La planificación urbana participativa y la cuestión de los asentamientos informales: ¿Hacia ciudades sustentables o sostenibles?

La planificación urbana participativa y la cuestión de los asentamientos informales: ¿Hacia ciudades sustentables o sostenibles?

Fernando Murillo

Resumen El artículo aborda la cuestión de los asentamientos informales analizando si la evolución de las políticas urbanas-habitacionales, particularmente el paradigma de la planificación participativa, conduce a ciudades sustentables o sostenibles. Sustentables, en tanto realmente modifican los factores generadores de pobreza, intrínseca al proceso de urbanización capitalista; sostenible, en tanto proporciona una apariencia ilusoria de cumplimiento progresivo de derechos que termina profundizando la marginalidad, “aliviando” la situación de pobreza para que sea soportable. El artículo repasa las sucesivas políticas desde la erradicación forzada a la radicación voluntaria, hasta el paradigma de la participación y su aplicación en distintos programas produciendo resultados tangibles que permiten su análisis crítico. Algunas reflexiones finales resaltan la necesidad de complementar participación con la asociación entre actores y la descentralización municipal para realmente avanzar hacia la sustentabilidad.

1. Introducción: Ambiente y pobreza Los asentamientos informales son una síntesis tangible de la pobreza y marginalidad en la que viven un alto porcentaje de población: 870 millones de pobres urbanos, o 43% de la humanidad (ONU, 2010). Los asentamientos son consecuencia

de

procesos

de

urbanización

injustos,

inhumanos

e

insustentables. Injustos por que no distribuyen las plusvalías del proceso de urbanización, sino que las concentra social y territorialmente. Inhumanos por cuanto no cumplen derechos humanos básicos, ni prevén medios para su cumplimiento progresivo. Insustentable, dada su alta vulnerabilidad poniendo en riesgo la supervivencia de sus habitantes y vecinos ciudadanos en general. Desde la antigüedad el hombre ha construido edificios para domesticar la naturaleza, poniéndola a su servicio.

Las ciudades, con sus profundas desigualdades sociales, enorme consumo de recursos naturales y energía, alto niveles de contaminación y transformación del medio natural pasarían de ser la promesa de bienestar de la especie humana, a transformarse en la amenaza de su destrucción al ritmo de su crecimiento vertiginoso. Ya en el siglo XIX, múltiples escuelas de pensamiento (Howard, 1902) comenzaron a asociar el crecimiento urbano con la enfermedad que era necesario tratar con urgencia, dando lugar a distintos intentos de crear “nuevas ciudades” (new towns) y experimentos sociales que son conocidos en la bibliografía especializada como los “utopistas” (Geddes, 1960).

La segunda guerra mundial, con su amargo corolario de dos bombas nucleares, no dejaron ninguna duda respecto a la capacidad del ser humano para destruir el mundo. Pero el periodo de postguerra, también enseñó sobre la capacidad humana de reconstrucción. El “milagro” de la reconstrucción de las ciudades europeas dio el prestigio a la planificación urbana para adquirir sus credenciales de ciencia capaz de crear ambientes donde la raza humana reine por sobre las otras especies. Pero aunque la experiencia fue satisfactoria en términos de la técnica y tecnologías aplicadas, y el movimiento moderno de arquitectura y urbanismo triunfó imponiendo sus principios de arquitectura y planificación, el ambiente urbano emergente estuvo fundamentado en la concepción errónea que los recursos naturales eran infinitos. Las ciudades modernas eran diseñadas a partir del automóvil, organizando zonas según actividades, promoviendo altos niveles de consumo de suelo, agua, energía y de otros recursos no renovables.

Las

ciudades

resultantes

no

lograron

evitar

los

problemas

sociales

preexistentes, como así tampoco el surgimiento de nuevos problemas. En lo social, las crecientes desigualdades entre los habitantes de la ciudad y los campesinos pobres fue la principal causa de la creación y proliferación de asentamientos informales. El ambiente urbano pasó a ser un factor clave de generación de pobreza. Distinto a lo que se esperaba, la ciudad no fue el medio para igualar sino que generó condiciones que profundizaron la estratificación social diferenciando territorios según niveles de ingreso o prestigio social.

2. La evolución en las políticas urbano-habitacionales Paralelamente al “milagro” de la reconstrucción se produciría otro hecho inédito en la historia: la declaración universal de los derechos humanos (1949). La humanidad, por primera vez establecía que todos los seres humanos simplemente por el hecho de haber nacido tienen derechos consagrados a ser asistidos con alimentos, abrigos, no ser objeto de tortura o esclavitud, desplazarse, etc. Estos derechos fueron ampliándose desde su declaración, en lo que se conoce como derechos económicos, sociales y culturales (DESC) realizándose declaraciones especificas, tal como el derecho a la vivienda (ONU, 1950), a la educación, a la salud, que fueron adoptados voluntariamente por las constituciones de los países miembros de las Naciones Unidas.

