La Política de Ciencia y Tecnología en el gobierno del cambio. Nuevo paradigma o difuncionalidad del discurso

R. Loyola y J. Zubieta

LA POLÍTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN EL GOBIERNO DEL CAMBIO N UEVO PARADIGMA O D ISFUNCIONALIDAD DEL D ISCURSO

Rafael Loyola Díaz Coordinación de Humanidades, UNAM IISUNAM Judith Zubieta García IISUNAM 20 de septiembre de 2004 Introducción Las características inherentes a cualquier política científica y tecnológica, cuando se trata de una política de Estado, necesariamente explicitan la importancia de las actividades de investigación y desarrollo (I+D ) que se realizan en un país. En este esquema se vuelve obligatorio cons iderar tanto la oferta como la demanda de conocimiento, lo mismo que los flujos que articulan una con la otra. De esta suerte, resulta fácil reconocer que el conoc imiento generado por la comunidad académica, sin importar su tamaño, tiene aplicaciones directas en la industria, al tiempo que la industria, por su parte, plantea necesidades de investigación que tarde o temprano generan conocimiento nuevo. La responsabilidad fundamental de permitir que oferta y demanda se articulen recae precisamente en el Estado y en las instituciones que fungen como mediadoras de este proceso. 1 De ahí la gravedad de que México no cuente con una política en materia de Ciencia y Tecnología que se corresponda con las necesidades y características de nuestra soc iedad, de nuestra comunidad académica, de nuestro sistema educativo y de nuestro aparato productivo. Para que una política pública alcance el status de “Política de Estado” no basta con que el Ejecutivo –a través de sus múltiples dependencias y agencias gubernamentales– emita programas en los que se incluyan ejercicios de planeación a largo plazo; tampoco es suficiente la definición de prioridades ni los compromisos con el logro de metas, particularmente si éstas se encuentran enmarcadas en el reducido espacio temporal de un

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En México, las instituciones de educación superior (IES) y el CONACYT son las más importantes. 1

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periodo presidencial, independientemente de su viabilidad. Como repetida y lamentablemente hemos advertido en los años transcurridos de este “Gobierno del Cambio”, la denominada “Política Mexicana de Ciencia y Tecnología” tampoco ha pod ido alcanzar la dimensión de “política de Estado”; entre muchas otras razones, además de su falta de correspondencia con la realidad de nuestro país, le ha faltado el amarre legislativo, lo mismo que una asignación eficaz de los recursos necesarios para su ejecución. 2 A lo largo del capítulo se pretende argumentar que uno de los factores que explica las tensiones e inconformidades de la comunidad científica con las políticas públicas hacia el sector, en la administración del presidente Vicente Fox, consiste en que la instrumentación de la nueva Ley de Ciencia y Tecnología y de la nueva normatividad del CONACYT, de eminente contenido científico, están instrumentadas por responsables de las políticas para el ramo que tienen una visión limitada de la tecnología, la cual en la práctica ha roto la relación entre generación del conocimiento y aplicación. Esta situación es la que explicaría que, a pesar de la práctica duplicación del presupuesto para el CONACYT en los primeros cuatro años de dicho gobierno, no solamente no se reporte un fortalecimiento en los apoyos para la investigación científica sino que, por el contrario, hayan disminuido; de manera similar, se rompió la continuidad de un modelo que había registrado mejoras considerables en las dos administraciones gubernamentales precedentes, se complicó el financiamiento de la investigación básica, se paralizó la creación de nuevas instituciones para el ramo, se deterioró el impulso de descentralización de las actividades de I+D, se frenó la dinámica de enriquecimiento de la planta de investigadores, disminuyó el financiamiento para el sector y hasta se llegó a poner en entredicho el programa de becas; asimismo, es lo que explica que las relaciones de la instancia gubernamental encargada de la cie ncia haya mantenido una relación de desencuentro con las universidades públicas, con las instituciones públicas dedicadas a tal actividad y con diversos organismos y personalidades de la comunidad cie ntífica. El presente trabajo se divide en cuatro apartados: el primero incluye un breve recuento de las modificaciones que en el tiempo ha sufrido el marco institucional en el que se realizan las actividades de C+T, mismas que de alguna manera reflejan el compromiso que 2

El hecho de que el PECyT haya sido presentado por el CONACYT y la Secretaría de Hacienda no garantizó que tal compromiso existiera, como se observa en los presupuestos que año con año ha presentado el Ejecutivo ante la Cámara, siempre con montos decrecientes. 2

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el Gobierno Federal asumió en nuestro país desde 1935 y hasta el año 2000; el segundo presenta a grandes rasgos el tipo de consideraciones que ocuparon un lugar preponderante en la mesa de discusión al momento de designar al titular del CONACYT en la presente Administración; el tercero aborda el marco legal que hoy día rige el desarrollo de la ciencia, la tecnología y sus instituciones. 3 El cuarto apartado versa sobre el Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2001-2006 (PECYT ) y presenta un breve análisis de información estadística que evidencia la falta de congruencia entre el discurso oficial y la realidad que vive la comunidad científica nacional. Finalmente, se presentan algunas reflexiones a manera de conclusiones y recomendaciones.

I.

No todos los tiempos pasados fueron peores.4

El diseño, impulso y fina nciamiento de una política científica estuvo a cargo de los gobiernos posrevolucionarios. La etapa en la que se puede ubicar el principio de su afianzamiento y consolidación es precisamente durante la presidencia del general Lázaro Cárdenas (1934-1940). Años más tarde, gracias a la iniciativa del presidente Luis Echeverría Álvarez (1970-1970), el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) se convirtió en el organismo que mejor encauzaría el rumbo y el que sentaba las bases para proponer una política pública vigorosa en la materia. Los primeros antecedentes formales de un organismo con objetivos similares a los que definen al C ONACYT de nuestros tiempos se encuentran en el año 1935, en que el gobierno del Gral. Cárdenas decretó el establecimiento de un Consejo Nacional de la Educación Superior y la Investigación Científica como órgano de consulta, estudio y planeación “en todo lo concerniente a las materias que comprende su denominación”. 5 Años más tarde, en 1942, en plena guerra mundial y cuando se iniciaba el despegue económico del país luego de los efectos económicos del movimiento armado, se promulgó “en condiciones de excepción” la Ley de la Comisión Impulsora y Coordinadora de la In3

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El Artículo 2º del Capítulo I de la Ley de Ciencia y Tecnología sienta las bases “de una política de Estado que sustente la integración del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología”. Llama la atención que estas bases sean expresadas mediante el uso de verbos en infinitivo, confundiendo acciones u objetivos con el espíritu mismo de una política rectora. Toda la información que se proporciona en este apartado proviene de Domínguez et al (1998). Este Consejo desapareció, sin haber podido realizar sus aspiraciones. 3

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vestigación Científica. Dicha Comisión tenía el encargo de impulsar y coordinar las investigaciones relacionadas con las ciencias matemáticas, físicas, químicas y biológicas, “así como las ciencias aplicadas derivadas de ellas”. Infortunadamente, su suerte fue igual a la del Consejo predecesor. Dos años más tarde, el presidente Ávila Camacho sometió al Congreso de la Unión, por segunda ocasión, la Ley de la Comisión Impulsora y Coordinadora de la Investigación Científica. La argumentación en favor de esta iniciativa tuvo dos elementos: el primero aludía a la situació n de dependencia que padecían la industria y la agricultura mexicanas; el segundo, a la situación creada por la guerra (como la imposibilidad de importar bienes de consumo, etc.). Sus efectos prácticos fueron muy limitados, aunque apuntaban ya la voluntad oficial de promover el desarrollo científico. En la década de los 50’s del siglo XX se creó el Instituto Nacional de la Investigación Científica con las funciones de coordinar los programas de investigación científica de las distintas dependencias del gobierno federal y, además, el compromiso de establecer y sostener, en colaboración con las empresas industriales y agrícolas del país, nuevos laboratorios de investigación científica para el estudio de los problemas de la industria y de la agricultura. En este mismo decenio se creó el Instituto de Ingeniería, como un primer intento de captación de recursos extraordinarios a partir de los resultados de la investigación científica que se realizaba en la UNAM. Este espacio, constituido originalmente como una asociación civil, estuvo orientado a la solución de problemas planteados por los sectores público y privado, mismos que se encargaron de patrocinar nuevos proyectos de investigación. No obstante sus aciertos, el Instituto no sentó precedente para estimular nuevos espacios con participación mixta.6 Durante el gobierno del presidente Adolfo López Mateos (1958-1963) la ciencia se integró sólo nominalmente al proyecto nacional. Entre las actividades más notables de ese sexenio está la modificación, en 1961, del Instituto Nacional de la Investigación Científica, 6

“En el año de 1936 se crearon los laboratorios de ingeniería experimental en la entonces Comisión Nacio nal de irrigación. Su finalidad era aplicar métodos experimentales a la solución de problemas de ingeniería civil. Con el tiempo, aquellos laboratorios se convirtieron en el Instituto de Ingeniería (II), que se transformó en asociación civil en 1956. Un año después, gracias a las gestiones del doctor Nabor Carrillo y del ingeniero Javier Barrios Sierra, quienes en ese tiempo eran, respectivamente, rector de la Universidad y director de la Escuela Nacional de Ingeniería, el II pasó a ser la División de Investigación de dicha escuela (hoy facultad). Por último, el 27 de julio de 1976, por acuerdo del Consejo Universitario, el Insti-

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con fines parecidos al que lo antecedió, y el inicio de un programa de becas cuyo objetivo primordial era promover la formación de más investigadores. Vale la pena mencionar que precisamente en el año 1961 se dedicó únicamente el 0.032% del PNB a gastos en desarrollo científico, siendo el ejercicio más elevado de esa década el de 1968, con un porcentaje equivalente al 0.073% del PNB. En ese primer año, el personal dedicado a la investigación era de 12 personas por cada 100,000 trabajadores (PEA), mientras que para el segundo, la proporción ascendió a 39. No deja de llamar la atención que precisamente en el mes de marzo de 1968 se realizara en México un Seminario Internacional, con la participación de intelectuales y empresarios mexicanos. Entre las conclusiones de este tan novedoso evento, se encuentra la que afirma que “Las universidades latinoamericanas deben modificar sus estructuras académicas para eliminar la preferencia por las carreras tradicionales y poner mayor atención en las disciplinas científico-tecnológicas”. Sin duda, este precepto se encontraba en correspondencia con la voluntad gubernamental de estimular la formación en ciertas disciplinas, como prerrequisito para fomentar el desarrollo de la C+T. Esta situación todavía sigue representando una preocupación en muchos países, entre los cuales México no es la excepción. En idéntica perspectiva, se tenía previsto concluir en 1968 el diseño de un “Plan Mexicano de Ciencia y Tecnología”, antecedente natural de una política nacional en C+T, pensado de acuerdo con las recomendaciones emanadas de la Reunión de Presidentes de América Latina que también tuvo lugar a comienzos de ese año. Evidentemente, de nueva cuenta se dejó al país sin una política científica a largo plazo. Durante el año de 1970 se redactó un documento sobre Política Nacional y Programas en Ciencia y Tecnología, pero no sería sino hasta el mes de diciembre de ese mismo año cuando el Diario Oficial de la Federación da a conocer la creación del C ONACYT , organismo encargado de “fungir como asesor del Ejecutivo Federal en la planeación, programación, coordinación, orientación, sistematización, promoción y encauzamiento de las

tuto de Ingeniería se constituyó de manera oficial como dependencia universitaria.” Véase: La ciencia en la UNAM a través del Subsistema de la Investigación Científica. México, UNAM/CIC, 2002, p. 120. 5

