La planificación estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú. Un encuentro entre la práctica y el método

LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LAS ORGANIZACIONES DE PROMOCIÓN DEL DESARROLLO EN EL PERÚ Un encuentro entre la práctica y el método Walter Melgar Paz

En cada ejercicio de reflexión que realizamos sobre las organizaciones de promoción del desarrollo del Perú, nos acercamos al convencimiento de que dejaron de ser lo que en los años 70 y 80. Independientemente de las salidas libres y legítimas que puedan adoptar las OPD en los próximos años, respecto a su razón de ser y la forma de llevarlo a cabo, están llamadas a hacerlo con responsabilidad y profesionalismo, con iniciativa y audacia, con reflexión profunda y creatividad. Y es que para la reproducción vegetativa de una organización, no se requiere de planificación estratégica. Este método sirve para ayudar a construir futuros a organizaciones que están dispuestas a trascender en una sociedad que requiere de ellas. Y esto último es una cuestión de decisión de las personas y sus organizaciones y no responsabilidad del método.

La planificación estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú Un encuentro entre la práctica y el método

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Walter Melgar Paz

LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LAS ORGANIZACIONES DE PROMOCIÓN DEL DESARROLLO EN EL PERÚ. Un encuentro entre la práctica y el método

© Brot für die Welt - Evangelishcher Entwicklungsdienst (Alemania)

Instancia de Facilitación, Asesoría y Apoyo. Pan para el Mundo-Servicio Protestante para el Desarrollo (IFAA. PPM-SPD). Perú. José Faustino Sánchez Carrión 790, Lima 17. Teléfono: 462-3063

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-12873 ISBN: 978-9972-2815-6-3 Cuidado de edición: Corrección de estilo: Ilustración de carátula:

Jaime Chihuán Gálvez Manuel Linares Teodoro Nuñez Ureta. Pareja de chacareros. Tinta y Acuarela. 1984. Colección de Lucy Núñez Rebaza

Primera edición: Lima, agosto de 2014 Tiraje: 500 ejemplares Impreso por SINCO editores sac Jr. Huaraz 449, Breña. Lima-Perú / Teléfono: 433-5974 [email protected]

Contenido

PRESENTACIÓN 9

I.

Planteamiento de la propuesta de indagación 15

II. Referentes históricos de la planificación estratégica 2.1 El arte de dirigir la guerra 2.2 El pensamiento marxista 2.3 La administración de negocios

21 22 33 39

III. Conceptos claves que subyacen al método 51 3.1 Pensamiento de sistemas 3.2 Modelos mentales 3.3 Intuición y creación de conceptos 3.4 Incertidumbre y horizonte temporal 3.5 La cultura organizacional 3.6 Estrategia, planificación, plan

51 54 58 64 69 74

IV. La planificación en el contexto de la cooperación internacional y el desarrollo en la región 77 4.1 Inicios de la planificación en la región 4.2 Los años 80 y la crisis de modelos alternativos de desarrollo

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77 82

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4.3 Los años 90 y la hegemonía del capitalismo como modelo de desarrollo 4.4 La planificación en la última década

87 102

V. Experiencia de las organizaciones de promoción del desarrollo 111 5.1 Escenario de incursión en la planificación estratégica de las OPD 5.2 La fuerza de la misión… provenga de donde provenga 5.3 El análisis dialéctico y la construcción de la estrategia 5.4 Valoración de la planificación estratégica en el desarrollo organizacional 5.4.1 Organización y desarrollo de conceptos 5.4.2 Definición de estructuras de organización e intervención 5.4.3 Procesos institucionalizados de planeamiento 5.4.4 Marco de referencia para financiamiento 5.5 Restricciones actuales en las OPD para desplegar la planificación estratégica institucional 5.5.1 Cambios en el patrón de comportamiento de la cooperación internacional y sus efectos en el desarrollo de la planificación y gestión estratégica en las OPD 5.5.2 La adecuación al contexto determina el uso del método 5.5.3 El imperio de los proyectos y la planificación estratégica como “rutina”

111 120 130 139 139 147 159 165 172

172 177 179

VI. Apunte final 185 Bibliografía 187 Anexos

195

Presentación

El documento que presentamos a continuación, surge de una motivación central: mostrar la utilidad y vigencia de la planificación estratégica como método de organización y soporte al Pensamiento Estratégico, para las Organizaciones de Promoción del Desarrollo (OPD). Esto en respuesta a las posturas que indican que la planificación estratégica ya “pasó de moda” y que hemos ingresado a la era de las herramientas destinadas a “cuantificar todas las dimensiones de la vida organizacional”. Pero también nos animó otras motivaciones personales (y por tanto subjetivas), que tienen que ver con nuestra experiencia como integrante de este tipo de organizaciones, y luego, como difusor del método de planificación estratégica: i. Sistematizar la información referida a los fundamentos conceptuales e históricos, que sobre el método de planificación estratégica utilicé en los cursos que me correspondió facilitar en Escuela para el Desarrollo, entre los años 1998 y el 2008. En aquellos años, mucha de la información fue compartida verbalmente o en las diapositivas, pero no logramos estructurar un texto al que pudiera acudir el interesado luego de las sesiones de los talleres; y es que los “módulos” se centraban básicamente en la secuencia metodológica de la elaboración de un plan, antes que en dichos fundamentos.

