo a la economía como "la ciencia que estudia la conducta humana como una relación entre fines y medios escaso que poseen usos alternativos". La economía, para la escuela neoclásica es el estudio de las elecciones racionales que hacen los individuos, luego de haber calculado qué medio es el más adecuado para alcanzar sus fines en condiciones de escasez (Chang, 2014).
Esto es, concentrándose en el sistema político (las instituciones que regulan el juego político y conforman el régimen de gobierno, los partidos y movimientos, los líderes y los modos en que se constituyen las organizaciones que los apoyan, las luchas parlamentarias y extra-parlamentarias, etc.) (Leftwich, 2007)
Lo que Cardoso y Faletto llamaban la "triple alianza" entre el estado, los capitalistas nacionales y el capital transnacional, y que se expresaría de forma más acabada en el concepto de "estado burocrático-autoritario" de O'Donnell (1973).
La traducción es mía, debo aclarar que en mi concepción el mero crecimiento económico es menos importante que la adquisición de nuevas y más complejas capacidades productivas.
Marx distingue a las sociedades capitalistas como fundamentalmente distintas a las sociedades pre-capitalistas. En estas últimas el dominio político y el económico son una sola cosa (por ejemplo, los señores feudales son al mismo tiempo quienes controlan la economía agrícola medieval y quienes ejercen funciones administrativas y políticas sobre los siervos). En las economías capitalistas es la fuerza misma de la economía capitalista (la compulsión a la ganancia, por ser casi excesivamente sintético) la que compulsivamente reproduce la dominación de los capitalistas sobre el conjunto del aparato productivo, mientras que la dominación política es más o menos optativa (y para la mayoría de los capitalistas incluso francamente inconveniente, toda vez que los aleja de la posibilidad de controlar el ritmo de sus ganancias)
La visión leninista –y posteriormente stalinista- del estado comunista reniega de la noción marxista de "autonomía del estado", y revierte a la primera teoría de Marx pero con los añadidos de la admiración de Lenin por la capacidad de la Alemania imperial para avanzar rápidamente en su industrialización y coordinar la economía para la guerra. Esta posición se transformó en la visión oficial soviética de la "economía centralmente planificada".
En perspectiva histórica de largo plazo, el crecimiento asiático resulta tanto más milagroso. La evidencia disponible indica que durante la Revolución Industrial Europa Occidental el ingreso per cápita creció solo al 1% anual.
Pero que actuó como secretario de esta agencia entre 2007 y 2010, período en el que se adoptó el PNBV.
Una interesante síntesis comparativa de los distintos ejemplos de este tipo de políticas, con énfasis en Europa puede verse en Nübler (2014). El grupo de "la sociedad del conocimiento" cuenta además con un documento de consultoría que fue producido por el Center for International Economic Studies (CIES) del Korean Development Institute (KDI), véase CIES, 2013. Este documento contiene el diseño de dos grandes políticas que actúan como el Norte de la coalición: promoción de la investigación y desarrollo, y desarrollo de recursos humanos. El documento destaca especialmente el papel que tendría Yachay en la ejecución de esas políticas.
Este rol debería cumplirlo la "Estrategia Nacional para el Cambio Productivo", un documento que aún no ha sido elaborado.






La política de industrialización selectiva y el nuevo modelo de desarrollo ecuatoriano

Pablo Andrade Andrade, Ph.D.



Prólogo

En 2009, cuando apenas acababa de publicarse mi libro "La Reconstrucción del Estado y el Proyecto Republicano", me di cuenta que el análisis filosófico político que este texto contenía se había quedado corto. El libro permitía entender el código moral con el que el primer gobierno de Alianza País leía al Ecuador; sin embargo no hacía lugar para el tipo de diseño económico concreto que ese gobierno había terminado definiendo en su plan de desarrollo. Sin lugar a dudas la retórica política pública del gobierno parecía dar la razón a unas ideas de las que había tomado distancia; el hecho mismo que el gobierno había terminado por llamarse a sí mismo y a su proyecto "Revolución Ciudadana" calzaba bastante bien lo que había propuesto con aquel estudio. Pero, luego estaban las llamativas contradicciones que se habían expresado públicamente tanto en la elaboración como en la versión final del plan de desarrollo del gobierno; estas apuntaban no a la formación de una economía basada en los principios republicanos de autonomía (al menos no totalmente) sino a otros dos senderos distintos y enfrentados entre sí: el tránsito hacia una economía basada en los principios de la economía ecológica, y/o la industrialización capitalista tout court.
Con el pasar de los meses, mi estado inicial de desconcierto –acompañado de una cierta dosis de angustia- fue cediendo el paso a la curiosidad. En el camino descubrí que otros autores, en otras épocas y preocupados por asuntos diferentes a los míos, habían escrito abundantemente sobre los procesos de transición económica que yo estaba contemplando. Los trabajos de Vivek Chibber, Ha-Joon Chang, y Peter Evans me ayudaron a hacer sentido de la realidad que se abría paso en mi conciencia. ¿Estaba ante un intento por crear un estado para el desarrollo en Ecuador? Si así era, ¿cuáles eran las características que definían el proyecto gubernamental? ¿qué dinámicas lo movían? Estas preguntas me llevaron a diseñar para mí mismo un curso intensivo en economía del desarrollo, con especial énfasis en los autores institucionalistas y de la teoría del crecimiento endógeno. Una vez que me quedó más o menos claro el panorama teórico, propuse al fondo de investigaciones de la Universidad Andina un proyecto de estudio sobre la estrategia de industrialización propuesta en el Plan Nacional del Buen Vivir de 2009.
El apoyo de la Andina me permitió hacer una primera aproximación que culminé en 2010, y que publiqué como documento de trabajo en versión digital en la página web de la UASB. Esperaba con esa publicación que los interesados por el modelo de desarrollo de la Revolución Ciudadana leyeran mi estudio, y tal vez reaccionaran a mis descubrimientos –con suerte encontrándole las numerosas costuras y defectos que estaba seguro contenía-. Con iguales expectativas hice circular el manuscrito entre algunos colegas y presenté una versión abreviada de él en la Conferencia de San Francisco de LASA en 2012. Recibí efectivamente algunas observaciones muy útiles, aunque en este período el efecto mayor de mi iniciativa fue que trabé una relación de colaboración intelectual con Eduardo Silva, de la Universidad de Tulane. Eduardo, con su natural generosidad, me invitó a participar en la naciente Red de Economía Política para América Latina (REPAL), un grupo de académicos que al igual que yo están explorando los temas que la ciencia política y la economía estándar han dejado de lado por casi dos décadas enteras.
A mediados de 2013, luego de la elección del segundo gobierno de Alianza País, mis experiencias positivas de los años pasados cuajaron en la vaga inquietud de transformar el estudio original de 2010 en un libro. Por un corto tiempo jugué con la ambiciosa idea de escribir algo así como un manual para que los ciudadanos comunes se orientaran en medio de los acelerados cambios que al parecer estábamos experimentando todos los ecuatorianos. Llegué incluso a imaginar un proyecto de libro –con capítulos y todo- que se habría titulado "El ayer es hoy: manual para comprender a la Revolución Ciudadana", pero pronto me fue evidente que el tipo de trabajo que debía emprender para llevar a cabo mi idea exigía un conjunto de habilidades de las que carezco. Volví entonces a pulir las herramientas de las que disponía antes y ahora, con la intención de afinarlos y penetrar más profundamente en el patrón que había identificado en 2009-2010.
Intenciones y recursos no sirven de nada cuando no existe la oportunidad ni la voluntad para unirlos y hacer realidad un proyecto. La oportunidad me la dio una vez más la Universidad Andina al concederme un año sabático; al usar ese derecho adquirí simultáneamente el compromiso de presentar resultados concretos de un proceso de investigación. Así que la obligación contractual, y la constante exigencia de mi señora, quien no se cansaba de decirme que "ya es hora que escribas ese libro que vives contándome", suplieron la débil voluntad que a fines de 2013 experimentaba.
El resultado del trayecto que he descrito, de las fuerzas que en mí operaron, de la amistad que me une a Enrique Ayala (rector de la Andina), a Eduardo Silva (quien me abrió las puertas para una corta pero intensa estadía de trabajo en el CIPR de la Universidad de Tulane), del amor y la decidida compañía de Glenda (mi señora) es este libro. También lo es de la amable colaboración que me brindaron los funcionarios públicos que entrevisté en los dos momentos de toma de la encuesta sobre el servicio civil; los nombres de estos últimos permanecerán en el anonimato, porque este fue el compromiso que asumí en su momento.
Inicié la escritura de este libro con una expectativa, la termino con otra. Espero que los lectores encuentren el libro útil.






"Los intereses de quienes trafican en ciertos ramos del comercio o de las manufacturas, en algunos aspectos, no sólo son diferentes, sino por completo opuestos al bien público… Toda proposición de una ley nueva o de un reglamento de comercio que proceda de esta clase de personas [los capitalistas], deberá analizarse siempre con la mayor desconfianza, y nunca deberá adoptarse como no sea después de un largo y minucioso examen, llevado a cabo con la atención más escrupulosa a la par que desconfiada. Ese orden de proposiciones proviene de una clase de gentes cuyos intereses no suelen coincidir exactamente con los de la comunidad, y más bien tienden a deslumbrarla y a oprimirla, como la experiencia ha mostrado en numerosas ocasiones."
Adam Smith, 1776


Introducción
La presente investigación examina la política de industrialización diseñada e implementada por los gobiernos de Alianza País desde 2007. Como verá el lector más adelante, la industrialización es un componente central del modelo de desarrollo que ha creado Alianza País.
Sin embargo, las políticas de industrialización -tanto en su encarnación de 2007-2012 como bajo el nombre actual de "cambio de la matríz productiva"- han sido uno de los temas menos debatidos tanto por el público no especializado como por los académicos. Una omisión que llama la atención porque la experiencia ecuatoriana del siglo pasado muestra claramente que no ha existido proceso de transformación comparable en importancia en nuestra sociedad que el logro de un nivel relativamente alto de industrialización entre 1950 y 1982. En efecto; en esos años la sociedad ecuatoriana dejó de ser eminentemente rural para convertirse en predominantemente urbana; este cambio demográfico trajo también importante transformaciones políticas en la organización de los sectores populares y medios, e incluso en la conformación misma de las clases sociales en Ecuador.
Los costos de la industrialización por substitución de importaciones (en adelante ISI) fueron altos. La urbanización ecuatoriana se logró en base al sacrificio de los campesinos; el crecimiento industrial y urbano se obtuvo gracias al hambre y la ruptura de las relaciones tradicionales que si bien sostenían la dominación de los terratenientes también protegían al campesino. Caminos, plantas de producción de energía eléctrica, comunicaciones eficientes y rápidas, aeropuertos; en definitiva, la infraestructura que permitía que la industrialización funcionara se construyó destrozando el paisaje y los ecosistemas, tanto de la Sierra como de la Costa. Las nuevas relaciones creadas entre empresarios industriales, empresas transnacionales, importadores y banqueros fueron el origen, y posteriormente el cemento de las dictaduras de los sesenta y setenta. Una industrialización basada en grandes inversiones destinadas a la compra de maquinaria ahorradora de mano de obra, contribuyó a que el hambre de los campesinos se convirtiera en la miseria de los peones de construcción y los trabajadores informales en las ciudades.
También fueron muy altos los costos del abandono de las políticas de industrialización. Entre 1984 y 2007, lo logrado en treinta años de políticas más o menos sostenidas de industrialización fue abandonado a las fuerzas del mercado. La tendencia a la urbanización no se detuvo, pero el quiebre de empresas industriales intensificó los efectos sociales de la ISI basada en el ahorro de mano de obra. La desindustrialización hizo que los inmigrantes rurales no pudieran satisfacer sus necesidades de trabajo, con lo que los cinturones de miseria de las ciudades ecuatorianas que se habían formado en las décadas anteriores se expandieron y deterioraron. Los sindicatos, que durante la industrialización habían logrado conformarse como una fuerza política importante, al no crecer las industrias donde la clase obrera se forma tanto material como políticamente prácticamente desaparecieron del escenario político para ser reemplazados por otros actores, que la historia reciente ha demostrado frágiles. Los partidos políticos que hacían la vida liberal democrática del país se erosionaron y finalmente desaparecieron. Al dejar el Estado de ser el actor clave en la conducción de la economía por vía de sus políticas de industrialización, se instaló un mundo económico de competencia salvaje entre los actores económicos que produjo sucesivas quiebras y creó el camino para la crisis económica de 1998-2000. El resultado final de estos cambios fue una inestabilidad política creciente que llegó a su clímax en la primera década del presente siglo, con gobiernos prácticamente inexistentes.
El desinterés por debatir las actuales políticas de industrialización también se origina en el período de desarme de los logros alcanzados con la industrialización de la mitad del siglo veinte. En efecto, en los años del abandono de la industrialización, y con independencia de su orientación política, los ecuatorianos comunes, los políticos y los académicos –especialmente los economistas- llegaron a un consenso que sigue siendo de alguna manera sentido común. Los problemas que vivía la sociedad ecuatoriana de las dos últimas décadas del siglo anterior habían sido consecuencia del desarrollo basado en la ISI.
Políticos y economistas que se habían convertido a la fe del libre mercado popularizaron la idea de que las políticas estatales por crear una base industrial para la economía ecuatoriana habían producido una economía falsa, de la cual afortunadamente la sabiduría de la competencia libre nos libraría. Sucesivos gobiernos dejaron de usar el poder del Estado para ampliar y diversificar las capacidades productivas de la sociedad ecuatoriana, contentándose con administrar las cada vez más magras rentas petroleras. Los ciudadanos que habían conquistado una cierta calidad de vida en la era de la ISI veían impotentes como sus puestos de trabajo desaparecían simultáneamente en las industrias y el estado, y junto con ellos los elementos que aseguraban la movilidad social –aunque fuese relativamente modesta: la expectativa de un empleo de por vida, una pensión jubilar digna para los años de retiro, sistemas de salud pública y educación que ampliaban el poder adquisitivo de sus salarios. Los académicos, por su parte, no lograban presentar argumentos que rompiesen el consenso, entre otras razones porque no habían entendido la importancia de la industrialización para la vida económica y social ecuatoriana. Derrotados en el plano de los argumentos económicos por la evidencia "científica" esgrimida por los economistas neoclásicos, convencidos como habían estado de que la industrialización capitalista era –por capitalista- mala, huyeron hacia las enrarecidas alturas de la política como acción social, acción discursiva, construcción de identidades, y un largo etc. A mediados de la primera década del presente siglo, los académicos no sólo que habían perpetuado su ignorancia de las políticas industriales, se enorgullecían de ello cobijándose en la crítica al desarrollo, pintando al Ecuador como un caso claro del "desarrollo como discurso de dominación".
Lo dicho hasta acá debería bastar para sostener que es necesario debatir con gran cuidado las nuevas políticas de industrialización. Los cambios que se juegan son demasiado importantes como para dejarlos sólo en manos de expertos y políticos; los ciudadanos comunes deberían poder involucrarse en ese debate, hacer preguntas incómodas y buscar que las políticas sean sometidas al juicio público. A menos, claro, que no interese quién gana y quién pierde con esas políticas. Este libro busca contribuir a generar ese debate describiendo las políticas adoptadas por los gobiernos de Alianza País, y? proponiendo una explicación para los resultados que se han obtenido hasta el momento. Para lograr estos propósitos me he visto obligado a asumir una labor pedagógica, la de explicar la lógica de las políticas de industrialización desde la economía del desarrollo y la sociología política. Es posible que algunos lectores encuentren esa explicación algo tediosa, por lo que la he relegado a la segunda parte del libro. Confío, sin embargo, en que quienes se aventuren por el recorrido completo del libro habrán aprendido no sólo a reconocer las políticas industriales del actual gobierno, sino también a discutir esas políticas con el suficiente rigor como para poner incómodo a quienes quieran atribuirse el monopolio de la verdad sobre el desarrollo del país.
La información presentada a continuación proviene de diversas fuentes empíricas. En primer lugar, la descripción de los objetivos de la política gubernamental, y de los instrumentos que el gobierno ha creado para conseguir esos objetivos se basa en fuentes documentales públicas, producidas por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES); el Ministerio de Coordinación de la Política Económica; el Ministerio Coordinador de la Producción Empleo y Competitividad (MCPEC); el Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO) y el Ministerio de Comercio Exterior (MINCOMEX), así como el libro "Ecuador: de Banana Republic a la No República" de autoría del Presidente Rafael Correa. En la presentación de los resultados de las políticas industriales del gobierno me he basado en las cifras ofrecidas por distintos organismos gubernamentales, o en fuentes internacionales que no pueden considerarse hostiles al gobierno o sus políticas. La razón detrás de estas opciones metodológicas es simple, estoy convencido que los actos de los gobiernos deben juzgarse en relación con los propósitos que los gobernantes les atribuyen.
Esos objetivos e instrumentos, tal y como son retratados en las fuentes oficiales, lamentablemente dicen muy poco sobre las verdaderas capacidades del Estado ecuatoriano para llevar a cabo una política de desarrollo tan compleja como es la industrialización; por esta razón, entre Septiembre y Noviembre de 2010, y luego entre Marzo y Mayo del 2014, realicé un conjunto de entrevistas a los responsables de las agencias gubernamentales responsables de la política de industrialización (las mencionadas en el párrafo anterior y del Instituto Nacional de la Meritocracia). Conduje dos tipos de entrevistas; una general y estandarizada, usando para ello el cuestionario diseñado por Peter Evans y James Rauch, para medir el grado de "weberianidad" de la burocracia estatal encargada de la política de industrialización. Conduje la entrevista estándar con un amplio rango de funcionarios que comprendió desde el máximo nivel de toma de decisiones (Ministro/a, Secretario/a de Estado) hasta el nivel medio de cada agencia (Director/a de Recursos Humanos o de programa). El formulario de entrevista puede revisarse en el Anexo 1.
El segundo tipo de entrevista, abierta, buscaba profundizar en las orientaciones ideológicas de los decisores de más alto nivel. En estas entrevistas –que por fuerza seguían la corriente de una conversación normal- averigüé especialmente por posibles tensiones o conflictos entre las agencias estatales involucradas en el diseño, ejecución y monitoreo de la política industrial; adicionalmente, me interesó profundizar en la familiaridad y grado de convicción de los decisores de alto nivel con los objetivos, instrumentos y resultados esperados de la política industrial.
Cabe anotar tres limitaciones al presente trabajo. En primer lugar, mi investigación no se pregunta por la política de desarrollo más general del gobierno de la Revolución Ciudadana, sino sólo de un aspecto: la política industrial. Esta última tiene que ver específicamente con lo que el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-13, y el actual objetivo 10 del Plan Nacional del Buen Vivir, 2013-2017 llaman "diversificación de la economía" y "cambio de la matriz productiva" (en adelante los planes serán citados como PNBV 2009-13 y PNBV 2013-17, respectivamente). Así, mi investigación no toma en cuenta las políticas públicas distributivas contempladas en esos planes, en particular la política social del gobierno. Esta opción abre las puertas a objeciones teóricas, en tanto que se puede argumentar que las políticas distributivas alteran –por el lado de la oferta de mano de obra, por ejemplo- las posibles opciones estratégicas de los actores objeto de la política industrial. Reconozco desde ya la validez parcial de esa objeción, y dejo para más adelante o para futuros trabajos el precisar exactamente cómo se produce ese vínculo en el caso del Ecuador.
En segundo lugar, es claro que el panorama que presento en este texto es un retrato estático de la política industrial; pero, por su naturaleza misma, dicha estrategia es –o debería ser- dinámica, toda vez que los éxitos o fracasos de la industrialización obligan a los decisores a adecuar sus metas e instrumentos. Toda política industrial es un juego que se juega numerosas veces y en cada vuelta sobre la base de los resultados alcanzados en el ciclo anterior. El hecho de que mi investigación toma en cuenta dos momentos del proceso de industrialización en curso -al inicio en el gobierno anterior y su continuación con el gobierno actual- no permite del todo apreciar la evolución dinámica de las políticas industriales. Si creo mostrar, como apreciará el lector en el capítulo 2 que por la manera en que se llevaron a cabo esas políticas en el período 2009-12 han tenido un éxito muy limitado. Tras cuatro años de políticas industriales el Ecuador no ha logrado recuperar los niveles de industrialización que tenía en 1978. En términos de desarrollo, las capacidades productivas de las que dispone actualmente la sociedad ecuatoriana son inferiores a las que tenía hace casi cuarenta años.
La limitación final, en estrecha relación con la anterior, consiste en que mi investigación no toma en cuenta las respuestas estratégicas del otro conjunto de actores que hacen posible una industrialización: los empresarios industriales. La política industrial en cualquier país implica siempre conflicto en torno a las modalidades de la intervención estatal –incluso en condiciones en las que predomina un acuerdo entre los capitalistas de ese país sobre la necesidad (el hecho) de la intervención estatal, como parecería ser el caso en el Ecuador (Chibber, 2003). Los empresarios no responden mecánicamente a los estímulos provistos por una política industrial (Vg.: subsidios, excepciones de impuestos, otros estímulos para la inversión), sino que lo hacen estratégicamente, negociando constantemente su implementación con las agencias estatales –e incluso los funcionarios individuales (Chibber, 2003). En la segunda parte del texto indico cuáles serían las relaciones que se están trabando al momento y cómo influyen en el conflicto entre facciones del gobierno por el desarrollo futuro de la industrialización en el país, pero lo presentado no es más que un esbozo que valdría la pena precisar en el futuro.
Cuando se habla de una política industrial como política de desarrollo se está incurriendo en un campo complejo que alude simultáneamente a dos procesos enredados entre sí, pero que es útil distinguirlos conceptualmente. Por un lado, una política industrial busca crear las condiciones para iniciar o acelerar la transformación de la economía de un país hacia una base predominantemente industrial, a este proceso es conveniente llamarlo "industrialización" en sentido restringido. Por otro lado, la política industrial supone la creación de capacidades estatales para diseñarla, llevarla a cabo, evaluar los resultados obtenidos y ajustarla; esto es, implica la necesidad paralela de "construir estado". Este segundo proceso se refiere al aspecto estrictamente político de las políticas de industrialización; un tema que considero clave para entender los resultados alcanzados hasta el momento por los gobiernos de Alianza País, por lo que le dedico un capítulo completo.
El texto está organizado de la manera más didáctica que he encontrado. En primer lugar presento la política de industrialización tal y como ha sido concebida por sus diseñadores; a continuación presento los resultados que han alcanzado esas políticas. Este primer acercamiento permite precisar que al momento la industrialización ecuatoriana está confinada en los estrechos límites de la sustitución de importaciones; un resultado indeseable porque este fue el tipo de industrialización que se tornó insostenible en los ochenta. Establecido este resultado, en el capítulo siguiente identifico un factor especialmente problemático en la implementación de las actuales políticas de industriales y que explica en gran medida porqué la industrialización ha seguido esa ruta indeseable. El gobierno no ha desarrollado las capacidades estatales necesarias para conducir una industrialización capaz de sobrevivir en la actual economía internacional. La segunda parte del libro propone una revisión teórica de las políticas de industrialización como políticas de desarrollo, con el fin de explicar los límites alcanzados por el gobierno en sus primeros dos períodos de control del estado. La sección final discute mis descubrimientos en diálogo con la economía política del desarrollo.