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actividades relacionadas con la ciencia y la tecnología, su vinculación al desarrollo nacional y sus relaciones con el exterior”. 7 En 1973 se elaboró otro documento titulado “Bases para la formulación de una Política Científica y Tecnológica en México” que, junto con el que aludía a la política nacional y a los programas en C+T, se convirtieron en los antecedentes directos del Plan Nacional Indicativo de Ciencia y Tecnología que se concluyó hasta 1976. Las proyecciones de este Plan estimaban un crecimiento del 20% anual en el Gasto Federal en Ciencia y Tecnología (GFCYT ), incluyendo la educación técnica especializada, de tal manera que para 1982 se tendría un presupuesto equivalente al 1.07% del Producto Interno Bruto (PIB). El tiempo mostró lo poco acertado de dichas proyecciones. La investigación científica corrió la misma suerte que el resto de los rubros del ga sto público en la década de los 80’s, producto de una política económica restrictiva. La tasa anual de crecimiento del GFCYT registró una caída del 38% en 1982. El origen de la crisis, por sus características de fondo, puso de manifiesto la urgente necesidad de abatir el rezago científico y tecnológico; no obstante, el financiamiento de este sector fue uno de los primeros rubros sacrificados. Con el objeto de paliar la difícil situación por la que atrave saba la comunidad científica mexicana, no sólo por lo reducido de sus salarios sino también por los magros recursos destinados a la investigación y el desarrollo (I+D ), el gobierno del presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) emprende dos acciones que fueron determinantes para estas actividades: la primera fue la creación del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), que aún sigue vigente, y la segunda fue la elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Tecnológico y Científico 1984-1988. 8 Como infortunadamente era de esperarse, este programa tampoco rindió los frutos que en sus objetivos prometía. 7

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A partir de la creación del CONACYT se fueron proyectando e instrumentando diversos programas dirigidos a avanzar en la constitución de una comunidad científica y en la instalación de una todavía incipiente comunidad tecnológica. La construcción de una comunidad científica sólida se fue dando mediante la instrumentación de un ambicioso programa de becas; de encauzar recursos económicos para promover la I+D; de explorar diversos mecanismos para acercar la ciencia a los requerimientos públicos y privados; y de promover, conjuntamente con empresas y entidades del sector público, la innovación. Simultáneamente, debía capitalizarse la inversión realizada en la formación de recursos humanos dentro de instituciones afines, de enriquecer los trabajos y perspectivas de la comunidad científica con la presencia de personalidades provenientes de otros países, de mejorar e internacionalizar, junto con la Secretaría de Educación Pública, el posgrado nacional, y de fomentar la creación de instituciones especializadas en el ramo, entre otras múltiples y diversas actividades que ha encaminado. Resulta interesante señalar que un documento precursor del SNI fue elaborado por la Academia de la Investigación Científica, hoy Academia Mexicana de Ciencias, en 1976. Dicho documento fue titulado “Anteproyecto para la designación de investigadores nacionales de carrera”. 6

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La década de los noventas muestra grandes diferencias con las anteriores en materia de inversión y de iniciativas que indican el compromiso que los gobiernos sucesivos fueron adquiriendo, al menos en la letra, con el avance de la ciencia y la tecnología. De esta fo rma, en la administración del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se publica el Programa Nacional de Ciencia y Modernización Tecnológica 1990-1994, en el que se reconoce la importancia de la C+T para mejorar las condiciones de competitividad en el plano internacional, así como la urgencia de restablecer la infraestructura científica y tecnológica y de ampliar la comunidad científica y tecnológica nacional9 ; por lo mismo, es el momento en el que se inicia la operacionalización de un modelo que fue altamente beneficioso para el desarrollo científico consistente en la evaluación por pares, el enriquecimiento de la planta de investigadores, el fortalecimiento de los fondos para investigación, el mejoramiento del posgrado, la exploración de mecanismos novedosos de vinculación y la internacionalización de la actividad científica, entre otros. Durante la segunda mitad de la última década del siglo pasado, no se registraron avances en materia financiera ni en la normativa. El gobierno del presidente Ernesto Zed illo (1994-2000) aprobó la publicación de un nuevo plan, ahora denominado Plan Nacional de Ciencia y Tecnología 1995 -2000, en tanto que, en mayo de 1999, tuvo el mérito de lograr la aprobación, por el Congreso de la Unión, de la primera ley científica en la historia de México: la denominada Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica (LFICYT ) que se promulga en el mes de mayo. Como se verá más adelante, esta ley sintetizó los avances realizados en los treinta años previos en la materia, trazó lineamientos normativos para asegurar el desarrollo del sector, elevó a rango de ley los fondos públicos dirigidos a fortalecer el desarrollo de la C+T y creó una nueva figura pública para la generación del conocimiento, la formación especializada y la articulación con los requerimientos sociales, públicos o privados, entre otras aportaciones. Finalmente, y una vez que el ejercicio electoral del año 2000 dio como resultado el cambio del partido en el gobierno, la nueva administración publicó en 2002 el Programa Especial de Ciencia y Tecnología, 2001-2006. Poco tiempo después, el 24 y 30 de abril de 2002, fueron aprobadas por las cámaras de Diputados y de Senadores las leyes de Ciencia y

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Este documento es elaborado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. 7

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Tecnología (LCYT ) y Orgánica de C ONACYT (LOC), respectivamente, que analizaremos más adelante. Contrariamente a lo que se hubiera esperado, el gobierno de la alternancia, el del presidente Vicente Fox Quesada, ha promovido una ambigua “política científica y de innovación” que se ha caracterizado por sus contradicciones. El primer elemento que empieza a marcar los rasgos en la materia es la designación tardía del responsable del sector, misma que derivó en el nombramiento de una persona ajena a la comunidad científica nacional, el ingeniero Jaime Parada, quien inicia su gestión con la aparente convicción y determinación de promover fundamentalmente “el desarrollo tecnológico” y lo que reiteradamente denomina “investigación aplicada”. En las iniciativas y acciones del nuevo titular del CONACYT insistentemente aparecen como propósitos centrales dichos objetivos, si bien una de las aportaciones más significativas, una nueva legislación para el sector, derivó en una normatividad de corte eminentemente científico. Asimismo, llama la atención que sea bajo la administración del presidente Fox cuando el C ONACYT recibe el presupuesto más significativo de toda su historia, y que esta época poco a poco se vaya convirtiendo en la que más inconformidades y quejas ha suscitado por parte de la comunidad científica nacional. Como se analizará más adelante, el mayor agravante hasta ahora ha sido la reducción drástica de los apoyos al sector científico –en recursos económicos, plazas y programas de fomento; al mismo tiempo, aún no se cuenta con información que permita sopesar los resultados de los recursos destinado al denominado “desarrollo tecnológico”. En esta circunstancia particular de falta de coherencia entre el disc urso y la acción en el ámbito federal es que se desarrolla el presente trabajo. Las dos tesis centrales son, por un lado, que la promoción y operacionalización de una ley de contenido eminentemente científico están siendo realizadas por una administración cuya visión de la tecnología está aislada de los avances de la ciencia; por el otro, y de la mano de lo anterior, que la llamada “administración del cambio” carece de una política científica real, a pesar del apoyo que brindó para que se aprobara una ley muy ambiciosa y, como se mencionó anteriormente, del sorprendente crecimiento del presupuesto del ramo. A continuación se analizan tres elementos con los que se pretende brindar mayor sustento para la afirmación anterior. En primer lugar, la orientación del Programa Especial

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de Ciencia y Tecnología, 2001-2006; en segundo, la iniciativa de reformas a la LFICYT y a la Ley Orgánica del CONACYT y; finalmente, el análisis de algunos indicadores cuantitativos que reafirman lo incierto de los resultados que frecuentemente pregona la presente administración como éxitos en materia de C+T.

II.

El desmantelamiento de un modelo.

A diferencia de las formas y tiempos utilizados en los primeros cambios realizados por la nueva administración del presidente Vicente Fox Quesada, la designación del respons able de la única agencia gubernamental encargada de la ciencia y la tecnología, el C ONACYT , fue una de las más tardías. La adopción de esta decisión fue un proceso complicado y lento, cuestión que se explica ya sea en términos del poco peso específico que tenía el tema de C+T para el nuevo gobierno, o bien por la complejidad que éste adquirió una vez que se pusieron de manifiesto intereses encontrados de distintos sectores de la comunidad científica nacional.10 En el transcurso de los primeros meses se fue esclareciendo el dilema de la designación, en virtud de que las opciones que se manejaban estaban directamente relacionadas con al menos tres formas de concebir un plan o programa de gobierno en la materia. La primera se ubica en un marco de clara vocación social; es decir, “ciencia para el desarrollo”, entendiendo por ello una inclinación por recurrir a la C +T, a la comunidad científica y a las instituciones públicas dedicadas a la I+D en busca de alternativas para resolverla o mitigarla. El diseño de un plan con estas características fue encargado a un “equipo de transición”, presidido por la doctora Carmen Díaz Amador, quien había sido diputada independiente por el Partido Acción Nacional (PAN) y había presidido la Comisión de Ciencia y

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El Coordinador de Investigación Científica de la UNAM, René Drucker Colín, calificó de “terrible” y consideró una “tragedia” la falta de nombramiento del Director General del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT); ello dejaba ver que “la ciencia está siendo ignorada por el nuevo gobierno”. Cf. La Jornada, jueves 11 de enero de 2001. Un sentir similar se presenta en el artículo Horizontes para la ciencia, de Alejandro Canales, publicado en el mismo diario el 8 de enero de 2001. Finalmente, un recuento de los retos que debería enfrentar el nuevo Director General del CONACYT fueron planteados en el artículo El Conacyt y otros retos, de Juan Carlos Miranda Arroyo, publicado en La Jornada el 29 de enero de 2001. 9

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Tecnología de la propia Cámara de Diputados. 11 Para los últimos meses del año 2000, la Dra. Díaz ya había integrado un equipo de trabajo formado por académicos que, con el apoyo de algunos personajes de la administración pública y de la iniciativa privada, discutían y elaboraban un proyecto para el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Este equipo estableció contactos con distintos sectores de la comunidad científica y tecnológica nacional, y hasta entabló negociaciones con la administración saliente, particula rmente con funcionarios del propio CONACYT . El segundo modelo que se debatía podría calificarse como el de “la ciencia para los científicos”, comprendiendo en ello que la mayoría de los candidatos explorados –y también aquéllos con pretensiones de serlo– se desempeñaba en instituciones públicas de educación superior e investigación científica, con lo cual se aseguraba cierto grado de continuidad a la política que se había seguido en los últimos años. Por un lado, se reconocía la importancia de que la política de C+T estuviera íntimamente relacionada a la educativa; por el otro, ya había sido designado el titular de la Secretaría de Educación Pública (SEP), quien hasta ese entonces se desempeñaba como Rector de la Universidad Autónoma de Nuevo León, contando con algunos antecedentes en actividades de investigación científica.12 Vale la pena señalar que para este nombramiento, lo mismo que para la titularidad del CONACYT , diversos grupos de la comunidad científica entablaron una intensa confrontación para ganar posiciones. Uno de los actores más visibles fue el doctor José Sarukhán Kermez, prestigioso cient ífico que desempeñó el cargo de Rector de la UNAM entre 1989 y 1996. Para los primeros meses de 2001, ya había participado en la confección de algunas políticas relacionadas con la materia, desde su nombramiento como Coordinador de Desarrollo Social y Humano, una de las tres grandes coordinaciones instrumentadas por el entrante equipo de gobierno, entre cuyas responsabilidades se encontraba precisamente la coordinación del sector educativo y, por ende, del científico. 13