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ii. Indagar sobre los procesos de desarrollo organizacional, a partir de la incorporación, adaptación y asimilación de una propuesta de gestión, en este caso de planeamiento de las intervenciones estratégicas. Observar cómo evolucionan las concepciones, los sistemas, las estructuras, en consonancia con los procesos de acumulación de fuerzas y con los cambios del contexto, en organizaciones con escasa práctica de registro de sus procesos internos y de su historia, afectando tremendamente su aprendizaje organizacional. Y en ese propósito, valorar el método como forma de análisis y organización del pensamiento estratégico y el plan como base de registro de dicha historia. Inquietud que surge en el año 1991 cuando enfrenté por primera vez el método, como integrante de la Asociación Civil Labor. Inquietud que se va alimentando en tanto facilitador de los procesos de planificación institucional en los años 1996 y 1999, y luego en los años 2005, 2007 y 2010, como asociado y directivo. iii. Recuperar las vertientes ideológicas y doctrinarias que permitieron construir una visión de sociedad, un pensamiento particular respecto a cómo lograr el cambio, y una práctica coherente con el discurso: el marxismo como teoría y método de análisis de la realidad y la Teología de la Liberación como interpretación de la fe. Ello con la intención de relativizar la percepción de que la asimilación de la planificación estratégica en las OPD es una contribución exclusiva de las escuelas de administración y gestión de las empresas comerciales. Pero además, para subrayar el rol transgresor (del orden social, político, cultural y jurídico) y cuestionador (de la estructura de poder establecida en la sociedad y Estado peruanos) que les tocó asumir a las OPD, de cara a una necesaria evaluación de la misión que viene asumiendo este sector de la sociedad en los últimos años. Más aun en estos momentos en que la política y la Iglesia Católica peruana vienen dando muestras de sus peores conductas ante la construcción de una sociedad justa, solidaria, equitativa, tolerante con la diversidad, responsable, crítica, ética y creativa.

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Motivaciones diversas que hemos procurado atender (no con igual resultado, tenemos que reconocerlo), en la exploración y diálogo con nuestra propia experiencia personal como con las de los directivos de organizaciones que se prestaron generosamente para desarrollar las ideas que presentamos en este documento. En el primer capítulo desarrollamos la parte formal de este estudio: el planteamiento del problema central, las preguntas que organizaron nuestra indagación y la metodología aplicada. En el segundo capítulo presentamos las tres fuentes o corrientes del pensamiento en que se sustenta la propuesta conceptual y metodológica de la planificación estratégica, a través de una apretada síntesis de los principales postulados de sus autores emblemáticos; nos referimos a lo que hemos denominado “el arte de dirigir la guerra”, el pensamiento marxista y la administración de negocios. En el tercer capítulo hacemos un acercamiento personal a conceptos que consideramos fundamentales, para darle el sentido y el valor que se merece, a un método que de por sí es complicado, en tanto pretende organizar el pensamiento complejo en escenarios dinámicos (cuando no caóticos). Conceptos que los manuales de elaboración de planes estratégicos no desarrollan de manera suficiente, pero que ayudan a entender los procesos reales de implementación del planeamiento en nuestras organizaciones: sistema, intuición y creación de conceptos; modelos y operaciones mentales; incertidumbre y horizonte temporal; cultura organizacional y estrategia. En el cuarto capítulo presentamos los contextos históricos en los que se van dando forma a los sistemas de planificación gubernamental y de las OPD, a la luz de los cambios en las orientaciones hegemónicas de la economía mundial, la política y la ayuda al desarrollo. En el quinto capítulo hacemos la exposición de las experiencias del encuentro, la adaptación y la asimilación de la planificación estratégica en las OPD. Damos cuenta de las condiciones internas y externas que permitieron dicho encuentro y su posterior desarrollo,

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en especial relievamos la existencia de una noción de misión en los lideres y activistas que integraban las organizaciones; la presencia de una tradición y práctica de análisis estratégico y político sobre el contexto y la definición de la acción institucional, y el desarrollo de investigaciones de manera sistemática sobre la realidad regional como soporte del análisis. Luego presentamos las contribuciones más valoradas como factor de desarrollo organizacional, en especial en el campo de la producción de conceptos, definición de estructuras de funcionamiento y soporte al financiamiento institucional. Finalmente, presentamos una mirada crítica sobre el momento actual de las organizaciones y de la aplicación y utilidad de la herramienta. Finalmente presentamos algunos desafíos. Inicialmente los “términos de referencia” del presente informe hablaban de un “balance” de la planificación estratégica en las OPD en el Perú, asumiendo que habían transcurrido poco más de veinte años desde las primeras experiencias de aplicación sistemática del método. Balance que debería ser parte de otro de mayor envergadura y que tiene que ver más bien con el de una época y el de una misión, que una generación de intelectuales y activistas políticos asumieron a través de la conformación y conducción de un tipo especial de organizaciones que supieron cumplirla. Pero, en tanto el escenario global, los marcos ideológicos y los conceptuales se han renovado y se viene dando un cambio generacional al interior de estas organizaciones, consideramos que se merecen un proceso de reflexión más profundo, un análisis más complejo y la definición (estratégica) de una nueva misión. Tarea que excede las pretensiones de este ensayo Agradecemos a los directivos e integrantes de Cedepas Norte, Cipca, Alternativa, Desco–Programa Regional Sur y Arariwa, por la información que nos facilitaron para la elaboración de este informe, y por haber compartido sus experiencias personales en la difícil tarea de construir organización. A Pan para el Mundo – Servicio Protestante para el Desarrollo por el interés y la cobertura que siempre han brindado a estos trabajos relacionados con el quehacer de las

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organizaciones de promoción del desarrollo. Una especial mención a Jaime Vela, con quien compartimos las motivaciones iniciales de este trabajo, y quien tuvo la difícil tarea de coordinar el proceso de producción (toda una muestra de constancia y paciencia a veces excesiva de su parte) y asegurar el producto final; un agradecimiento por su amistad. Walter Melgar Paz

I. Planteamiento de la propuesta de indagación

Según las referencias que tenemos, a partir de los primeros años de la década de los 90 se inicia el proceso de introducción y adaptación de la planificación estratégica en las OPD en el Perú, permitiéndoles organizar y articular el pensamiento político, conceptual y estratégico de sus equipos de dirección, para afianzar sus intervenciones a escala local y regional, en un contexto particular signado por la presencia de un régimen autoritario dentro de los marcos formales del sistema, el retroceso y derrota de grupos alzados en armas y la recuperación de la economía nacional. De otro lado, favoreció un mayor posicionamiento en los escenarios regionales y de lucha por determinadas demandas y propuestas sectoriales (territorial, agrícola, ambiental, gestión pública, derechos, etc.), como consecuencia de una mejor identificación, formulación y organización de la estrategia y su forma de implementarla. Finalmente, los procesos de planeamiento estratégico han permitido contrastar conceptos emergentes y legitimarlos como parte de los marcos conceptuales que son organizados en los planes institucionales. En la última década, sin embargo, se aprecia que la planificación estratégica ha perdido ubicación y estatus dentro de los sistemas de gestión y como herramienta de orientación y toma de