I Parte:
La Estrategia de Industrialización

Aún antes de que el gobierno nacional adoptara en 2013 como eje central explícito de su política de desarrollo el objetivo de cambiar la matriz productiva (PNVB 2013-2017, SENPLADES, 2013), ya se habían producido un conjunto de llamativos cambios en el estado entre 2007 y 2012, a saber: la re-creación de una poderosa agencia planificadora (la Secretaría Nacional de Planificación, SENPLADES); la creación de nuevas agencias estatales que, bajo el nombre de "ministerios coordinadores" se colocaron encima de los ministerios tradicionales creados a lo largo del siglo XX (en particular, el Ministerio Coordinador de la Política Económica, MCPE, y el Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad, MCPEC), más recientemente el rol asumido por la Vicepresidencia de la República como agencia coordinadora del cambio de matriz productiva; la adopción de nuevas políticas comerciales, de crédito y de estímulos a las industrias nacionales; cambios en la política económica internacional; y el énfasis puesto por el gobierno nacional en dictar una Ley de Educación Superior que dota al estado de mayores capacidades legales para controlar la investigación y desarrollo tecnológico. ¿Cuál es la lógica detrás de estos desarrollos? ¿Responden esos cambios a una estrategia de diversificación de las capacidades productivas del país? Si es así ¿cuánto ha avanzado el gobierno ecuatoriano en lograr que el estado desarrolle las capacidades imprescindibles para avanzar en la ruta de la industrialización? Incluso ¿existe tal cosa como un proyecto de industrialización? ¿cuáles serían sus características?
La política de desarrollo de un país está expresada de manera sistemática y clara en los más importantes documentos gubernamentales, y en el caso ecuatoriano incluso en la Constitución. Adicionalmente, el partido en el poder desde su primera participación electoral en 2006 definió como una de sus metas el cambiar el modelo de desarrollo imperante hasta ese momento en el Ecuador (SENPLADES, 2009, PNBV 2009-2013 y SENPLADES, 2013, PNBV, 2013-2017); en concreto, el gobierno ha llamado al conjunto de transformaciones que se ha propuesto como "la Revolución Ciudadana", y más específicamente define a las transformaciones que busca como una
Revolución económica, productiva y agraria, para superar el modelo de exclusión heredado y orientar los recursos del Estado a la educación, salud, vialidad, vivienda, investigación científica y tecnológica, trabajo y reactivación productiva…
La economía proporcionará un flujo de bienes y servicios que permitan la satisfacción sostenida y sustentable de las necesidades humanas de la población, con estabilidad y diversificación. En la actualidad, la diversificación productiva de la economía ecuatoriana es insuficiente; hay limitada participación de la manufactura en el producto nacional, y un reducido desarrollo del sector terciario.

Luego de su primera reelección, el gobierno de Alianza País hizo público el PNBV 2009 – 2013 que proponía como meta de desarrollo el Objetivo 11, "[e]stablecer un sistema económico social, solidario y sostenible" (PNBV). Si bien esta formulación podría verse como muy alejada de algo tan específico como lo es la política industrial, en los hechos orientó la formulación de la "estrategia 6.2. 'Transformación del patrón de especialización de la economía, a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir'". Dada la importancia de este diseño para mi argumentación, me extenderé en citar textualmente al PNBV 2009 - 2013:
Esta estrategia tiene por objetivo iniciar un proceso de transformación del patrón de especialización de la economía que permita superar el modo de acumulación primario-extrativista-exportador y revertir las externalidades negativas que éste genera…
La transformación del patrón de especialización de la economía permite aumentar la participación en la economía de una serie de industrias nacientes, que cumplen con unas características generales que implican externalidades positivas para el Buen Vivir. Esto permite la reproducción de un círculo virtuoso… aumenta la participación en el mercado de industrias nacientes, permite la creación de enclaves (clusters) que fortalecen los encadenamientos productivos, aumenta la escala de producción y permite alcanzar rendimientos crecientes, desarrolla el potencial de la demanda doméstica y fortalece la soberanía comercial sin dejar de aprovechar las ventajas que ofrece el comercio exterior…
La sustitución selectiva de importaciones juega un papel fundamental en esta estrategia, porque permite enfrentar varios problemas al mismo tiempo. Por un lado, permite reducir la debilidad estructural de la balanza comercial. Por otra parte, abre espacios de demanda en el mercado interno para industrias nacientes, secundarias-terciarias y generadoras de valor. Finalmente, disminuye la dependencia externa, incentiva la generación endógena de tecnología y coadyuva a consolidar la soberanía económica.
La sustitución se enfoca en los sectores que cumplan con las siguientes características generales: secundario-terciarios, generadores de valor, desarrollo de infraestructura y capacidades estratégicas para el sector en cuestión (conocimiento y destrezas imprescindibles para el avance de un sector), empleo de mano de obra calificada, desarrollo de tecnología y capacidades humanas especializadas. Y que cumplen también las siguientes características específicas: i) ser intensivos en mano de obra pero con mayor valor agregado; ii) que ayuden a obtener soberanía alimentaria; iii) que no multipliquen los impactos ambientales en la economía… iv) que estén ligados a sectores estratégicos en el largo plazo; y v) que no fundamenten su productividad en ventajas comparativas naturales.

Como puede observarse se trataba de una estrategia de industrialización selectiva y políticas comerciales (en adelante ISC) muy similar a las adoptadas por Alemania y Japón después de la Segunda Guerra Mundial, y por los países del Este Asiático (en particular Singapur, Taiwán y Corea del Sur) a partir de los años cincuenta del siglo XX. Adicionalmente, esta estrategia se complementaba con otra (6.3) llamada "Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales" que buscaba "avanzar hacia mayores y más diversas exportaciones, y al mismo tiempo, [hacia] un mercado interno emergente que revele cada vez una mayor capacidad de demanda y que también favorezca la diversificación de las importaciones". De hecho, el PNBV 2009-2013 explícitamente indicaba que la industrialización selectiva y la búsqueda de nuevos mercados
instrumentan el cambio del patrón de acumulación en la economía por medio de la transformación del círculo vicioso [de la economía primario exportadora] hacia el círculo virtuoso [de una economía industrializada exportadora]: producción generadora de valor, mayores capacidades humanas, rendimientos crecientes, mejores salarios, mayor capacidad de demanda doméstica, menor dependencia externa y mayor soberanía …
[Esta estrategia] debe implementarse… a través de políticas orientadas hacia:
Impulsar la economía endógena… con tecnologías más limpias y eficientes…
Desarrollar mayores y mejores capacidades especializadas en la mano de obra…
Impulsar la incorporación de valor agregado en la oferta exportable…
Incrementar la productividad por medio de la expansión de encadenamientos productivos, la formación de enclaves de producción y la construcción de complejos industriales.
Desarrollar la infraestructura y construir las condiciones que permitan una inserción de diversos productos no tradicionales en la oferta exportable…
Promover el desarrollo de oferta exportable en las industrias nacientes para consolidar el nuevo patrón de especialización de la economía…



En definitiva, el objetivo de la política industrial que rigió entre 2009 y 2013 fue una forma de industrialización selectiva que, por un lado reemplazaba un conjunto de importaciones de bienes industrializados y, por otro, lograba generar un sector exportador industrial altamente tecnológico. Estas dos metas, a su vez, permitirían, por una parte, disminuir la dependencia externa del país de productos industriales extranjeros, y, por otra, favorecer la acumulación nacional de riqueza nacional y mejorar la balanza de pagos, con lo que se disminuiría la vulnerabilidad externa del país. Las diferencias entre este nuevo intento de industrialización y las políticas ISI clásicas que impulsaron los gobiernos ecuatorianos entre 1950 y 1984 radicaban, por una parte en que el estado se atribuyó la decisión sobre los sectores industriales que recibirían apoyo para desarrollarse; y, por otra, en el acento que ponía la nueva política en la exportación de bienes industrializados. Puesto de manera simple, no bastaba con tener industrias, éstas debían además ser capaces de conquistar mercados en el exterior y sobrevivir a la competencia de industrias similares.
El segundo PNBV, también promulgado luego de que el Presidente Correa fuese reelecto en Febrero de 2013, es aún más explícito. La SENPLADES afirmaba que el Plan definía cuatro ejes para la nueva "estrategia de acumulación" del desarrollo del país, indicando que dicha estrategia suponía "cambios simultáneos y progresivos en la dinámica productiva, para dar paso a una economía diversificada e incluyente, orientada por el conocimiento y la innovación …". De hecho, la agencia indicaba que el proceso de cambio gradual de la matriz productiva del país "busca cimentar una evolución creciente de producción industrial y de servicios con valor agregado, a través de la expansión del conocimiento científico y tecnológico [propósito que requería] el fortalecimiento de la producción orientada a la satisfacción de la demanda nacional y el impulso a las exportaciones de productos industrializados y servicios de alto valor agregado" (SENPLADES, 2013, 63, itálicas en el original, los añadidos son míos)
Una segunda fuente de evidencia sobre el sesgo industrial del modelo de desarrollo de los gobiernos de Alianza País es el pensamiento económico del Presidente de la República; esto es, el actor fundamental del gobierno, quien tiene según la Constitución el más alto nivel de autoridad y responsabilidad en el diseño y manejo del desarrollo del país. Su libro "Ecuador de Banana Republic a la No República" (Correa, 2009) si bien no es un documento oficial, por la autoridad política de su autor es de lectura obligatoria para todo aquel que intente comprender las actuales políticas económicas ecuatorianas.
El Presidente Correa tras una extensa crítica al desarrollo histórico del país y sobre todo a las políticas neoliberales de la última década del siglo XX -que abarca algo más de las dos terceras partes de la obra- sostiene que es necesario que el Ecuador adopte "una nueva noción del desarrollo". Esta visión, según el autor, debería tener como objetivo el lograr que la economía nacional no esté sometida a los vaivenes del mercado: "… el Estado y la acción colectiva recuperen su papel esencial … se preserven activos intangibles pero fundamentales como el capital social; y … las aparentes exigencias de la economías no sean excluyentes y, peor aún, antagónicas del desarrollo social" (Correa, 2009, 130). Este objetivo se cumpliría mediante "[u]na verdadera política de desarrollo… [que] implica una política productiva que promueva las industrias viables y que las proteja hasta lograr las economías a escala y las externalidades positivas que les permitan competir en el mercado internacional" (Correa, 2009, 138, las itálicas son mías). La opción del autor por una industrialización conducida por el estado es tanto más explícita cuando sostiene "[l]o que debemos tener claro los latinoamericanos es que debemos hacer lo que los países desarrollados hicieron [el destacado es mío] cuando se encontraban en nuestro [destacado en el original] nivel de desarrollo, y no lo que hacen ahora, cuando son los campeones mundiales en tecnología y competitividad" (Correa, 2009, 146). Los ejemplos de modelos de desarrollo que cita el Presidente son los usuales de la literatura sobre políticas de industrialización y comercio con base en exportaciones (los países europeos, sobre todo los Países Bajos y Suiza, Japón, Corea, Taiwán); según el autor, estos países supieron conservarse en la frontera tecnológica y en los casos del Este Asiático mantuvieron una activa política de protección industrial. Para el Presidente (Correa, 2009):
… la verdadera estabilidad económica es lograr el máximo de crecimiento y empleo productivo [ el destacado es mío] sostenibles en el tiempo. Para ello se necesita el incremento de fuerzas internas de acumulación y progreso, es decir, los llamados recursos productivos… la cantidad y calidad de recurso humano con el que cuente un país … la cantidad de bienes de capital e infraestructura que posea el mismo; el capital tecnológico, o cantidad de conocimiento, técnicas, etcétera disponibles y asimiladas por el país; y, finalmente, el capital natural o la cantidad de recursos naturales con los que cuenta una nación. [itálicas en el original]

El desarrollo económico se obtendría mediante la dirección del ahorro nacional –e internacional- hacia inversiones productivas en el sector industrial, principalmente. Para lograr este resultado, el Presidente propone regular y controlar la inversión extranjera, de manera que complemente a la inversión nacional; superar las "fallas institucionales, imperfecciones de mercado y ausencia de acción colectiva" que impiden la inversión productiva del ahorro (privado y público); y un activo papel del estado en la economía (Correa, 2009):
Lo anterior implica lograr una coordinación institucional que permita e incluso ordene a los grandes ahorradores del propio sector público movilizar fondos hacia la inversión productiva; reformas legales que obliguen al sistema bancario a cumplir su rol de intermediario financiero; el fortalecimiento de una banca pública que compita con la banca privada en cuanto a costo del dinero y calidad en la asignación de recursos; y el desarrollo del mercado de capitales que permitan nuevos canales de financiamiento para la inversión productiva…
[U]na adecuada política de inversiones requiere de incentivos fiscales para una eficiente asignación de recursos…
[E]l rol del Estado es fundamental, básicamente para la mencionada eficiencia asignativa, y particularmente a través de la provisión de bienes públicos que mejoren la competitividad sistémica, tal como la infraestructura económica… se requieren estrategias explícitas de desarrollo, tales como la integración regional, la priorización de compras públicas para productores nacionales, adecuadas protecciones al comercio exterior, y la planificación nacional en general

Finalmente, una tercera fuente de evidencia de la centralidad de la industrialización en el modelo de desarrollo adoptado por los gobiernos de Alianza País es la decisión gubernamental de adoptar en 2009 una "Política Industrial", elaborada por el Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO, 2009) y que continúa vigente, y posteriormente una "Agenda para la Transformación Productiva", elaborada por el Consejo Sectorial de la Producción (MCPEC, 2011, en adelante citado como ATP) que establece "políticas industriales activas, integrando las políticas de fomento productivo con las comerciales, [de] empleo y las de promoción de exportaciones".
En síntesis, los gobiernos ecuatorianos desde 2007 adoptaron como política de Estado el diseñar y ejecutar políticas que favorecieran la industrialización del país. El examen de estas políticas nos lleva al problema de los instrumentos que empleó en ese entonces el gobierno para avanzar sus propósitos.

Las herramientas de la industrialización.