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Numerosos “equipos de transición” fueron nombrados por el Sr. Vicente Fox, en su calidad de Candidato Electo. Vale recordar que el partido político en el que milita el Sr. Fox es precisamente el PAN. Se trata del Dr. Reyes Tamez Guerra, quien asumió el cargo de Secretario de Educación Pública en diciembre de 2000. La Coordinación que ocupara el Dr. Sarukhán desapareció con su renuncia, en enero de 2002. De las otras dos coordinaciones creadas dentro del Gabinete de la Presidencia de la República sólo sobrevive una, as ociada al “Crecimiento con Calidad”: la del Coordinador de Asesores de Políticas Públicas, a cargo del Dr. Eduardo Sojo. Véase: http://www.presidencia.gob.mx/?P=53 10

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Finalmente, el tercer modelo que estaba en discusión era novedoso en tanto que no existían antecedentes en el país que evidenciaran su viabilidad ni sus posibilidades de éxito: el de “la ciencia para la empresa”. Dado que ésa fue precisamente la decisión que se adoptó, se designó al frente del CONACYT al ingeniero Jaime Parada quien, promovido por un grupo de empresarios de Nuevo León, quedó encargado de dirigir los destinos del sistema nacional de ciencia y tecnología, sin contar con un conocimiento pleno de los actores involucrados ni con el respaldo de los nuevos decisores en la vida pública nacional.14 Desde el momento de la designación del nuevo titular del C ONACYT se puso en evidencia la intención de dar un giro a la manera como anteriormente se había entendido y puesto en marcha la política científica nacional. Los años previos estuvieron caracterizados por el predominio del discurso de la evaluación, la búsqueda de la calidad académica y la aproximación a niveles y estándares internacionales; también se había enfatizado la necesidad de acercar la ciencia a las necesidades nacionales –ya fueran éstas de la empresa, el sector público o el social–, de mejorar el posgrado nacional y de conducir a la comunidad científica a competir por fondos, dentro o fuera del propio C ONACYT . Además, se habían diseñado políticas específicas para ciertos sectores bajo la responsabilidad del Consejo, como los entonces denominados Centros del Sistema SEP- CONACYT . La nueva administración intentó iniciar de inmediato su desarticulación y promovió un cambio de modelo. Como se menciona más adelante, afortunadamente pudo negociarse un acuerdo, en el marco de las discusiones que se dieron a la luz de una nueva Ley de Ciencia y Tecnología. Casi de inmediato, el C ONACYT a cargo del Ing. Parada puso manos a la obra para desarticular un modelo que, en los últimos años, había dado pasos significativos en la implantación de una dinámica científica y en la conducción de comunidades pertinentes hacia niveles de competitividad internacional, así como para su acercamiento a demandas nacionales, tanto del sector productivo como de los público y social. Las acciones emprendidas y el aura con la que se acompañaron aparentaron una suerte de revancha de los tecnólogos, comunidad todavía en etapa de formación, frente a los científicos que, para ese momento, estaban en plena fase de expansión y consolidación. En su lugar se promovió otro modelo 14

Varias notas periodísticas de la época señalan a Alfonso Romo como uno de los empresarios cuyo respaldo fue determinante en la designación del Ing. Parada, a quien conocía de antaño por trabajar en una de sus empresas. Lamentablemente, las redes del nuevo titular del CONACYT no incluían enlaces con los encargados de otras políticas, incluida la educativa, por lo que su acción se ha visto sumamente acotada. 11

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claramente definido por la opción de la innovación, la articulación con las empresas y el fomento de la supuesta “investigación aplicada” para, en su visión, redirigir a la comunidad científica hacia la búsqueda de soluciones a los problemas nacionales, en demérito del desarrollo del conocimiento y con un manifiesto desconocimiento, por no decir menosprecio, de la lógica y cultura de las comunidades académicas, integradas por científicos y humanistas. Los primeros meses de la nueva administración sirvieron para poner en evidencia las tendencias que en poco tiempo se afirmarían en el C ONACYT de la alternancia. Las designaciones de los colaboradores más cercanos del Director General ratificaron la dirección de dicho cambio; poco a poco se fue imponiendo la visión de ingenieros y tecnólogos, haciéndose aún más evidente en la elaboración del PECYT . En la estructura interna del Consejo, los puestos de mandos medios y superiores fueron paulatinamente ocupados por personas con este perfil; la presencia de científicos con trayectorias reconocidas empezó a ir paulatinamente a la baja. Así, resultaba claro que la nueva administración habría de reforzar dos tendencias que pronto fueron perfilándose con mayor claridad: en la primera, el C ONACYT enfocaría sus esfuerzos al “desarrollo tecnoló gico”, con lo cual se empezó a cancelar el discurso de la ciencia para la empresa; la segunda, derivada de esta modificación al modelo, replanteó programas y criterios que hasta ese momento habían constituido el basamento de la política de C+T de las últimas dos administraciones priístas. En efecto, durante los dos primeros años de gestión del nuevo equipo directivo se pusieron en entredicho algunas iniciativas que habían probado ser exitosas, en el pasado reciente, para el desarrollo y consolidación de ciertos grupos académicos; otras fueron directamente canceladas. Esta situación, junto con algunos incidentes y expresiones, además de señalar el nuevo rumbo que se deseaba, causó una gran irritación en la comunidad científica del país. 15 Las transformaciones empezaron con cambios precipitados en la política de reconocimiento a las tareas formativas de alta especialización; es decir, en el nivel de posgrado. La intención de reducir el número de becas a los programas incluidos en el entonces padrón de posgrados del C ONACYT fue finalmente corregida. 15

Véanse, por ejemplo, los artículos publicados en el diario La Jornada los días 19 y 21 de noviembre de 2000, 11 de febrero y 17 de abril de 2002. 12

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Otra modificación que causó mucha molestia en la comunidad fue la propia discusión y la enorme desorganización en la instrumentación de los fondos sectoriales contemplados en la Ley para el Fomento de la Investigació n Científica y Tecnológica (LFICYT ). Junto con la apresurada necesidad de replantear los protocolos de investigación y propiciar el reciclamiento de los investigadores hacia los nuevos esquemas de financiamiento, se observó una drástica reducción de los recursos que en los últimos años se habían destinado para financiar un exitoso plan de apoyo a propuestas de investigación debidamente evaluadas y seleccionadas por comités de pares. Adicionalmente, con un ánimo refundacional, no tan distinto a lo que estaba ocurriendo en el resto de la administración pública federal, se pusieron en entredicho y entraron en proceso de desmantelamiento los programas del C ONACYT dirigidos a fomentar la investigación en los estados de la federación. Por si tales acciones fueran poco para una comunidad pequeña que se encontraba experimentando transiciones entre una fase de crecimiento y otra de consolidación, se suscitó una intensa polémica y surgió un gran desconcierto que se transformó en resentimiento, por el retraso en el pago de la beca del Sistema Nacional de Investigadores (SNI ), el mes de diciembre de 2002.

Este descuido sucedió justo en el momento de una discusión –

promovida por el propio C ONACYT – sobre la pertinencia de dicho programa de estímulos extrasalariales ante la aparentemente válida conveniencia de diseñar en su lugar un profesiograma que reconociera el valor del trabajo especializado de investigación, evitando así la complejidad de los mecanismos de evaluación que el SNI conlleva. Para colmar el desconcierto y la irritación de individuos e instituciones, se pusieron en el imaginario los programas de retención, repatriación y cátedras patrimoniales que habían sido sumamente valiosos y pertinentes para promover el enriquecimiento y renovación de las plantas académicas del país, a la vez de haber facilitado la incorporación de exbecarios CONACYT a instituciones de I+D. Con el desconcierto ocasionado por el discurso utilitario y empresarial de la administración del C ONACYT, aunado al espíritu de escenografía revanchista y a los planteamientos desproporcionados respecto a los propósitos que se perseguirían, el gobierno de la alternancia iniciaba su gestión con tropiezos en una comunidad dispuesta, hasta ese momento, a emprender derroteros más ambiciosos. Empero, el desconcierto no sólo no se corregiría sino que se profundizó, acompañado de contradicciones.

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III.

El fracaso en la búsqueda de un mejor modelo: el Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2001 – 2006 (P ECYT ).

La confirmación de la dirección que se le estaba imprimiendo al C ONACYT en el denominado “gobierno del cambio” llegó con la formulación, discusión y aprobación del Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2001 – 2006 (PECYT ). A finales del año 2001, en cumplimiento de las nuevas disposiciones de la LFICYT, el Consejo dio a conocer dicho Programa Especial, en donde se expresa con nitidez la elección del rumbo, además de plantearse metas extremadamente ambiciosas y difíciles de cumplir, no sólo por lo imponderable del financiamiento público sino porque no tenían como sustento tasas reales del comportamiento de algunos indicadores; entre ellas, las de formación de doctores, crecimiento de la planta de investigadores o creación de instituciones dedicadas a ciencia y desarrollo. Sólo para tener una idea de la magnitud de la empresa propuesta, es conveniente mencionar algunas de las principales metas establecidas en el PECYT : a) Incrementar el gasto del gobierno federal en C+T al 4% en el 2006, cuando en los últimos seis años el promedio había sido de 2.64%; b) Elevar la participación del gasto interno en investigación y desarrollo experimental al 1% del PIB para el 2006, porcentaje inexplicablemente elevado dado que el promedio en los últimos años había sido de 0.42%; c) Formar 2,300 doctores anuales al término del sexenio, teniendo como antecedente que en los seis años anteriores se habían graduado en promedio 960 doctores en todas las instituciones de educación superior (IES) del país; y, d) Mejorar la posición de México a nivel mundial en materia de infraestructura científica, ascendiendo de la posición 46 a la 34, en el entendido de que en la proyección se pretendía que el país avanzara a la posición 20 en el año 2025. 16 Para alcanzar estas metas y lograr propósitos tan desmesurados, el PECYT expresó su inclinación por una profunda transformación de las instituciones encargadas de definir e 16

Las cifras y los promedios de los indicadores en Investigación y Desarrollo se tomaron del Informe General del Estado de la Ciencia y la Tecnología 2003, publicado por el CONACYT. 14