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decisiones en las OPD, siendo desplazada por los “proyectos” y las exigencias de los nuevos términos de negociación de la cooperación internacional y de las fuentes de financiamiento (concursos de fondos estatales, fondos de las empresas privadas, consultorías). Ello podría estar asociado a las modificaciones en las orientaciones y prioridades para organizar y asignar los fondos de la cooperación que son destinados a proyectos privados de promoción del desarrollo. Estos cambios estarían condicionando las intervenciones de las OPD en el Perú, siendo uno de los campos de impacto sus propios sistemas de planificación (estratégica, operativa, monitoreo, evaluación). Como resultado de estos cambios, los procesos de planeamiento estratégico han devenido en un trámite rutinario y administrativo, que no aprovecha suficientemente sus potencialidades para generar nuevos conceptos e innovaciones para las intervenciones. Consideramos que es pertinente sistematizar e ilustrar las contribuciones de esta metodología en el desarrollo de las organizaciones, y relativizar los límites y el “agotamiento” que sus detractores le atribuyen, identificando —por otra parte— cómo es que los cambios en la relaciones de la cooperación inciden en las dinámicas de gestión organizacional y en especial en los sistemas de planificación al interior de las organizaciones de promoción del desarrollo. En este marco de reflexiones, nos propusimos responder a tres interrogantes que fueron tomando fuerza en el contexto de nuestras experiencias en formación y facilitación de talleres de elaboración de planes institucionales, realizados por Escuela para el Desarrollo, el Sistema de Facilitación del ex-EED en el Perú y de nuestra práctica profesional independiente: 1. ¿Cómo fue el proceso de asimilación de la planificación estratégica en la gestión de las OPD? ¿Cuáles fueron los factores que permitieron su asimilación? ¿Cuáles sus aportes significativos? 2. ¿En qué medida los procesos de expansión de las OPD se corresponden con la incorporación del planeamiento estratégico como instrumento de dirección y gestión?

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3. ¿En qué medida los términos de intercambio en la cooperación al desarrollo inciden en la adopción y desarrollo del sistema de planeamiento estratégico en las OPD y en su actual situación? Tomando en cuenta las preguntas orientadoras, elaboramos un esquema para organizar la indagación, análisis y la producción de información: Gráfico 1 Relación entre los campos de análisis Dinámica regional

Relación con la cooperación internacional

Definición de la orientación estratégica

Ubicación en el contexto regional

Planificación Estratégica Institucional

Nivel de Desempeño

Expansión / posicionamiento de la organización

Desarrollo de conceptos para la intervención

Elaboración propia.

1.

Principales dinámicas regionales

Se trató de revisar de manera general los principales procesos de desarrollo en los ámbitos locales / regionales en donde se ha desplegado la acción de las organizaciones estudiadas, en las últimas dos décadas. Considerar el contexto no solo es necesario para ubicar su presencia (o ausencia) en los procesos de planificación y en la formulación de los planes institucionales; además sirve para identificar los factores externos que pudieron motivar —o no— la asimilación y uso del método y —en particular— la generación de estrategias de intervención en dichos contextos; y —finalmente— para valorar si estas incidieron o no en la historia local-regional de los últimos veinte años.

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2.

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Expansión de la organización

Partimos de la hipótesis de que en las últimas dos décadas, las organizaciones analizadas han experimentado una significativa expansión de sus intervenciones en los espacios locales / regionales de referencia y en temáticas propias de su misión. De tal modo que se propuso indagar dicho comportamiento a través del examen de sus finanzas, ampliación de proyectos y cobertura de servicios, alianzas establecidas con otros agentes claves, presencia en espacios de toma de decisiones, entre otras manifestaciones del posicionamiento organizacional.

3.

Procesos de incorporación de la planificación estratégica

Acercamiento histórico al proceso de desarrollo de los sistemas de gestión de las organizaciones analizadas. En especial, se trató de reconstruir la memoria respecto al acceso de la propuesta conceptual y metodológica del planeamiento estratégico y su proceso de instalación en la organización. Indagamos sobre promotores del método, momentos de aplicación, evolución, liderazgos, resistencias, resultados en la gestión y en los logros estratégicos.

4.

Desarrollo de las dimensiones de la gestión

La hipótesis que manejamos, es que la incorporación de la planificación estratégica en las OPD ha generado cambios positivos en algunas de sus dimensiones de gestión estratégica. En particular, nos centrarnos en cuatro funciones: Definición de orientaciones estratégicas (misión, diseño de estrategias, identificación y desarrollo servicios y productos), ubicación en el contexto, desarrollo de conceptos y mejora del desempeño (desarrollo interno, logros de objetivos, desarrollo de liderazgos internos, cohesión en torno a la misión).

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5.