Esta ampliación de derechos influyó decisivamente en la evolución de las ideas en el campo de la planificación urbana y producción de hábitat social. La tabla 1 sintetiza dicha evolución, desde las teorías imperantes en los 60s y 70s cuando los estados desarrollaran planes integrales que se materializarían en enormes complejos habitacionales y renovación urbana. El problema, por entonces, era enfocado ingenuamente como una cuestión de oferta y demanda de viviendas, sin considerar la enorme complejidad de la cuestión habitacional.

Ya a mediados de los 70s hasta mediados de los 80s, las soluciones giraron hacia los proyectos de auto-ayuda pensando que de esa manera se lograba en forma más eficaz dar respuesta a los problemas particulares de cada comunidad apelando a sus capacidades de organización. Hacia fines de los 80s y principios de los 90s surge con gran ímpetu el llamado “enfoque facilitador”, que pone el énfasis en la creación de marcos regulatorios para la acción de los propios residentes de asentamientos informales, el sector privado y los mercados. Se promovió así que los asentamientos informales no sean erradicados en forma compulsiva, sino encontrar soluciones alternativas, incluyendo la radiación voluntaria. Varias estrategias fueron desplegadas, incluyendo la regularización de parcelas siguiendo los trazados existentes de los asentamientos, complementado con la modalidad de “lotes con servicios”.

Las etapas que siguieron fueron incorporando otras cuestiones, como la sustentabilidad. Ya desde mediados de los 90s las políticas comenzaron a enfocarse en el desarrollo sustentable. La sustentabilidad sumaría a la búsqueda de cumplimiento progresivo de derechos humanos, el equilibrio entre las

dimensiones

sociales,

económicas

y

ambientales

y

la

justicia

intergeneracional e internacional. Tabla 1. Evolución de las políticas habitacionales Fase y aproximadas.

fechas

Foco de atención

Principales instrumentos utilizados Planeamiento integral: Construcción directa por parte de gobiernos (bloques de departamentos, viviendas semillas, etc). Erradicación de asentamientos informales Reconocimiento del sector informal. Mejoramiento y “lotes con servicios”. Subsidios al suelo y la vivienda

Modernización y crecimiento urbano. 1960-comienzos de 1970

Planeamiento físico y producción de unidades habitacionales por parte de agencias estatales

Redistribución con crecimiento/necesidades básicas. Mediados de 1970-mediados de 1980

Los estados apoyan la propiedad autoconstruida proyecto por proyecto

El enfoque facilitador/gestión urbana. Hacia fines de 1980, temprano 1990.

Asegurar un marco de facilitación para la acción de la gente, el sector privado y los mercados.

Asociación públicoprivado. Participación comunitaria, gestión de suelos y financiamiento de la vivienda. Construcción de capacidades

Desarrollo urbano sustentable. Mediados de 1990 hasta el presente

Planeamiento holístico con un balance entre eficiencia, equidad y sustentabilidad

Como arriba, pero con un mayor énfasis en gestión ambiental y alivio de la pobreza

Habitat II: 1996

“Vivienda adecuada para todos” y “Desarrollo sustentable de asentamientos humanos” Objetivos desarrollo del milenio 8, meta

Culminación e integración de las politicas previas de mejoramiento

La cumbre del milenio: 2000

Proyecto de desarrollo del milenio

Documentos claves

Declaración de Vancouver (1976) Refugios, pobreza y necesidades básicas (Banco Mundial, 1980) (Unicef, 1984) GSS 1988 Política urbana y desarrollo económico (Banco Mundial, 1991) Ciudades, pobreza y gente (PNUD, 1991). Agenda 21 (1992). Facilitando mercados de vivienda (Banco Mundial, 1993) Desarrollo sustentable de asentamientos humanos: implementando la agenda 21 (UNHCHS, 1994, c) La agenda hábitat (1996) Reporte global sobre asentamientos humanos (1996) Declaración del milenio de Naciones

Estambul + 5: 2001

18 y 11 sobre asentamientos informales Revisión del proceso de la agenda Hábitat

Renovación de los compromisos de la agenda hábitat y desarrollo de estrategias más efectivas. El derecho a la ciudad

Unidas (2000) Objetivos del milenio (2000) Declaración ciudades en nuevo milenio (2001). Reporte global sobre asentamientos humanos (UN Habitat 200/5/10)

Fuente: Traducido y adaptado de “The enabling approach”, UN Habitat 2006

Un segundo debate en torno a la sustentabilidad se centra en la diferenciación necesaria entre el concepto de sustentabilidad, en su expresión mas radical de cambio de pautas de consumo de modo de asegurar que realmente los recursos no renovables no resulten agotados, y el concepto de sostenibilidad, el cual plantea encontrar alternativas viables a las fuentes de energía y recursos, a través de la tecnología, pero sin modificar las pautas de consumo. Estas dos posiciones, aunque parecidas en su terminología encarnan ideologías muy diferentes: Aceptar las reglas de la producción y consumo como son, aunque amenacen la supervivencia confiando que surgirán alternativas tecnológicas para resolver los problemas emergentes. La otra alternativa, la de la sustentabilidad, es directamente atacar la causa de la voracidad de la sociedad por el consumo de recursos y energía, imponiendo un modelo que asegure su distribución garantizada por los estados.