En economía del desarrollo y en el análisis de política pública, siempre es útil distinguir entre objetivos e instrumentos, aún cuando en la práctica unos y otros tiendan a confundirse. Puesto de manera simple, la definición de objetivos políticos refleja una elección entre valores que hacen los decisores políticos; mientras que los instrumentos son las herramientas que manejan los decisores políticos para alcanzar esas metas. Los instrumentos determinan si los objetivos pueden obtenerse en el proceso de ejecución de la política (Katzeinstein, 1976).
Con respecto a la políticas ISC, entre 2009 y 2013 el gobierno ecuatoriano priorizó tres instrumentos: planificación, manejo de incentivos para el sector privado, e inversión pública. Según el diseño del gobierno, estos instrumentos tenían una relación jerárquica:
la planificación debía indicar qué incentivos e inversiones públicas eran adecuadas y evaluar su funcionamiento para, de ser necesario, modificar unos y otras.
los incentivos se basaban en el principio de que el estado apoya la inversión privada y favorece la rentabilidad del sector manufacturero y de servicios.
la inversión pública creaba las condiciones para mejorar el ambiente en que la manufactura y los servicios desarrollan sus actividades económicas. (PNBV 2009-13)
En teoría lo que se obtenía era un estado fuerte, altamente centralizado, compuesto por agencias especializadas que dirigían la economía. El riesgo, por supuesto, era llegar a una economía excesivamente dirigida e inflexible, donde las metas de la planificación lidiaban en el presente con problemas del pasado, o preveían una serie de desarrollos que en realidad no llegaban a ocurrir. El gobierno, consciente de ese riesgo, buscó desarrollar capacidades burocráticas que en teoría minimizaban el riesgo.
El manejo diseñado por SENPLADES contemplaba un organismo planificador principal –la propia SENPLADES- y un conjunto de agencias que, a su vez, hacían una planificación de segundo nivel, pero también ejecutaban y monitoreaban los resultados de la política industrial, esto es el Ministerio Coordinador de la Producción Empleo y Competitividad (MCPEC), el Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO), y en ciertos aspectos de la política comercial, el Viceministerio de Comercio del Ministerio de Relaciones Exteriores (el actual Ministerio de Comercio Exterior, MINCOMEX).
En cuanto a la planificación, los dos instrumentos centrales de las políticas ISC durante el período 2009-13 fueron el Código de la Producción y la Agenda para la Transformación Productiva. El primero, dotaba al Consejo Sectorial de la Producción, y específicamente al MCPEC de autoridad para llevar a cabo tres grandes tipos de políticas ISC: una política industrial en sentido restringido; una política de innovación y tecnología; y una política hacia las micro, pequeñas, y medianas empresas (MIPYMES). La ATP contenía el diseño de ambas políticas, y su integración en un paquete ISC.
La política industrial en sentido restringido buscaba "sesgar los precios [de la economía] hacia sectores priorizados, de manera que se incremente la rentabilidad de estos sectores y se atraiga mayor inversión privada a los mismos"; establecía una escala de prioridades para la inversión pública buscando la provisión estratégica de bienes públicos; y, proponía resolver problemas institucionales (asimetrías de información y coordinación) que conspiraban contra el uso eficiente de la inversión. Para obtener esos resultados, la agenda creó incentivos tributarios y zonas especiales de desarrollo económico (ZEDEs) (ATP). Como daba a entender la Agenda, las empresas favorecidas por estas políticas eran las grandes firmas industriales ya establecidas en el país –y secundariamente conglomerados extranjeros que podían establecerse en el futuro.
Las políticas de innovación y tecnología, si bien no eran competencia exclusiva del MCPEC –en la medida que involucraban cambios en el sistema educativo del país- creaban incentivos para el incremento de la investigación y desarrollo en el país. Estas políticas estimulaban la creación de nuevas empresas en campos de innovación tecnológica "y el desarrollo de rutinas de innovación al interior de las empresas", así como el uso selectivo por parte del estado de recursos destinados a la formación de recursos humanos altamente capacitados (ídem).
Las políticas de apoyo a las MIPYMES buscaban esencialmente el mejorar su productividad y capacidad exportadora, para lo cual el estado asumió tareas de capacitación y provisión de créditos (a través de la Corporación Financiera Nacional y un fondo especial del MIPRO); complementariamente, el estado organizaba "conglomerados" de este tipo de industrias para la provisión de algunos de sus insumos básicos.
La Agenda esbozaba un diseño para el conjunto del sector manufacturero en dos capas articuladas entre sí. El primer nivel estaría conformado por grandes firmas con capacidad exportadora –entre las cuales podrían encontrarse empresas de propiedad del estado, o con amplia participación accionaria pública-, firmemente dedicadas a la exportación y con un fuerte anclaje en el mercado doméstico. El segundo nivel estaría compuesto por firmas de tamaño menor (medianas, pequeñas, e incluso micro empresas) que proveen algunos (idealmente la mayor parte) de los insumos que las empresas del primer nivel necesitan, pero también enfocadas al mercado doméstico en sí. Unas y otras se beneficiarían de la innovación tecnológica en tanto que compartirían un mismo "ecosistema para la innovación empresarial" y "aglomeraciones de innovación", en especial en las ZEDEs. Este diseño era una imitación consciente de las economías del Este Asiático, y cabía suponer que al tiempo que se obtenía un alto crecimiento económico se produciría una rápida absorción de mano de obra en el sector manufacturero (Brenner, 2009; Murphy, 1996; Tsuru, 1993; Shinohara, 1982). Las articulaciones entre esas dos capas para el sector servicios (en especial turismo) no eran, en cambio, tan claras.
La Agenda reconocía que el éxito de estas políticas dependía del logro de un acelerado cambio institucional al interior del estado, y en cuanto a la capacidad de éste para coordinar las acciones de los empresarios privados. El documento prestaba especial atención a la capacidad del Estado para ejecutar las políticas diseñadas, y para fijar metas, coordinarlas y hacer que el sector privado las cumpla.
Como un primer paso en la ejecución de la Agenda, el gobierno impulsó la adopción del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, que colocaba al Consejo Sectorial de la Producción como el organismo planificador y de monitoreo de las políticas ISC, mientras que se le asignaba al MCPEC la coordinación y ejecución de las mismas. Tanto la Agenda como el Código identificaban sectores prioritarios para el desarrollo industrial: tecnología electrónica (hardware y software); biotecnología (bioquímica y biomedicina); productos farmacéuticos y químicos; y, metalmecánica. En estos sectores los estímulos a la inversión se componían de: créditos no reembolsables –en esencia donaciones del Estado-; incentivos fiscales tales como la reducción condicionada a la generación de nuevos empleos y por un plazo máximo de hasta diez años del impuesto a la renta por inversiones; compras públicas y acceso preferencial al crédito en la banca estatal; y finalmente asociaciones público-privadas para la creación de nuevas empresas en áreas de frontera tecnológica.
En cuanto a las políticas de fomento a la investigación y desarrollo, la ATP pretendía crear un sistema nacional de innovación, cuya coordinación estaría a cargo de la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SENESCYT), cuya autoridad se encontraba respaldada en la Ley Orgánica de Educación Superior . Esta Secretaría debía usar como instrumentos políticos el fortalecimiento de los institutos estatales de investigación y la creación de nuevos centros de investigación estatal; la agencia debía obligar a las universidades y otros centros de educación superior del país a seguir un plan de investigaciones en los sectores identificados como prioritarios para el desarrollo industrial, y facilitar la transferencia de la investigación y desarrollo "puros" hacia su transformación en tecnologías industriales de aplicación más o menos inmediata; y proveer de fondos públicos para la investigación en los temas prioritarios de la industrialización, más el desarrollo de energías limpias y servicios turísticos.
El esquema general de la industrialización respondía a un modelo "híbrido" de política pública; esto es, las políticas ISC combinaban planificación y monitoreo estatal con las señales emitidas por el mercado, y la participación democrática que controla a los excesos tanto del estado como del mercado (Evans, 2007). Es preciso, por lo tanto, desagregar estos tres aspectos en la construcción y funcionamiento del modelo.
Empezaré por la punta de las señales del mercado, toda vez que estas fueron objeto específico de reflexión en la ATP. Luego de una descripción somera de esas políticas procederé a dar cuenta de la planificación y ejecución de las políticas industriales por parte de los ministerios de la producción (MCPEC) y de industrias (MIPRO); finalmente, examinaré el diseño ISC desde el ángulo de la participación democrática, lo que nos permitirá ver el papel de los empresarios privados en su construcción. Desarrollaré estos dos últimos aspectos en el siguiente apartado.
Un proceso de industrialización que busca la conquista de mercados internacionales debe contemplar instrumentos para favorecer las exportaciones manufactureras y un rol activo del estado en el comercio internacional. La ATP, de hecho, contemplaba ese último conjunto de instrumentos. En efecto, la Agenda identificaba seis herramientas comerciales para apoyar a los industriales nacionales en su internacionalización: negociaciones comerciales multilaterales y bilaterales; fortalecimiento del aparato institucional que manejaba el comercio exterior (con la creación del Comité Interministerial de Comercio Exterior, y del Viceministerio de Comercio Exterior e Integración); promoción internacional coordinada por una agencia especializada, el Instituto de Promoción de Exportaciones (PROECUADOR); desarrollo de la infraestructura técnica y logística, pública y privada, dedicada a la exportación; medidas específicas para pequeños productores con potencial exportador; y un conjunto de herramientas tradicionales de administración del comercio. Esta planificación colocaba al centro del monitoreo de los cambios en las exportaciones ecuatorianas al Comité Interministerial, y de la ejecución de la política comercial al Viceministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior e Integración (COMEXI).
La práctica de la industrialización.
Dejemos por el momento la política comercial; en la práctica, aparte de crear planes e instrumentos legales ¿qué hicieron el MCPEC y el MIPRO para avanzar la estrategia de industrialización?
El MCPEC puso en marcha la política de industrialización mediante un conjunto de programas al que denominó "apuestas productivas" (MCPEC, 2008). El programa identificaba 4 sectores, clasificados en orden de prioridad y viabilidad, de la siguiente manera: un "sector estrella" que incluía alimentos procesados, metalmecánica, biocombustibles, madera y silvicultura, pesca y derivados, acuacultura y servicios de consultoría, ingeniería electrónica y software; un "sector emergente" que incluía una vez más los servicios de consultoría, ingeniería electrónica y software, y servicios de transporte y logística; un "sector a desarrollar" en servicios de turismo y producción de biocombustibles; y un "sector de reserva" que nuevamente incluía a los servicios de transporte y logística.
La selección del MCPEC resultaba curiosa; en efecto, si bien el sector de alta prioridad ("estrella") incluía a las manufacturas, también es cierto que –con la excepción de los biocombustibles y los servicios relacionados con la computación- estas eran las industrias que ya fueron objeto de políticas de protección durante la fase ISI de la décadas de los sesenta y setenta (Conaghan, 1983), difícilmente podía calificárselas como industrias de frontera tecnológica. Podría pensarse, sin embargo, que los responsables del MCPEC vieron a esas industrias como aquellas que podían dar saltos tecnológicos rápidos y además absorber nuevos empleos.
Veamos la aplicación de esas políticas y perspectiva a una actividad manufacturera que normalmente podría hacer tal cosa, la metalmecánica. Acá, según el MCPEC los productos más interesantes eran carrocerías, línea blanca (electrodomésticos), y construcción de puentes. Una vez más, encontramos las viejas industrias ya establecidas en el país –con la excepción, tal vez, de la construcción de puentes- se trataba además de industrias "maduras" en el mercado internacional.
No ocurría lo mismo con el sector servicios. El MCPEC identificó algunas "industrias" relativamente nuevas (para el país) y de alto crecimiento en el mercado internacional -servicios petroleros, refinación de derivados de petróleo, generación eléctrica, servicios financieros y bancarios, sistemas de control, evaluación y seguimiento computarizado- junto con otras eminentemente locales y, por lo tanto, de difícil exportación –obras públicas-.
La ATP, a diferencia de lo que prevía el PNVB 2009-2013 dejaba de lado la biotecnología y los productos farmacéuticos y químicos. Sin embargo, el sector farmacéutico fue objeto de medidas de política industrial y comercial, tales como protecciones, negociaciones internacionales, licencias y subsidios. Igual cosa ocurrió con la producción de calzado (Análisis Semanal, Abril 20, 2011; Prado, 2010). Por otra parte, si volvemos a la ATP, encontraremos que en el capítulo titulado "Programas Emblemáticos" se calificaba como "emblemático" a la capacitación laboral y en general el desarrollo de capital humano, así como a la producción de biocombustibles, pero en el período en cuestión los esfuerzos gubernamentales por mejorar la calificación de la mano de obra fueron reducidos, y prácticamente inexistentes con respecto a la producción de biocombustibles.
Cabe señalar, sin embargo, que las "apuestas productivas" no fue el único programa que manejó el MCPEC, hubieron otras cuatro iniciativas que directa o indirectamente se relacionaban con las políticas ISC: EmprendEcuador; InnovaEcuador; CreEcuador; SinTrámites; e InvestEcuador. "EmprendEcuador" favorecía la creación de nuevas empresas –incluso con servicios de asesoría a la gerencia de estas empresas- orientadas hacia la exportación en los sectores identificados por la ATP como prioritarios (incluida la biotecnología, energía renovable y farmacéuticos). "InnovaEcuador" ponía parte del capital de riesgo que necesita una empresa ya existente para mejorar su productividad mediante la adquisición, o adaptación y desarrollo de nuevas tecnologías, una vez más los beneficiarios se seleccionaban de los sectores prioritarios de la ATP. "CreEcuador" fue un programa de asociaciones público-privadas que favorecía, al igual que "EmprendEcuador", la creación de nuevas empresas pero en regiones del país de poco desarrollo industrial; acá el criterio geográfico parecía tener más peso que el de priorización de sectores manufactureros o innovación tecnológica . Finalmente, "SinTrámites" fue un programa que permitía la constitución legal rápida de nuevas empresas; el énfasis del programa recaía en disminuir los costos (tanto en dinero en efectivo como en días laborables) que enfrentaban los empresarios para legalizar sus firmas.
En suma, la revisión de los programas que manejaba el MCPEC indica que la visión inicial de la ATP para el sector manufacturero industrial se volvía en la práctica algo incoherente.
Queda por ver lo que hizo el MIPRO; este ministerio produjo en 2009 el documento "Política Industrial del Ecuador", cuyas líneas principales –apenas modificadas- fueron recogidas también en la ATP. Los principales programas de desarrollo industrial que ejecutó el MIPRO tenían que ver con la construcción (cementos y asfaltos), la petroquímica (la Refinería del Pacífico), el acero y la producción de fertilizantes (urea); todas estas iniciativas eran ejecutadas por empresas estatales. Hubieron programas adicionales que apuntaban a las micro, pequeñas y medianas empresas como el de adquisición de insumos para el estado, y programas más generales de apoyo en general a la manufactura de pequeña y mediana escalas. Durante el período en examen no existió, al menos como documentación pública, ninguna planificación sectorial, y menos –con excepción de aquellos que apoyaban la construcción de infraestructura y los de petroquímica- una clara relación entre lo propuesto por el Consejo Sectorial de la Producción o la SENPLADES como agenda para la transformación productiva.
Si se estudia la planificación general de la inversión pública –un componente central de la ATP- se encuentran resultados aún más curiosos de los que he descrito hasta el momento. En efecto, hasta el año 2009, un variopinto espectro de agencias estatales usaron ampliamente la inversión estatal acogiéndose al "objetivo 11" de transformación productiva del PNBV e incluso a las estrategias 6.2 y 6.3 de dicho plan, así: el MCPEC auspició 179 proyectos de los cuales un tercio se ejecutó con otras agencias estatales de alcance nacional, el resto con agencias estatales locales y ninguna con empresas privadas; el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos, encargado del diseño y coordinación de las políticas de manejo de recursos naturales no renovables, energía, telecomunicaciones, vialidad y transporte financió –o presentó para su financiamiento- 120 proyectos, ninguno de los cuales contemplaba la asociación con empresas privadas industriales o de servicios; el Ministerio Coordinador de Seguridad, cuya relación con el desarrollo industrial era inexistente, propuso o financió 18 proyectos, de los cuales un 22% implicaban a la Policía Judicial y a los centros de rehabilitación del país; el Ministerio Coordinador de Política, manejó 34 proyectos, ninguno con empresas privadas industriales y con una altísima concentración (92%, 31 proyectos de inversión en una sola agencia estatal, el ECORAE); el Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural auspició 9 proyectos de inversión pública, todos en asociación con el Ministerio del Ambiente o el INGALA. Existía además una sorprendente categoría de "otras entidades" que llegó a manejar 48 proyectos de inversión pública, la mayoría de ellos de ejecución directa y sólo un 10% en coordinación con otras agencias estatales. En total, 425 proyectos de inversión pública, de la más diversa índole, que abarcaban desde la construcción de una fábrica de jabones y desinfectantes solicitada por la Dirección Nacional de Rehabilitación Social hasta sistemas de transmisión de energía eléctrica y represas hidroeléctricas
La práctica de la industrialización en el período examinado parecía responder sólo parcialmente a su diseño; un hecho asombroso toda vez que ejecutores y diseñadores tendían a superponerse en el esquema altamente centralizado de políticas ISC creado por el gobierno nacional. Es posible proponer al menos dos explicaciones a este fenómeno.
En primer lugar, dado que las políticas de industrialización actuales se asientan sobre el legado histórico de la planificación y práctica de la industrialización de los años sesenta y setenta, es posible suponer que una vez que el Estado retomó el impulso por la industrialización, fueron precisamente las industrias que en su momento se beneficiaron de las acciones estatales, y que sobrevivieron a la depuración de las dos últimas décadas del siglo veinte, las que estuvieron en mejores condiciones para entender, navegar y atraer hacia sí la atención y apoyo de las agencias estatales viejas (MIPRO) o nuevas (MCPEC) que asumieron las nuevas políticas ISC. Esta herencia se manifestaba en el tipo de prácticas adoptadas por los dos ministerios para avanzar los objetivos estatales.
En segundo lugar, es posible que la retórica gubernamental, por alguna razón, no se haya convertido realmente en una práctica de industrialización porque tensiones políticas internas al gobierno impidieron que éste imprimiese una dirección más o menos coherente a sus políticas, , lo que conspiró contra su institucionalización general, y más específicamente contra el desarrollo de las capacidades institucionales que el Estado ecuatoriano debía crear para llevarlas a cabo. Me ocuparé in extenso del desarrollo de esta hipótesis más adelante.

Los resultados de las políticas industriales en el período 2009-2013 y el giro hacia el "Cambio de la Matríz Productiva"

El diagnóstico efectuado por la SENPLADES en 2013 sobre el grado de diversificación de la economía ofrecía un panorama curioso. El sector industrial manufacturero había crecido en Ecuador más que en el resto de América Latina, pero ese crecimiento no había logrado aumentar la participación de la industria en la producción nacional y el nivel de participación alcanzado en 2012 seguía siendo muy inferior al del promedio latinoamericano (SENPLADES, 2013, 294-5, gráficos 6.10.1 y 6.10.2). Aún más según esta fuente oficial la participación de la industria en la producción nacional en 2012, esto es tras la aplicación continua de las políticas industriales detalladas en la sección anterior, no sólo no había aumentado con relación al año 1990 sino que de hecho había disminuido. El panorama resultaba tanto más triste si se utilizaba como año de referencia el 2000. En efecto, la participación de la industria en 1990 (tras una década de abandono de la industrialización por parte del Estado ecuatoriano) era de 14,1% del PIB, en 2000 (luego de una segunda década de negligencia) esa participación había aumentado al 15,2%, para disminuir en los años siguientes; así y todo, en el año inmediatamente anterior (2008) a que el gobierno adoptara el primer PNBV la participación industrial había retornado al 14,1% para disminuir sistemáticamente entre 2009 y 2012. De hecho, en este último año la participación de la industria fue la menor en 22 años (12,8%). En consecuencia, SENPLADES concluía "No se ha diversificado la producción nacional por ser intensiva en bienes primarios y en manufactura basada en recursos… Se produce más de lo mismo [aunque] se exporta a más destinos" (SENPLADES, 2013, 294-5).
En particular el PNBV 2009-13 destacaba la incapacidad de las industrias manufactureras locales para proveer insumos a otras industrias manufactureras nacionales, y para alcanzar un nivel de competitividad alto que permitiese al Ecuador exportar productos industrializados. Las cifras oficiales mostraban que la producción nacional se basaba en bienes u otros insumos importados "razón por la cual, los impulsos e incentivos otorgados para las nuevas inversiones productivas … no se han traducido todavía en procesos productivos nacionales que resulten en una efectiva sustitución de importaciones:"
Basándose en ese diagnóstico, SENPLADES proponía una nueva estrategia económica, el "cambio de matriz productiva". La cual, al igual que en el primer PNBV buscaba impulsar la creación de nuevas industria, potenciar la industria nacional y sustituir importaciones, pero con el añadido de que el plan enfatizaba el papel del conocimiento en esa transformación
… una interacción con la frontera científico-tecnológica, en la que se producen cambios estructurales … hacia nuevas formas de producir que promueven la diversificación productiva en nuevos sectores, con mayor intensidad de conocimientos, bajo consideraciones de asimetrías tecnológicas entre países (eficiencia schumpeteriana) y con un rápido crecimiento de la demanda interna y externa que promuevan el trabajo (eficiencia keynesiana o de crecimiento) … altas tasas de crecimiento y la reducción de la brecha tecnológica; la estructura se transforma para redefinir la inserción externa y la naturaleza del empleo, a medida que aumenta el número de empleos de calidad en la economía …
Los desafíos actuales deben orientar la conformación de nuevas industrias y la promoción de nuevos sectores con alta productividad, competitivos, sostenibles, sustentables y diversos, con visión territorial y de inclusión económica en los encadenamientos que generen (SENPLADES, 2013, PNBV, 292-3)

Antes de volver a usar la distinción que había establecido anteriormente entre objetivos e instrumentos de la política de desarrollo, es necesario preguntarse ¿cuáles son esos objetivos? Y ¿cómo ven los planificadores que se lograrán? Es importante, por lo tanto hacer una traducción del denso lenguaje tecnocrático del párrafo que he citado al lenguaje más o menos común. Se pretende crear ¨nuevas industrias" en ¨nuevos sectores"; unas y otros deben basarse en el uso intensivo del conocimiento científico y la tecnología; lo cual, a su vez supone que emplean mano de obra altamente calificada.
Las "nuevas industrias" que SENPLADES identifica como deseables para el país son "refinería, astillero, petroquímica, metalurgia del cobre y siderurgia" y "catorce sectores económicos prioritarios" (SENPLADES, 2013, PNBV 2013-2017). Cabría esperar que el documento identificará el porqué esas industrias, y no otras tales como producción de organismos genéticamente modificados, o construcción de aparatos quirúrgicos de alta precisión, por ejemplo. Sin embargo, tal cosa no ocurre, la razón que se arguye en una nota de pié de página es política, no de eficiencia económica en ningún sentido ("schumpeteriana¨o "keynesiana¨); es porque el programa de gobierno del Movimiento Alianza País así lo dice (SENPLADES, 2013, PNBV, 293, nota 103). Debemos, por lo tanto, buscar en la política y no en el razonamiento económico la lógica de esta elección.
Entonces, ¿cuál es el sentido de la apelación al lenguaje de la eficiencia económica? Hay varias razones. En primer lugar, el lenguaje económico crea el efecto de alejar a los ciudadanos comunes de la discusión de un área que de ahí en adelante es territorio reservado sólo para los expertos. Segundo, la eficiencia sirve para justificar la idea fundamental, esto es, que las industrias sean "nuevas"; novedad que se obtiene sólo en la medida que usan intensivamente conocimiento científico. Esto es lo que entienden los autores como "eficiencia schumpeteriana".
A mediados del siglo anterior, el economista austríaco Joseph Schumpeter investigó el papel del desarrollo tecnológico en la evolución del capitalismo; para él el capitalismo se desarrolla mediante innovaciones introducidas por los empresarios. Puesto de manera simple, el argumento de Schumpeter indica que la competencia entre capitalistas no está guiada por el mercado, sino por las innovaciones tecnológicas. Cuando un empresario introduce un nuevo proceso o una nueva tecnología para producir un cierto bien, ese empresario disfruta temporalmente de un monopolio en el mercado, por lo que obtiene ganancias excepcionales. Los competidores en ese mercado, si quieren sobrevivir, deben imitar las innovaciones, con lo que el precio de los nuevos bienes tiende con el tiempo a igualarse y las ganancias extraordinarias desaparecen (Chang, 2014). En el ciclo completo del proceso firmas establecidas pero que son incapaces de incorporar las innovaciones desaparecen, e incluso sectores industriales completos pueden desaparecer (lo que Schumpeter llamaba "oleadas de destrucción creativa"). En la práctica esto significa que si alguien quiere ponerse una empresa de producción de teléfonos fijos análogos estaría perdiendo el tiempo porque en las condiciones actuales el liderazgo de la producción de teléfonos lo tienen los productores de móviles con amplias capacidades computacionales (smartphones).
Esta no es, sin embargo, la única implicación del razonamiento schumpeteriano. La complejidad de las industrias contemporáneas requiere de la incorporación gradual de innovaciones, que las firmas individuales son capaces de incorporar sólo en la medida que los gobiernos, universidades y otros actores no comerciales invierten dinero en hacer investigación científica. Esta idea ha sido desarrollada por economistas neo-schumpeterianos que han propuesto entender el complejo proceso social de creación e incorporación de innovaciones en las grandes industrias características de las economías desarrolladas como un "sistema nacional de innovación" (Chang, 2014). La traducción de estas ideas a las políticas ecuatorianas implica, por lo tanto, la creación de ese sistema nacional de innovación es responsabilidad del Estado.
El otro criterio de eficiencia económica es el aumento acelerado de la demanda, el cual absorbe mano de obra (trabajo). Una idea que la SENPLADES dice derivar de la economía keynesiana. Keynes sostuvo que la diferencia entre lo que produce una economía y lo que esa misma economía consume, esto es el ahorro, debe invertirse para hacer que toda la mano de obra potencialmente usable se encuentre efectivamente empleada (pleno empleo); si esto no ocurre se produce desempleo en esa economía. El problema es que quienes tienen mayor capacidad de ahorro en una economía son los capitalistas, quienes al hacer sus inversiones tienden a evitar el riesgo. Si no hay suficientes personas dispuestas asumir el riesgo de que sus inversiones no paguen, o que continúan usando sus ahorros sólo en aquello que saben que dará un buen rendimiento, la economía puede dejar de crecer y el desempleo crece. Los gobiernos deben despertar "el espíritu animal" de los empresarios, su voluntad para tomar riesgos y crear nuevas empresas en sectores previamente desconocidos. Por lo tanto, a fin de obtener pleno empleo el gasto que hacen los gobiernos debe dirigirse a subir el nivel de demanda en una sociedad, estimulando el consumo de bienes industrializados, en particular de aquellos que absorben mayor mano de obra (Chang, 2014).
Acá hay una cierta contradicción entre los criterios adoptados por SENPLADES. Si las nuevas industrias emergen en los nuevos sectores, el tipo de mano de obra que será demandada es aquella que pueda entender y manejar tecnología avanzada, al punto que sean los propios trabajadores industriales los que puedan ingeniar mejoras a los procesos de producción (innovación). Pero, si esto ocurre habrá un alto desempleo porque las fábricas –y más generalmente las industrias- intensivas en tecnología ahorran en mano de obra, o por lo menos en mano de obra no calificada.
La solución a la contradicción parece darse por la creación de una economía en dos capas –esto es, una concepción similar a la que esbozaba la ATP en 2010-. En la capa tecnológica, intensiva en conocimiento, trabajaría casi toda la mano de obra altamente calificada del país; esto es, habrían unos pocos ecuatorianos altamente calificados empleados en refinería petrolera, petroquímica, metalurgia del cobre, siderurgia, y el astillero. En la capa no tecnológica estaría en cambio la mayor parte de la mano de obra del país con bajos niveles de calificación.
Los planificadores esperan, sin embargo, que con el paso del tiempo y gracias a las mejoras en la educación de los ecuatorianos, el número de trabajadores en las industrias o sectores de baja tecnología y productividad disminuya al mínimo posible. El efecto se obtendría por "los encadenamientos que generen" las nuevas industrias. La idea proviene de los trabajos de Hirschman, un economista del desarrollo también del siglo XX. Para este autor no todas las industrias de un país tienen el mismo potencial para aumentar sus capacidades productivas, algunas industrias poseen un mayor número de conexiones (o encadenamientos) con otras industrias.
El truco de la política industrial de un país para promover el crecimiento económico sobre la base de la adquisición de capacidades productivas (que es lo que he definido como "desarrollo económico") consiste, por lo tanto, en que el gobierno identifica y promueve aquellas industrias que poseen esas conexiones densas, con lo que alrededor de una industria altamente tecnológica (y con poco empleo) florece un gran número de pequeñas y medianas industrias (relativamente simples tecnológicamente, pero que en conjunto emplean a muchos trabajadores) especializadas en proveer los insumos que la primera necesita para sus productos finales. La refinería, el astillero, la petroquímica, la metalurgia del cobre y la producción de acero, junto con las manufacturas que surjan en lo que el PNBV 2013-17 llama "sectores prioritarios" (a saber: alimentos frescos y procesados, confecciones y calzado, productos forestales y madera, metalmecánica, plásticos y caucho, químico-farmacéutico, vehículos y piezas, "tecnología", véase SENPLADES 2013, notas de pie de página 104 y 111) deberían estar fuertemente conectadas entre sí para obtenerse los propósitos que busca el plan.
De realizarse la visión prevista en el PNBV 2013-17, se habrá producido una gran transformación productiva. Aún más, estaríamos en un tipo de sociedad capitalista avanzada particular: la del capitalismo coordinado. El capitalismo coordinado requiere, sin embargo, de la creación de un tipo de estado en particular: el estado para el desarrollo .