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Relaciones con la cooperación para el desarrollo

En particular se revisaron las relaciones y compromisos entre las organizaciones y sus principales fuentes de financiamiento. Especial atención se prestó a la relación con el ex-EED, y a los mecanismos que facilitaron/retardaron el proceso de asimilación de la planificación y gestión estratégica (formulación de proyectos, planes de Desarrollo Organizacional y Fortalecimiento Institucional-DOFI, carácter del financiamiento, mecanismos de control, Sistema de Facilitación, entre los más importantes). Para la aplicación del esquema de indagación, propusimos un sondeo a cinco organizaciones representativas por su antigüedad, localización y ámbito de influencia regional y experiencia en planeamiento estratégico; y porque contábamos con información sobre ellas derivadas de estudios anteriores complementarios: Cipca: Localizada en el departamento de Piura y probablemente la primera organización de promoción del desarrollo que introdujo la planificación estratégica como instrumento de gestión en las OPD del Perú, en 1990 - 1991. Su accionar ha tenido importante repercusión en el desarrollo agrario regional y en las experiencias de participación de la sociedad civil en la gestión del desarrollo local y regional. Cedepas Norte: Actualmente opera en los departamentos de Piura, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca y Lima. Una de las OPD con importante experiencia de expansión en los últimos años y que hace uso de la planificación estratégica desde el segundo quinquenio de los años 90. Desco - Programa Regional Sur: Con importante trayectoria en la zona sur andina del Perú desde el año 1985 y con niveles de crecimiento comparativamente mayor que el resto de programas institucionales. Vinculado a la producción agro-pecuaria, la gestión de los recursos naturales y la participación en los gobierno locales. Arariwa: Localizada en Cusco, con un importante proceso de expansión en los años 90 y con experiencia de planificación

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estratégica en la región sur. Experimentó y llevó a cabo una importante reorganización de sus intervenciones creando el concepto de “Sistema Arariwa”. Alternativa: Localizada en Lima, con operaciones predominantemente en Lima Norte y con intervenciones en contextos urbanos. Con importante expansión en la década de los años 80 y 90, bajo el concepto de articulación interdistrital para la gestión del desarrollo territorial. Realizamos visitas a cada una de ellas, en donde tuvimos la oportunidad de aplicar entrevistas a profundidad, revisar documentos institucionales y tomar mayor conocimiento de sus contextos y aportes al desarrollo local y/o regional.1 La información que a continuación se presenta es resultado de dichas experiencias institucionales.

1



Ver Anexo 1

II. Referentes históricos de la planificación estratégica

Una idea ampliamente difundida entre las nuevas generaciones de profesionales de la promoción del desarrollo que han pasado por los cursos y consultoría de Escuela para el Desarrollo, es que la planificación estratégica es una propuesta metodológica proveniente de las empresas modernas de producción de bienes y servicios del sector privado de la economía y que tiene sus orígenes en la teoría de la guerra. Efectivamente tienen razón, pero sus referentes resultan —a menudo— generales e insuficientes para entender con mayor profundidad la historia de la planificación estratégica y su incorporación en los procesos de gestión de las OPD en el Perú. Pero sobre todo, suelen desconocer que en nuestro medio, sus dirigencias se han nutrido de vertientes del pensamiento y de la planificación que más bien se ubican en el campo de la acción política y la gestión pública. Nos referimos al pensamiento marxista y su propuesta estratégica para la conquista del poder y la construcción de una sociedad socialista, y de la experiencia de planificación de la administración pública (aplicada desde el Estado en sus diferentes jerarquías y sectores de gobierno), durante las últimas tres décadas. Son estas vertientes las que han brindado los mayores aportes en conceptos y herramientas a la planificación estratégica de las organizaciones, como las conocemos actualmente; pero sobre

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todo, las que han nutrido de experiencias prácticas en la aplicación y adecuación de los sistemas de planificación. En este acápite pasaremos revista rápida de los principales exponentes de estas vertientes:

2.1 El arte de dirigir la guerra Empezaremos diciendo que la guerra ha sido (y probablemente seguirá siendo) el terreno más fértil para la generación, surgimiento y producción de los principales conceptos y mecanismos vinculados a la definición de la dirección, diseño de la contienda y señalamiento de los caminos para obtener la victoria; es decir, un escenario especial para el desarrollo del concepto de estrategia como factor clave del éxito de nuestros emprendimientos. El concepto de estrategia siempre estuvo presente en la humanidad como instrumento práctico para asegurar la sobrevivencia, pero es en la guerra por el control de los recursos y el poder, el contexto donde se desarrolla el concepto tal como se entiende en la actualidad. Como muchos otros autores, Chiavenato y Sapiro señalan que el origen del término “estrategia” viene del griego strategos, compuesto por dos palabras: stratos (ejército) y ago (guiar, cambiar de dirección); que en un principio el término señalaba una posición (el general al mando del ejército) y luego pasó a designar la destreza del general, es decir, la manera cómo aplicaba sus competencias en el ejercicio de sus funciones; y finalmente, al acto de orquestar sus movimientos en función de un dominio global de las operaciones propias de la guerra: “Capacidad de visión, diseño y administración de decisiones, y liderazgo, fueron atributos del estratega griego”, afirman.2



2

CHIAVENATO, Idalberto y Arao SAPIRO. Planeación estratégica. Fundamentos y aplicaciones. Mc Graw Hill / Interamericana Editores SA. Segunda Edición. México, 2011. Pág. 5 y sgts.

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El primer tratado sistemático sobre estrategia, es atribuido a Sun Tzu, general y filósofo chino que hace 2,500 años escribió El Arte de la Guerra (Bing Fa), que consiste en una serie de máximas organizadas en trece capítulos en donde se desarrolla conceptos y reflexiones filosóficas respecto a la estrategia, la táctica, el empleo de la energía, la identificación de fortalezas y debilidades para delinear la victoria, y la organización (del ejercito), entre otros aspectos vigentes para la gestión de Estados, empresas modernas y organizaciones sociales. Entre las enseñanzas más difundidas está aquella que señala que toda guerra está basada en el conocimiento exhaustivo del opositor, sus formas de pensar y sus recursos; que la mejor estrategia es la que nos lleva a la victoria sin necesidad de enfrentar directamente al ejército contrario: “…luchar mucho y conquistar en todas las batallas no es lo mejor. Lo mejor, por excelencia, es vencer la resistencia del enemigo sin combatir”. “La forma perfecta de mando es atacar la estrategia del enemigo (…) le sigue, en orden de excelencia, desbaratar las alianzas del enemigo (…) la siguiente es atacar el ejército enemigo (…) el peor de todos es atacar las ciudades.”3 Estas recomendaciones hacen ver que la construcción de una idea ingeniosa basada en el conocimiento de las fuerzas del oponente, está por encima de la confrontación directa. Dicho de otra forma, existen dos maneras de lograr el éxito: trabajando mucho o aprovechando las oportunidades. Sun Tzu apuesta por la segunda opción. Para ello, el estratega debe analizar y combinar cinco factores fundamentales con el fin de determinar la orientación de la guerra: 4 • La influencia moral, entendida como el correcto camino y comportamiento que debe ser asumido por el gobernante (o líder),



SUN TZU. El arte de la guerra. Kavia Cobaya Editores – Sinco Editores. Lima, 2002. Pág. 71.