Un caso emblemático es la producción de bio-combustibles utilizando granos en lugar de petróleo. Desde la perspectiva de la sostenibilidad, la propuesta es totalmente aceptable ya que logra reemplazar un recurso no renovable como el petróleo, por uno renovable como los granos. Pero desde el punto de vista de la sustentabilidad, es altamente criticable porque esté poniendo en riesgo la seguridad alimentaria de la población mundial a cambio de mantener el patrón de consumo, en este caso de combustibles, de determinados países y sectores sociales que pueden pagarlo.

El debate en torno a la sustentabilidad-sostenibilidad aplicado a la cuestión de los asentamientos informales introduce interrogantes claves. Está claro que una sociedad no puede ignorar la cuestión de los asentamientos informales por

razones éticas, pero también de conveniencia. Una ciudad con alto porcentaje de asentamientos con alta vulnerabilidad ambiental, inundables o sin acceso a agua potable, implica una seria carga al presupuesto público. La sostenibilidad buscará como aliviar la situación de los residentes en asentamientos con un enfoque de minimizar el gasto público pero sin modificar las reglas de urbanización, origen del problema. Inclusive, dependiendo de las circunstancias, en algunos casos, la regularización de los terrenos, cuestión central de los defensores del derecho a la vivienda puede servir al propósito de promover un mercado desregulado, descontrolado, y altamente abusivo de los más pobres y vulnerables, una suerte de capitalismo salvaje de la marginalidad que es inadvertida por quienes promueven soluciones de mercados informales.

La última etapa es de revisión y análisis de los resultados alcanzados con el fin de proponer aquellas modificaciones que sean necesarias. Una publicación (UN, 2006) del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y la Agencia UN Hábitat pasan revista a lo ocurrido en las ultimas décadas en el cumplimiento del derecho a la vivienda adecuada, demostrando cómo aquellos países que adoptaran y pusieran en practica el “enfoque facilitador” lograron avances mas sustantivos y con mayor impacto a largo plazo, comparado a aquellos que repitieron la formula del estado financiando vivienda social, nunca llegando a los sectores necesitados, no impidiendo la proliferación de asentamientos informales. También el reporte explica las razones por las que muchos estados optan por continuar con políticas ya conocidas como ineficaces, citando favoritismo, corrupción, reactivación de la industria de la construcción, etc.

Tanto sustentabilidad como derechos humanos tienden a coincidir en una agenda de acción complementaria expresada en los objetivos del milenio. Estos objetivos, compartidos por los países miembros sirven para obligarse a si mismo, colectivamente, a alcanzar determinadas mejoras a nivel mundial en cuestiones claves. Uno de los objetivos del milenio está dirigido a reducir la proliferación de asentamientos informales logrando de esta manera el mejoramiento de un billón de habitantes actualmente privados de múltiples derechos básicos. El enfoque de la sustentabilidad aplicado al mejoramiento y prevención de asentamientos informales tiende a señalar la necesidad de

intervenir en las condiciones estructurales del proceso de urbanización que lleva a la formación de asentamientos informales. Algunas de estas formas de intervenir en las causas, más que en las consecuencias, han llevado a considerar reformas en los regimenes legales de tenencia de suelos, procurando múltiples formas de tenencias seguras, tanto individuales como colectivas, mejorando la distribución de plusvalías urbanas. También se plantea el desarrollo de hipotecas financieras, racionalización de subsidios, provisión de infraestructura para desarrollo de suelo residencial, mejorar la organización de la industria de la construcción y el desarrollo de marcos institucionales.

3. Los casos de estudio La selección de casos paradigmáticos de planificación participativa ha sido caracterizado para su mejor comprensión en distintos tipos (tabla 2) según desde donde se impulse la iniciativa de mejoramiento y prevención de asentamientos informales: Formas centralizadas, generadas por gobiernos nacionales; iniciativas surgidas por el gobierno de una ciudad: o iniciativas surgidas en el seno de un asentamiento, o la combinación de los tres tipos, generando redes territoriales y federaciones. Representando la tipología centralizada, se presenta el programa de mejoramiento y prevención de asentamientos en Egipto (1994-2010). El componente de participación está limitado a la comunicación y eventualmente consulta a la población sobre los planes que se busca implementar. Representando el segundo modelo, con base en la ciudad, se presenta el programa Favela Barrio en Brasil (2000-2010). Representando el tercer tipo, centrado en el asentamiento se presenta el programa de redes de asentamientos informales en Ahmedabad, India (19942008). El cuarto caso representando la mezcla de los enfoques anteriores, actuando a nivel nacional, urbano y de asentamiento simultáneamente, se presenta la red “Ciudades sin asentamientos” de Sudáfrica (1994-2010). Tabla 2. Síntesis de los casos de estudio Centralizado País