La tortuosa creación de capacidades institucionales para conducir la industrialización.

Los estudios sobre políticas ISC –empezando por el caso más famoso, Japón- coinciden en identificar un conjunto de capacidades institucionales que han desarrollado los estados embarcados en este tipo de estrategia. Una destaca por su lugar central en todos los casos estudiados: la presencia de una agencia coordinadora central. La autoridad de la agencia no se limita a planificar el desarrollo industrial y los instrumentos económicos que estimulan la inversión del sector privado. La agencia fija metas cuantificables de crecimiento de equipo, plantas, número de puestos de trabajo y volúmenes de exportaciones que deben cumplirse en cada sector de la industria –e incluso por cada consorcio o firma que recibe asistencia- , y sigue el cumplimiento de esas metas. Estas tareas de monitoreo hacen posible que la agencia coordinadora central (o agencia nodal) pueda anticipar cuando un sector –o una firma individual- está experimentando problemas, e inicie negociaciones con el mismo a fin de ajustar las metas, afinar los estímulos, o en el caso extremo, aplicar sanciones (Chibber, 2003).
En ausencia de tal agencia nodal el funcionamiento normal del estado, con sus luchas y competencia entre agencias se exacerba y puede resultar en un aparato estatal fragmentario (ídem). Así, la importancia de la agencia nodal resulta de su papel como factor de cohesión del estado de desarrollo. Adicionalmente, y de cara al sector privado, la coordinación entre agencias y una burocracia altamente funcional proveen las condiciones necesarias (pero no suficientes) para desarrollar "instrumentos mediante los cuales los decisores políticos y los administradores estatales pueden comunicarse con las firmas en torno a la estrategia de industrialización". Estos instrumentos constituyen densas redes de relaciones que han sido estudiadas como un segundo requisito institucional, el "arraigo" de los estados desarrollistas en sus sociedades (Chibber, 2003, Leftwich, 2000, Evans, 1995).
El punto teórico acá es bastante simple, en las condiciones imperantes en las economías que inician su proceso de industrialización, los empresarios que emprenden el riesgo de crear una industria desean la protección e incentivos estatales porque son vitales para su supervivencia, pueden –a veces a regañadientes- aceptar que tales beneficios vengan acompañados de un conjunto de condiciones en la forma de regulaciones. Pero las políticas ISC van más allá de esta especie de "proyecto común entre el estado y los empresarios".
En un proceso de industrialización orientado hacia la conquista de mercados internacionales, las políticas empleadas por un gobierno no pueden limitarse a favorecer la exportación de los excedentes de bienes manufacturados producidos por las industrias nacionales.
Contrario a lo que sostiene la SENPLADES (PNBV y SENPLADES, 2009) cuando una política de industrialización sigue esa orientación, en el mediano y largo plazo no logra crear un sector manufacturero fuerte; éste tiende a estancarse en la medida que no se producen nuevas inversiones en equipo y plantas toda vez que las firmas tienden a acumular stocks (Chibber, 2003). Las señales que son objeto de recepción y seguimiento son las del mercado doméstico y dado que éste es por definición limitado, el elemento básico para el ajuste y modificación de los estímulos –y orientaciones- que emana del estado, se encuentra distorsionado, con lo que la conducta de las firmas tiende a volverse rentista y las nuevas inversiones privadas a salir del sector manufacturero para dirigirse a sectores que ofrecen una mayor rentabilidad. Esto es exactamente lo que ocurrió en el período 2009-2012, y la tendencia todavía predominante.
El trayecto indeseable a la mera Industrialización por Substitución de Importaciones (ISI) se previene cuando la orientación de la industrialización es hacia la conquista de mercados externos. En este caso la señal fundamental es si el sector manufacturero nacional logra o no conquistar porciones significativas en los mercados internacionales. Las agencias estatales de monitoreo pueden entonces determinar no sólo la eficiencia de las firmas sino también explorar sector por sector e incluso para empresas individuales cuáles son las prácticas que favorecen o impiden el aumento de sus exportaciones, y usar esta información para ajustar los estímulos y penalizaciones estatales, con lo que se mantienen, aumentan o corrigen las inversiones de los empresarios privados (Chibber, 2003).
El efecto político de las políticas de industrialización selectiva es aún mas importante. A través de instituciones como la agencia nodal, una burocracia altamente capacitada, y densas redes de comunicación, el gobierno está desarrollando al Estado, y creando un nuevo poder, el de imponer a los capitalistas dónde, cuándo, en ocasiones, incluso cómo hacer sus inversiones. El Estado se coloca, por así decirlo, directamente al interior de los bolsillos de los capitalistas, así lo que se pone en juego en los primeros momentos de una estrategia ISC –que es cuando? nos encontramos actualmente en Ecuador- es un potencial conflicto no sólo al interior del estado, o al interior de la clase capitalista, sino entre el Estado –y su proceso de construcción- y los capitalistas por las modalidades que asumirá la intervención estatal (Chibber, 2003).
En el Ecuador contemporáneo, este factor se muestra mediante un llamativo silencio. En efecto, cuando el gobierno hizo pública su iniciativa de adoptar el Código de la Producción se levantaron pocas voces críticas desde el sector empresarial con relación a las modalidades de la intervención estatal -con excepción hecha de un "sospechoso de siempre", las Cámaras de Comercio, que podían ver afectados sus intereses por el lado de las restricciones a las importaciones. Las críticas, cuando las hubieron, se concentraron en torno al pago de un "salario de la dignidad"; una propuesta de salario mínimo que los empresarios consideraban excesivo, y los trabajadores organizados, insuficiente. Una vez superado este impasse, y sin prácticamente oposición parlamentaria –incluso de los representantes tradicionalmente más vinculados al sector privado- el Código fue aprobado. La entonces Ministra Coordinadora de la Produccción, Empleo y Competitividad, ofrecía en la introducción de la ATP una clave para el silencio de los empresarios; la ATP y el Código fueron negociados in extenso con los sectores privados, quienes al parecer se aseguraron que, como me lo expresó un legislador en una entrevista personal, "el Código no cambie nada", es decir una pieza de legislación que simplemente actualiza, resume y ordena la legislación existente sobre industrialización. Esta legislación fue adoptada durante la fase ISI de los setenta, por lo tanto no incluía mecanismos que el Estado pudiera usar para disciplinar las inversiones del sector privado, y, en cambio, proporcionaba amplia protección para el sector industrial ecuatoriano. Tanto el Código de la Producción como la ATP fueron ampliamente negociados con los sectores privados; estas negociaciones usaron canales de comunicación directos con los empresarios privados –y ocasionalmente, con representantes de las "asociaciones pico" (las Cámaras) del sector privado (ATP). ¿Indica esto que existen esas redes de comunicación de las que hablé anteriormente? Posiblemente sí, pero también que esas redes están principalmente articuladas a través del MIPRO y el MCPEC, no ocurre lo mismo con la SENPLADES y otras agencias involucradas en la decisión de políticas que afectan a la producción.
¿Cuál es la agencia nodal de las políticas ISC? La evidencia al respecto es ambigua. En el período 2009-2013 dos agencias compitieron por ese papel: el MCPEC y la SENPLADES. Entonces el MCPEC participaba en y coordinaba al Consejo Sectorial de la Producción, del cual formaban parte todos los ministerios encargados de la política industrial y comercial; también presidía el Consejo de Comercio Exterior, e incidía en la planificación de la educación superior y capacitación de los servidores públicos; adicionalmente, como lo señalé, a través de sus programas mantenía fluidas relaciones con el sector privador?. Todo esto indica que se trataba de una agencia estatal poderosa; pero, por ley estas competencias eran en gran medida compartidas con la SENPLADES, y ésta tenía una autoridad superior por ser la agencia planificadora central del gobierno (PNBV). Finalmente, la Presidencia de la República tenía autoridad para revertir las decisiones de cualquiera de estas dos agencias.
En la actualidad –después de Abril de 2013- el panorama es aún más ambiguo. El MCPEC perdió mucho de su poder a favor de otras agencias gubernamentales, como el recién creado Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio Coordinador de Talento Humano, la Secretaría Nacional de Educación Superior; los programas productivos que manejaba fueron disueltos o asumidos por otras agencias gubernamentales. Tampoco se afianzó el poder de la SENPLADES, de hecho una buena parte de su poder como coordinadora inter-estatal fue transferido por el Presidente a la Vicepresidencia de la República, cuyo titular maneja, además, el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos.
Nos encontramos ante un escenario clásico de lucha entre agencias que, de hecho, ha impedido el surgimiento de una agencia nodal. La tabla 1 muestra la proliferación de agencias estatales con responsabilidades en la política industrial del Ecuador. Tomando como base el "año cero" de la política industrial en Ecuador; esto es, 1994 cuando las políticas industriales prácticamente desaparecieron bajo el neoliberalismo, puede verse que a partir de 2007 los gobiernos de Alianza País crearon un conjunto de agencias para el diseño y ejecución de políticas industriales, y que bajo el nuevo esquema de "Cambio de la Matriz Productiva" se llega a un total de diez agencias con responsabilidades en el tema.
Tabla 1: Comparación de políticas industriales 1994-2013.
Año
Agencias Responsables
Instituciones Formales
Visión de desarrollo
Inversión en capacidades estatales
1994
CONAM, Ministerio de Industrias y Comercio
Constitución de 1978,
Plan Nacional de Modernización 1992 - 1996
Consenso de Washington
Neoliberalismo
Exportaciones basadas en ventajas comparativas
No inversión
Retiro del Estado en la provisión de servicios básicos

2010
SENPLADES, MCPE, MCPEC, MIPRO Viceministerio de Comercio Exterior (2008)
Constitución de 2008,
Plan Nacional de Desarrollo y el Buen Vivir (PNDBV) 2009 – 2013
Agenda Nacional de la Producción
Desarrollo guiado por el Estado
Industrialización selectiva
Exportaciones petroleras
Crecimiento con distribución
Inversión en la provisión de servicios básicos.
Inversión moderada en capacidades administrativas
Alta inversión en infraestructura y políticas contra cíclicas
2014
Vicepresidencia de la República, SENPLADES, MCPE, MCPEC, MIPRO, Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos (MCSE), SENESCYT, Ministerio Coordinador del Conocimiento y Talento Humano (MCCTH)
Agencia de mejoramiento del servicio civil: Instituto Nacional de la Meritocracia
Constitución de 2008,
Plan Nacional de Desarrollo y el Buen Vivir (PNDBV) 2013 - 2017
Agenda Nacional de la Producción
Estrategia Nacional para el Cambio de la Matriz Productiva
Decreto Ejecutivo N 15
Desarrollo guiado por el Estado
Industrialización selectiva
Exportaciones petroleras
Crecimiento con distribución
Alta inversión
en capacidades administrativas
Alta inversión en infraestructura y políticas de fomento de la industrialización.
Inversión moderada en la provisión de servicios básicos.


Este resultado explica en gran medida la forma en que ha sido administrada hasta el momento la inversión pública, y las llamativas desconexiones que existen entre los planes de la SENPLADES, los del MCPEC y entre éste y el Ministerio Coordinador de la Política Económica. Adicionalmente, y lo más importante para el tema que me ocupa, en lo inmediato queda comprometida la capacidad del estado para canalizar los flujos de inversión privados mediante la imposición de estándares de rendimiento, lo que a su vez compromete "[la habilidad] para acelerar la transición [de las industrias domésticas] hacia una mayor competitividad" (Chibber, 2003, 27); esto es, la ausencia de una agencia nodal incide directamente en abrir el camino de los industriales domésticos hacia una conducta puramente rentista e impide que hagan las transformaciones que les permitirían la conquista de mercados externos.
Como había indicado anteriormente, la lucha entre agencias puede conducir a una fragmentación del estado; sin embargo, llegar a este extremo puede tomar un largo tiempo. En lo inmediato, lo que se juega es la probabilidad de que el estado no logre desarrollar un tercer tipo de capacidad: una burocracia eficiente. En una estrategia ISC, la burocracia es un intruso permanente en las decisiones del sector privado, interactúa constantemente con los industriales privados no sólo para garantizar el flujo de las subvenciones y créditos, así como para asegurar que las metas y sus respectivas protecciones comerciales internacionales van de la mano, sino que, de hecho, a través de esas actividades la burocracia estatal adquiere el poder de vigilar y disciplinar a los empresarios privados. Para que este poder se ejerza de manera flexible, pero no arbitraria, el estado debe asegurar a los empresarios privados el que sus interlocutores, los servidores públicos, entienden la lógica de las operaciones de sus firmas, pero también que estos servidores reportarán eficientemente y a tiempo a sus superiores jerárquicos cualquier problema serio que enfrenten las firmas. El logro de la capacidad burocrática se obtiene mediante la formación de un servicio civil "weberiano". ¿Han logrado los gobiernos de Alianza País crear capacidad burocrática?

El déficit de capacidad administrativa.