Op cit. Pág. 64 y 65.

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y que determina la armonía que se establece con los seguidores, de tal modo que estos estén dispuestos a ofrecer su vida con lealtad y sin vacilación; • El clima, como resultado de la interacción de las fuerzas naturales y que hace alusión a las condiciones o incidencia (favorables o desfavorables) del ambiente en la marcha del ejército (o la organización); • La tierra, referidas a las distancias y características geográficas por la cual se debe surcar y que determina las condiciones de accesibilidad y desplazamiento; • El mando, que engloba las cualidades del general: sabiduría, sinceridad, humanidad, sagacidad, coraje y severidad; • La doctrina, referida a la organización, el control, la definición y asignación de responsabilidades y la gestión de recursos. Las nociones de principios, contexto, liderazgo y organización, aparecen como elementos claves en los procesos de formulación de la estrategia necesaria para conseguir la victoria. Pero además, Sun Tzu señala cinco cualidades necesarias en el estratega y que son fundamentales para asegurar el acto mismo de la ofensiva (gestión estratégica) y que debe administrar con destreza: identificar el momento adecuado de la ofensiva; eficiencia en el uso de los recursos (escasos o abundantes); desenvolverse con voluntad y entusiasmo; estar preparado para la acción y la victoria; mostrar capacidad y autonomía de acción.5 Es decir, no es suficiente tener una visión sobre la disposición de los factores claves (incluso aquellos que son imperceptibles para las personas comunes y corrientes), sino que se requiere de destrezas personales para conducir esa visión y llevarla a la práctica, observando los cambios en el escenario para revisar las decisiones adoptadas y flexibilizar la acción de acuerdo al nuevo contexto.

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Op cit. Pág. 73.

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Pensamiento estratégico y gestión estratégica aparecen como parte de las cualidades del estratega. El pensamiento estratégico es lo que le permite a un jugador de futbol correr y ubicarse en una posición ventajosa con relación a la defensa del equipo contrario, adelantándose —incluso— al pase que su propio compañero aún no ha dado, pero que es posible que realice. La gestión estratégica es la capacidad que le permite al jugador desplazarse por el sitio indicado, en el estrecho espacio y el limitado tiempo con que cuenta, evitando los obstáculos de la defensa, enfrentar el arco, disparar (de la forma en que exigen las circunstancias) y hacer el gol. Anticiparse y ubicarse en una buena posición no significa nada, si no se puede desplazar y ejecutar el disparo con efectividad. Quero, en su tratado sobre la historia de la guerra y del concepto de estrategia, señala que en la noción moderna de estas, han tenido un papel preponderante Napoleón, Jomini, y von Clausewitz.6 Napoleón (1769–1821) se caracterizó por cuatro rasgos distintivos en su esquema de actuación y conducción de la guerra, registradas en sus Máximas sobre el arte de la guerra: i) El concepto de “mando único” como la primera condición en la conducción de la guerra; que ocurre únicamente cuando la dirección política y militar se encuentran en manos de un solo hombre. “Un ejército debe tener solamente una línea de operaciones. Esta debe conservarse con cuidado y nunca abandonarse si no en último extremo”, reza la Máxima 12 de su obra;7 ii) El concepto de “posición”, referido a la localización y distribución de las fuerzas en un determinado escenario, las mismas que, en función del control de recursos, determinan situaciones de ventaja o desventaja. En muchas de sus Máximas, hace referencia a las

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QUERO RODILES, Felipe. Hacia una teoría de la estrategia. Editorial Biblioteca Nueva. Madrid, 2002. Pág. 124.



PÁEZ, José Antonio. Máximas de Napoleón sobre el arte de la guerra. Traducidas y anotadas por el General José Antonio Páez. Publicación del Ministerio de Educación y Comunicación. Caracas, 2005.

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diversas medidas tácticas que los ejércitos deben adoptar, según la posición en que se encuentren o según la posición del oponente; iii) El concepto de “punto crítico”, como la posición clave que sostiene y asegura las fuerzas del enemigo. “Se dio cuenta de que el éxito descansa en atacar en el punto crítico del enemigo y esto se lograba infaliblemente concentrando indirectamente la fuerza adecuada sobre los objetivos esenciales”.8 iv) La aplicación de la “rapidez y movilidad de la acción” como fórmula sistemática para suplir la inferioridad numérica de sus fuerzas en una época en que la superioridad era condición imprescindible para conseguir el éxito; lo que demuestra el grado de eficiencia que se puede conseguir con el acierto de los planteamientos y de la acción de mando. “Cuando un ejército es inferior en número, en caballería y artillería, es esencial evitar una acción general. La inferioridad en número debe suplirse con la rapidez del movimiento, la falta de artillería con la naturaleza de la maniobra y la inferioridad en la caballería con la buena elección de posición. En tales circunstancias, la moral del ejército hace mucho”. (Reza su Máxima 10.9)

Por lo visto, para Napoleón la condición de estratega pasa por la capacidad de identificar y conducir las fuerzas hacia la posición necesaria y suficiente que asegure la victoria, lo cual supone —a su vez— destreza en la lectura del escenario de guerra y conocimiento del enemigo (sobre todo de su “punto crítico”), así como el ejercicio de mando único en el despliegue de las fuerzas.

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QUERO. Op. cit. Pág. 125.

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PÁEZ. Op. cit. Pág. 39.