Egipto

Basado en la ciudad Brasil

Informales

Mixto

India

Sudáfrica

Nombre del programa. Estructura

Fondos nacionales para desarrollo de

Favela Bairro Ahmedabad Slum Slum Municipalidad de Upgrading networking for Río de Janeiro. networking city without

institucional

asentamientos informales. Presidencia de la Nación. Consejo de Ministros.

programme. Corporación Municipal de Ahmedabad.

slums. South African Homeless people federation (SAPF). Fechas claves Fase I: 1994 – Antes de 1970. Desde „90s 1994. Creación 2004. . Erradicación. Ahmadabad de South Fase II: 2004 – Después de apoya el African 2008. 1980. mejoramiento de Homeless Fase III: Urbanización. hábitat informales people 18/10/2010 1993-2000. 2004 gana el Federation Fondo para el Primera fase premio de Dubai (SAPF). 2000. desarrollo de 2000 hasta hoy, de mejor práctica SAPF acuerda asentamientos vuelve a un fondo (2006) con la informales. revolvente de 2008. Primera federación 4,500U$ por parte completada. Programa de familia ciudades sin asentamientos. Logros 500.000 nuevas Ley nacional para (2008), 45 Esquemas de unidades de tratar con la comunidades ahorro y crédito vivienda informalidad informales para la vivienda Nuevas leyes de (Estatuto da cubriendo 8,348 propia. Más de Expropiación. Cidade) hogares 80.000 socios a 500.000 hogares beneficiándose nivel nacional. (2003) recibiendo 39.045 individuos. soluciones habitacionales. Factor Emergencia. Articulación Redes voluntarias Era de post desencadenante Deslave de público-privada de habitantes apartheid y residentes trabajando informales elecciones de informales. informalidad apoyadas por 1994 en Prioridad por sobre distintas donantes. Sudáfrica. áreas inseguras. prioridades.

La experiencia de Egipto (figura 1) ilustra la capacidad de un estado centralizado para construir viviendas en forma masiva, atendiendo las prioridades nacionales de emergencia. El programa fue una respuesta inmediata de la oficina del presidente a una crisis creada por un deslizamiento de tierra, que sepultó a un número importante de habitantes informales. El evento influyó en los criterios aplicados por el gobierno para definir y priorizar las intervenciones en los asentamientos en zonas peligrosas. Esta política se vio fortalecida por la cuestión de “salvar vidas” y la consideración del estado como garante de la seguridad de su población. El gobierno demostró así su capacidad para la construcción masiva de viviendas y el suministro de infraestructura. El marco legislativo centralizado facilitó la política de reforma, como la aplicación de leyes y reglamentos nuevos de expropiación de suelos y

asignación de fondos públicos. Sin embargo, la participación se redujo a la negociación entre el Estado y los individuos afectados, dejando un espacio muy pequeño para la discusión comunitaria y menos aún para su movilización.

Figura 1. Experiencia egipcia.

La experiencia brasileña (figura 2) presenta un proceso histórico en el que el gobierno, después de décadas de políticas de erradicación forzada, introdujo cambios estratégicos en las políticas relacionadas con la urbanización de asentamientos informales. El proceso se inició a mediados de 1980, pero se formalizó en 1993, cuando se emitió un decreto para invertir fondos públicos en la mejora de asentamientos (favelas). Más tarde, se incorporaron fondos rotatorios para realizar infraestructura básica en forma participativa en distintas fases (1993-2000 y 2000). Específicamente, tales intervenciones se dirigieron a las zonas en riesgo, propensas a inundaciones, deslizamientos, etc. Con el tiempo el programa evolucionó desde nivel basado en la ciudad hacia una reforma completa de las normas de planificación urbana y regional a nivel nacional. Estos aportes, junto con las experiencias de planificación del presupuesto participativo han dado forma al "Estatuto de la ciudad" (Estatuto da Cidade), marco jurídico para la urbanización que introduce mecanismos estratégicos para la prevención de asentamientos, como subsidios cruzados para fomentar la construcción de viviendas sociales por el sector privado.

Figura 2. Mapa de Río de Janeiro mostrando la ubicación de los barrios marginales más importantes antes y después de las intervenciones.