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instrumentar la política científica y tecnológica, al igual que su marco normativo. Con este propósito se planteó una resectorización del propio CONACYT dentro de la administración pública federal, que también incluyó la asignación de nuevas responsabilidades y la creación de una suerte de gabinete especializado en C+T –el Consejo General de Investigación Científica y Tecnológica– presidido por el Ejecutivo Federal y bajo la responsabilidad directa del titular del Consejo, con el encargo de coordinar todos los esfuerzos del gobierno federal en la materia, definir políticas y traducirlas en asignaciones presupuestales. Ello incluyó la búsqueda de una nueva Ley Orgánica para el Consejo. Análogamente, se propuso la creación de una Red de Grupos y Centros de invest igación, la cristalización de fondos públicos concurrentes para actividades de C+T y un paquete de estímulos fiscales para alentar una creciente participación del sector privado, iniciativas que se verían reflejadas en las reformas que se promoverían en el ramo. No está por demás reiterar que esta nueva visión comprendió un acento particular en el fomento de la investigación dirigida u orientada, fraseada con el viejo y desgastado concepto de la “investigación aplicada”, con vistas a que las actividades científicas y tecnológicas tuvieran una mejor articulación con el sector productivo y gubername ntal. Dichos propósitos se enmarcaron en un plan estratégico en el que las actividades de C+T

deberían estar encaminadas hacia la consecución de cua lquiera de los siguientes tres

objetivos: elevar el nivel de vida de la población, mejorar el bienestar e incrementar la competitiv idad de las empresas. Para el caso, el C ONACYT se pronunció por coordinar los esfuerzos, públicos y privados, de las actividades de I+D –entendida como Política de Estado–; apoyar preferentemente proyectos dirigidos a la solución de problemas sociales o aquéllos que garantizaran un mayor impacto social17; por un cambio estructural en el Sistema de Ciencia y Tecnología; por contribuir a elevar el nivel competitivo de las empresas, y por buscar una mayor participación del sector privado en el financiamiento de las activ idades de IDE. 18

17

18

En la presentación del PECYT, el Director General del CONACYT se pronunció en esta dirección y de las expresiones del Ejecutivo sobre la temática retomó una frase en la que enfatiza el papel de la tecnología y su importancia para las empresas privadas. Se planteó que al 2006 el sector privado participará con el 40% del financiamiento, en el entendido de que en el 2002 era del 24%. 15

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Desde que empezaron a difundirse en distintos medios los primeros trazos del Programa en cuestión, se sucedieron las críticas. Entre las principales observaciones que se hicieron destacan las siguientes: a) ausencia de una clara percepción y conocimiento de la ciencia en un sentido amplio y de lo que significa el trabajo de investigación, incluyendo una cierta ignorancia de la lógica del quehacer científico y de la cultura y dinámica de la comunidad académica nacional; b) a pesar de que el documento en cuestión incluía entre sus objetivos la búsqueda de un cambio significativo en la actividad científica, las metas propuestas se centraron en la actividad del I+D para la atención de los problemas del país, enfatizando la vinculación con el sector productivo con el propósito de ayudar a mejorar su competitividad; c) junto con el punto anterior, se percibía un cierto énfasis en lo que se definió como “investigación aplicada”, término con el que finalmente quedaron desfiguradas la ciencia, en un sentido amplio, el desarrollo disciplinario y la investigación básica; d) el Programa adolecía de análisis cualitativos y estableció metas que no tenían correspondencia con las tendencias de algunos indicadores, observadas a partir de su comportamiento en los últimos años, ni con los tiempos requeridos para tener resultados de calidad; y, e) tampoco estaba en sintonía con las posibilidades del país, en lo referente a recursos públicos, ni con la trayectoria del sector privado en su compromiso con este renglón. 19 En contraste, el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 (PND) asignó a la ciencia y a la tecnología una mayor importancia que la concedida en el PECYT , además de que tuvo el mérito de precisar, de una mejor manera, el lugar que les corresponden para alcanzar las metas propuestas. 20 En esta circunstancia, este documento gubernamental depositó en la investigación científica, la innovación tecnológica y la educación la responsabilidad de impulsar y articular tres factores fundamentales: crecimiento económico, equidad y sustentabilidad. 21 19

20 21

En respuesta a la solicitud del CONACYT para que opinara sobre una versión muy acabada de la propuesta del PECyT, con fecha 17 de agosto de 2001 el Foro Permanente de Ciencia y Tecnología hizo una detallada y en ocasiones estridente crítica del documento, sobresaliendo su cuestionamiento a la manera de entender la ciencia, la carencia de una visión cualitativa, lo desmesurado de las metas, lo incompleto del renglón de formación, el peso excesivo que se daba a los entonces Centros SEP-CONACYT como modelo a seguir a la vez que notaba la limitación de la propuesta en cuanto a los obstáculos normativos de estos centros; también mencionó la escasa valoración de la producción científica y tachó de ligera la manera como abordaba el asunto de los fondos sectoriales y mixtos, entre un nutrido punteo de críticas. También llama la atención la importancia que atinadamente se asigna al papel de la educación. Véase PND: Área de Desarrollo Social y Humano; “La desvinculación entre el mundo del estudio y el socioeconómico se manifiesta asimismo en el entorno de la ciencia nacional. El desarrollo científico y tec16

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En lo que refiere a los centros públicos de investigación (CPI’s) dentro del PECYT , vale la pena mencionar que el Programa les confirió una importancia y singularidad que no se otorgó a otras instituciones, incluso de mayor antigüedad. Así, por ejemplo, llama la atención la omisión, al menos en su capítulo de diagnóstico, de la trascendencia y valor de muchas instituciones públicas que a lo largo de la historia de México han contribuido a la generación, tanto de recursos humanos altamente calificados como de conocimientos científicos y tecnológicos. Sorprende también que dentro del fuerte matiz cuantitativo que caracteriza al PECYT, algunas estadísticas e indicadores tengan desagregaciones poco ortodoxas, en las que los Centros SEP- CONACYT –hoy Centros Públicos CONACYT – y otros CPI’s aparezcan de manera independiente, mientras que bajo el rubro “Sector Educación” se incluya a instituciones como la UNAM, la UAM y el CINVESTAV, que tienen peso específico propio, tanto en lo que toca a su actividad docente como a la de investigación.

IV.

Los vaivenes de una joven legislación en I+D.

Como se adelantó líneas atrás, a finales de los años ochenta, y en el inicio de la administración del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), se diseñó un modelo de política para la ciencia y la innovación que, de alguna manera, estuvo vigente hasta el año 2000. Efectivame nte, parte de ese esfuerzo y, de cierta forma, como corolario a una serie de principios, programas e instituciones que se configuraron en ese período, se aprobó, en la parte final del gobierno de Ernesto Zedillo, la primera ley de nuestro país en la materia. 22 Con el propósito de entender cuál es el modelo de política científica que se empezó a desma ntelar en la administración del cambio, entender sus contradicciones y seguir focalizando el verdadero espíritu que impregna a la administración de los tecnólogos que decide la política para el sector en el gobierno del presidente Vicente Fox, se abordarán los principales ejes de la

22

nológico es un motor de cambio social y progreso económico en el mundo contemporáneo. Sin embargo, el sistema nacional de investigación no se ha articulado adecuadamente con las necesidades sociales y productivas del país, y existen además enormes diferencias regionales en cuanto a la operación, aplicación y desarrollo de conocimientos para el mejoramiento general de la población.” Decimos que se trata de una primera “ley moderna” porque, como se expuso en el apartado correspondiente, hubieron algunos intentos previos de legislar en materia de C+T; sin embargo, esos intentos no dejaron de ser letra muerta. Esta ley fue aprobada por el Congreso de la Unión el 30 de abril de 1999 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo del mismo año. 17

R. Loyola y J. Zubieta

LFICYT ,

los de su sucesora la LCYT y otras reformas para el sector realizadas durante esta

presidencia. IV.1. La Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica, LFICYT. 23 La denominada Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica (LFICYT ) significó un parteaguas en materia de política científica y tecnológica, por lo siguiente: estableció el trinomio ciencia básica- innovación tecnológica- usuarios como la mejor herramienta para el desarrollo científico; reconoció de manera equilibrada el peso de la ciencia y las humanidades, valorando para su mejor desarrollo el viejo principio de la libertad de investigación; buscó fortalecer la relación entre investigación y formación de recursos humanos; reconoció la diversidad de instituciones que participan en la generación de conocimiento, particularmente el papel de las universidades y de otros centros de inve stigación o innovación; sopesó el valor de las regiones para las tareas de ciencia y tecnología y estableció directrices para promover y fomentar el desarrollo de dichas actividades con propósitos descentralizadores, tanto en términos institucionales como territoriales. Además, delineó mecanismos y previó incentivos fiscales para estimular la participación del sector privado, particularmente en la investigación y desarrollo tecnológicos. Con el objeto de canalizar más recursos al sector, al igual que transparentar y flexibilizar el gasto, la Ley estableció dos tipos de fondos: los del CONACYT y los de cada centro público de investigación. Los primeros eran manejados directamente por el Consejo para programas específicos: los sectoriales estaban integrados por fondos concurrentes de distintas dependencias públicas y fueron destinados a la realización de proyectos de impacto; los de cooperación internacional atendían lo pertinente a su nomenclatura; y los mixtos, conformados con fondos provenientes de los gobiernos de los estados. Una de las aportaciones más significativas de esta Ley fue la creación del modelo de Centro Público de Investigación (CPI), mediante el cual se reconoció la especificidad académica de más de una cincuentena de centros de investigación y de innovación, de carácter público, que se habían formado en lo últimos veinticinco años, en promedio. Estas instit uciones enfrentaban el inconveniente de operar con una legislación - la de entidades paraes23

Esta ley abrogó la Ley para Coordinar y Promover el Desarrollo Científico y Tecnológico –expedida en 1985– que buscaba, entre otros objetivos, sentar las bases para la integración de un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, que lamentablemente aún sigue desarticulado. 18

R. Loyola y J. Zubieta

tatales- que obstaculizaba sus operaciones por ser inadecuada para la naturaleza del trabajo científico. Adicionalmente, esta aportación tuvo el mérito de agregar al sector público un nuevo tipo de organismos cuyas funciones primordiales eran la generación de conocimiento, el desarrollo tecnológico y la formación especializada. Su nuevo estatus legal y normativo no solamente permitió que instituciones públicas especializadas, en pleno funcionamiento desde varios años atrás, fueran regularizadas y reconocidas como tales, sino que abrió una nueva y prometedora alternativa para realizar –a escala nacional y conjuntamente con la univers idad pública– un salto cualitativo en lo referente a las ciencias, las humanidades y la tecnolo gía.24 Conviene resaltar que, simultáneamente, la mencionada Ley también exploraba la viabilidad de un modelo de organismo público destinado a definir un nuevo paradigma cuyos

ingredientes

básicos

se

encuentran

precisamente

en

el

trinomio

cien-

cia- tecnología- usuario. Este organismo público debía reunir los siguientes requisitos: 1) Sustento en la investigación; 2) Desarrollo de la I+D con plena articulación social, adquiriendo un peso fundamental en el quehacer institucional; 3) Promoción de la fo rmación de recursos humanos de alto nivel a partir de su carácter especializado en la investigación y la innovación;25 4) Evaluación integral y en todos los niveles, incluyendo de manera enfática aquélla realizada por pares externos, tanto nacionales como de procedencia internacional; 5) Convenios de desempeño validados por las entidades del sector público federal correspondientes a cada institución, sancionadas por su Órgano de Gobierno, incluyendo un seguimiento riguroso del cumplimiento de metas;26 y, finalmente, 6) Rendición rigurosa de cuentas, transparencia y búsqueda de modelos de gestión ágiles, esbeltos y flexibles. Adicionalmente, la Ley creó un Foro Permanente, de carácter autónomo, en el que científicos, tecnólogos, académicos y empresarios pudieran discutir, opinar y formular propuestas para el avance de la C+T; estipuló la creación de un sistema integrado de información sobre investigación científica y tecnológica (SIICYT ) a cargo del CONACYT y obligó al 24

25

Dicho de otra manera, en esta nueva concepción se visualiza el desarrollo disciplinario a partir de la interacción s ocial. Naturalmente, ello incluye requisitos específicos para la formación, tales como dedicación exclusiva por parte de los estudiantes, la selección rigurosa y criterios claros para su permanencia, precisión en los plazos para la titulación, énfasis en la atención personalizada, etc.