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El suizo Henri Antoine de Jomini (1779–1869) sirvió como edecán en el ejército de Napoleón desde 1804 hasta 1813 y aprovechó de esta posición privilegiada para observar, analizar sistemáticamente, comprender y —posteriormente— difundir los fundamentos de las estrategias aplicadas en sus campañas militares. Su libro El Arte de la Guerra (Précis de l’Art de la Guerre: Des Principales Combinaisons de la Stratégie, de la Grande Tactique et de la Politique Militaire, 1838), seconvirtió en el primer manual de las academias militares del mundo, contribuyendo de manera significativa a fijar los conceptos centrales de la ciencia militar moderna: estrategia, táctica y logística, y a que se constituyan en parte del sentido común, en especial en la gestión de organizaciones. Según Quero, el concepto de estrategia de Jomini se sustenta en las siguientes consideraciones: i) La estrategia es la habilidad para hacer la guerra sobre el mapa, a fin de resolver el problema bélico antes del enfrentamiento armado: identificar los lugares o puntos decisivos y las líneas claves para el desarrollo de la batalla; ii) La estrategia es la pieza fundamental de la guerra y está gobernada por principios científicos invariables y cuya línea maestra es la ofensiva sobre los puntos decisivos; iii) El ingenio del estratega radica en encontrar las rutas más eficientes para lograr conquistar la posición objetivo, a través de la combinación de un conjunto de técnicas para el análisis y planeamiento militar; iv) El acto definitivo en la batalla consiste en anteponer una fuerza de combate superior al del enemigo en el punto decisivo.10 Como se puede apreciar, la estructura conceptual de Jomini respecto a la estrategia sigue el pensamiento de Napoleón y se sustenta en el siguiente razonamiento: lo fundamental es establecer la base de operaciones, luego determinar un “punto objetivo” y



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QUERO, Op. cit. Págs. 126 y 127.

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luego escoger líneas de operación, desde la base hasta dicho punto, para mover el ejército a lo largo de las mismas.11 Es decir, tener claridad de dónde se está, definir el punto de llegada y luego establecer un plan de llegada al punto-objetivo. Como se puede apreciar, es el fundamento de la planeación estratégica utilizada hasta hoy en los negocios y en otro tipo de organizaciones. Karl von Claustewitz (1780–1831) militar prusiano considerado como uno de los grandes pensadores de la guerra. Su experiencia, estudios, análisis y reflexiones son volcados en su obra De la Guerra (Vom Kriege, 1832), cuyo contenido ha tenido gran trascendencia. Los postulados más difundidos de la propuesta von Claustewitz son los siguientes:12 i) La estrategia es el arte de emplear, inteligentemente, los combates para conseguir los fines de la guerra, tomando en cuenta que esta última se halla subordinada a la política y fundamentalmente responde a ella. Por tanto, el objetivo de la guerra se debe alinear al objetivo político de quien la administra, y la estrategia responder a ambos. ii) La estrategia establece las circunstancias en que los combates deben realizarse, identifica los factores que los condicionan y establece los modos que permitan alcanzar la victoria. Así mismo, determina el lugar y el momento en que se deben dar los combates, así como la fuerza numérica necesaria. De tal modo que contexto, factores claves, espacio, tiempo, organización, fuerza, se constituyen en parámetros esenciales en el diseño de la estrategia. iii) La principal regla de la estrategia es la superioridad. La mejor estrategia es siempre ser muy fuerte, tanto en la acción general como en el ataque al “punto decisivo”. Es fundamental



DUGGAN, Pág. 87.



QUERO, Pág. 128 y sgts.

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disminuir el peso del poderío enemigo, reduciendo sus “centros de gravedad” (entendidos como los puntos del “organismo” enemigo cuya afectación acarrearía el colapso de toda la estructura), limitando el ataque al menor número de acciones posibles y actuando con la mayor rapidez. iv) La aproximación al fenómeno de la guerra se da en tres niveles de complejidad:13 • En un primer nivel, la describe como un duelo a escala muy amplia, un acto de fuerza destinado a obligar al enemigo a doblegarse ante nuestra voluntad. • En un segundo nivel reconoce que la guerra no se produce en un ámbito abstracto, sino que responde a contextos concretos y determinados. De ahí que afirma que la guerra no es solo un acto político sino el auténtico instrumento de la política, es decir, la continuación del tráfico político que se ejecuta o lleva a cabo a través de otros medios. • La tercera y más compleja caracterización del fenómeno social de la guerra, y que es el centro de su teoría y que lo denominó “la notable trinidad”: la pasión bestial de la guerra, la racionalidad o el cálculo político, y la creatividad estratégica y el azar. La base de la guerra está compuesta por tres pilares: el raciocinio puro, la pasión y el odio (como elementos que motivan y movilizan) y la creatividad, incertidumbre y la suerte (propias de las vicisitudes con el que se enfrentan los ejércitos en sus operaciones). v) Señala que la serie de actos que conducirán a alcanzar los propósitos de la guerra, en gran medida solo pueden ser determinados en base a suposiciones, algunas de las cuales no se concretarán, por lo que resulta absolutamente necesario que la estrategia se contraste en el campo de batalla para hacer

CLAUSEWITZ. El arte de la estrategia. Editorial La Esfera de los Libros. Madrid, 2011.

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las modificaciones necesarias. De ahí la concepción de que la formulación de la estrategia es un ejercicio permanente. vi) En la formulación de la estrategia, es fundamental el coup d´oeil del general, y se refiere a la capacidad de tener una vista compleja del conjunto y de captarlo mentalmente, de tal modo de proyectar posibles desenlaces y definir así la acción que asegure el éxito. Para von Clausewitz la capacidad y el arte de formar nociones, es la concreción de la actividad del estratega, es la esencia del método correcto de conducir la guerra, y que se logra a través de un estado de libertad de la mente, indispensable para dominar los hechos y no ser dominado por ellos. En esta afirmación radica la postura particular de von Clausewitz. Pone el acento en la intuición como valor del estratega, en la producción creativa de un concepto novedoso y complejo a partir del dominio racional del escenario de la guerra, la historia y la experiencia propia del general.14 Atribuye al cálculo estratégico una tarea determinante en el desarrollo de los acontecimientos, al que define como un proceso ininterrumpido de actualización que procede de la confrontación permanente de las hipótesis previstas y el curso que toman los acontecimientos en el campo de actuación. De igual forma, el autor destaca el carácter hipotético de la “mirada” estratégica, que compone conceptualmente el escenario sin contar con el total de los datos que informan sobre la situación, lo que refuerza el carácter provisorio de la estrategia, condicionada por la materialización de las acciones propias y ajenas.15 Luego de la Segunda Guerra Mundial, tanto en Occidente como en la Unión Soviética, se fue cristalizando el concepto de “gran estrategia” como una especie de actividad política integradora de los distintos aspectos que son susceptibles de aplicación



DUGGAN. Pág. 89.