Dado el peso peyorativo que tiene en el lenguaje común el término "burocracia", vale la pena explicar en detalle la concepción weberiana del servicio civil. Para Weber, la burocracia es un conjunto de organizaciones administrativas que, por un lado, son producto de una organización racional del estado moderno y, por otro, son efecto de un proceso más general de racionalización de la dominación del estado sobre la sociedad (Levine, 2005; Adams, 2005; Evans, 2007).
La burocracia en los países de desarrollo tardío cumple una función esencial, la de generar un modo de toma de decisiones que complementa los acuerdos institucionales dirigidos a favorecer el mercado. De manera que, para Weber, la burocracia puede cumplir con este papel cuando las organizaciones administrativas públicas se caracterizan por un reclutamiento meritocrático y el establecimiento de una carrera predecible.
Evans y Rauch (2007) han construido un vínculo directo, que puede ser investigado empíricamente, entre estructuras burocráticas y crecimiento económico. Para estos autores, los dos elementos característicos del servicio civil weberiano (contratación meritocrática y carrera predecible), por un lado aumentan la probabilidad de tener una administración competente, ayudan a generar una coherencia corporativa y un espíritu de cuerpo; y, por otro, reducen los riesgos de que los funcionarios estatales se comporten de manera utilitaria; esto es, privilegiando su acceso a ingresos rápidos por vía de la corrupción. Una carrera bien remunerada y duradera en el sector público genera en los servidores civiles la expectativa de ascensos relacionados con su desempeño y una creciente remuneración atada a dichas promociones. Por otra parte, y de cara al sector privado, las percepciones de los empresarios de que la burocracia estatal es fiable, predecible, competente y comprometida con el crecimiento a largo plazo, disminuye su percepción de riesgo de que sus inversiones estén en manos corruptas, y su posible tendencia a obtener rentas indebidamente (Ngo, 2006; Boyd, 2006; Rodrik, 1995).
Evans y Rauch realizaron en 1999 una investigación que puso a prueba la siguiente hipótesis: "… en los veinte años que van de 1970 a 1990, los países cuyas estructuras burocráticas tuvieran incorporadas características weberianas habrían experimentado un crecimiento económico más rápido que aquellos países en los cuales esas características estuvieran incorporadas de un modo más deficiente". Los datos de crecimiento económico fueron analizados en relación con una "escala de weberianidad". La evidencia estadística obtenida por los autores fue sólida; la existencia de una estructura burocrática del tipo servicio civil weberiano está altamente correlacionada con el crecimiento económico, aún si se controla por el nivel de ingreso per cápita inicial de la muestra de países; esto es, no es que países con altos niveles de ingresos son capaces de producir un servicio civil weberiano, sino todo lo contrario, los niveles de ingreso altos se obtienen cuando un país dispone de una burocracia reclutada meritocráticamente y que cuenta con una carrera profesional clara y bien remunerada.
También destaca de esa investigación que la correlación entre weberianidad y crecimiento económico se mantiene a través de las regiones; en regiones con alto crecimiento económico, como los países de industrialización reciente del Este Asiático (Taiwán, Corea del Sur, Singapur y Japón), se obtienen también puntajes muy altos de la escala de weberianidad. Inversamente, las regiones en desarrollo entre 1970 y 1990 que tuvieron el peor crecimiento económico (África y Latinoamérica) también obtuvieron puntajes bajos de weberianidad. Esto les permite a los autores afirmar que "[l]a escala… parece que captura un elemento institucional esencial para el 'muy buen funcionamiento' de las economías de Asia del Este, al mismo tiempo que indica un déficit institucional que puede ayudar a explicar las bajas tasas de crecimiento en África [y, dado que la muestra incluye a los países latinoamericanos, añado también América Latina]".
La investigación original de Evans y Rauch incluyó en su muestra de 35 países en desarrollo al Ecuador; lo que resulta particularmente conveniente para el presente análisis. En primer lugar, porque ofrece un punto de comparación histórica. En segundo lugar, porque la toma de datos original se realizó en plena era neoliberal; esto es, cuando los gobiernos ecuatorianos intentaron transformar el estado para reducir su capacidad de manejar la economía (Andrade, 2009).
En la fase de investigación apliqué exactamente la misma escala, con el mismo cuestionario que el empleado por Evans y Rauch, primero en 2010, esto es cuando el estado ecuatoriano junto con el lanzamiento de su estrategia ISC se embarcó también en un proceso de reconstrucción de las capacidades estatales para manejar la economía (SENPLADES, 2010; PNBV; ATP). Seguí, además, el mismo procedimiento metodológico adoptado por esos autores; es decir, identifiqué a las principales agencias estatales involucradas en las políticas ISC y entrevisté con el instrumento diseñado por Evans y Rauch al mismo tipo de individuos usados en la toma original –Ministros, Viceministros, Subsecretarios, Directores de personal y de programas-, también procesé la información así obtenida siguiendo los procedimientos usados inicialmente por esos autores. Repetí el procedimiento en 2014, cuando las políticas ISC tenían ya cuatro años de vigencia.
Los resultados de mi toma de datos son decidores: en 1994, el puntaje para Ecuador en la escala de weberianidad era de 4,00 sobre un máximo de 10 (siendo 10 un servicio civil plenamente weberiano, reclutado meritocráticamente y con una carrera profesional firmemente establecida y predecible); en 2010, el puntaje fue de 4, 052. Esto es, en plena era neoliberal, sin una estrategia ISC, el Estado ecuatoriano no reclutaba ni promovía sino muy parcialmente a los servidores públicos, y esto se transformaba en una pobre capacidad burocrática; sin embargo, tras cuatro años de "recuperar el Estado y fortalecerlo" (SENPLADES, 2010) y del empeño sistemático del actual gobierno por "transformar las bases institucionales y los principios de acción del Estado" (ídem), el estado de la burocracia ecuatoriana apenas si había cambiado. Cuando volví a tomar los datos en 2014 –en algunos casos entrevisté a las mismas personas que en 2010 aunque ahora ocupaban cargos distintos- y obtuve casi el mismo resultado. En 2014 se observaba una ligera mejoría; la puntuación fue de 4.72.
Las respuestas de los responsables de esas agencias, tanto en 2010 como en 2014 coincidían en señalar que hay una gran diferencia en el desarrollo de un servicio civil weberiano entre las distintas agencias estatales. En 2010 era claro que las agencias centrales para las políticas ISC habían avanzado más rápidamente hacia la creación de una burocracia eficiente; mientras que agencias que eran relativamente periféricas a esas políticas (el Ministerio de Coordinación de Política Económica, MCPE y el Viceministerio de Comercio Exterior) estaban retrasadas. Debe recordarse, sin embargo, que las agencias estatales que acompañan a los industriales nacionales en la conquista de mercados externos y que crean la política comercial del país son claves para el logro de una industrialización movida por la economía internacional. En ausencia de este desarrollo burocrático, los industriales nacionales podían contentarse con una simple industrialización por substitución de importaciones.
Qué hicieron las agencias que muestran una significativa mejora en su capacidad burocrática? Tanto las respuestas al cuestionario (la escala propiamente dicha) como las expresiones espontáneas de mis entrevistados indican que entre 2007 y 2010 hubieron dos factores de mejoramiento específicos a la agencias mejor situadas: en primer lugar, estas agencias se posicionaron como productoras de la mayor parte de las nuevas políticas económicas; en segundo lugar, estas agencias adoptaron algún tipo de reclutamiento meritocrático. Un tercer factor de mejoría para todas las agencias estatales fue que las remuneraciones en el sector público se incrementaron lo suficiente como para atraer a personas altamente calificadas. En 2014, con excepción de los altos niveles directivos de las empresas públicas estatales (EPEs) el tercer factor había desaparecido, el segundo seguía más o menos en el mismo estado que en 2010, y el primero se había consolidado.
¿Por qué esos factores no fueron suficientes como para provocar una mayor mejoría en la capacidad burocrática de todas las agencias decisivas? El servicio civil weberiano se conforma a partir de dos componentes: el reclutamiento meritocrático y la perspectiva de una carrera estable. El atractivo de salarios bien remunerados funciona para atraer talentos que de otra manera se habrían ubicado en el sector privado, o estarían desempleados. Sin embargo, este factor, que apunta al atractivo de una carrera de servicio civil predecible, se contradice en cambio con las respuestas ofrecidas a la pregunta sobre perspectivas de promoción de los servidores públicos y con el papel de los exámenes como mecanismo de promoción y construcción de la carrera de servicio civil.
Aún en las agencias más altamente desarrolladas una persona que ingresa a ese organismo puede esperar ascender hasta un máximo de tres o cuatro niveles por sobre el nivel de ingreso; es decir, no hay una carrera profesional. En efecto, interrogados los funcionarios de nivel intermedio y los directores de personal de las agencias estatales de mi muestra, estos indicaron que si bien al momento de ingresar son evaluadas las calificaciones profesionales de los nuevos servidores públicos (en especial el poseer un título de posgrado de Maestría), esta evaluación no se hace por un examen de oposición o concurso público, y que probablemente esos funcionarios no ascenderían en sus respectivas instituciones más allá de lo que ya habían logrado; estaban de alguna manera en un punto muerto.
El esquema de operación de las agencias distingue dos niveles de funcionarios responsables; en el primero los funcionarios son ejecutores y tienen responsabilidades en la evaluación de proyectos o programas específicos; este es el nivel técnico; en el segundo los funcionarios tienen responsabilidades en la formulación y diseño de políticas, son los cargos directivos. El problema para el aspirante a una carrera profesional en el servicio civil se vuelve especialmente agudo cuando la persona intenta pasar del nivel técnico al directivo. La evaluación del desempeño en el primer nivel le permite al funcionario avanzar entre programas, pero sólo muy rara vez saltar al nivel directivo, donde las remuneraciones son mejores y los retos intelectuales mayores. El patrón que reina en la promoción al nivel directivo, según la mayor parte de mis entrevistados, es el de la "confianza". Los ministros designan no sólo a sus asesores sino también a viceministros, subsecretarios, y representantes en los diferentes consejos y comités que hacen la política industrial ecuatoriana en base a la demostrada lealtad personal de los funcionarios. Este patrón produce dos resultados: cuando un ministro es cambiado de posición cambia también la mayoría de los funcionarios de alto nivel de la agencia; o bien, funcionarios jóvenes, ambiciosos y eficientes hacen carrera saltando de agencia a agencia. La mayor parte de los funcionarios que pueblan las agencias estatales de más alto desarrollo están contratados temporalmente (por un año, con la posibilidad de renovación anual por una vez). El efecto agregado de cualquiera de esos resultados, y de la contradicción entre atractivos de ingreso y estímulos de carrera, es la inexistencia de una carrera profesional de servicio civil. Los jóvenes técnicos reclutados inicialmente con un cierto criterio meritocrático hacen su carrera saltando de ministerio a ministerio, y apostándole a que su lealtad al ministro de turno llame su atención para ser promocionados al nivel directivo.
Vale la pena señalar, que cuando se estudian los documentos producidos por la SENPLADES, a través de dos de sus subsecretarías directamente involucradas en la generación de capacidades institucionales estatales, estos aspectos institucionales específicos a la estrategia ISC son directamente ignorados en beneficio de otros propósitos (la difusión de la planificación nacional mediante los gobiernos locales, y la democratización del estado) (SENPLADES, 2013, 2010, 2009). En 2010 la agencia que mayor claridad tenía sobre la importancia de una carrera de servicio civil era el MCPEC. En 2014 esta conciencia parecería haberse difundido a agencias como el Ministerio Coordinador de Talento Humano y la SENESCYT, al punto que el gobierno creó en 2011 el Instituto Nacional de la Meritocracia, una agencia especializada en la creación de servicio civil que sólo entro a operar plenamente en 2013.
El panorama que he dibujado sobre las capacidades burocráticas del estado ecuatoriano actual es bastante usual en América Latina. Evans (2007), Silva (2006) y Ngo (2006) han señalado que en Brasil, Chile (hasta los años noventa) y Argentina, se da un tipo de estructura burocrática "intermedia", en la que por un lado el estado es "una gigantesca cabide de emprego (fuente de empleos) que se distribuyen en función de las conexiones personales, en vez de las competencias profesionales…" (Evans, 2007, 54); al tiempo que, por otro, los presidentes intentan crear "bolsas de eficiencia" dentro de la burocracia, con la esperanza de que éstas por adición logren la modernización del conjunto del aparato estatal. De hecho, no es infrecuente que estas bolsas sirvan como una suerte de escuelas de entrenamiento de los funcionarios estatales, los cuales cuando son altamente evaluados en lugar de ser promovidos dentro de su propia agencia, son trasladados a otra organización con menor nivel de desarrollo; un fenómeno que me fue frecuentemente reportado por mis entrevistados. Así, si bien en las islas de eficiencia el reclutamiento y ciertos aspectos de la carrera profesional (hasta cierto nivel) son weberianas, en conjunto la carrera profesional del servicio civil se vuelve errática, toda vez que depende de la creación constante de nuevas bolsas de eficiencia (establecimiento de nuevas agencias o intentos de reforma de las existentes) al ritmo de los cambios en el liderazgo político. El efecto agregado de esta estructura intermedia es también típico, a diferencia de lo que ocurre en los estados con burocracias predominantemente weberianas, los estados intermedios pueden lograr éxitos industriales importantes, pero les resulta tremendamente difícil el construir proyectos comunes de acumulación, con lo que la heterogeneidad de sus economías es muy acentuada.
Hay, sin embargo, una particularidad de los estados intermedios que resulta especialmente pertinente para el Ecuador contemporáneo. En situaciones como las que he descrito, la falta de capacidad organizativa interna hace que las estrategias ISC se vuelvan particularmente difíciles de implementar en su componente disciplinario, por lo que fácilmente se descarrilan o estancan por largos períodos en simples industrializaciones por sustitución de importaciones. Ahora bien, la experiencia indica que las ISI están expuestas a crisis típicas de estas trayectorias, y salir de estos problemas requiere de esfuerzos casi heroicos.
El ejemplo internacional clásico es la India hasta los primeros años noventa. En efecto, entre su independencia y su actual éxito exportador, la India a pesar de contar con economistas brillantes y una planificación económica impecable e incluso un servicio civil altamente desarrollado, las luchas entre agencias y los caprichos de su liderazgo político, fragmentaron su estrategia de desarrollo, quedando el desarrollo indio entrampado en un bajo crecimiento económico, una industrialización sustitutiva altamente ineficiente centrada en el mercado doméstico, y con pobres resultados distributivos por más de cuatro décadas (Chiber, 2003; Sen, 1998; Srinivasan, 1998).
En síntesis, visto desde el lado de las capacidades institucionales, el Estado ecuatoriano no se encuentra, como parecería indicar el optimismo oficial, al final del camino de instalación de sus capacidades para guiar el desarrollo. La evidencia muestra que la situación es más bien precaria y los intentos más recientes del gobierno por mejorar este estado tardarán algunos años todavía en rendir sus frutos.
El nuevo intento de industrialización del Estado ecuatoriano estaría navegando por aguas tormentosas, y al parecer gobernado por cuerpos colegiados cuya capacidad de reacción parecería estar comprometida. Esta situación, y su consecuente tendencia a la pérdida de la capacidad estatal para implementar una estrategia coherente de desarrollo, se agravó aún más en 2010, cuando el Presidente de la República, mediante Decreto No. 726, asignó a la Secretaría Nacional de la Administración Pública una serie de tareas que son las que he descrito como propias de la agencia nodal –en particular el monitoreo del PNBV-, con ello no sólo un nuevo actor organizacional entró en la competencia entre agencias, sino que además el último vínculo que tenía la SENPLADES con la estrategia de industrialización fue cercenado. La tendencia se intensificó luego de la reelección presidencial de 2013. El Presidente mediante el Decreto 15 del nuevo período encargó al Vicepresidente de la República
"las funciones de coordinar la formulación y ejecución de políticas, proyectos y acciones de los sectores estratégicos, de industrias básicas y del área productiva; así como el liderazgo de las acciones, políticas, planes, programas y proyectos intersectoriales tendientes o relacionados con el cambio de la matriz productiva. Igualmente, se encargará de realizar el seguimiento, evaluación y control del cumplimiento de las políticas, de la gestión institucional de los ministerios coordinadores de estas áreas y de los proyectos y procesos de los mismos"

Adicionalmente el Presidente colocaba al Vicepresidente como coordinador de la SENPLADES y de la SENESCYT, así como la coordinación de "todos los acuerdos comerciales que deba negociar la República del Ecuador". En pocas palabras, a partir de junio de 2013 (cuando el Presidente emitió el Decreto 15) la agencia nodal de la industrialización ecuatoriana es la Vicepresidencia de la República, pero esta entidad carece de las capacidades burocráticas para llevar a cabo ese propósito, como me lo señalaron los entrevistados de la propia Vicepresidencia, adicionalmente, la agencia que peor puntaje obtuvo en la escala de capacidades burocráticas fue precisamente esta.

Reflexiones finales: hacia la teoría del desarrollo

A lo largo de esta sección he establecido que el gobierno de la Revolución Ciudadana ha emprendido un camino de desarrollo sustancialmente diferente al diseñado por los gobiernos ecuatorianos de la década de los noventa. A grandes rasgos, la nueva trayectoria de desarrollo se basa en el poder del Estado ecuatoriano para manejar la economía nacional con el fin de promover su crecimiento, lograr altos y mejores niveles de industrialización, y aumentar el empleo. En busca de esos objetivos los gobiernos de Alianza País han usado un conjunto de instrumentos tales como el aumento de los niveles de recaudación de impuestos (y la posibilidad de usar éstos como recompensa a los éxitos empresariales), el incremento del gasto público, y una planificación que busca coordinar las estrategias de inversión del sector privado, estimular la actualización industrial, apoyar la innovación tecnológica, y el empleo de políticas comerciales activas. He concentrado la descripción y análisis de esta política en un aspecto que si bien es parcial, también ocupa un lugar prominente no sólo en el diseño general del gobierno, sino también en el debate teórico contemporáneo sobre el desarrollo: las políticas de industrialización selectiva y comercio.
Desde el punto de vista estrictamente económico queda claro que el gobierno ha optado por una estrategia de industrialización selectiva y comercio (ISC); una opción que, como se verá en la siguiente sección, cuenta con una larga tradición de éxitos empíricos y reflexión teórica en la economía del desarrollo. Tanto las evoluciones históricas como las reflexiones académicas muestran que el Estado es un factor clave en toda política de desarrollo económico, y en particular en una estrategia ISC.
La relación entre industrialización y aumento de capacidades productivas (lo que he llamado "desarrollo económico" a lo largo del texto precedente) es bastante clara y directa; no ocurre lo mismo con la relación entre desarrollo económico y construcción de estado, acá ocurren complejos procesos de interacción y retroalimentación mutuas. Esto es, al tiempo que un gobierno dispara un proceso de industrialización construye nuevas capacidades estatales que le permiten conducir la industrialización, pero también los cambios en las capacidades productivas de la sociedad demandan la creación de nuevas capacidades burocráticas para administrar la industrialización.
La información que he recolectado entre 2010 y 2014 muestra que las dos administraciones consecutivas de Alianza País no han logrado crear las capacidades estatales necesarias para conducir en el corto, mediano y largo plazo una transformación de la base productiva del país sobre una industria potente y con capacidad de competir efectivamente en el mercado internacional. En los siete años que Alianza País ha controlado el estado, los gobiernos han sido más exitosos en reconstruir y ampliar el aparato estatal que en desarrollar capacidades burocráticas firmemente asentadas sobre un servicio civil moderno. De igual manera, en este tiempo los decisores políticos han sido mucho más exitosos en ganar la batalla ideológica discursiva contra las doctrinas neoliberales y neoclásicas que en acortar la distancia entre el diseño abstracto y la práctica de la industrialización.
Estos descubrimientos me obligan a re-enmarcar mi estudio en el debate más general de las teorías contemporáneas sobre el desarrollo económico en base a la industrialización. Las actuales políticas de industrialización han abierto (o re-abierto) un nuevo conjunto de posibilidades para el juego político; tienen, en definitiva, el potencial para innovar la economía política ecuatoriana, pero esas potencialidades y cambios dependen de cuánto arraigo logre el estado en los conflictos políticos que esas mismas políticas han desatado. La siguiente sección aclara que el salto de una industrialización sustitutiva de importaciones, que es el estado en el que actualmente nos encontramos, hacia una industrialización selectiva que modifique radicalmente la base productiva y exportadora del Ecuador, que es la meta a la que apuntan la política industrial del gobierno requiere de un tipo de desarrollo institucional diferente al que han instalado los gobiernos desde 2007. La siguiente sección expone las complejidades de los procesos de cambio que en teoría deberían ocurrir para lograr el tipo de desarrollo económico que el gobierno persigue. Esta exposición preparará al lector para explicarse los obstáculos políticos que los gobiernos de Alianza País han creado para lograr el desarrollo económico.

II Parte:
El Estado para el Desarrollo y las Políticas Industriales


La teoría contemporánea del desarrollo económico ha identificado un conjunto de instituciones que aparentemente comparten dos características relevantes: producen un alto crecimiento económico, y "viajan bien" entre países de desarrollo muy tardío. Esos conjuntos rutinarios de expectativas (o instituciones) incluyen: una agencia nodal; un cuerpo administrativo autónomo similar al descrito por Max Weber (servicio civil o burocracia); redes amplias de coordinación de inversiones entre el Estado y el sector privado (arraigo). Cuando un estado, frecuentemente por imitación del ejemplo puesto por otros estados, adopta ese conjunto institucional se transforma a sí mismo en un estado que favorece el desarrollo; esto es, en un estado con capacidad para manejar su propio desarrollo industrial.
Sin embargo, esos mismos estudios sostienen que librarse de conjuntos de expectativas económicas que no favorecen altas tasas de inversión en el sector industrial es una tarea sumamente difícil que puede lograrse sólo cuando se cumplen ciertas condiciones. Adicionalmente, cuando un gobierno ha solucionado ese problema, creando un sector industrial doméstico mediante la industrialización por substitución de importaciones (ISI), simultáneamente se produce el efecto indeseable de haber puesto en marcha estímulos que desalientan nuevas inversiones que dirijan la industria hacia las exportaciones. Las trayectorias de industrialización corren el riesgo de encerrarse.
La literatura disponible indica que los estados que transitaron hacia estrategias ISC pasaron primero por una fase de industrialización por substitución de importaciones (ISI) que si bien tendió a consolidarse y estabilizarse como conjunto rutinario de expectativas, también tuvieron todos ellos que enfrentar en algún momento de su evolución la necesidad de hacer la transición desde la ISI hacia una fase ISC guiada por exportaciones. En estos casos, el peso del estado en el manejo de las políticas ISI fue lo suficientemente grande como para que los administradores estatales descubriesen que pese a los retos y problemas objetivos que confrontaban los empresarios industriales, estos preferían el cómodo ambiente del mercado doméstico al de la implacable competencia internacional. Por tanto, dado que los administradores estatales buscaban facilitar la transición de las industrias locales hacia la exportación, debían encontrar medios para reducir los riesgos del mercado externo. Esto confrontó a los administradores estatales con dos posibles rutas: reducir los costos de entrada de los industriales locales en el mercado internacional, o alterar la distribución de costos, dispersándolos en el conjunto de la sociedad.
La primera opción implica que los administradores estatales no sólo disponen de un alto nivel de coherencia interna, y capacidad para disciplinar a sus capitalistas, sino que también disponen de vínculos privilegiados con países que pueden servir de mercado para las exportaciones industriales nacionales (o son capaces de crearlos). Esta es una condición excepcional, difícilmente obtenible para el Ecuador en las condiciones actualmente imperantes en la economía mundial. Los países que pueden ser mercados potenciales para las exportaciones industriales ecuatorianas están siguiendo políticas de protección de sus propias industrias exportadoras y más bien demandan materias primas para alimentar y sostener su propio crecimiento industrial. El problema que esto plantea para la política ISC ecuatoriana es que los estímulos internacionales tienden a desviar la inversión local (pública y privada) hacia actividades no industriales (agricultura, minería, petróleo, comercio de importación) y aumentan los riesgos de inversión para los industriales existentes. Esta condición se complica toda vez que ponemos en el cuadro dos de los descubrimientos de la sección anterior estudio. Primero, que por el momento la estrategia ecuatoriana de industrialización sigue fuertemente una trayectoria ISI típica y de hecho está creando o consolidando un conjunto de beneficiarios que, por los estímulos provistos, tienden a sentirse más cómodos en el mercado doméstico que entrando en la competencia internacional. En segundo lugar; como muestran mis datos, los gobiernos de Alianza País no han logrado desarrollar las capacidades estatales necesarias para guiar coherentemente el proceso de industrialización hacia cambiar la posición del país en la economía internacional.
El lector podrá apreciar en el desarrollo de este capítulo que el primer problema (el encierro en la ISI) puede ser solucionado con cierta facilidad. Por el contrario, el segundo problema que parecería ser aún más fácil de resolver es, de hecho, el más complejo. Intituivamente, podría pensarse que un gobierno que concentra el poder en un Presidente decidido y un equipo altamente tecnocrática podría, con un simple plumazo, solucionar las luchas entre agencias, crear una agencia nodal fuerte, estimular la formación rápida de un servicio civil eficiente, etc. De hecho, este es el supuesto que parecería haber guiado las acciones del propio gobierno en los siete años pasados, pero, como hemos visto, el resultado está muy lejos de lo que la intuición indica. La explicación que ofrezco a continuación es contraintuitiva, pero antes de avanzar hacia ella es necesario que el lector se familiarice aún más con la teoría de los procesos de industrialización.

El debate teórico sobre la política industrial

La teoría económica ha establecido una definición relativamente consensual del desarrollo económico como
"un proceso de cambio de un conjunto de activos basados en productos primarios, explotados por una fuerza laboral de baja preparación, a un conjunto de activos basados en el conocimiento, explotados por una fuerza laboral altamente capacitada. Esta transformación implica el sacar capital humano y físico fuera de actividades rentistas, el comercio, y la 'agricultura' (ampliamente definida), y ponerlo en la manufactura… [En las economías modernas] es en el sector manufacturero que los activos basados en el conocimiento han sido nutridos, y usados más intensivamente. A mayores sean esos activos, más fácil será el cambio desde la producción de productos primarios hacia la producción industrial (y más tarde a la oferta de servicios modernos)"