19

R. Loyola y J. Zubieta

gobierno federal a elaborar y presentar un Programa Especial de Ciencia y Tecnología, al inicio de cada administración. En suma, la LFCYT tuvo el valor de cristalizar en una ley los avances que hasta el momento se habían dado en la materia y de otorgar certidumbre a las instituciones y comunidades involucradas. Esto se dio sobre la base de que se establecía un compromiso público, instrumentado con programas pertinentes, por fomentar las actividades de I+D; cabe mencionar que, por primera ocasión, fue posible definir los mecanismos con los que el sector público federal coordinaría esfuerzos para alcanzar mejores resultados. De manera análoga, se crearon los primeros instrumentos de coordinación de la federación con los estados; la evaluación se convirtió en ley, a fin de asegurar la calidad en C+T y de constreñir dec isiones discrecionales en la asignación de recursos al estatuir su otorgamiento por la vía de concursos. Como se comentó anteriormente, esta Ley estableció los fondos y mecanismos para fortalecer los recursos públicos en el ramo y explicitó la manera de incentivar y acrecentar la participación del sector privado en el financiamiento de actividades de I+D. Por último, vale la pena enfatizar la creación de una segunda figura pública para la generación de conocimiento y formación especializada: la del Centro Público de Investigación, CPI. 27 IV.2. El asedio legislativo al modelo: las iniciativas de Ley para Ciencia y Tecnología y la Orgánica del CONACYT. De conformidad con los planteamientos formulados en el PECYT , e incluso yendo más lejos en materia de legislación –animada todavía por el estado de gracia del “gobierno de la alternancia” y seguramente entusiasmada con el discurso empresarial que lo caracterizaba–, la nueva administración del CONACYT promovió y logró que el Ejecutivo enviara a la Cámara de Diputados, con fecha 4 de diciembre de 2001, una iniciativa para transformar el decreto preside ncial por el cual se expidió la Ley Orgánica del CONACYT y un conjunto de reformas y adiciones a la Ley de Fomento que, en realidad, se encaminaban hacia un escenario que muy pronto demostró representar un retroceso. 26

27

Vale la pena mencionar que en estos convenios de desempeño se señala la posibilidad de fincar respons abilidades al titular, en caso de incumplimiento. Como es de suponerse, este tipo de convenio comprende, de manera particular, la planeación institucional a mediano plazo. Sobre la LFICyT, consúltese la exposición de motivos de la iniciativa de Ley enviada por el presidente Zedillo a la Cámara de Diputados el 15 de diciembre de 1998 y el documento titulado “Ley para el fome n to de la investigación científica y tecnológica”, publicado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (2000). También véase Casalet (2003) y Puchet, M y P. Ruiz (2003). 20

R. Loyola y J. Zubieta

A diferencia de la iniciativa de la LFICYT, en la que participaron y fueron consultados organismos representativos y significativos para la comunidad científica nacional, en esta ocasión el envío de las dos nuevas iniciativas sorprendió profundamente, tanto por la ausencia de un proceso de consulta como por su contenido. 28 Ante el descuido de las fo rmas, quedó de manifiesto que se pretendía obtener la aprobación de dichas iniciativas de una manera expedita, sin haber congregado al sector académico para su análisis y discusión. Gracias a las expresiones de inconformidad de distintos sectores de la comunidad científica, así como a una iniciativa de la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución democrática, PRD, en la que diversos representantes de la comunidad científica advirtieron sobre los riesgos y retrocesos que tenían ambas iniciativas, la Presidencia de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados resolvió abrir un período de consulta, antes de proceder a su discusión. 29 En correspondencia con la ausencia de una mayoría parlamentaria en la Cámara Baja, en esta ocasión –a diferencia de lo ocurrido cuando se presentó la propuesta de Ley para el Fomento– las dos iniciativas tuvieron que ser ampliamente discutidas y resultaron notablemente enriquecidas por diversos sectores de la comunidad, con la participación de organismos científicos e instituciones académicas.

Vale la pena señalar que en todo este

proceso se contó con la sensibilidad de los integrantes de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados, quienes acordaron, el 24 de enero de ese año, realizar una consulta nacional entre los sectores científico, tecnológico y productivo del país, en atinada respuesta a las inconformidades que había provocado la iniciativa por sus limitaciones e inconsistencias. El proceso de consulta fue muy exitoso ya que permitió conocer las críticas y propuestas de modificación a ambas iniciativas por parte de asociac iones con gran prestigio y 28

29

Entre los organismos consultados figuraban el Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia de la República, la Academia Mexicana de Ciencias y los entonces denominados Centros del Sistema SEP CONACYT , entre otros. Efectivamente, dicha iniciativa fue planteada en la sesión de la Cámara del 24 de enero de 2002. Además, académicos como Antonio Peña Díaz y Juan Carlos Miranda Arroyo publicaron artículos críticos sobre el Programa Especial de Ciencia y Tecnología y la Ley de Ciencia y Tecnología en el periódico La Jornada del 26 de febrero y del 6 de mayo de 2002, respectivamente; además , el Dr. René Drucker Colín, en su ca-

21

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reconocimiento de la comunidad (entre ellas, la Academia Mexicana de Ciencias, la Asociación Nacional de Universidades e Instit uciones de Educación Superior (ANUIES ), la UNAM ,

los Centros SEP -CONACYT , etc.), así como de un número significativo de distingui-

dos académicos. 30 La discusión de las propuestas permitió equilibrar el contenido de las dos iniciativas de ley, además de defender el principio de participación de las comunidades involucradas en la toma de dec isiones. 31 Con el propósito de visualizar las alternativas que en esos momentos eran viables en materia de política científica por parte del CONACYT , conviene detenerse brevemente en los comentarios que recibió la Cámara en torno a las dos iniciativas. En términos generales, las crít icas expresadas versaron sobre los siguientes temas: 1.

Falta de claridad en la definición de las leyes y confusión jurídica; por ejemplo, no se entendía por qué era necesario someter a consideración del Legislativo la modificación de un decreto presidencial, el de creación del C ONACYT;

2.

Debido a lo apresurado en los tiempos de su formulación, las iniciativas carecían de racionalidad científica, jurídica y de formato; se consideraba que, tal y como estaban expresadas, no presentaban avances en la materia;

3.

A pesar de proclamar la intención de encaminarse hacia una Política de Estado en materia de C+T, en realidad ambas propuestas se inclinaban más hacia una simple política de gobierno con pretensiones totalizadoras, concentradoras y centralistas; llamó la atención que incluso el Legislativo no estuviera contemplado como actor relevante;

4.

La iniciativa que pretendía reformar la LFICYT tenía un fuerte contenido y sesgo tecnológico; en ella la ciencia apenas y era considerada; peor aún, no se incluía como responsabilidad del CONACYT la promoción de la investigación básica y tampoco se consideraba explícitamente ni a las ciencias sociales ni a las humanidades.

30

lidad de Presidente de la Academia Mexicana de Ciencias, impulsó con éxito que los legisladores abrieran un período de consulta . De esta forma, según el reporte de la propia Comisión, se recibieron comentarios y propuestas de 27 org anizaciones de diverso tipo y 400 individuales, mismas que dieron cuenta de las limitaciones y retrocesos, posibilit ando, con intensas negociaciones de diversos tipos, una decidida participación de diversos grupos de los sectores científico y tecnológico.

22

R. Loyola y J. Zubieta

5.

La comunidad científica figuraba como elemento decorativo al estar ausente de los espacios de planeación y decisión; su participación estaba contemplada solamente en el ámbito administrativo, particularmente en un Consejo Consultivo que se pretendía crear; su presencia en la instancia decisora, el Consejo General, sólo aparecía por voluntad y no por derec ho. Más aún, la iniciativa para C+T no contemplaba espacios de participación para el SNI ;

6.

La iniciativa no aludía ni reconocía la importancia de la universidad pública en la generación de conocimiento y en la formación de recursos humanos especializados;

7.

Los centros dependientes directamente del CONACYT no eran objeto de una atención que propiciara su fortalecimiento; por el contrario, en un artículo transitorio se planteaba la disolución del Sistema de Centros SEP - CONACYT , al sugerir la resectorización de cada uno de ellos, de una manera por demás ambigua;

8.

Se ignoraba la articulación y coordinación entre la actividad científica y el sector educativo, ausencia acentuada por la pretensión manifiesta de resectorizar al CONACYT dentro de la administración pública federal, en la Presidencia de la República; esto es, fuera de la Secretaría de Educación Pública, SEP;

9.

Al intentar comprometer al gabinete presidencial en el financiamiento de la C+T, en realidad lo que se había diseñado era un organismo burocrático con demasiadas funciones especializadas, con excesivos cuerpos consultivos, con una tenue participación de la comunidad científica, con ausencia de espacios de consulta y con una figura central, ubicada en el Director General del Conacyt, alrededor de la cua l gravitaban lo mismo estructuras y procesos de decisión que órganos colegiados;

10. No se contemplaba una instancia calificada para elaborar el Programa Especial de Ciencia y Tecnología, PECYT , además de estar desdibujada la figura que lo sancionaría; 11. Se tenía la intención de convertir en ley el desafortunado modelo de las "prioridades de investigación", el cual había ocasionado fuertes desequilibrios en el desarrollo

31

Consultar el documento síntesis de la LVIII Legislatura titulado “Procedimiento de Consulta” (abril de 2002). 23

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científico del país en los años setentas, además del descontento de sectores importantes de la todavía incipiente comunidad científica de entonces; 12. Las propuestas tenían un acentuado sabor a "antiguo régimen" en virtud de que se inclinaban hacia un modelo corporativo al momento de estructurar los espacios colegiados; 13. Las dos propuestas se caracterizaban por la pobreza conceptual y falta de imaginación en el momento de diseñar nuevos espacios, organismos y mecanismos de participación de la comunidad científica; esta falta de creatividad se reflejó incluso en el lenguaje utilizado: en lugar de hablar de "participación", se hacía referencia a mecanismos de "representación"; 14. La pretensión totalizadora y concentradora del CONACYT en la planeación y ejecución de la política científica hacía que se desbordaran y extralimitaran funciones y responsabilidades, tanto del propio Consejo como del Consejo General de Ciencia y Tecnología que se pretendía crear. Por lo mismo, ambas iniciativas llevaban implícito el riesgo de generar conflictos en diversos órdenes del espacio público, al pretender intenciones rectoras frente a secretarías de Estado y organismos descentralizados y autónomos como los centros y las universidades públicas, los gobiernos estatales o los municipales. Al mismo tiempo, dado el modelo de prior idades que se quería implantar, se potenciaba el peligro de promover políticas sesgadas y excluye ntes. 32 En suma, se puede afirmar que tal y como estaban planteadas las dos iniciativas, era claro que no sólo se buscaba adecuar el marco normativo del CONACYT a la Ley para el Fomento. Evidentemente, se quiso ser más ambicioso, si es que esto se puede decir, en el replanteamiento de la política de C+T al ubicar el desarrollo tecnológico y la aplicación del conocimiento como ejes principales. Para ello, resultaba imperativo conceder un rango de primer orden a la articulación con la empresa, al interés por resolver los retos de las dive r32