OSORIO Alfredo. Planeamiento Estratégico. Oficina Nacional de Innovación de Gestión e Instituto Nacional de la Administración Pública. Buenos Aires, 2003. Pág. 22.

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en la guerra, en la que la estrategia clásica o militar es una más de las que corresponde ejercitar a los gobiernos. De tal modo que la guerra no es un fin en sí misma, sino un instrumento de la política (ya Lenin había subrayado que la política es la fuerza conductora y la guerra es sólo el instrumento). Así, la dependencia que tiene la estrategia militar a la política, se muestra en la determinación de los objetivos estratégicos del Estado, en la elección del método y forma de conducir la guerra y en la naturaleza general de su estrategia.16 Por su parte, Schröder señala que Mao Tse-Tung definió que la raíz de todo pensamiento sobre la guerra es la autopreservación y el aniquilamiento sistemático del enemigo; precepto aplicado en el desarrollo de la guerra de guerrillas, cuyo objetivo inmediato no es ganar una batalla decisiva, sino por medio de pequeñas unidades independientes infligir a las tropas enemigas graves daños y desmoralizarlas. Esta estrategia resulta útil en casos en que el enemigo tiene el control del territorio (ocupación), un poder combativo superior y el terreno elegido permite librar una lucha sostenida por personas armadas que no integran un ejército organizado, que combaten dispersas en unidades móviles y que aplican métodos de ataque sorpresivo, emboscada y sabotaje. La guerra de guerrillas muestra cuán afines son la estrategia militar y la estrategia política. Este instrumento fue usado muchas veces para lograr objetivos políticos, como la descolonización y la lucha de clases. Mao Tse-Tung y el Che Guevara emplearon la guerra de guerrillas en zonas rurales como instrumento para la liberación de regímenes colonialistas y neocolonialistas. La guerrilla urbana fue implementada primero en Uruguay (Tupamaros) para debilitar las sociedades industriales en sus metrópolis.17



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QUERO. Pág. 185 y sgts.

SCHRÖDER, Peter. Estrategias políticas. Fundación Friedrich Naumann Editores. México DF, 2004.

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Chiavenato y Sapiro hacen referencia al surgimiento de otros conceptos e instrumentos de análisis surgidos durante la Segunda Guerra Mundial y que han sido asimilados a la administración de negocios: el concepto de “competencia distinta”, como consecuencia de la valoración de las cualidades de las tres armas (marina ejército y aviación) para la adopción de un único modelo organizativo. De dicha evaluación se concluyó que la Marina detentaba los valores institucionales más sólidos, se destacaba por la calidad y precisión de sus intervenciones, conformado por equipos con mayor formación profesional y tecnología de punta, todo lo cual le otorgaba “competencias distintas” con relación a las otras armas. En los años 60, en la Harvard Business School se discutía sobre las formas en que las empresas pueden posicionarse mejor en los mercados, a partir del despliegue de sus cualidades distintivas y claves, es decir, a partir de sus “competencias distintas”, dando origen a la técnica FODA para el diagnóstico estratégico y el análisis de “ventajas competitivas”, desarrollados posteriormente por Michael Porter.18 En la actualidad, el Manual de Campo de Guerra del Ejército de los Estados Unidos sintetiza y utiliza los conceptos fundamentales comunes a la mayoría de los principios vistos hasta ahora, los mismos que son aplicados también en el campo de los negocios: • Conocer el escenario de confrontación. • Dirigir las operaciones en función de un objetivo claramente definido, decisivo y alcanzable. • Asegurar la unión de los esfuerzos bajo una misma unidad de mando. • Dimensionar, mantener y explorar la ofensiva. • Concentrar la fuerza de las operaciones en el lugar y el momento decisivos, asignando la fuerza mínima esencial a los asuntos secundarios.



18

CHIAVENTO y SAPIRO. Pág. 16.

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• • • •

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Colocar al enemigo en una posición de desventaja por medio de la aplicación flexible de la fuerza. Observar los movimientos del enemigo y atacar cuando este se encuentre desprevenido. Nunca permitir que el enemigo obtenga una ventaja inesperada sobre nosotros. Preparar planes claros, concisos y simples para asegurar que sean entendidos cabalmente.

2.2 El pensamiento marxista Marx y Engels definieron en El Manifiesto Comunista (Londres, 1847), la concepción estratégica de los partidos comunistas en función del cumplimiento de la misión histórica del proletariado, la edificación de la sociedad nueva: “...El objetivo inmediato de los comunistas es el mismo que el de todos los demás partidos proletarios: la constitución de los proletarios en clase, el derrocamiento de la dominación burguesa, la conquista del poder político por el proletariado.” 19 Es obvio que este planteamiento se refiere a líneas estratégicas complejas orientadas al logro de un gran objetivo a ser alcanzado por el proletariado en los países capitalistas de Europa, en una época histórica determinada. De tal modo que el Manifiesto se convierte en el primer programa máximo (plan) del proletariado, a partir del cual se construyó toda la propuesta de acción estratégica y táctica de los partidos marxistas, y cuya aplicación práctica de sus



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MARX y ENGELS. El manifiesto comunista. Instituto Cubano del Libro. La Habana, 1971. Pág. 52.