En definitiva, el desarrollo económico es bastante más que simplemente aumentar el ingreso que percibe una sociedad colectivamente. Chang (2014) propone definir al desarrollo económico como "la adquisición de capacidades productivas sofisticadas, esto es, de las habilidades para producir usando (y desarrollando nuevas) tecnologías y organizaciones". En consecuencia, un país que busca desarrollarse económicamente encuentra socialmente deseable la transformación de su economía hacia actividades industriales (especialmente manufactureras) y, por tanto, favorece el que su gobierno estimule estas últimas.
¿Porqué la teoría atribuye un rol tan importante al gobierno? Porque las actividades productivas con mayor potencial para acelerar el desarrollo económico son las realizadas por manufacturas de alta tecnología. Sin embargo, el desarrollo de esas actividades no ocurre de manera natural e inevitable en economías basadas en la exportación de recursos naturales, toda vez que las compañías de los países desarrollados ya las hacen. Por lo tanto, para que se instalen actividades manufactureras sofisticadas en una economía relativamente simple (Vg. en Ecuador) el gobierno debe usar el poder del Estado para promover tales actividades, creando constantemente estímulos que contrarían la tendencia de los inversionistas privados y públicos a seguir poniendo su dinero en actividades de baja productividad, basadas en recursos naturales o en mano de obra barata (Chang, 2014)
El debate sobre la intervención gubernamental para favorecer la industrialización tiene una larga herencia intelectual, remontándose de hecho a los orígenes mismos del capitalismo, pero ha tenido períodos de mayor y menor prominencia en la teoría económica. Las teorías contemporáneas, enfocadas en la producción, se originan en el argumento desarrollado por Alexander Hamilton sobre las "industrias infantiles"; una política que fue adoptada por los gobiernos estadounidenses durante todo el siglo XIX y que permitió la conversión de Estados Unidos de un país esencialmente agrícola (y basado en la mano de obra barata cuyo ejemplo extremo son las plantaciones tabaqueras y algodoneras del Sur esclavista) en una potencia industrial luego de la Guerra Civil. El ejemplo estadounidense, que contrariaba las doctrinas de libre comercio favorecida por políticos y economistas ingleses en boga en el siglo XIX, fue cuidadosamente estudiado por el economista alemán Friederich List, quien sistematizó la experiencia de desarrollo de los Estados Unidos, intentando extraer lecciones que fueran aplicables al desarrollo de su propio país –en ese entonces involucrado en un primer y exitoso experimento de industrialización- El trabajo de List dio contenido teórico a la experiencia práctica estadounidense, y al argumento de las industrias infantiles, creando las bases para la primera escuela moderna de economía del desarrollo, la Escuela Histórica Alemana (Chang, 2014; 2006; 2003).
Al igual que en muchos otros aspectos de las teorías económicas, la evolución del debate sobre las políticas de industrialización dependió del despliegue general de la economía capitalista mundial. En concreto, durante la segunda mitad del siglo XIX, el predominio económico y político alcanzado por la economía industrial británica, estimuló la adopción de políticas industriales por parte de sus emuladores continentales europeos (especialmente Alemania, Suecia, y en menor medida Francia), Estados Unidos y Japón.
Los experimentos económicos iniciales con políticas industriales de los primeros países capitalistas de desarrollo tardío, no se limitaron a producir una intensa competencia económica mundial, sino que también produjeron nuevos retos teóricos a la incipiente economía científica. En efecto, el desarrollo de la teoría económica del bienestar (welfare economics) y de la escuela keynesiana, pueden entenderse como las necesarias respuestas teóricas a los desarrollos traídos por las ineficiencias del mercado en alcanzar las "distribuciones de recursos óptimas" predichas por las escuelas clásicas y neo-clásicas, por un lado, y la creación de ciclos de negocios destructivos, por otro (Chang, 2003).
En el cuarto de siglo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial la economía del desarrollo recibió nuevos impulsos y contribuciones. El proceso se sostuvo en un conjunto de desarrollos económico-políticos, entre los más importantes: el consenso keynesiano de la posguerra –sostenido por la necesidad de los países capitalistas avanzados por acelerar una rápida reconstrucción de sus economías-; la consolidación del sistema de planificación centralizada en la Unión Soviética y en los países capitalistas avanzados de Europa y Japón; el colapso de los imperios europeos y la liberación de sus antiguas colonias en Asia y África –y la consecuente adopción por parte de los "Estados desarrollistas muy tardíos" de políticas de planificación (Evans, 2007).
En el cuarto de siglo que media entre el fin de la Segunda Guerra Mundial y la primera mitad de la década de los setenta del siglo veinte, un conjunto de políticas –con variaciones que dependían de las respectivas situaciones nacionales- hacían la política económica en todo el mundo: políticas presupuestarias activas anticíclicas, nacionalización de (ciertas) industrias e inversión planificada, alto intervencionismo estatal. Esta fue la "Era Dorada" del capitalismo para los países capitalistas avanzados; para los países en desarrollo, estos instrumentos se tradujeron en experiencias de industrialización que hicieron abundante uso de políticas arancelarias, restricciones cuantitativas, regulaciones y subsidios, destinadas a promover sus industrias manufactureras (Brenner, 2009; Chang, 2003).
En síntesis, la cuestión de la creación de política industrial quedó enmarcada -en particular para los países en desarrollo- en dos grandes parámetros: el desarrollo nacional, entendido en los términos económicos que enuncié anteriormente, y el papel del estado en guiar los procesos de transformación económica de las sociedades (Chibber, 2003). En el clima económico político global de la Era Dorada, el Estado ya no podía limitarse solamente a subsidiar y proteger sus industrias nacionales –como había ocurrido en el período decimonónico de las "industrias infantiles".
La consolidación teórica de la escuela del desarrollo se produjo por los aportes de Albert Hirschman, Gunnar Myrdal, Simon Kutznets, Arthur Lewis, en los países capitalistas avanzados, y de Raúl Prebisch y Celso Furtado, en América Latina. Estos autores mostraron, desde sus particulares perspectivas, que no bastaba con que los estados de los países en desarrollo ofrecieran protecciones a las industrias infantiles. Las protecciones comerciales ofrecían solamente un espacio para que las compañías nacionales pudieran aumentar su productividad. Para estos autores esa potencialidad no lograría actualizarse sin un activo rol estatal en la selección de las industrias que tenían la mayor capacidad para establecer conexiones densas con otras industrias, y por lo tanto aumentar el incremento de las capacidades productivas en el conjunto de la economía. En el clima de nacionalismo y optimismo por el desarrollo económico prevaleciente en las décadas de los cincuenta y sesenta, las teorías del desarrollo crearon un nuevo lugar para los estados, ahora éstos eran responsables por organizar y ejecutar esfuerzos concertados por coordinar las actividades de las empresas individuales para acelerar el progreso general de las economías. Para la economía del desarrollo el estado, a comienzos de los setenta, se había transformado en el sustituto social a la empresa individual o a la iniciativa privada.
Ese cambio mayor del papel del estado tuvo grandes implicaciones teóricas. Las economías capitalistas son inherentemente inestables, y los efectos que dicha inestabilidad tiene en el bienestar general generan presiones constantes para que el estado maneje los problemas del desarrollo. Pero, en los países de desarrollo tardío y muy tardío, los estados no se limitan sólo a esa "función administrativa de los efectos de la acumulación [para enfocarse en] la aceleración del ritmo [de acumulación]" (Chibber, 2003, 14). En pocas palabras, la decisión gubernamental por crear un estado que favorezca el cambio productivo, capaz de iniciar y sostener un proceso de acumulación basado en la industrialización, requiere que los gobiernos creen un tipo de estado que desarrolle "vínculos estrechos con el capital privado" (Evans, 2007, 44).
En términos muy abstractos, los gobiernos que se embarcan en políticas selectivas de industrialización y comercio (ISC) en realidad están haciendo dos tipos de elecciones, una económica y otra política. La elección económica consiste en que las políticas ISC buscan "cambiar la estructura económica por sobre y en contra de los estímulos que el mercado provee a los actores del sector privado para invertir en nuevas actividades" (Chang, 2003, 313).
En condiciones de libre mercado, en economías basadas en recursos primarios de cualquier tipo (agricultura, minería, petróleo) o en la abundancia de mano de obra barata, y en las que el estado garantiza la absoluta libertad del mercado, los inversionistas privados naturalmente van a considerar más racional el hacer nuevas inversiones en aquellas actividades que la experiencia les dice que son rentables –esto es, las actividades de producción primaria- o, si buscan acelerar su ganancia, en actividades de especulación financiera o la importación de bienes manufacturados que escasean en la economía nacional. Las políticas ISC van en contra de esas tendencias "naturales", tratan de crear un nuevo conjunto de actividades económicas que giran en torno a la manufactura, y esto implica que el estado debe crear los estímulos para dirigir las decisiones de inversión de los capitalistas hacia la industria.
Un breve examen de la más conocida –y polémica- de esas políticas ISC permite ilustrar el punto anterior: los subsidios estatales. Cuando el estado emplea los fondos de que dispone para subsidiar públicamente a sus empresas domésticas en realidad está asumiendo tres tares conectadas entre sí. En primer lugar, el estado hace que los capitalistas nacionales encuentren atractivo el invertir en industrias locales mediante el subsidio directo a firmas privadas usando la inversión pública, típicamente en los sectores de infraestructura (vías de comunicación, energía, por ejemplo) y bienes de capital. En segundo lugar, cuando ya existe inversión privada en un cierto sector manufacturero, el estado puede potenciarla proveyendo créditos baratos, e incluso garantizando tasas de retorno atractivas. Estas dos tareas exigen del gobierno la selección de los subsidios en función de aquellas industrias manufactureras que desea potenciar. Finalmente, cuando el capital nacional tiene dificultades de competitividad internacional, el estado provee protección a las nacientes industrias –o a aquellas que buscan conquistar mercados internacionales- mediante la erección de barreras comerciales (Chibber, 2003).
En consecuencia, los gobiernos empeñados en industrializar sus economías deben, forzosamente, adoptar una –segunda- decisión de tipo político: cambiar la organización y funcionamiento del estado para lograr que sus agentes (tanto los decisores políticos de alto nivel, como la burocracia que opera en el día a día) dispongan de la autonomía política suficiente para ir más allá de la mera respuesta a las demandas del sector privado, y logren estimular el que los actores privados efectivamente inviertan en las nuevas actividades industriales. En otras palabras, las políticas ISC impulsan el desarrollo de nuevas capacidades institucionales por parte del estado.
Los dos tipos de decisiones estatales (económicas y políticas) hacen de las políticas ISC un campo minado. En cierto sentido las decisiones económicas se limitan a un rango relativamente simple de opciones entre metas e instrumentos que garantizan la aceleración de la tasa de inversión privada en las actividades industriales deseables. El rango de elecciones es simple porque el conocimiento que disponen los decisores políticos sobre experiencias e instrumentos para avanzar políticas ISC es al momento bastante amplio –pese al sistemático ataque del que fueron objeto a fines del siglo XX-. No ocurre necesariamente lo mismo con la decisión política; esta involucra, por un lado, un rango más amplio de opciones. Los gobiernos pueden desde intentar construir coaliciones sociales domésticas que apoyen sus políticas ISC, hasta negociar con socios comerciales internacionales –otros gobiernos e inversionistas privados extranjeros- sobre los cuales no tienen, por definición, ningún control. Adicionalmente -y a diferencia de lo que pasa con el saber acumulado sobre políticas ISC- el conocimiento sobre los instrumentos políticos apropiados para las nuevas tareas específicas del estado es relativamente escaso, se encuentra permeado por fuertes opciones ideológicas, y es altamente contingente a conocimientos locales informales. Como lo sabe bien cualquier político práctico que haya intentado gobernar una agencia estatal, las reglas de funcionamiento de esta pueden ser muy claras pero también tener una relación muy lejana con aquello que hace que realmente esa agencia se mueva en uno u otro sentido; esto último depende del conocimiento práctico, de procesos informales, de la improvisación para enfrentar lo impredecible. El conocimiento político depende siempre de circunstancias cambiantes, es complejo y permanentemente incompleto. Desde el ángulo estrictamente político, el cambio político no puede planificarse.
Tal vez mi afirmación sobre la relativa simplicidad de las decisiones económicas pueda parecer optimista; sin embargo, la práctica y la literatura, indican lo contrario. Un estado que se embarca en políticas ISC dispone de básicamente pocos –pero poderosos- instrumentos: subsidios y protecciones arancelarias que permiten la creación de industrias infantiles, y herramientas que impiden que esas industrias infantiles se deformen y conviertan en ineficientes. Entre estos últimos utensilios se encuentran: la planificación indicativa (nacional y sectorial); el fomento de la formación de carteles y consorcios en el sector privado; la creación de mecanismos de diálogo con el sector privado, normalmente formalizados en algún tipo de "instituciones intermediarias" (Hicks, 1988); la creación de empresas de propiedad estatal, y el control sobre el sector financiero (sea mediante la propiedad estatal de bancos clave, o a través de un sistema financiero guiado por bancos orientados por corporaciones o grupos empresariales). Una vez más, el punto nos lleva de retorno al aspecto político-institucional de las estrategias ISC.
En efecto, las políticas de subsidio y protección no son suficientes para garantizar que las decisiones de inversión de los empresarios privados serán eficientes en relación con las metas generales de la industrialización; dos peligros, en particular, amenazan esa eficiencia.
En primer lugar, pueden ocurrir fallas de coordinación entre los inversores. Los proyectos de inversión de los capitalistas privados entre sí, y del estado con los capitalistas, deben complementarse a fin de obtener los resultados deseados en cuanto a retornos y economía de escala (tamaño suficiente del mercado). Si esto no ocurre, si las inversiones no están adecuadamente coordinadas, los subsidios que se proporcionan a las firmas privadas pueden fácilmente dirigirse no hacia las manufacturas que deben desarrollarse sino hacia proyectos con menor riesgo (o con alto riesgo pero con tasas de retorno altas, como en la especulación financiera).
En segundo lugar, bien puede ocurrir que altos retornos privados para las empresas no generen altos retornos sociales, con lo que la inversión pública –aún si transforma la configuración industrial- estaría induciendo el desarrollo de industrias socialmente ineficientes (por ejemplo, ahorradoras de empleo en una economía con abundante mano de obra).
La evidencia histórica muestra que las experiencias exitosas de ISC dependen de dar con los mecanismos de control apropiados, más que encontrar los precios correctos, de la política más que del mercado (Amsden, 2001).
La teoría del crecimiento endógeno sostiene que el desarrollo económico, en tanto está dirigido por el cambio tecnológico, no es el resultado simple de la fuerzas internacionales que impactan desde fuera, sino un resultado endógeno de un complejo institucional público/privado (Romer, 1994). La absorción o creación de nueva tecnología es el factor principal en el mejoramiento de la productividad del trabajo. En efecto, si, como supone la teoría económica estándar, el nivel tecnológico global está igualmente disponible para un país rico y uno pobre –este último como no puede producirla, simplemente la adquiere en el mercado internacional- la diferencia en la productividad del trabajo entre el país pobre y el país rico se explica por las diferencias entre las tasas de ahorro prevalecientes en uno y otro, y la proporción en que el ahorro es invertido en el trabajo (p.ej. mediante la adquisición de equipos, la creación de nuevas plantas, o bien como salarios). El problema es que estos supuestos estándar no se cumplen.
El conocimiento tecnológico se difunde lentamente desde regiones altamente tecnológicas hacia regiones con baja tecnología. Las diferencias en productividad dependen, entonces, de la tasa de difusión del conocimiento, no del capital ahorrado, ni del trabajo. Es esta brecha de productividad la que intentan llenar las políticas ISC, manipulando el ambiente institucional que hace posible la creación (o absorción) rápida de tecnología y construyendo, simultáneamente, recursos humanos (fuerza laboral empleada en el sector industrial) que puedan hacer grandes aumentos de productividad; las dos actividades en conjunto llevarían a un rápido crecimiento en el ingreso per cápita.
Sin embargo, para que un estado pueda hacer un uso amplio y coherente de esos instrumentos económicos y alcanzar una trayectoria de alto crecimiento económico sostenido por décadas debe reinventarse a sí mismo, aumentar su autoridad sobre los agentes económicos –y la sociedad en general-, pero sobre todo desarrollar una agencia coordinadora capaz de "pilotear" el conjunto de la estrategia, monitoreando el curso del desarrollo de las nuevas industrias, e imponiendo su autoridad sobre otras agencias estatales y los actores del sector privado (Chang, 2003; Chang, 2006; Evans, 2007). Estas son tareas políticas de compleja resolución.
La constatación de esas complejidades político-institucionales llevó, desde los inicios de la década de los ochenta, a abrir el debate de la teoría del desarrollo en dirección de la investigación de las instituciones que contribuyen al éxito (o fracaso) de las estrategias ISC. El nuevo consenso que se ha generado a partir del giro institucional plantea un modelo híbrido de la administración pública efectiva del desarrollo, que "requiere de la integración sinérgica de tres modos diferentes de control", a saber: la capacidad burocrática desarrollada por el estado en sus esfuerzos por coordinar las políticas ISC; la capacidad de los gobiernos para obtener, recibir, y procesar las "señales del mercado" sobre las cuales se sustenta la viabilidad económica en el largo plazo de las industrias que transitan de su estadio infantil a uno maduro; y los controles democráticos "de base" que suavicen o impidan el desarrollo de los tres riesgos típicamente asociados con las políticas ISC. Si no se desarrollan esos tres conjuntos de capacidades las estrategias industriales pueden producir tres grandes tipos de efectos socialmente indeseables: el aumento de la desigualdad como producto de la concentración de los beneficios del crecimiento económico –y más generalmente del desarrollo- entre los actores centrales del proceso (empresarios privados y burocracias); el rápido incremento del deterioro ambiental que trae el empleo de recursos naturales frágiles en la industria (agua, paisaje, aire, biodiversidad, por ejemplo); la posibilidad de que en aras de la eficiencia de las políticas ISC se sacrifique la transparencia del proceso administrativo estatal y se evite el control público del estado, con la consecuente creación en el largo plazo de regímenes autoritarios o estados depredadores (Evans, 2007).
En síntesis, el problema principal que enfrentan los gobiernos es que no pueden asumir que las administraciones estatales poseen las capacidades institucionales que demanda la tarea entre manos. Las políticas ISC requieren que el estado no sólo proporcione subsidios y protección, sino también que disponga de una adecuada capacidad para extraer dinero de sus ciudadanos; esto exige que el estado pueda efectivamente cobrar impuestos y disciplinar a quienes los pagan. La coordinación y monitoreo de las inversiones privadas son, como he señalado, indispensables, pero para lograrlas los estados industrializantes deben establecer líneas de comunicación confiables, claras y estables no sólo con el sector privado, sino también entre las propias agencias estatales que proporcionan infraestructura, créditos y acceso a los imprescindibles mercados internacionales para la exportación de los (nuevos) productos industrializados, así como la creación de un ambiente institucional favorable a la innovación tecnológica endógena (Romer, 1990). En definitiva, una vez que se ha pasado de la tarea de regulación a las políticas ISC las demandas organizacionales sobre el estado son enormes, con frecuencia implican la creación de una nueva burocracia dotada de nuevos conocimientos y habilidades. Cuando un gobierno emprende un trayecto de desarrollo basado en políticas industriales, simultáneamente se ve forzado a construir un estado de desarrollo; el fracaso en esta tarea política es también el fracaso del desarrollo económico.



Gobierno y construcción de estado: la economía política de los estados para el desarrollo

La separación convencional en la economía neoclásica (y en el conocimiento común contemporáneo) entre "la economía" y "la política" como esferas de actividad humana claramente distinguibles choca, como se ha visto, con la posición de la economía del desarrollo. En efecto, para esta última las actividades económicas, al menos en el nivel de grandes agregados sociales (la economía nacional, por ejemplo), es resultado de decisiones políticas que hacen que un mercado se conforme de cierta manera, o que una rama de la industria se comporte de una forma y no de otra. La economía del desarrollo es, tal vez, el ejemplo más claro de que un argumento económico es siempre un argumento político.
Pero, no sólo los economistas (y el común de los mortales) dan por supuesto que la economía no es política. Por la mayor parte del siglo pasado, y todavía con mucha frecuencia en el presente, los cientistas políticos han pensado que la política debe estudiarse en sus propios términos y con independencia del estudio de la economía (salvo talvez para los pocos estudiosos del monótono campo de la política pública). Esta actitud dominante en la academia anglosajona se trasladó a America Latina cuando la ciencia política arribó a nuestras costas, y sigue siendo la posición prevaleciente para la mayoría de los académicos ecuatorianos.
El problema con esas posiciones es que no contribuyen a crear conocimiento socialmente pertinente para un diálogo social informado sobre la política de las políticas de desarrollo. Afortunadamente a partir de la segunda mitad de los años ochenta los estudiosos de la política en los países capitalistas avanzados empezaron a preocuparse por el éxito alcanzado por las economías del este asiático (en particular Japón, Johnson, 1981). Esos estudios acompañaron al retorno del concepto de "estado" como "una categoría relevante" en la ciencia política (Altman y Luna, 2012). Así, el vínculo que había establecido la economía del desarrollo entre estado y economía se ha visto continuamente enriquecido teóricamente por las investigaciones de los politólogos y más recientemente por la renovación de la tradición de la economía política (Acemoglu y Robbinson, 2012).
El concepto de "estado para el desarrollo" sintetiza la preocupación contemporánea sobre el doble proceso del desarrollo económico y la construcción de estado. Para los académicos latinoamericanos familiarizados con las tradiciones de sociología y economía política crítica latinoamericanas, el breve resumen que he propuesto les puede sonar injusto. En efecto, el texto seminal de la teoría de la dependencia latinoamericana (Cardoso y Faletto) introdujo la noción de "estado desarrollista" para dar cuenta de los intentos de México, Chile, Brasil y Argentina por promover y profundizar la industrialización en estos países durante las décadas de los cincuenta, sesenta y setenta. Sin embargo, cabe señalar que la noción en su forma original no tomaba en cuenta la centralidad de la construcción general de la capacidad burocrática para guiar la industrialización, conformándose en cambio con identificar un conjunto discreto dentro de las élites que controlaban el estado en esos años (los tecnócratas) y sus relaciones de continuidad y complicidad con los grandes conglomerados nacionales y transnacionales. Aún más importante, el concepto latinoamericano negaba completamente la relativa autonomía del estado con respecto a los capitalistas, apegándose a la clásica noción marxista del estado como mero "comité ejecutivo de la burguesía".
Esos defectos teóricos de la escuela dependentista le impidieron ver que incluso los más poderosos estados desarrollistas latinoamericanos (Brasil y México) eran fundamentalmente distintos a los estados asiáticos que precisamente por aquellos años conducían con éxito sus procesos de industrialización, así como las diferencias esenciales entre la industrialización sustitutiva de importaciones latinoamericana y la industrialización selectiva orientada a las exportaciones del Este asiático. Así, los dependentistas perdieron de vista el hecho de que los estados desarrollistas latinoamericanos nunca lograron crear un sistema burocrático del tipo servicio civil, aunque sí algunas "islas de eficiencia burocrática" (Silva, 2006, Scheneider, 1999, Geddes, 1996); un déficit que explicaba tanto la poca autonomía estatal de los latinoamericanos como las limitaciones de su industrialización.
En páginas anteriores me he referido brevemente al concepto de "estado para el desarrollo" como una simple etiqueta; sin embargo, a estas alturas el lector habrá apreciado que es un concepto complejo. En efecto, he venido empleando la mejor definición que he encontrado sobre este asunto, expuesta por Adrian Leftwich (Leftwich, 2007, 167) como sigue:
El estado para el desarrollo es una forma transicional del estado moderno que ha emergido en las sociedades de desarrollo tardío, desde el siglo diecinueve hasta el presente. Es un estado cuyas elites políticas y burocráticas generalmente han alcanzado una relativa autonomía de las fuerzas socio-políticas en la sociedad y han usado este logro para promover un programa de rápido crecimiento económico con mayor o menor rigor y crueldad.