Consultar el documento sobre la iniciativa de Ley, correspondiente a la intervención del Dr. José Antonio de la Peña, Presidente de la Academia Mexicana de Ciencias (AMC), en el Foro de Análisis de las Reformas de la Ley Orgánica del CONACYT, organizado por la Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado de la República el 12 de abril de 2002. También, la resolución del Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines, correspondiente a la reunión realizada en Ixtapan de la Sal, Estado de México, el 12 de abril de 2002. 24

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sas áreas y niveles de gobierno y a la reorientación de recursos hacia programas que detonaran el interés y compromiso del aparato productivo. En este orden de ideas, se esperaba que la empresa aprovecharía, promovería, financiaría y se comprometería con dinámicas de innovación; consecuentemente, el acento estaba puesto en lo que se denominó “investigación aplicada”. Como queda en evidencia, estos propósitos dejaban fuera principios y sectores que tradicionalmente habían formado parte de la política nacional de C+T: el compromiso con la ciencia y la investigación básica; el reconocimiento de la trascendencia de las disciplinas sociales y humanísticas; la necesidad de involucrar a las comunidades académicas en la formulación de políticas, programas y en la toma de decisiones; la universidad pública el SNI;

la articulación de la ciencia con la educación; el modelo de los CPI’s, y el Sistema de

Centros SEP- CONACYT. Tal y como se apuntó en párrafos anteriores, una amplia y decidida participación de diversos sectores enriqueció la discusión y permitió que se modificaran sustancialmente las iniciativas originales. 33 Sin duda, un factor clave en este proceso fue la determinación y el compromiso con que la Comisión de Ciencia y Tecnología de la LVIII Legislatura condujo todas las actividades de consulta. Dicho de otra manera –como expresión de los nuevos tiempos políticos– mientras la primera ley de ciencia se discutió y procesó en acuerdo con algunos de los principales actores y sectores involucrados, antes de su presentación al Congreso de la Unión, en esta ocasión y justo en el proceso de deliberación parlamentaria, fue cuando se replantearon las iniciativas y se ganaron los ingredientes para la nueva ley de C+T.

Se puede establecer la hipótesis de que su aprobación dependió de que los promotores de ambas iniciativas aceptaran las modificaciones y agregados que eran fundamentales para las comunidades universitaria y académica en general. En efecto, en esta circunstancia y frente a la alternativa de no tener una nueva ley, las autoridades del C ONACYT terminaron por aceptar los replanteamientos, a pesar de que indiscutiblemente derivarían en leyes con franco contenido científico. Debe señalarse y reconocerse que tanto los legisladores como 33

Entre ellos, la comunidad científica y muy diversas organizaciones, tanto del medio científico como del universitario. También participaron altos funcionarios responsables de organismos e instituciones acad é-

25

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la propia Secretaría de Gobernación fueron más sensibles a las limitaciones de las propue stas legislativas originales y a los planteamientos surgidos desde distintos sectores para enmendar, corregir y enriquecer, que lo que fueron los propios responsables de la política científica. Los puntos más sobresalientes de la Ley de Ciencia y Tecnología (LCYT) y de la Ley Orgánica del CONACYT ( LOC) que fueron aprobadas por la Cámara de Diputados el 24 de abril de 2002, son los siguientes:34 1.

En el centro de las leyes quedó el compromiso con la ciencia y la investigación básica, reinstalando a las ciencias sociales y las humanidades dentro de los propósitos y responsabilidades públicas; se mantuvieron y ampliaron los espacios de consulta y partic ipación a las comunidades involucradas y de los organismos dedicados a C+T, incluyendo a las universidades públicas; asimismo, se elevaron a rango de ley programas que habían sido determinantes para el mantenimiento y consolidación de la comunidad científica nacional, como el SNI.

2.

El C ONACYT mejoró su jerarquía en la administración pública federal, al quedar fuera del sector encabezado por la Secretaría de Educación Pública (SEP) y pasar a depender directamente del Ejecutivo –en calidad de órgano descentralizado no sectorizado–, al dotársele de un gabinete para C+T que buscaría mejorar la coordinación de los esfuerzos del gobierno federal en la materia, y al crearse un ramo pres upuestal específico para el sector. Este último punto es relevante en virtud de que por primera ocasión el Ejecutivo y el Legislativo están obligados a discutir y decidir un presupuesto para I+D; empero, aún está por observarse si la posición que se le dio al C ONACYT le permitirá alcanzar el propósito de atraer una mayor atención del tit ular del Ejecutivo y si, además, la desvinculación de la SEP no se traduce en una disminución de apoyos y la obstaculización de la ineludible relación que debe haber entre ciencia y educación sup erior. 35

34

35

micas y científicas, las fracciones parlamentarias de los tres partidos de mayor peso –PRI , PAN , PRD- en el Congreso, y miembros connotados del gobierno panista. La Ley de Ciencia y Tecnología fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de junio de ese mis mo año. Los países europeos, como España, que en algún momento hicieron lo mismo , están en proceso de rearticular los sectores de ciencia y educación. 26

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3.

Se generaron mejores condiciones para avanzar hacia la construcción de un verdadero Sistema Nacional de C+T.

4.

Se reconoce que la coordinación con el sistema educativo nacional, especialmente con el de educación superior, es imprescindible.

5.

Se fortaleció sustancialmente el modelo de los Centros Públicos de Investigación (CPI’s) al dotarlos de mayor capacidad decisoria y al mejorar sus condiciones de operación; asimismo, se racionalizaron los mecanismos de control y fiscalización, de conformidad con las características del trabajo académico. En este atributo se incluyó una reforma a la Ley de Entidades Paraestatales para otorgar a los CPI’s un estatus similar al de las universidades autónomas, estableciendo la LCYT como su marco regulatorio, en primera instancia; además, se resolvió un riesgo laboral que existía al reconocer la especificidad del trabajo realizado por los CPI ’s, a diferencia de lo establecido en la Ley de Entidades Paraestatales. 36

6.

Se mantuvo la integridad del entonces denominado Sistema de Centros SEPCONACYT ,

ahora Centros Públicos CONACYT , y se otorgó al propio C ONACYT la fa-

cultad de coordinarlos. 37 7.

Se estableció que la finalidad de la Ley es sentar las bases de una Política de Estado que conduzca a la integración del Sistema de C+T, con la idea que este sistema contribuya a incrementar la capacidad científica y tecnológica del país, formar invest igadores que resuelvan problemas nacionales, vincular la ciencia básica y la innovación tecnológica con la educación, incorporar el desarrollo y la innovación tecnológica en los procesos productivos, fortalecer el desarrollo regional, etc.

8.

Para la operación y alcance de los propósitos establecidos en ambas leyes, se creó un Consejo General de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico para

36

37

En concreto, la nueva Ley establece que las condiciones en el campo serán determinadas por los órganos de gobierno de cada uno de estos centros, definiéndose de esta manera la formulación de condiciones laborales acordes con la naturaleza del trabajo que en ellos se realiza. No obstante, todavía quedó pendiente precisar el ámbito de responsabilidad de la entidad fiscalizadora, el peso de los órganos de control interno, el mecanismo de designación de los titulares y una forma de asociación que les permita dialogar con las diversas instancias públicas. A pesar de ello, aún está por definirse la modalidad de su vinculación y coordinación con el propio Consejo, sobre la base de que se trata de organismos descentralizados con autonomía técnica y administrativa para operar. 27

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coordinar los esfuerzos del gobierno federal en la materia; se modifica el Foro Permanente de la LFICYT al transformarse en Foro Consultivo Científico y Tecnológico, organismo que refrenda y mantiene la participación de las comunidades de C+T a nivel de consulta, además de abrir espacios en las instancias de decisión. Adicionalmente a estos órganos decisorios, se crea la Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnología como instancia de coordinación entre el C ONACYT y las entidades correspondientes de los estados de la federación. Por último, la Ley establece la creación de la Red Nacional de Grupos y Centros de Investigación. 38 En resumen, la LCYT, junto con la Orgánica del C ONACYT , tuvo el mérito de impedir el desmantelamiento de un modelo que ya había cristalizado con la LFICYT, con el agregado de haber dado pié a la creación de un ramo presupuestal para el sector y de haber mejorado la posición del Consejo dentro de la administración pública federal. No obstante, es mene ster insistir en que aún está presente la discusión respecto a la pertinencia de haber promovido la desectorización de la SEP .

V.- ¿Tiene logros en materia de I+D el régimen de la alternancia?

Con el ímpetu de la administración del presidente Fox por refundar al país, y a pesar de la tardía designación del titular en la principal instancia pública para la ciencia y la tecnología, las iniciativas en la materia y los apoyos del Ejecutivo y del Legislativo han sido considerables y, en casos particulares, como en materia presupuestal, muy por encima de los que se había dado en los últimos decenios. Por lo mismo, se hará un recuento selectivo de algunos resultados con el propósito de evaluar sí las acciones y la visión de los respons ables públicos en el ramo ha estado en correspondencia con los apoyos recibidos, con los logros de los gobiernos del antiguo régimen y con lo que requiere del sector nuestro país. V.1. Recursos Presupuestales. En tan sólo cuatro años, de 2000 a 2004, el C ONACYT duplicó los recursos federales que aplica a los distintos programas de fomento científico y tecnológico. Esto se aprecia al

38

Véase: Casalet (2003; 34-35). 28

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comparar los $2,573 millones del año 2000 con los $5,700 millones en 2003, lo que representa un crecimiento real del 122%. No obstante, la asignación correspondiente a 2004 presentó una disminución del 13% con respecto al año anterior. A pesar de ello, es infort unado que el comportamiento del presupuesto del C ONACYT en los años previos no se haya traducido en el liderazgo que se esperaba.

Recursos fiscales CONACYT, 2000-2004

Millones de pesos

6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 2000

2001

2002

2003

2004

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación, años 2000 a 2004.

En primer lugar, el C ONACYT , lejos de promover el gasto en C+T de la federación en su conjunto, ha generado una participación cada vez menor en el gasto federal en este tema respecto al total del gasto programable del Sector Público Federal (SPF), ya que, especia lmente a partir del año 2000, su proporción presenta una tendencia acentuadamente decreciente. Esto refleja un problema de capacidad de gestión de este organismo al interior del gobierno federal, según lo corrobora la siguiente gráfica:

29

R. Loyola y J. Zubieta

Participación del Gasto Federal en Ciencia y Tecnología en el Gasto Programable del Sector Público Federal

porcentaje

3.0%

2.5%

2.0%

1.5% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003.

Por su parte, el presupuesto administrado por el CONACYT creció casi tres veces desde 1990 hasta 2002, como lo muestra la siguiente gráfica.

Presupuesto Administrado por Conacyt

5,000,000 4,500,000

miles de pesos

4,000,000 3,500,000 3,000,000 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000,000 500,000 2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

0

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003. Nota: A precios de 2002.