La experiencia de la India (figura 3) en Ahmadabad, ilustra la movilización comunitaria y el empoderamiento a través del mejoramiento y prevención de asentamientos informales en forma simultánea. El programa se ha centrado en la potenciación de los asentamientos a través de redes que promueven una estrategia socio-espacial, dirigida específicamente a la generación de ingresos, a la mejora de la salud y a los servicios de educación, todos ellos en conjunto coadyuvando en mejoras progresivas de vivienda a través de la autoorganización comunitaria. Cuarenta y cinco barrios lograron construir en forma sistemática infraestructuras estratégicas para facilitar el desarrollo de microempresas y mejorar las viviendas de los habitantes más pobres (agua, saneamiento y energía, especialmente). Este programa ha estado muy vinculado al programa Kampung de Indonesia que empezó como un programa centrado en los asentamientos, progresivamente comenzó a operar a nivel ciudad hasta alcanzar el nivel nacional operando en 800 ciudades mejorando las condiciones de vida de 20 millones de personas, lo cual lo ha transformado en el programa de mejoramiento y prevención de asentamientos informales más exitoso del mundo (ONU, 2006). La clave del éxito de este programa ha sido la combinación de obra física, con micro-créditos y capacitación logrando generar desarrollo económico genuino fundamentado en prácticas de autoorganización comunitaria involucrando autoridades municipales y nacionales.

Figura 3. Barrio Ahmadabad, Programa de redes microempresarias vecinales.

La experiencia de Sudáfrica es una combinación de los tres casos anteriores. A partir de un enfoque basado en el asentamiento y con una agenda clara de promoción de derechos humanos, el programa se convirtió en una iniciativa nacional, de la que surgió una federación de familias sin vivienda que llegó a nuclear a 80.000 hogares. Funciona a través de la afiliación voluntaria, las familias pueden participar en planes de ahorro y crédito destinado a financiar soluciones habitacionales. Esta federación es muy poderosa en términos de promoción, ya que es capaz de influir significativamente en los cambios de políticas a nivel nacional, incluidos los modelos de mejoramiento y prevención. Ha promovido en varias ciudades la iniciativa de "ciudades sin asentamientos informales", fruto de la asociación entre el gobierno y diversas organizaciones internacionales (incluida la Alianza de las ciudades, la Agencia Hábitat de las Naciones Unidas, etc.). Recientemente, un emprendimiento conjunto de la Alianza de las Ciudades (Banco Mundial) ha dado lugar a estrategias dirigidas a cumplir objetivos de corto y largo plazo en la ciudad de Ekurhuleni (figura 4).

Figura 4. La experiencia de Sudáfrica. De la estrategia de la resistencia a la “Federación Nacional de habitantes sin hogar y de bajos recursos”.

4. Lecciones emergentes de los casos de estudio La comparación (tabla 3) de estas distintas formas de intervenir en los procesos de urbanización a fin de mejorar y prevenir asentamientos informales proporciona algunas cuestiones importantes de considerar.

Tabla 3. Comparación enfoques de intervención urbana-habitacional.

Iniciativa (¿Quién empieza el proceso?) Instituciones involucradas (¿Quién participa?)

Estrategia espacial (¿Dónde se coloca el foco?)

Reformas políticas (¿Qué leyes y programas cambian?)

Marco regulatorio,

Intervención física y social

Estrategia financiera (¿Quién y cómo moviliza los recursos necesarios?) Tipos de participación (¿Quién participa y decide?) Evaluación (¿Qué fue

Ventaja

Enfoques de mejoramiento y prevención de informalidad Centralizado Basado en la Basado en el ciudad asentamiento informal Estado Autoridades Líderes nacional/Presidencia/ urbanas/alcalde comunitarios/ONGs Ministros Ministerios Sector ONGs/Donantes privado/otros Partidos políticos/ municipios/Nación/ grupos religiosos Provincia Dirigido a todos los Dirigidos a los El mejoramiento asentamientos asentamientos más exitoso de un informales a nivel problemáticos para asentamiento nacional la ciudad o replica en otros ubicados en asentamientos, terrenos más caros creando redes Nuevas leyes Revitalización y Lobby de incluyendo renovación de regularización de expropiación, áreas urbanas parcelas en presupuestos, etc. estratégicas para asentamientos Ciudad en expansión. expansión urbana informales Producción masiva Optimizar Provisión de de vivienda social e infraestructuras infraestructuras y infraestructuras existentes micro-finanzas Fondos generados a Articulación Fondos rotatorios través de impuestos público-privada. y donaciones transferidos Captación de gerenciadas por las localmente plusvalías comunidades Estado como el Autoridades Habitantes principal actor urbanas y sector informales privado como defienden sus decisores derechos Altamente eficiente Integra sectores Altamente en términos físicos. sociales haciendo participativo y

positivo y qué negativo?)