La complejidad de la definición me obliga a desmenuzarla en beneficio de su comprensión.
En primer lugar, cuando hablamos de estado ¿a qué nos estamos refiriendo exactamente? Existen al menos tres tradiciones de comprensión del estado moderno: el legalismo constitucional; el marxismo y la perspectiva weberiana.
La tradición constitucional-legal (de origen liberal europeo) identifica el estado-nación moderno con el orden político que prevalece en una cierta nación o pueblo. En esta perspectiva el estado es la síntesis y el representante abstracto de ese orden político, y del pueblo o nación sobre el que se asienta material y simbólicamente; ambas características se expresan en la soberanía que un estado puede legítimamente reclamar para sí sobre el territorio y la dirección política de una sociedad dada.
Una segunda visión sobre el estado moderno es la de Marx. De hecho, Marx esbozó .pero no desarrolló suficientemente- dos perspectivas sobre el estado. En su primera teoría el estado es –de acuerdo a su famosa frase del Manifiesto Comunista- "el comité ejecutivo de la burguesía", esto es, el estado es simplemente el aparato que permite a los capitalistas ejercer el dominio político sobre la sociedad. La insuficiencia de esta óptica para dar cuenta de procesos que Marx observó en su propio tiempo, le forzó a adoptar una segunda teoría que expuso en su trabajo sobre el bonapartismo (en particular con relación al régimen de Luis Napoleón Bonaparte o Napoleón III, 1848-1870) . La segunda teoría marxista sostiene que el estado puede alcanzar una posición "completamente independiente" de las fuerzas sociales, pero esta autonomía no es completa, sino relativa, en la medida que el estado debe avanzar los intereses de los capitalistas, esto es contribuir al desarrollo industrial. Incidentalmente, es necesario indicar que esta segunda teoría de Marx es una descripción bastante adecuada de los estados para el desarrollo europeos del siglo XIX (principalmente Francia, Alemania y Suecia, que a mediados del siglo XIX eran países bastante menos desarrollados que el capitalismo altamente industrializado británico) (Chang, 2014, Elster, 1985).
La tercera teoría importante sobre el estado moderno es la de Max Weber. Para este autor el estado es esencialmente una "asociación compulsiva con una base territorial"; esto es, el estado es una forma de dominación, basada en la autoridad legítima que le permite a un cierto aparato generar obligaciones políticas legítimas entre quienes habitan un cierto territorio y de ellos para con el aparato. La condición básica de esa dominación es que el estado "reclama para sí el monopolio del uso legítimo de la fuerza física dentro de un territorio" (Altman y Luna, 2012; Weber, 2000). Para Weber el estado moderno se distingue de las formas pre-modernas (que también son dominaciones basadas territorialmente) porque la autoridad estatal se expresa a través de un cuerpo burocrático impersonal, regido por un orden legal administrativo, y por tanto limitado (pero también autorizado) en sus acciones por una legislación explícita y un gobierno representativo. Esta concepción es contemporáneamente la más influyente y la que se expresa en el trabajo de autores como Peter Evans, que he empleado ampliamente a lo largo de este texto.
Lamentablemente las tres concepciones del estado que he revisado brevemente nos dicen poco sobre la dinámica de la construcción de estado. En el mundo real, los estados no son sólo entidades legales, su soberanía puede estar severamente limitada; tampoco son sólo dominación, no se comportan únicamente como agentes de los capitalistas (con más o menos independencia), no son territorialmente homogéneos ni en su orden legal, ni en la presencia de agencias y agentes estatales, y el cuerpo de funcionarios estatales (burocracia) tampoco es necesariamente ese servicio civil ideal que gustaba tanto a Weber. Si algo hemos aprendido de los estudios sobre los estados para el desarrollo es que los gobiernos tienen un papel esencial en la construcción de estado. Es necesario, por lo tanto, distinguir entre "gobierno" y "estado" antes de proseguir con la explicación de lo que está ocurriendo actualmente en Ecuador.
Los gobiernos construyen o destruyen capacidades estatales, en esto consiste lo que he llamado "construcción de estado". Los gobiernos pueden, por ejemplo, incrementar la presencia estatal al crear bases militares en territorios fronterizos (y en el extremo al invadir el territorio sobre el que otro estado dice tener soberanía), o mediante acciones más sutiles tales como construir carreteras que integran al territorio nacional a pueblos distantes, o a través de la instalación de servicios educativos y de salud en porciones del territorio donde no existían. Pero, entonces, ¿qué es el gobierno? y ¿de qué hablamos cuando decimos "capacidad estatal"?
Mazzuca ha señalado un camino muy útil para distinguir entre estado y gobierno y solucionar el problema de "las capacidades estatales" (Mazzuca, 2012, 553-7). Para este autor, la concepción weberiana del estado supone en realidad dos tipos de conjuntos de recursos. El primero está compuesto por recursos materiales; los estados cuentan con cuerpos armados (policías y soldados) que les permiten ejercer la violencia cuando sea necesaria, y con cuerpos especializados para cobrar impuestos (así como la propiedad de empresas estatales y la posesión efectiva de los recursos naturales). El segundo conjunto es menos tangible, toda vez que se refiere a los símbolos que hacen al estado legítimo y le dotan de autoridad (leyes, costumbres, tradiciones, etc.); estos recursos generan la obediencia de los ciudadanos al orden político y al estado. Los dos conjuntos de recursos, sin embargo serían inútiles sin un cuerpo que los dirija en un momento dado de manera coordinada; este cuerpo es el gobierno. El gobierno es, por lo tanto "un grupo de personas … que ganaron acceso al poder del estado", y que por tanto controla tanto a los cuerpos armados como a la administración, esto es a los ejecutores de las decisiones que el gobierno toma para cumplir con sus objetivos políticos.
En definitiva, para la perspectiva que estoy manejando, el estado no es un pacto de dominación (como lo sostendrían los marxistas); el estado es un recurso (un conjunto de agencias y agentes) que se han creado por acumulación histórica, pero este recurso por sí solo no puede hacer nada, requiere ser usado. Los gobiernos hacen uso del estado, en tanto que como grupo de personas tienen un cierto conjunto de preferencias y quieren hacerlas realidad. La capacidad de los gobiernos para cumplir con sus objetivos depende por lo tanto de si cuentan o no con el control sobre el cuerpo de funcionarios que han heredado cuando accedieron al poder, esto es, de las capacidades de la administración pública (la burocracia), de su grado de formación profesional y eficiencia pública.
Lo hasta aquí dicho me permite retomar la definición de estado de desarrollo de un modo más operativo, con el fin de retornar a continuación al examen de lo que está ocurriendo en Ecuador. El estado para el desarrollo no se adecua, ni teórica ni empíricamente, a la descripción de un estado del tipo establecido en los antiguos países comunistas. No es un estado que posea un dominio total de la economía y que gracias a su casi completa propiedad de los medios de producción puede controlar casi todos la vida económica de un país. El estado para el desarrollo es uno en el cual su gobierno ha expandido la autoridad y poder de la administración de manera que ésta gobierna el mercado dentro del marco de una economía capitalista.
Empíricamente es posible identificar un conjunto de estados para el desarrollo que emergieron en el Este asiático luego de la Segunda Guerra Mundial. Japón, Corea del Sur, Taiwán, China, Indonesia, Tailandia, Malasia y más recientemente Vietnam son todos estados que por un mínimo de 15 años mantuvieron tasas de crecimiento económico superiores –en el caso de China, muy superiores- al 4% anual luego de 1965. Estas fueron (algunas continúan siéndolo) economías "milagrosas", en el sentido de que sus crecimientos promedio de 7-8 por ciento anual en el PIB per cápita por hasta tres décadas, indica un incremento acelerado y sostenido de las capacidades productivas de sus sociedades. Este mejoramiento ha sido espectacular, no solo con referencia a otras regiones en desarrollo (entre 1960 y 1980 el ingreso per cápita en América Latina creció al sólo el 3.1% anual, el del África sub-sahariana fue de 1.6% anual, mientras que el del Este asiático fue del 5.3% anual) (Chang, 2014).
Aparte de su concentración geográfica –en el Este asiático- estos países tienen pocos factores sociales y culturales entre sí –excepción hecha de una distribución de riqueza relativamente equitativa, pero este factor se encuentra también presente en el África sub sahariana- sin embargo todos ellos son ejemplos (con variaciones locales) de estados para el desarrollo.
Los gobiernos de esos países durante décadas e independientemente de su signo político crearon regímenes de desarrollo que pusieron al poder administrativo del estado al centro del proceso de desarrollo. Característicamente en los estados para el desarrollo han sido factores políticos los que han guiado el diseño, implementación y mantenimiento de las estrategias de desarrollo económico. Los gobiernos de estos países han seguido una política de concentración de poder, creación de autonomía para si mismos y las administraciones estatales, y producción de legitimidad para sus políticas y el conjunto del aparato estatal. Los logros políticos en estas áreas hicieron posible que los capitalistas japoneses, chinos, coreanos, taiwaneses (y más generalmente el conjunto de los ciudadanos) adoptaran explícitamente metas de desarrollo y dejaran espacio para la acción coordinadora y organizadora de los estados.
Dos rasgos comunes clave destacan de las acciones de los gobiernos asiáticos. En primer lugar, a pesar de la gran autonomía con la que contaron sus gobiernos, los estados para el desarrollo desarrollaron relaciones íntimas con el sector privado, y mantuvieron un estricto seguimiento del comportamiento de la producción y el consumo tanto doméstico como el de sus mercados de exportación. En segundo lugar, esa intimidad no impidió que las elites burocráticas estatales se desarrollaran como un grupo poderoso, estable y autónomo; al punto que el trabajo original de Johnson sobre Japón (Johnson, 1981) describía al estado para el desarrollo japonés como caracterizado por metas políticas ampliamente compartidas por los empresarios japoneses, pero que se encontraban mayormente determinadas por la elite burocrática. Johnson sentenciaba, en Japón "los políticos reinan y los burócratas estatales gobiernan". Para Johnson, así como para el conjunto de autores que han continuado sus trabajos, "el estado de desarrollo japonés debe ser entendido políticamente".
Adrian Leftwich avanzó nuestra comprensión del estado para el desarrollo al elaborar un modelo abstracto de los principales componentes del estado para el desarrollo. El identifico cinco componentes comunes a todos los estados para el desarrollo: 1) la presencia de una elite decidida orientada hacia el desarrollo; 2)una burocracia económica poderosa, competente, y autónoma; 3) una sociedad civil débil y subordinada; 4) la capacidad para manejar efectivamente los intereses económicos privados; y 5) una difícil mezcla de represión, pobre vigencia de los derechos humanos, legitimidad y rendimiento. En beneficio de la mejor comprensión de los procesos ecuatorianos contemporáneos dejaré de lado los tres últimos aspectos, aunque ocasionalmente haré referencia a la capacidad para manejar los intereses privados. Esto es, a continuación centraré la explicación del actual proceso de industrialización ecuatoriano con referencia a las élites gubernamentales y la construcción de la autonomía burocrática.


La élite en el poder y sus límites para crear un estado para el desarrollo

Cuando se compara el tipo de gobiernos que han existido en Ecuador desde 2007 con lo que la literatura ha identificado como "estados para el desarrollo" algunas características llaman la atención por su similitud con estos últimos. En primer lugar, los gobiernos de Alianza País, como he mostrado en la primera parte, optaron desde un principio por impulsar de manera decidida una política de desarrollo económico. Segundo, el grupo que accedió al control del estado estuvo y continúa estando asociado a una figura fundadora, el Presidente Rafael Correa. Tercero, la coalición política heterogénea que llegó al poder en 2007 ha cambiado en su composición interna, con cambios en 2009, y más claramente como resultado de las elecciones de 2013, aunque siempre manteniendo su asociación con el Presidente Correa; estos cambios han estado además relacionados con fuertes conflictos políticos internos al gobierno y con relación a sus políticas de desarrollo. Cuarto, el círculo decisor nuclear que rodea al liderazgo del Presidente ha sido relativamente pequeño; de hecho la cercanía o lejanía de Rafael Correa es lo que frecuentemente ha determinado la suerte política de los miembros de la élite gubernamental. Finalmente, e independientemente de esa suerte y de discrepancias sobre políticas e ideologías, los miembros de la nueva élite gubernamental han sido altamente nacionalistas. Este patrón es la clave de la política de industrialización y sus actuales limitaciones.
Tanto en los documentos oficiales como en los datos que obtuve en mis entrevistas de 2010 y 2014 rápidamente emergió un conjunto de características notables. En primer lugar, si bien los decisores políticos se mostraban todos como determinadas a lograr una transformación radical del país, también manifestaban marcadas diferencias en cuanto a los medios y dirección de ese cambio. En 2010 el desacuerdo se organizaba en dos grandes campos de opciones: lo que entonces llamaba el gobierno "socialismo del siglo veintiuno" y la alternativa de las políticas de industrialización selectiva y comercio.
Esas posiciones abarcaban dos concepciones diferentes del desarrollo económico y de si el desarrollo se realizaba dentro del marco del capitalismo o fuera de él. En 2010 las diferencias se estabilizaron con la conformación de tres grupos de decisores gubernamentales. El grupo del "socialismo del siglo veintiuno" se organizó en torno a la SENPLADES y el Ministerio de Relaciones Exteriores, los documentos producidos por SENPLADES en este período muestran el programa de este conjunto. El grupo de las políticas ISC estaba, en cambio, encabezado por el MCPEC y encontraba su expresión programática más clara en la Agenda para la Transformación Productiva y la política industrial del MIPRO. Finalmente, el tercer grupo estaba más directamente relacionado a la Presidencia de la República, el Ministerio de Sectores Estratégicos y la Secretaría Nacional de la Administración. El Presidente actuaba como el fiel de la balanza entre los dos primeros grupos. El Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 actuaba como una solución de compromiso y una especie de cemento ideológico que encubría parcialmente los conflictos al interior de la elite gubernamental.
En efecto, el PNBV 2009-2013 estuvo lejos de presentar un plan más o menos preciso para el desarrollo económico del país; por el contrario, la imagen que presentaba se parecía más a un collage o a una pintura abstracta que a un cuadro paisajista pintado por una mano que buscara crear un retrato realista. El efecto collage se obtenía por la combinación de las expresiones ideológicas de los grupos al interior del gobierno. Alianza País había definido a su gobierno como una "Revolución Ciudadana", el PNBV 2009'2013 aterrizaba el slogan político en el partido en una concepción gradualista, con una etapa inicial en la que predominaban las metas políticas que se esperaba sentaran las bases para el despliegue del conjunto de la estrategia de transformación, a saber: conquista del control del estado, y cambios constitucionales que favorecieran la rápida toma de decisiones y autoridad efectiva del ejecutivo para transformar el aparato estatal y sus relaciones con la sociedad (Andrade, 2010). Estos logros, en palabras de los propios decisores estatales habrían tomado los primeros tres años de ejercicio del gobierno (2007-2009), mientras que la creación y ejecución plena de la estrategia de cambio abarcaría el período 2009-2013 (PNBV).
La retórica del "Buen Vivir" que había aparecido inicialmente en los debates sobre la Constitución actualmente vigente consolidaba el collage. En efecto, dicha retórica se ha prestado (se presta) para una proliferación de interpretaciones tanto entre los miembros de la heterogénea coalición que se cobija bajo las banderas del partido de gobierno como –y más importante- entre los decisores político-económicos.
El grupo del "socialismo del siglo veintiuno" intentaba presentarse a sí mismo como la verdadera encarnación de la política del Buen Vivir adoptando posiciones radicalmente críticas al concepto mismo de desarrollo. Los ideólogos de ese programa proponían sustituir el concepto de desarrollo por una nueva concepción epistemológica, y la "superación del capitalismo" por la vía de "desconectar" al Ecuador de la economía mundial, dirigiendo la acción estatal hacia la creación de una "economía del trabajo… como programa de acción colectiva [que] promueve una organización económica autónoma del capital y del poder como dominio…" (Larrea, 2010). Esa crítica al desarrollo se inspiraba en el activismo de los movimientos sociales y en sus acompañantes ideológicos europeos (Andrade, 2010). Pero el grupo no estaba compuesto únicamente por movimientistas, de hecho éstos compartían con una segunda posición –de inspiración marxista/socialista- su hostilidad a la creación de una economía capitalista de base industrial, en tanto que "[e]l trabajo como espacio de realización tiene que ver con el tamaño de las organizaciones productivas: mientras más grande, más enajenación. Es vital… buscar las formas de reemplazar los incentivos regulares de la economía mercantil… Por lo tanto, como principio, reiteramos la supremacía del trabajo sobre el capital" (Patiño, 2010, las itálicas son mías). Adicionalmente, estas dos posiciones se encontraban en su intensión de crear un "nuevo modelo social" basado en los conocimientos ancestrales, en pequeñas comunidades de productores, en ciudadanos activos, y en el predominio de relaciones de solidaridad como guía del intercambio económico, al punto que se asignaba como tarea del estado el "promover algunas formas de solidaridad heredadas de los pueblos indígenas … La minga podría convertirse en el mecanismo de ejercicio de la solidaridad entre los sectores populares y en la construcción de un nuevo modelo social" (ídem, las itálicas son mías).
Entre estos críticos encontramos incluso al ex Secretario de la SENPLADES quien afirmaba que la Constitución apunta a la construcción de "un biosocialismo republicano" (Ramírez, 2010, las itálicas son mías) y que la estrategia de largo plazo del PNBV 2009-13"busca construir una 'biópolis eco-turística', cuyo desafío es concretar un nuevo modo de generación de riqueza y (re)distribución post-petrolera para el Buen Vivir" (PNBV). Ramírez describía a la economía como "un flujo eantrópico de energías y materiales" y, por lo tanto, "el capitalismo, bajo cualquier forma, es insostenible para garantizar la reproducción de la vida" (Ramírez, 2010, las itálicas son mías). Sin embargo, a diferencia de otros miembros del grupo del socialismo del siglo veintiuno, Ramírez lograba acomodar en su utopía (biópolis eco-turística) a la industrialización del país en una concepción evolucionista "con un horizonte de 16 a 20 años, que se alcanza de manera progresiva considerando cuatro momentos principales" (ídem); en la primera etapa se desplegaría una estrategia que combinaría una economía primario exportadora con industrialización por sustitución de importaciones (ISI); en la segunda etapa la ISI habría avanzado, pero los ingresos nacionales continuaban dependiendo de las actividades primario exportadoras; en la tercera fase el nivel de industrialización alcanzado "genera excedentes para exportación", con lo que la canasta de exportaciones del país combinaría bienes de alto valor agregado (manufacturados) y productos primarios; en la etapa final la economía se concentraría en la provisión de "bio-servicios y su aplicación tecnológica" así como en los servicios turísticos, esperándose que éstos "tengan un peso superior al generado por el sector primario" (ídem). Cabe señalar que esta concepción evolucionista –por cierto, repetida en varios lugares del PNBV- difiere de las ofrecidas por los movimientas y marxistas/socialistas no sólo en sus metas, sino también en su concepción del desarrollo, la cual, curiosamente, es muy similar a las de las posiciones más ortodoxas de la economía del desarrollo (Meier, 2002).
El grupo de las políticas ISC, cuya concepción del desarrollo económico era más cercana a la del Presidente Correa, bajo el liderazgo del MCPEC expresaba su programa de transformación económica en la ATP. Para este grupo la industrialización debía guiarse rápidamente hacia la exportaciones, acortando lo más posible la fase de industrialización por substitución de importaciones. La ATP imitaba deliberadamente las políticas ISC asiáticas. Esto es, sumaba a los instrumentos tradicionales de la ISI (esto es, licencias, tarifas, cuotas, sustitutos al control de cambios para la economía dolarizada del Ecuador, seguros para la exportación, y las políticas macroeconómicas respectivas) un conjunto de instrumentos novedosos tales como acuerdos comerciales, políticas sectoriales, etc., y un conjunto de activas políticas comerciales internacionales
La ATP buscaba crear una economía industrial en dos capas, como lo había descrito anteriormente, y para lograrlo proponía cuatro programas estrella que favorecían la creación de nuevas empresas con potencial exportador, y la creación futura de lo que en la jerga de la planificación económica asiática se llaman "campeones nacionales" (Zhu, 2003; Woo-Cumings, 2003), empresas como las japonesas Toyota o Mitsubishi en el sector automotriz (entre otros), la coreanas LG o Samsung en electrónicos, o la brasileña EMBRAER (Bardhan, 2010, esp. Cap.6; da Motta Veiga, 2009; Chang, 2003; Amsdem, 2001).
El intenso conflicto entre los dos grupos hizo que los decisores gubernamentales durante sus cuatro primeros años de ejercicio fueran francamente ambiguos respecto de la industrialización. La retórica que manejaban los planificadores estatales llevó al estado a oscilar rápidamente en torno a las políticas, objetivos e instrumentos más adecuados para el desarrollo, como muestra el examen del PNBV y la ATP. En este clima, durante los primeros cuatro años de ejercicio el gobierno nacional intentó varias "salidas en falso" en algunas (o todas) las posibles direcciones que su amplia retórica y heterogeneidad ideológica hacían posibles: socialismo del siglo XXI; movimientismo y economía de pequeños productores; utopía eco-turística; industrialización substitutiva simple, etc.
El precio que pagó el gobierno fue la incapacidad para crear una agencia nodal que dirigiera y monitoreara el desarrollo económico, y que la creación de un servicio civil autónomo quedase relegada para el futuro. Como se recordará, al principio de la política de industrialización la SENPLADES aparecía como la agencia nodal, pero al convertirse en abanderada de una política contraria al desarrollo económico cedió ese lugar al MCPEC; sin embargo, esta agencia tampoco pudo consolidar su poder dentro del estado, y hacia la mitad de 2010 tanto el MCPEC como la SENPLADES habían perdido una buena parte de su poder a favor de la Secretaría Nacional de la Administración Pública, una agencia más firmemente ubicada en el núcleo de los decisores políticos que rodeaban al Presidente.
La solución al conflicto parecía haberse decidido a favor de las políticas industriales, especialmente luego de las elecciones de Febrero de 2013 cuando el Presidente Correa fue reelecto para un nuevo período presidencial. Esta impresión se afirmó con la publicación del PNBV 2013-2017. En efecto, desde el inicio de este importante documento oficial queda claro que el gobierno nacional concentraría sus esfuerzos en los cuatro años del nuevo período en impulsar lo que llamaba "la transformación de la matriz productiva". Dos grandes conjuntos de políticas se cobijan bajo este nombre; por un lado, el gobierno afirmaba, profundizaba y afinaba su compromiso con implementar políticas de industrialización selectiva y comercio; por otro, el gobierno avanzaba con mayor fuerza que en los cuatro años anteriores una agresiva política de formación de capital humano centrada en la educación de mano de obra altamente calificada (véanse los objetivos 10 y 11 del PNBV 2013-17, y Ramírez, 2013). La fuerza de la decisión gubernamental, y el papel del grupo más cercano al Presidente en la conducción de esa política, quedaba además reforzada con la publicación del Decreto 15 que convertía a la Vicepresidencia en la agencia central de las políticas productivas.
Sin embargo, las tensiones intra elite parecerían no haberse solucionado completamente. En efecto, el estudio detallado de las nuevas políticas muestra que bajo el nombre de "cambio de la matriz productiva" están actuando dos conjuntos de actores gubernamentales cuyas relaciones entre sí se caracterizan por la competencia. El primer conjunto está conformado por la SENPLADES, el Ministerio Coordinador de Conocimiento y Talento Humano, y la SENESCYT, bajo el liderazgo de esta última agencia. El segundo grupo está encabezado por la Vicepresidencia de la República, que controla además el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos, y que incluye al Ministerio Coordinador de Productividad, Empleo y Competitividad, el Ministerio de Comercio Exterior y los ministerios de Industria, Agricultura, Turismo, Coordinador de la Economía y de Transporte y Obras Públicas. Al igual que en el período anterior, con los grupos pro y contra capitalistas, la dos coaliciones intra gubernamentales se distinguen entre sí no sólo por los actores que las conforman, sino también por los objetivos de desarrollo que persiguen y los recursos que controlan.
El grupo bajo el liderazgo de la SENESCYT se beneficia de las largas relaciones de amistad y conocimiento que mantiene el Secretario Nacional de ciencia y tecnología con los funcionarios tanto de la SENPLADES como del Ministerio Coordinador de Talento Humano, muchos de cuyos altos funcionarios fueron parte de la SENPLADES cuando la dirigía el Secretario Ramírez. Este grupo se ve a sí mismo como impulsando un rápido cambio de la economía ecuatoriana hacia una economía basada en el conocimiento y la innovación científica y tecnológica. La expresión más cercana al programa de este grupo se encuentra en el documento "Tercera Ola de Transformación de la Educación Superior en Ecuador. Hacia la constitucionalización de la sociedad del buen vivir" (Ramírez, 2013). Para el grupo el desarrollo de la sociedad (no existe en este sector una visión más enfocada del desarrollo económico) se realiza por la adquisición por parte de la población en general de altos niveles educativos, y en particular de educación superior universitaria. El logro de esta condición produce un estado en el cual se genera
"un intelecto colectivo social, a través del funcionamiento de miles de redes de producción, transmisión y creación de conocimiento dentro de la sociedad … una suerte de sistema de redes neuronales, y como un intelecto que al ampliarse … tendrá su efecto en la fundación de una nueva forma de democracia: la democracia cognitiva … y que, a su vez, sea el pilar estructurante de la sociedad del Buen Vivir."