De acuerdo con la clasificación sugerida por el Manual Frascati, la presentación del ejercicio del presupuesto del C ONACYT se divide en tres rubros: a) Investigación y desarrollo experimental, que cons idera proyectos de investigación y desarrollo tecnológico, al Sistema Nacional de Investigadores y la cooperación científica y técnica internacional. 30

R. Loyola y J. Zubieta

b) Educación y enseñanza científica y técnica, en el que se incluye el programa de becas-crédito, el programa de fortalecimiento del posgrado nacional (PFPN ) y la capacitación y actualización de recursos humanos. c) Servicios científicos y tecnológicos, en el que se encuentra el servicio de consultoría a bancos de información, difusión y publicación científica y tec nológica, administración y planeación. A continuación se presenta la proporción en que fueron aplicados dichos recursos, para posteriormente mostrar los resultados de algunas de las actividades incluidas en cada rubro. A pesar de que no se advierten serias variaciones respecto de la asignación realizada en años y administraciones anteriores, llama la atención una disminución en la importancia relativa del segundo rubro, directamente relacionado con la formación de científicos y tecnólogos. Asimismo, hay que señalar que se registra un incremento en el peso relativo de los recursos asignados a investigación y desarrollo experimental. Presupuesto administrado por el CONACYT 100%

Investigación y desarrollo experimental Educación y enseñanza científica y técnica Servicios científicos y tecnológicos

90% 80%

porcentaje

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003. Nota: A precios de 2002.

“En un Estado donde la ciencia y la tecnología son incipientes o no están suficientemente desarrolladas, el apoyo económico es escaso y apenas suficiente, ello por cuanto el conocimiento científico y tecnológico resulta en una inversión de muy larga recuperación e incluso, basado en el esquema de ensayo y error, presupone una cantidad de pérdidas antes de encontrar un bien de capital o de consumo económicamente redituable, En este escenario, 39 la única vía de fu ncionalidad es el apoyo estatal.”

39

Tomado de la Presentación que hace el Dr. Fernando Serrano Migallón al libro de Puchet y Ruiz, op.cit. p. xvi. 31

R. Loyola y J. Zubieta

Naturalmente, si el apoyo estatal falla o se vuelve errático, poco podrán hacer los científicos que trabajan en México, independientemente del grado de compromiso que tengan con las necesidades del país. El escenario se torna aún más riesgoso si las actividades de I+D

terminan siendo financiadas por el Estado con base en esquemas de ensayo y error,

como evidencian algunas decisiones de la presente administración que se analizan más adelante. V.2. Investigación y desarrollo experimental. Por lo que se refiere al primer rubro presupuestal, Investigación y desarrollo experimental (IDE), el número de proyectos científicos y tecnológicos apoyados no ha podido ni siquiera alcanzar los niveles registrados en el año 2000, situación a todas luces preocupante en virtud de que la comunidad científica conoce de los recursos crecientes que han sido autorizados para el Consejo y advierte que los recursos erogados no se han traducido en forma proporcional en apoyos a proyectos.

Proyectos científicos y tecnológicos apoyados 1.600

proyectos

1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 1995

Fuente:

1996 1997 1998 1999

2000 2001

2002 2003

CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnolo gía 2003.

Este comportamiento en el número de proyectos apoyados contrasta con los recursos canalizados para su ejecución, los cuales han ido ligeramente en aumento, posiblemente por el predominio de proyectos de larga duración. No obstante, el ritmo con el que han crecido estos apoyos no corresponde a la velocidad con la que se ha incrementado el presupuesto del CONACYT . Es importante señalar el énfasis que la actual administración ha hecho en los apoyos para el fomento tecnológico de las empresas, en detrimento implícito de la ciencia básica. 32

R. Loyola y J. Zubieta

Lo paradójico de esta situación es que ni se ha apoyado a la ciencia como se hubiera deseado –particularmente frente a la cantidad de recursos autorizados– ni se ha logrado el impacto esperado en el fortalecimiento tecnológico de las empresas mexicanas. Esto se deduce del saldo en la balanza de pagos tecnológica que prácticamente ha duplicado su déficit respecto del año 2000.

Saldo en la Balanza de Pagos Tecnológica 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

millones de dólares

0 -100 -200 -300 -400 -500 -600 -700 -800

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003.

V.3. Educación y enseñanza científica y técnica. En lo que refiere al segundo rubro sugerido por el Manual Frascati para analizar los recursos presupuestales, se vuelve obligado tocar el tema de la masa crítica con la que ya cuenta el país, además de la inversión que año con año se realiza en programas de formación de Recursos Humanos de alto nivel. Si bien es cierto que el número de investigadores miembros del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) se ha incrementado, no cabe duda que el nivel III presenta un marcado estancamiento, siendo éste el más alto de las categorías de Investigador Nacional que maneja dicho Sistema; como era de esperarse, el nivel I sigue siendo el que tiene mayor representación en esta población. 40

40

A partir de 1984, el gobierno federal creó uno de los estímulos más solicitados, dada su independencia de las estructuras institucionales: el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), encargado de evaluar el trabajo académico de los investigadores que solicitan su ingreso o permanencia en él. Sin lugar a dudas, a partir de su creación, este Sistema ha ayudado a paliar la crítica situación en la que durante varios años se enco n33

R. Loyola y J. Zubieta

Investigadores miembros del SNI 9,500 9,000 8,500 8,000 7,500 7,000 6,500 6,000 5,500 5,000 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 1990

Candidato

Nivel I

Nivel III

TOTAL

1991

1992

1993

Nivel II

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003. CONACYT, Indicadores de actividades científicas y tecnológicas, 2000.

Pese a los avances y éxitos aparentes del SNI y otros programas de estímulos similares, aún no se logra desarrollar una ciencia mexicana, independiente y vigorosa, especialmente en lo que a investigación y desarrollo de tecnologías industriales refiere. Por un lado, llama la atención que el área correspondiente en el SNI (Área 7, Ingeniería y Tecnología) no haya registrado el mismo incremento promedio que las demás; por el otro, que la administración actual haya promovido la iniciativa de crear un “SNI Tecnológico”, mediante una convocatoria publicada el 27 de enero de 2003, para integrar un conjunto de investigadores y desarrolladores de tecno logía en el nivel más alto del Sistema: el nivel III. Dicha convocatoria estaba dirigida a quienes cumplieran con los requisitos preestablecidos y desearan presentarse a evaluación. El resultado fue que de 41 personas aceptadas (según los resultados publicados en Internet el 30 de abril del mismo año), 14 ya pertenecían al Sistema, de ahí que se ponga nuevamente en tela de juicio el fin que dicha iniciativa perseguía.41

41

tró el nivel de ingreso económic o de los científicos mexicanos, en particular durante la década de los años ochenta. Resultados provenientes de la búsqueda en el Padrón Vigente 2002 del SNI (página del Sistema Integrado de Información sobre Investigación Científica y Tecnológica, rubro Oferta\Investigadores y Tecnólogos), http://www.siicyt.gob.mx/ , así como en los resultados de las convocatorias 2002 y 2003 del SNI, http://www.conacyt.mx/dac/sni/ResultadosVigentes2002.pdf, http://www.conacyt.mx/dac/sni/resultados-

34

R. Loyola y J. Zubieta

Investigadores del SNI por área de la ciencia 100% Ingeniería Biotecnología y Ciencias Agropecuarias

80%

porcentaje

Ciencias Sociales 60% Humanidades y Ciencias de la Conducta 40%

Medicina y Ciencias de la Salud Biología y Química

20% Físico Matemáticas y de la Tierra 0% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003. CONACYT, Indicadores de actividades científicas y tecnológicas, 2000.

Efectivamente, la evolución del área de las Ingenierías dentro del SNI no muestra ser una de rápido crecimiento. Su peso relativo no ha variado significativamente, al grado que en 2002 se tienen unos cuantos investigadores más que los registrados 12 años antes. La pregunta que surge de inmediato está relacionada con el posgrado, dado que un requisito ya ineludible para ingresar al SNI es contar con el grado de doctor. 42 Desafortunadamente para el país, el análisis resultante de comparar los pesos relat ivos de los grandes campos disciplinarios que cultivan los miembros del SNI con el de los graduados de programas doctorales impartidos por las IES nacionales muestra grandes coincidencias. Sin duda, el hecho de que las respectivas proporciones estén en franca correspondencia en ambos rubros habla de la escasa probabilidad de que alguna área científica descolle en el futuro, si no se diseñan programas específicos para su promoción. No deja de llamar la atención que sea precisamente el área de las Ingenierías y Tecnología la que

42

novig-nuevoingreso-2002-2a-parte.pdf, http://www.conacyt.mx/dac/sni/lista-resultados-2003.html y http://www.conacyt.mx/dac/sni/aviso-importante-sni-diciembre -2003a.html. Ésta fue una de las características que mucho llamó la atención de la comunidad académica al conocerse los nombres de los miembros del SNI Tecnológico, nivel III, a pesar de lo riguroso que aparentemente fue el proceso de selección. En efecto, muchos no sólo no contaban con estudios de doctorado, sino que tampoco tenían trayectorias en I+D; en realidad, sus curricula evidenciaban amplia experiencia en actividades de gestión tecnológica. 35

R. Loyola y J. Zubieta

presenta el mayor desbalance. 43 Este diferencial en el peso relativo que esta área revela en la membresía al SNI y en la graduación de doctores podría interpretarse como una falta de compromiso de los investigadores para con la formación de recursos humanos. 44 No obstante, no se tiene información que confirme o modifique esta hipótesis, aunque bien valdría la pena explorarla. Como se mencionó anteriormente, la realización de un diagnóstico profundo y riguroso que trascienda el establecimiento de prioridades, propiciaría el diseño de instrumentos, propios de una Política de Estado en materia de C+T, para potenciarlos.

Miembros del SNI y graduados de programas doctorales, 2001

Graduados de doctorado

SNI

0%

20%

Ciencias Exactas y Naturales Ciencias Sociales y Humanidades

40%

60%

80%

100%

Ingeniería y Tecnología

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003.

Otro indicador de la problemática de la actividad científica y tecnológica en México lo constituye la proporción que guarda la comunidad científica respecto a la población total de un país. Así, México cuenta con sólo 2 investigadores por cada 10 mil personas econó-

43

44

Las cifras del SNI se presentan por grandes grupos disciplinarios: Ciencias exactas y naturales incluye: ciencias físico matemáticas y de la tierra, biología y química y medicina y ciencias de la salud; Ciencias sociales y humanidades incluye: humanidades y ciencias de la conducta y ciencias sociales; Ingeniería y tecnología incluye: biotecnología y ciencias agropecuarias e ingeniería. El desglose de los datos sobre graduados de programas doctorales contempla: Ciencias exactas y naturales, incluyendo ciencias exactas y naturales, agropecuarias y de la salud; Ciencias sociales y humanidades, que abarca ciencias sociales, administrativas, educación y humanidades; Ingeniería y tecnología. 36

R. Loyola y J. Zubieta

micamente activas, mientras que en naciones más avanzadas el promedio es superior a los 80 investigadores. 45 Una de las estrategias más exitosas que han utilizado muchas naciones para incrementar y fortalecer su comunidad científica se ha centrado en apoyos a programas de formación de recursos humanos de alto nivel; México no es la excepción. Dentro de los pocos programas federales que han permanecido vigentes, a pesar de los cambios de administración, está el Programa de Becas que administra CONACYT . El volumen de becas administradas por año reporta un incremento importante en números totales; sin embargo, la proporción entre becarios en posgrados nacionales y aquéllos que realizan sus estudios en el extranjero se ha mo dificado notablemente. En la actualidad, menos de un 30% del total de becas nuevas está destinado a estudios de posgrado en el extranjero. Naturalmente, el fortalecimiento del posgrado nacional ha tenido un fuerte impacto en las solicitudes de beca, razón por la que habría que revisar muy cuidadosamente los términos bajo los cuales se asignan recursos a programas de posgrado de IES nacionales, a fin de que se fortalezcan con becas al extranjero áreas que no estén suficientemente representadas, tanto a escala nacional como regional, en el entendido de que se perfila un agudo descenso en estas becas. Además, el Conacyt anuncia requisitos adicionales que favorecerían los estudios “útiles” para las empresas, por lo que, seguramente, se frenará la formación de científicos.