Desventaja

Buena coordinación entre partes. Tiene más posibilidades de prevenir informalidad usando recursos nacionales Baja participación. Sustentabilidad depende de la continuidad del gobierno central. Muy costoso en tanto depende solamente de fondos públicos

más sustentable el proceso. Puede prevenir informalidad si puede expandir la superficie urbana Puede llevar a la segregación si se basa puramente en la captación de plusvalías. Difícil de replicar en otras ciudades.

comunitaria. Abre una ventana de oportunidad para desarrollar un proceso genuino de desarrollo Débil en la prevención, el mejoramiento alienta a más gente a vivir en condiciones de informalidad si no es coordinado con autoridades nacionales y urbanas

El primer asunto a considerar es quién toma la iniciativa. En el enfoque centralizado, la iniciativa proviene del jefe de estado, usualmente como respuesta a una emergencia generando presión política. Las instituciones que continúan esta iniciativa son los ministerios, quienes aportan su capacidad técnica en el armado del programa y la provisión de los recursos necesarios para su implementación. En el enfoque basado en la ciudad, la iniciativa proviene generalmente de un “buen alcalde” que quiere mejorar los asentamientos

informales,

y

esto

es

normalmente

acompañado

por

instituciones públicas y privadas que participan influyendo en el armado de la propuesta y aportando recursos. En el enfoque basado en el asentamiento la iniciativa la toman los líderes de las comunidades, que a partir del diálogo y el consenso involucran partidos políticos y organizaciones no gubernamentales.

La estrategia espacial de cada enfoque es también substantivamente diferente. En el caso del enfoque centralizado, el objetivo es nacional, priorizando la intervención en asentamientos en relación a prioridades sociales o ambientales a nivel nacional. Estos enfoques suelen complementarse con planes masivos de construcción de vivienda, como forma de desalentar que los pobres opten por soluciones informales. En contraste, el enfoque basado en la ciudad focaliza su acción en los asentamientos informales centrales, que generan mayores conflictos y el valor de sus terrenos es más alto, procurando demostrar buen gobierno al iniciar procesos de regularización y mejoramiento. Procura captar plusvalías urbanas para recuperar los costos involucrados en

las obras. El mejoramiento de las condiciones de vida de la población lleva a aspirar progresivamente a la intervención en todos los asentamientos.

Las reformas de las políticas llevadas a cabo por cada modelo son diferentes y pueden ser juzgados en función de los cambios que introducen en los marcos regulatorios y las obras públicas. En el centralizado, surgen nuevas leyes de uso y subdivisión de suelos, incluidas enmiendas a las leyes de expropiación, presupuestos nacionales, regionales, y la expansión urbana. El enfoque centralizado tiene por objeto desarrollar nuevo suelo urbano donde construir viviendas en forma masiva con el fin de aumentar el stock habitacional y reducir así su precio para que sea más accesible. En el enfoque basado en la ciudad, las reformas se refieren a la renovación urbana, la revitalización y la renovación. La expansión de la ciudad (horizontal) o densificación (vertical) suelen ser los principales

cambios

promovidos.

Diversas

formas

de

optimizar

las

infraestructuras existentes, incluyendo las redes de agua y saneamiento, transporte público, escuelas y servicios de salud, son también cuestiones claves de los programas de mejoramiento y prevención de la informalidad, en el contexto de una estrategia general para toda la ciudad (Hardoy, 2001).

En el modelo basado en el asentamiento informal, la reforma más relevante es la regularización de suelos, que surge de las demandas de los habitantes por la tenencia del suelo, pero combinando en algunos casos regularizaciones de lotes individuales, donde sus habitantes pueden afrontar los gastos devenidos de ellos, con regularizaciones colectivas con comunidades que solidariamente comparten gastos (Payne, 2002). La oferta de infraestructura se exige como clave de mejora, y se combina a menudo con modelos de auto-construcción de viviendas e infraestructuras y micro-finanzas dirigidos a generar ingresos, con el fin de mejorar las condiciones de supervivencia y desarrollo de los habitantes de los asentamientos, de modo que puedan afrontar los gastos devenidos de ser propietarios, pago de impuestos y tasas de servicios. La regularización de suelos aplicado estrictamente a nivel de lotes individuales resultó en esta experiencia ser riesgoso dado que muchas familias no pueden afrontar los gastos adicionales devenidos de la regularización, y por el contrario, grupos operando en mercados informales aprovechan la regularización para adquirir

títulos de propiedad de familias vulnerables a precios viles explotándolas en la forma de alquileres subdividiendo las propiedades en unidades habitacionales con estándares habitacionales muy deficitarios (Olmos, 2010). Alternativas a la regularización de lotes individuales por propiedades comunitarias a través de la forma de cooperativas y comunidades resultó ser más apropiadas en este caso para proteger a las familias más vulnerables.

La estrategia financiera en el modelo centralizado, utiliza fondos rotatorios generados a través de impuestos asignados por el gobierno. La estrategia financiera en el enfoque basado en la ciudad depende de la articulación entre los sectores públicos y privados en el desarrollo de suelo para los pobres. En el enfoque basado en el asentamiento informal, la estrategia financiera se basa en fondos rotatorios y, dependiendo del caso, son gestionados por comunidades

y

financiado

por

diversas

partes

interesadas,

como

organizaciones comunitarias o el ahorro de las comunidades de bajos ingresos.