La perspectiva fundamental que guía las acciones del grupo es que las transformaciones sociales pueden y deben ser guiadas por actores altamente educados y con un comando amplio de la ciencia y la tecnología. Esta perspectiva es la que se encuentra tras los programas más destacados de la SENESCYT; esto es el programa de becas al exterior para graduados y estudiantes de pregrado ecuatorianos, el programa Prometeo para investigadores extranjeros, y sobre todo la Universidad Yachay. Esta última se propone como un ejemplo de lo que debería ser en el futuro una sociedad del conocimiento. La idea tras Yachay es bastante simple, y se fundamenta en ejemplos similares instalados en Europa y Asia: una universidad concentrada en la producción de nuevas tecnologías en asociación con compañías públicas o privadas que trabajan en industrias emergentes (biotecnología, nanotecnología, energía, información, etc).
A estas políticas de ejecución directa por la SENESCYT deben sumarse las implementadas a través del Instituto Nacional de la Meritocracia (INM, una agencia de muy reciente creación, y que por diseño institucional depende del Ministerio de Relaciones Laborales), y del Ministerio Coordinador de Talento Humano (MCCTH). La primera agencia está encargada de construir un servicio civil similar al que existe en Singapur y otros países asiáticos, esto es una burocracia autónoma con una carrera administrativa larga que incluso puede aspirar a ocupar la dirección política de los ministerios. El programa piloto del INM es conocido como "la Unidad de Head Hunting: Reclutamiento de Altos Directivos para el Jerárquico Superior del Estado Ecuatoriano". El programa fue lanzado en Abril de 2014 y al momento se concentra en reclutar personas para ocupar cargos de Director Nacional y hasta Viceministro en los ministerios, y de gerentes en las empresas públicas estatales. En cuanto al MCCTH su objetivo más general es mejorar la calificación de la mano de obra ecuatoriana, por lo que su proyecto estrella (en asociación con la SENESCYT) es la educación vocacional, esto es la educación que combina capacitación tecnológica industrial con la aplicación cotidiana de esos conocimientos en los puestos de trabajo.
Las políticas impulsadas por las agencias que forman parte de la "sociedad del conocimiento" le han permitido al grupo controlar importantes recursos económicos, pero también el crear una red de relaciones internacionales que incluyen al BID, varias universidades estadounidenses y europeas, así como la compra de tecnología educativa a Corea del Sur y Alemania. Estos recursos compensan su tamaño relativamente menor dentro del gobierno, y la poca relación que mantiene el grupo con los empresarios privados nacionales. En el plano nacional el grupo tiene acceso al control del presupuesto de los gobiernos autónomos descentralizados (GADs) a través de la SENPLADES.
En cuanto a la coalición encabezada por la Vicepresidencia, aparte del control directo de dos ministerios, el de Sectores Estratégicos (a cargo del Vicepresidente) y el de Turismo (a cargo del Secretario Nacional de la Administración), y del rol asignado a la Vicepresidencia como coordinadora general de la transformación productiva del país, no cuenta con un programa explícito en el que puedan reconocerse sus miembros. Pero este déficit está en parte compensado por los contenidos del documento citado de origen coreano (CIES,2013), en particular con relación al desarrollo de la industria petroquímica, la energía y la infraestructura, así como por la asesoría de CEPAL para la creación de una política industrial basada en el concepto de "cadenas productivas". Adicionalmente, el grupo a través de los ministerios de industria y comercio exterior mantiene un contacto cotidiano con el sector privado manufacturero nacional, toda vez que éste depende de la voluntad de esos ministerios para acceder a subsidios, permisos de importación, y tomar parte en giras de atracción de inversiones internacionales y en las negociaciones comerciales con Europa. Finalmente, el grupo controla grandes empresas de propiedad estatal (EPEs, en especial las que tienen que ver con hidrocarburos, y muy especialmente la Refinería del Pacífico; minería, electricidad, sobre todo las nuevas hidroeléctricas; y el futuro astillero nacional). Esto es, el grupo no sólo controla los ministerios claves de la política industrial, sino también relaciones (nacionales e internacionales) con actores económicos fuertes y productores de conocimiento sobre políticas industriales.
Las relaciones entre los dos grupos pueden caracterizarse como de cooperación forzada por la jerarquía asignada por el Presidente a la Vicepresidencia de la República en el cambio de la matriz productiva. Tras esa cooperación se da una lucha constante por la asignación de recursos estatales para los respectivos programas y por la dirección general del proceso de transformación económica del país. Esquemáticamente, las relaciones entre las dos coaliciones intra gubernamentales pueden observarse en el siguiente gráfico:


Gráfico 1: Coaliciones intra gubernamentales
"Sociedad del conocimiento"SENACYT,SENPLADESMCCTHOtras agencias Menores, Yachay EPE e IIWa (universidad amazónica)"Sociedad del conocimiento"SENACYT,SENPLADESMCCTHOtras agencias Menores, Yachay EPE e IIWa (universidad amazónica)"Producción/Industrialización"VicepresidenciaSecretaría Nacional de la AdministraciónMIPROMAGAGMINTURMCSEOtras agencias gubernamentales y EPEs"Producción/Industrialización"VicepresidenciaSecretaría Nacional de la AdministraciónMIPROMAGAGMINTURMCSEOtras agencias gubernamentales y EPEs
"Sociedad del conocimiento"
SENACYT,
SENPLADES
MCCTH
Otras agencias Menores, Yachay EPE e IIWa (universidad amazónica)
"Sociedad del conocimiento"
SENACYT,
SENPLADES
MCCTH
Otras agencias Menores, Yachay EPE e IIWa (universidad amazónica)
"Producción/Industrialización"
Vicepresidencia
Secretaría Nacional de la Administración
MIPRO
MAGAG
MINTUR
MCSE
Otras agencias gubernamentales y
EPEs
"Producción/Industrialización"
Vicepresidencia
Secretaría Nacional de la Administración
MIPRO
MAGAG
MINTUR
MCSE
Otras agencias gubernamentales y
EPEs






Conflicto por Estrategia de Desarrollo y disputa por recursos estatalesConflicto por Estrategia de Desarrollo y disputa por recursos estatales
Conflicto por Estrategia de Desarrollo y disputa por recursos estatales
Conflicto por Estrategia de Desarrollo y disputa por recursos estatales

Actores asociados:Organismos internacionalesInversionistas extranjeros (en particular de origen chino)Inversionistas privados nacionales (sectores industriales y de servicios)Actores asociados:Organismos internacionalesInversionistas extranjeros (en particular de origen chino)Inversionistas privados nacionales (sectores industriales y de servicios)Actores asociados:Búsqueda de asociaciones privadas internacionalesUniversidades estadounidenses y europeasAgencias de cooperación internacional.Control de planificación de gobiernos locales (a través de SENPLADES)Actores asociados:Búsqueda de asociaciones privadas internacionalesUniversidades estadounidenses y europeasAgencias de cooperación internacional.Control de planificación de gobiernos locales (a través de SENPLADES)
Reflexiones finales
Actores asociados:
Organismos internacionales
Inversionistas extranjeros (en particular de origen chino)
Inversionistas privados nacionales (sectores industriales y de servicios
)
Actores asociados:
Organismos internacionales
Inversionistas extranjeros (en particular de origen chino)
Inversionistas privados nacionales (sectores industriales y de servicios
)
Actores asociados:
Búsqueda de asociaciones privadas internacionales
Universidades estadounidenses y europeas
Agencias de cooperación internacional.
Control de planificación de gobiernos locales (a través de SENPLADES)
Actores asociados:
Búsqueda de asociaciones privadas internacionales
Universidades estadounidenses y europeas
Agencias de cooperación internacional.
Control de planificación de gobiernos locales (a través de SENPLADES)

Las luchas políticas internas al gobierno crearon las condiciones para que éste durante el período 2009-13 no lograra establecer una burocracia autónoma capaz de guiar el desarrollo económico, y por tanto la industrialización ecuatoriana se encaminó hacia su trayecto históricamente normal pero indeseable, esto es, la industrialización por substitución de importaciones. Este trayecto pone, como se ha visto, dos límites para el desarrollo económico del país. Por un lado, la ISI tiene poca capacidad para acelerar el ritmo de innovación tecnológica en la sociedad porque depende de la investigación y desarrollo científico externos, lo que hace que la industria ecuatoriana para ganar en productividad deba recurrir constantemente a tecnología (equipos e insumos) producidos externamente. La industria ecuatoriana tiene así poca profundidad social. Por otro, la ISI limita la expansión del poder del estado para administrar la economía; al carecer de esta habilidad, el arraigo social del estado queda comprometido. Uno y otro efectos históricamente han impedido que el Ecuador pueda transformarse en un estado para el desarrollo.
De una manera esquemática puede afirmarse que el conflicto interno fundamental respecto del desarrollo en el período 2009-13 giró en torno a la opción entre desarrollo económico capitalista o alguna nueva invención económica, vagamente esbozada en los términos "socialismo del siglo XXI" o "Buen Vivir". Este conflicto se saldó definitivamente a favor de los decisores que preferían el desarrollo económico capitalista. La nueva política de desarrollo económico aplicada a partir de 2013 trata de superar los costos que impuso la lenta solución de los conflictos internos gubernamentales y sus resultados tanto económicos como de desarrollo estatal; sin embargo, las relaciones de poder entre las elites gubernamentales no cambiaron lo suficiente como para imponer una dirección consiste al desarrollo económico del país. Si bien es cierto que la dirección general es a favor de un capitalismo industrial, lo que está ahora en disputa es quiénes (la facción de la sociedad del conocimiento o la facción de la producción) van a controlar la totalidad del proyecto y por tanto del estado. La presencia de ese conflicto renovado se manifiesta en una industrialización que todavía permanece incipiente.
Los límites de la capacidad de las actuales élites gobernantes para crear un estado de desarrollo no son económicos sino políticos. En efecto, la política de legitimación del gobierno y del estado dependen del alto rendimiento que puedan tener sus políticas de provisión de servicios básicos (educación, salud y seguridad), para lo cual resulta de gran ayuda el grado y el volumen de rentas que el estado ecuatoriano logra captar de la explotación petrolera. Esta ventaja tienen sin embargo, un lado negativo la legitimidad abarca al conjunto del gobierno, no favorece en especial a una u otra de las facciones internas en pugna. Estas últimas no han logrado transformar el control que han alcanzado sobre varios recursos internacionales y domésticos en un recurso político específico para sus liderazgos, útil para derrotar a sus adversarios. Así, la industrialización ecuatoriana sigue moviéndose en canales paralelos que no logran juntarse en un acuerdo general para el desarrollo económico del país, y el gobierno continúa impedido de completar su proyecto de creación de un estado para el desarrollo.

LECCIONES APRENDIDAS: ¿CÓMO NAVEGAR EN LAS AGUAS DE LA REVOLUCIÓN CIUDADANA?

El Ecuador es una economía extremadamente simple. El país exporta petróleo y unos pocos productos agrícolas, su canasta exportadora prácticamente no contiene bienes manufacturados ni tampoco servicios; adicionalmente tanto lo que vende como lo que consume el país (interna y externamente) se transa en dólares estadounidenses, una moneda sobre la cual el estado ecuatoriano no tiene ningún control. El país es también desde la segunda mitad de los 2000 una economía en expansión. Gracias a la prosperidad creada por los altos precios internacionales para sus exportaciones, y al control sobre las rentas petroleras alcanzado por los gobiernos nacionales desde 2007, éstos han logrado aumentar la provisión de servicios básicos y expandir el empleo, favoreciendo el consumo de los grupos con alta capacidad adquisitiva y ampliando el número de integrantes de la clase media.
La situación actual es, sin embargo, insostenible. La disminución de los ingresos estatales cuando la demanda internacional de nuestros productos baje (o no se pueda sostener la exportación petrolera, un escenario muy probable y bastante cercano) hará que el Estado ecuatoriano no pueda seguir sosteniendo el ritmo actual de crecimiento de la economía.
Esta realidad obliga a que el Estado ecuatoriano se transforme en un estado que favorezca la adquisición por la sociedad de nuevas capacidades productivas; esto es, que aumente rápidamente la producción de bienes manufacturados para su exportación. Como se ha visto a lo largo de este texto, esta meta socialmente indispensable ha sido adoptada como política central por los gobiernos ecuatorianos desde 2007.
Los gobiernos han logrado establecer algunos de los elementos que harían posible una transformación de la actual economía ecuatoriana en una economía industrial. Sin embargo, lo avanzado hasta el momento es relativamente poco. La experiencia histórica, no sólo ecuatoriana sino mundial, indica que sirve de muy poco el contar con una buena infraestructura de comunicación e incluso con abundante mano de obra calificada si es que las inversiones (públicas y privadas, nacionales e internacionales) no son dirigidas hacia la creación de un sector manufacturero exitoso en la economía mundial. Y esto último es precisamente lo que no han logrado los gobiernos de los pasados siete años.
En el texto he demostrado que ese límite alcanzado hasta el momento tiene una explicación eminentemente política. El Estado ecuatoriano, a pesar de sus amplias capacidades legales, instrumentos administrativos y ventajas otorgadas por las rentas petroleras, no reina sobre las inversiones. La causa de este defecto es bastante simple. Los gobiernos de Alianza País, pese a su aparente solidez y estabilidad, han sido gobiernos divididos. La lucha entre facciones gubernamentales ha impedido que se desarrolle una burocracia autónoma, con capacidad para dirigir las inversiones de los capitalistas, sea por la vía de la fuerza o por la de la negociación constante. En su lugar ha emergido una pluralidad de agencias que dirigen los recursos económicos y humanos que controla el Estado en distintas direcciones, oscilando constantemente entre varios experimentos, y sin un conocimiento preciso de los resultados obtenidos.
Ese trayecto de siete años ha ocurrido, además, sin que existiera un debate público informado sobre las políticas gubernamentales. Los ecuatorianos en general, y ni siquiera muchas veces los potenciales (o actuales) beneficiarios del crecimiento del sector manufacturero, se han mantenido en silencio sobre las diversas políticas intentadas para cambiar las capacidades productivas del país. Esta situación es, para mí, indeseable, aunque empíricamente pueda mantenerse de manera más o menos indefinida o por lo menos hasta cuando los costos de los límites de la industrialización se vuelvan excesivamente pesados –esto es, cuando sea ya demasiado tarde.
El diálogo público que podría, tal vez, establecerse, y al cual este libro pretende contribuir, tendría la ventaja de sacar al gobierno de su encierro en luchas internas. Si los ciudadanos ecuatorianos estuvieran adecuadamente informados sobre las complejidades de un desarrollo económico productivo basado en la industria y en el comercio exterior, podrían preguntarse y preguntar al gobierno sobre los propósitos específicos de sus políticas concretas. Ciertamente ese diálogo imaginario no estaría exento de problemas, ni de supuestos. En el marco de un desarrollo económico como el que pretende el gobierno habrán quienes ganen más tanto en recursos económicos como en acumulación de poder (los industriales exportadores exitosos, y la burocracia más claramente) y quienes ganen menos (los trabajadores no industriales y los campesinos, por ejemplo). Esta distribución de beneficios debería debatirse públicamente, a fin de encontrar los mecanismos que permitan que los sesgos no sean excesivos, y las compensaciones las mayores posibles.
El beneficio potencial para el conjunto de la sociedad de esa forma de diálogo es grande. El efecto mayor que podría ocurrir es que el trayecto de industrialización se convierta en un proyecto nacional, asumido por todos los ecuatorianos y mantenido por un largo tiempo, independientemente de quienes formen el gobierno. También es claro que el actual gobierno pagaría la mayoría de los costos de establecer el diálogo; en particular su posición como élite dirigente quedaría comprometida. Ese costo, normalmente, resulta excesivamente alto para cualquier gobierno y más aún para uno con las características que he descrito en páginas anteriores. Los beneficios de la situación actual para el gobierno no son tampoco despreciables; la lucha entre facciones ayuda a que cada una de éstas acumule recursos de poder (dinero, capital humano, prestigio) que permiten su supervivencia y abren posibilidades para una futura captura del estado; el conflicto abre oportunidades para que el Presidente actué como árbitro y mantenga así su papel como decisor central del régimen. Finalmente, los clientes de cada facción también se benefician del actual equilibrio, toda vez que éste disminuye el potencial número de perdedores, y permite mantener un círculo relativamente exclusivo de ganadores.





Anexo 1, Cuestionario "Escala de Weberianidad"

¿Cuál de las siguientes frases describe mejor el papel de esta institución en la formulación de la política económica del gobierno?
Muchas de las nuevas políticas se originan aquí.
Algunas de las nuevas políticas se originan aquí.
Rara vez origina nuevas políticas.
¿Aproximadamente cuál es la proporción de altos funcionarios en esta institución que se incorporan al servicio público mediante sistemas formales de examen?
Menos del 30%
Del 30 al 60%
Del 60 al 90%
Más del 90%
¿Cuál es aproximadamente el número medio de años que pasa un alto funcionario típico en esta institución durante su carrera?
De uno a cinco años
De cinco a 10 años
De 10 a 20 años
Toda su carrera.
¿Cuáles son las perspectivas de promoción que puede tener alguien que sea contratado en esta institución mediante un concurso de méritos y oposición al inicio de su carrera profesional? Asumiendo que existen al menos seis niveles entre la posición de entrada y la dirección de la institución, ¿cómo calificaría las posibilidades de ascender dentro del organismo? (Nota: se puede escoger más de una opción).
En la mayoría de los casos se ascenderá uno o dos niveles
En la mayoría de los casos se ascenderá tres o cuatro niveles
Se ascenderán varios niveles hasta quedar justo por debajo del nivel de los nombramientos políticos (cargos de libre remoción)
En al menos unos pocos casos, se llega al nivel máximo
¿Cuán habitual es que los altos funcionarios en esta institución desarrollen una parte importante de sus carreras en el sector privado, intercalando la actividad en los sectores público y privado?
Es la regla.
Pasa con frecuencia, pero no es la regla
Inusual
Nunca pasa
¿Cómo consideraría los salarios (y otros beneficios adicionales, sin incluir los sobornos u otras fuentes no legales de ingresos) de los altos funcionarios de esta institución en relación con aquellos que reciben los administradores del sector privado que tienen una educación y responsabilidades comparables?
Son menos de la mitad de lo que se gana en el sector privado.
Están entre la mitad y el 80% de lo que se gana en el sector privado.
Están entre el 80 y 90% de lo que se gana en el sector privado
Son equivalentes.
Más altas
Si los sobornos y otros beneficios no legales se incluyen, ¿cuál sería la proporción del salario?
Son menos de la mitad de lo que se gana en el sector privado.
Están entre la mitad y el 80% de lo que se gana en el sector privado.
Están entre el 80 y 90% de lo que se gana en el sector privado
Son equivalentes.
Más altas
Entre 2007 y ahora ¿cómo cambiaron los ingresos que podían obtenerse legalmente en esta institución en relación con los salarios del sector privado?
Declinaron enormemente
Declinaron ligeramente
Se mantuvieron en la misma posición
Mejoraron su posición
En su criterio, y basándose en lo que ud. conoce sobre la importancia de los exámenes y otros mecanismos de concurso y merecimiento en el contrato de servidores públicos, Ud. diría que:
No hay exámenes de entrada al servicio civil o los exámenes realmente no son importantes.
Dependiendo de la posición los exámenes cuentan para contratos y promociones.
Los exámenes del servicio civil son un componente muy importante.
Entre los graduados de las mejores universidades del país ¿cómo se considera una carrera dentro del sector público?
La mejor opción posible
Depende de las circunstancias
La segunda mejor opción, es preferible trabajar en el sector privado.


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