45

Datos correspondientes al año 2002, año en el que el número de investigadores en el SNI (incluyendo candidatos) ascendió a 9,200 y la PEA a 41’085,736 personas. Cf. CONACYT (2003) e INEGI, http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/tematicos/mediano/anu.asp?t=mtra02&c=3651. 37

R. Loyola y J. Zubieta

Becas administradas por CONACYT

número de becas

20.000 18.000

Total

16.000

Nacionales

14.000

Al extranjero

12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003.

En otro tipo de programas, el aumento sin precedente de los recursos autorizados al C ONACYT no se corresponde con los resultados que la sociedad esperaría. En efecto, el número de cátedras patrimoniales de excelencia, en lugar de incrementarse –dadas las necesidades de recursos humanos de alto nivel– han disminuido significativamente. Tal es el caso también del Programa de Repatriaciones, que en el año 2000 financió la repatriación de 409 estudiantes de doctorado recién graduados para incorporarse a instituciones científicas o de desarrollo tecnológico, mientras que para el 2002 sólo apoyó 274, situación que es previsible haya prevalecido al cierre de 2003. Por desgracia, CONACYT pareciera tener poco interés en estos programas y en el impacto que han tenido en la conformación y consolidación de plantas académicas. No sólo se trata de destinar recursos, C ONACYT tampoco ha sido eficiente frente a la Secretaría de Hacienda para obtener plazas para actividades de I+D, como tampoco ha sido exitoso en diseñar mecanismos novedosos que permitan liberar plazas existentes; peor aún, se ha comentado que existe la pretensión de transferir este tipo de programas a los fondos sectoriales.

38

R. Loyola y J. Zubieta

Cátedras y repatriaciones, 1992-2002 900 investigadores

800 700 600 500 400 300 200 100 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003. CONACYT, Indicadores de actividades científicas y tecnológicas, 2000. Nota: Incluye Fondo de Cátedras Patrimoniales de Excelencia y Fondo para Retener en México y Repatriar Investigadores Mexicanos.

Cuando se piensa en estrategias para que la comunidad científica nacional crezca y se expanda, ineludiblemente se debe reflexionar sobre los recursos disponibles, tanto para las propias labores de I+D como para la docencia. Sobra insistir en que, desafortunadamente, los recursos para fortalecerlas siguen siendo escasos, como también lo son las oportunidades de empleo en el mercado laboral, una vez que el proceso formal de enseñanza escolarizada ha concluido. Como ya se mencionó, la relación entre la academia y la industria sigue siendo, en general, sumamente débil, por lo que no solamente no se advierte un crecimiento en la aportación de la iniciativa privada al financiamiento de la C+T, sino que tampoco ésta se ha podido transformar en empleadora de doctores o tecnólogos que pudieran estrechar esa relación e incrementar el valor agregado de los productos o servicios que ofrece.

V.4. Servicios científicos y tecnológicos. Con respecto a este tercer rubro, a continuación se presentan los resultados de las activ idades de difusión y divulgación de la C+T, en los que se observa que aún el medio más utilizado de difusión en los últimos años –folletos y publicaciones– sufre una disminución considerable en su número de ejemplares.

39

R. Loyola y J. Zubieta

Actividades de difusión y divulgación de la ciencia y la tecnología 800 Revistas

700

Libros editados 600

Folletos y publicaciones

tiraje

500 400 300 200 100 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003.

Asimismo, y en una administración en la que el uso y abuso de los medios masivos de comunicación ha sido esencial, no deja de extrañar que para la C+T esa tendencia no aplique. En efecto, hay una notoria disminución en el número de programas trasmitidos por radio y televisión.

Actividades de difusión y divulgación de la ciencia y la tecnología

número de programas

3.000 2.500 Emisiones de radio y T.V. 2.000 1.500 1.000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: CONACYT, Informe general del estado de la ciencia y la tecnología 2003.

40

R. Loyola y J. Zubieta

La inclusión de la información estadística que se ha presentado no sólo obedece al interés por mostrar algunas evidencias empíricas que confirman los riesgos que actualmente enfrenta el denominado Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; también permite señalar algunas dificultades en el manejo de indicadores y los problemas que los cambios en los marcos referenciales y en las definiciones conceptuales traen consigo. Fuera del marco normativo, la actual administración ha incorporado al discurso oficial términos y vocablos ajenos a la cultura nacional, en los que la construcción y el manejo de indicadores parecieran ser un fin en sí mismo y no medios o herramientas que propician la evaluación y el rendimiento de cuentas. 46

V.

A manera de conclusiones.

Las múltiples evidencias que se han analizado ponen de manifiesto que la administración del C ONACYT en el “gobierno del cambio” tiene una fuerte tensión de fondo. Ésta surge de la definición de una política dirigida a fortalecer el desarrollo tecnológico y la reorientación de la investigación hacia la solución de las necesidades de los sectores productivo y público, en una situación en la que el resultado de las iniciativas legales reafirmaron un compromiso con la ciencia. Más aún, dicha tensión explica los desajustes, presiones y conflictos de la administración del C ONACYT con la comunidad científica, el desmantelamiento de algunos de los programas que habían sido fundamentales para el desarrollo de la comunidad científica en los últimos treinta años, el desdén hacia la ciencia, la incomprensión de la lógica y dinámicas propias de las comunidades académicas, la falta de sensibili-

46

Llama la atención que Conacyt haya recibido un premio en 2002 por su portal en Internet del Sistema Integrado de Información sobre Investigación Científica y Tecnológica (SIICyT). En efecto, se trata del Premio INNOVA, otorgado por la Presidencia de la República, por su contribución al programa “eGobierno”. De acuerdo con la convocatoria, las prácticas de innovación son evaluadas de acuerdo con su impacto a las seis estrategias de “buen Gobierno” que se traducen en: a) menores costos; b) mayor calidad (es decir, que satisfagan o superen las expectativas de los ciudadanos en los servicios que se les brindan); c) Profesional (en otras palabras, atraer, motivar, desarrollar y retener las mejores mujeres y hombres en el servicio público); d) Digital (que posibilite el acceso desde la casa u oficina; e) con mejora regulatoria (g arantías de que se efectúan los trámites con facilidad, seguridad y rapidez, y, f) Honestidad y transparencia. En este sentido, cabría preguntarse si el comité de premiación consideró la opinión de los usuarios, la calidad, veracidad, actualidad y pertinencia de la información ahí contenida, cuando el SIICyT todavía presentaba serias deficiencias y dificultades de acceso. 41

R. Loyola y J. Zubieta

dad sobre las ciencias sociales y humanas y la visión utilitarista que se ha querido dar a la actividad cie ntífica. De manera parecida puede explicarse el desinterés hacia los programas de formación y la transferencia, que en los hechos se ha pretendido hacer, de la responsabilidad de asumir y enfrentar los requerimientos de la investigación básica. En efecto, la puesta en marcha de dive rsos fondos para la I+D ha pretendido restringir dicho compromiso a los fondos establecidos con la SEP . Pese a ello, la activa participación de organismos representativos de la C+T, las universidades, los centros de investigación, personalidades del universo científico y de otras instancias de gobierno, así como la acción misma de algunos partidos políticos ha logrado frenar algunas iniciativas y, en algunos casos, revertir sus impactos. Entre los múltiples ejemplos de tal ejercicio plural y participativo destaca la transformación de las iniciativas de ley, el resguardo del programa de becas, el mantenimiento de fondos –aunque cada vez más escasos– para la investigación básica, la defensa del SNI, la mejora al modelo de los CPI’s,

el mantenimiento del Sistema de Centros CONACYT y la conservación y ampliación

de la participación de las comunidades científicas y académicas en instancias de consulta y de decisión de los órganos de gestión de la política en C+T. A todas luces resulta paradójico que una visión de la tecnología que no incluye el peso y el papel de la ciencia tenga la responsabilidad de aplicar una legislación de contenido científico, al igual que también sorprende que ante la acentuada política de disminución de recursos para la actividad científica, las comunidades e instituciones afectadas no se hayan manifestado con igual determinación que cuando intervinieron para corregir las in iciativas de ley en la materia. Al respecto se puede afirmar que en los últimos treinta años; es decir, en los últimos gobiernos del largo dominio priísta, la ciencia, las inst ituciones y la comunidad dedicada a su fomento creció, se diversificó e internacionalizó, gracias a programas públicos decididos e ingeniosos; infortunadamente, quizá por lo mismo, estos actores fundamentales de la I+D no se habían ocupado de sí mismos ni de reflexionar sobre su futuro. En esta circunstancia, y sin menospreciar el efecto negativo de las confrontaciones entre los diversos grupos de interés, dicha comunidad no tenía elementos ni formas de or42

R. Loyola y J. Zubieta

ganización para reaccionar ante una administración decidida a promover una visión limitada del desarrollo tecnológico, en la que todo lo que se hiciera iría en contra de lo alcanzado en materia científica, a pesar de haberse enarbolado un discurso que sólo en la palabra se pronunciaba por el avance y cultivo del conocimiento. Dicho de otra manera, además del impacto que posiblemente han tenido algunas de las disputas entre los grupos científicos de interés, debe analizarse con cuidado si la ausencia de una reflexión deontológica de la comunidad no explicaría su aparente incapacidad para detener una política equivocada y acciones tan onerosas y negativas para el desarrollo de la I+D en México. Si bien el lugar de la C+T se han mantenido en la forma y en el discurso, las políticas de CONACYT en el “gobierno del cambio” han pretendido romper el modelo de la “Triple Hélice” en el que academia, industria y gobierno deben interactuar sincrónica y coordinadamente. 47 Al desconocer y menospreciar la importancia de la primera, el gobie rno ha asumido una postura que es difícil de defender: atender a la industria sin la concurrencia de la academia; es decir, sin la generación de nuevos conocimientos. De manera análoga, se ha pretendido aceptar que es factible aplicar el conocimiento en la solución de problemas sociales específicos, sin desarrollar conocimiento o sin desarrollo disciplinario. De continuarse por esta vía, no solamente se seguirá poniendo en riego la propia ciencia, sino que poco aliento se dará a la tecnología y al interés por fortalecer el uso y la aplicación del conocimiento. Si un avance debe reconocerse al gobierno del presidente Fox y a su administración en el CONACYT en esta materia, es la creación de un ramo presupuestal para C+T; éste ha obligado al Ejecutivo y al Legislativo a discutir la asignación de recursos y apoyos espec íficos para el sector; empero, aún está por verse si su desarticulación de la SEP y la nueva posición del CONACYT como organismo no sectorizado darán los resultados esperados. Por lo pronto, en aquellos países donde se aplicó esta receta ya se está echando marcha atrás.

47

Cf. Leydesdorff, L. et al (1998). 43

R. Loyola y J. Zubieta

Bibliografía

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44