La cuestión de la participación es fundamental en estos programas. En el enfoque centralizado, la participación es limitada. En el enfoque basado en la ciudad, se genera la asociación entre las autoridades municipales y destacados actores del sector privado. El modelo de la informalidad puede ser considerado como el más legítimamente participativo, concebido “de abajo hacia arriba”, donde las comunidades movilizadas presionan para la mejora de sus barrios.

La ventaja del modelo centralizado es que los resultados son altamente eficientes en cuanto a las intervenciones físicas y en la introducción de los cambios necesarios de los marcos regulatorios. Los programas tienden a una mejor coordinación en términos de ejecución, por lo que existen mayores posibilidades de prevenir la formación de nuevos asentamientos. Las principales desventajas que presenta son la falta de participación, la posibilidad real de desalojar a los habitantes informales por la fuerza y las crecientes desigualdades a raíz de ello. Tiende a ser muy costoso, ya que se basa principalmente en los fondos del estado, canalizados a través de las grandes burocracias, generalmente ineficientes. En situaciones con poca transparencia, los fondos corren el riesgo de apropiación indebida, mientras que la falta de

una amplia participación puede llevar a decisiones que no cumplen con las prioridades de los habitantes informales o manipulan los programas para favorecer a grupos cercanos al poder central. El enfoque basado en la ciudad tiene la ventaja de que integra varios actores mejorando así su viabilidad financiera. La desventaja es que puede segregar si se basa sólo en la captura del valor del suelo. Cuando los habitantes de los asentamientos no son parte del proceso de toma de decisiones, estos riesgos aumentan. Como estos programas son a medida y diseñados en función de los actores de cada ciudad, públicos y privados, resultan difíciles de replicar en otras ciudades.

El modelo basado en el asentamiento tiene la ventaja de incluir la participación de sus habitantes. Además, abre una ventana de oportunidad para verdaderos procesos de desarrollo, evitando la relocalización de los habitantes, creando oportunidades de generación de ingresos. La desventaja es que es débil en la prevención de nuevos asentamientos, alentando a más personas que viven en este tipo de barrios a aprovechar las ventajas proporcionadas por el modelo de radicación, si no se coordina bien con las autoridades municipales y nacionales.

Arnstein, (Arnstein, 1969) conceptualizó en la forma de una escalera la cuestión de la participación, la gente solo participa cuando siente que al hacerlo realmente logrará algún cambio importante. La participación impuesta y no voluntaria tiende a ser contraproducente a la luz de los casos examinados. Así pues, la escalera propuesta (figura 5) comienza con lo más bajo de la participación: La manipulación, para lentamente ir ascendiendo, pasando por la terapia, cuando solo sirve para conformar a la gente. El tercer escalón es la información, la cual aunque no es una forma de participación, es útil porque la gente accede a datos sobre planes gubernamentales. El cuarto trata sobre la consulta, cuando se busca saber la opinión de los vecinos, pero no necesariamente influyendo en la toma de decisiones finales. El quinto es el aplacamiento. En este punto se produce un cambio cualitativo en la participación, pasando a la asociación, cuando los municipios se alían con los vecinos; la delegación de poder, cuando los vecinos entienden la lógica de los planes y delegan su poder, y finalmente el control ciudadano, en lo mas alto de la escalera, cuando el vecino no solo delegan sino que controlan las acciones.

Figura 5. La escalera de la participación (Arnstein, 1969)

La manipulación es predominante en el caso de las políticas impuestas desde arriba hacia abajo, sea proveniente del enfoque centralizado o basado en la ciudad. Terapia es también frecuente promoviendo que la gente se exprese, pero sin acciones posteriores. El aplacamiento busca evitar el conflicto con los sectores populares brindándole soluciones parciales, de modo de mantener la situación como está, pero sin cambiar nada importante. Todas estas formas de participación podrían ubicarse conceptualmente como estrategias sostenibles, que atacan consecuencias, reacciones sociales, etc. pero en ningún caso modifican las causas más profundas de los conflictos. La sustentabilidad comienza recién a partir de la asociación y los escalones sucesivos. 5. El “Participlan”: ¿Participación o auto-organización comunitaria? . El “Participlan” es una iniciativa de un programa de investigación de la Universidad de Buenos Aires, Interdiseño para el Desarrollo Urbano Sustentable (IDES). En el marco de un proyecto acreditado por la Agencia Nacional de Investigación1, se planteo un análisis comparativo de barrios de la ciudad y área metropolitana de Buenos Aires procurando descubrir a partir de sus respectivas historias de urbanización en qué momento particular y como resultado de qué políticas territoriales surgieron asentamientos informales y como estos se relacionan con sus entornos barriales. 1

Proyecto de Investigación en Ciencia y Técnica (PICT 07 01758). Para más información consultar: www.urbanhabitat.com.ar www.participlan.blogspot.com.ar

Como resultado se desarrolló un instrumento de análisis y formulación de propuestas para barrios con problemas de segregación y presencia creciente de asentamientos informales, conocido como la “brújula” de la planificación urbana-habitacional. Esta “brújula” (figura 6) está compuesta por cuatro cuadrantes relacionados entre si: Cumplimiento de derechos, nivel de organización social, cumplimiento de regulaciones urbanas y obras públicas realizadas y las que son necesarias de realizar. El diagrama resultante sintetiza el diagnostico de situación del barrio y sus subsectores, proporcionando un numero específico representativo del cumplimiento de derechos, resultante de la sumatoria de diversos factores, explicado en función del análisis combinado de la organización social, obras públicas y marcos regulatorios vigentes. Figura 6. Diagrama de “la brújula”.

Con dicho marco de análisis se llevó a cabo una actividad en uno de los casos de estudio, Lujan, en el que se convoco a los vecinos a discutir los resultados del diagnóstico y alternativas de propuestas. Fue una experiencia participativa original, no convocada por las autoridades, sino por el grupo de investigación y los vecinos interesados en explorar nuevas formas de movilización social articulando técnicas y tecnologías apropiadas. Dicha instancia, el salto cualitativo en la escalera de Arnstein, pasando de la terapia y el aplacamiento a la asociación entre actores constituye según distintos especialistas (Boonstra & Boelens, 2011), la clave para pasar de la participación a la auto-organización comunitaria, instancia fundacional para el desarrollo de sinergias comunitarias.

Los resultados sirvieron para identificar propuestas para atacar las causas del incumplimiento de derechos, estructurando la participación a los resultados de la brújula. El “participlan” puso en evidencia la necesidad de descentralización efectiva y articulación entre actores para que la participación logre los cambios necesarios en la regulación de los procesos de urbanización. La falta de capacidad municipal para enfrentar estos desafíos con una estrategia apropiada y recursos suficientes para llevarlos a cabo, vuelven a poner en cuestión la necesidad de complementar participación, descentralización y articulación, cuya ausencia es reemplazada por auto-organización comunitaria.

6. Reflexiones finales: ¿Hacia ciudades sustentables o sostenibles?

Los casos presentados revelan que los cambios en las políticas urbanohabitacionales en verdad tienen fundamentos importantes y han logrado resultados demostrables. Pero los casos también ponen en evidencia la enorme importancia que tiene la modalidad de participación y el contexto específico de las políticas para juzgar sus resultados. Bien puede la participación atender prioridades comunitarias con cambios estructurales en los procesos de desarrollo urbano o simplemente funcionar como medios de legitimación de políticas nacionales o emprendimientos inmobiliarios. En el caso de políticas nacionales centralizadas la participación juega un rol de decisiones ya acordadas, diferentes a los programas creados a nivel ciudad donde existe un acuerdo público-privado. La participación a nivel de asentamientos se aproxima a la auto-organización que cuando se expande en alianzas da lugar a redes territoriales de gran potencialidad. Pero su gran limitación es su capacidad de influir en el cambio de marcos regulatorios concentradores de plusvalías urbanas con distintas formas de seguridad de tenencia de suelos, más allá de la regularización de lotes individuales.

Las políticas sustentables pueden reconocerse en sus distintas modalidades y niveles en tanto el sector privado y comunitario este incentivado a invertir en prioridades públicas en un marco de cumplimiento de derechos. Para que esto realmente suceda experiencias como el “Participlán” dejan en claro que una estrategia de participación efectiva debe contar con un instrumento de

diagnóstico y propuestas facilitador de consensos populares, articulador entre actores sociales diversos y promotor de la descentralización municipal para la toma de decisiones. La ausencia de dichos factores complementarios reduce la participación a aplacamiento y estrategias de alivio de la pobreza proveyendo recursos mínimos, que permiten apenas la supervivencia de sus habitantes.

El debate en torno a la sustentabilidad o sostenibilidad involucra cuestiones profundas para la cuestión de los asentamientos informales con implicancias directas en el bienestar y posibilidades de supervivencia de su población. En qué medida la evolución en las políticas están conduciendo a ciudades más sustentables o sostenibles puede inducirse a partir de la capacidad efectiva de prevención de nuevos asentamientos por parte de los programas estudiados. Los casos presentados señalan que la planificación basada en el cumplimiento progresivo de derechos humanos lleva naturalmente a la auto-organización y resiliencia comunitaria y construcción de capacidades municipales que conduce a un proceso positivo de superación del circulo vicioso pobreza-ambiente, obstáculo fundamental al desarrollo urbano sustentable.

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