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principios “…dependerá siempre y en todas partes, de las circunstancias históricas existentes…”20 Lenin, —a través de la revisión de los principales textos de Marx y Engels y con el afán de situar conceptual y políticamente el rol del Estado en la fase pre y post revolucionaria— define el concepto de estrategia en El Estado y la Revolución (1917) como la determinación de la dirección del principal golpe del proletariado en una etapa específica de la revolución, la disposición de fuerzas revolucionarias para dicho fin y el desarrollo de las acciones del plan a lo largo de esa etapa de la revolución. Además, señala que es misión revolucionaria de la vanguardia del proletariado en la historia, tomar el poder y conducir a todo el pueblo al socialismo, dirigir y organizar el nuevo régimen a través de la dictadura del proletariado.21 Mao Tse-Tung, en el desarrollo de los problemas estratégicos de la guerra revolucionaria de China, señala que la estrategia estudia las leyes que rigen la situación de la guerra en su conjunto, es decir, que demanda una consideración global de sus aspectos y etapas. El estudio de las situaciones particulares de la guerra, es materia de las campañas y la táctica. Desde este punto de vista, la victoria o la derrota estratégica depende, principalmente del adecuado manejo de la complejidad de la guerra, y por tanto, exige concentrar la atención en los factores importantes, los decisivos, aquellos que van a incidir de manera directa y de manera contundente, en la resolución final. El estudio de las leyes de la dirección de la guerra ­—dice— sólo es posible mediante un acto deliberado de profunda reflexión, ya que dichos factores decisivos ni son visibles ni se presentan articulados para una mente común, es en la complejidad subyacente a los acontecimientos visibles, que se debe descubrir la lógica del



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Op. cit. Pág. 2.

LENIN. El Estado y la Revolución. La doctrina marxista del Estado y las tareas del proletariado en la revolución. Editorial Progreso. Moscu.

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comportamiento de los fenómenos y sus proyecciones probables. Señala que: “toda disposición correcta de un mando proviene de su decisión justa; la decisión justa proviene de su juicio correcto sobre la situación; y el juicio correcto proviene de un reconocimiento minucioso e indispensable y de un examen sistemático de todas las informaciones recogidas a través del reconocimiento”.22 Por su parte, Martha Harnecker (en un esfuerzo de transformar los conceptos en orientaciones prácticas para la organización y la acción en contextos latinoamericanos de los años 70) señala que para Lenin, la lucha de clases entre el proletariado y la burguesía debe ser concebida como una guerra desigual, en donde los primeros solo podrán triunfar si sus vanguardias son capaces de movilizar en forma inteligente y disciplinada a las grandes masas proletarias contra sus explotadores. El partido proletario es la organización que debe dirigir el proceso revolucionario como si se tratara de una guerra contra un ejército enemigo.23 En ese escenario de guerra revolucionaria, Harnecker otorga a la estrategia el rol “articulador entre el pensamiento inteligente y la acción audaz de las vanguardias” para modificar el statu quo del poder, en un momento histórico determinado: “El balance que hacemos entre las fuerzas enemigas y las nuestras es lo que llamaremos correlación de fuerzas (…) Un buen



MAO TSE-TUNG. Seis escritos militares del Presidente Mao Tse-Tung. Ediciones en Lenguas Extranjeras. República Popular China. 1977. Págs. 9 y 10.



HARNECKER, Marta y Gabriela URIBE. Estrategia y táctica. Cuaderno Nº 11 de la segunda serie de Cuadernos de Educación Popular: ¿Cómo luchar por el socialismo?, Editora Nacional Quimantú. Chile 1973.

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estratega es principalmente el que aprovecha todos los recursos para cambiar, en el curso de la guerra, la correlación de fuerzas.”24 En las conclusiones de su manual de acción política revolucionaria, Harnecker sintetiza la relación existente entre la capacidad del análisis estratégico y la adaptación a los procesos que se van descubriendo en el transcurso de la implementación de las acciones: “Hay que mostrar audacia y resolución al elaborar las tareas y los métodos nuevos; hay que lograr prever, por lo menos en los rasgos más generales, el resultado de las próximas acciones y todas las posibilidades de desenvolvimiento de la situación objetiva. En la práctica, los hechos siempre revelan factores y posibilidades nuevas. Hay que saber basarse en ellos para modificar y corregir a tiempo las acciones y elaborar nuevos métodos para asegurar que la dirección estratégica y táctica concuerde siempre con la situación en proceso de cambio constante. Sólo así se podrá lograr que la lucha avance a pasos firmes a través de pequeños y grandes saltos adelante, tanto en el movimiento como en la correlación de fuerzas, hasta llegar al gran salto decisivo que conduce al triunfo final.”25 Como es sabido, para el pensamiento marxista, la estrategia está determinada por el carácter de clase del movimiento y define las normas fundamentales de dirección política de la lucha de clases del proletariado y su vanguardia (el partido); define las fuerzas para el logro de la misión (instauración de un tipo de sociedad) en un contexto histórico dado; determina el diseño y desarrollo de los métodos, vías y medios para lograr los objetivos.



Op. cit. Pág. 6.



Op. cit. Pág. 16.

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De hecho, en la tradición marxista, la estrategia revolucionaria demanda del análisis de las condiciones del entorno, principalmente la disposición y características de las fuerzas externas e internas (correlación de fuerzas) para caracterizar el estado o situación (carácter del período) y determinar las tareas requeridas en dicho momento histórico (táctica). La estrategia es relativamente estable porque responde a un objetivo complejo y se basa en una serie de principios que conservan su significación a lo largo de toda una etapa. Solo se modifica de acuerdo con el desarrollo alcanzado por el movimiento revolucionario en el proceso: si culmina una etapa de desarrollo de este movimiento, entonces se crean las condiciones para proponerse, diseñar y ejecutar una nueva estrategia o pasar a una nueva etapa de ella. Por el contrario, la táctica es dinámica y flexible, pudiendo cambiar por diversas razones: la correlación de fuerzas tanto en el escenario nacional como internacional, o por los logros alcanzados por las fuerzas del movimiento revolucionario. Es decir, la estrategia no es una mera idea que sintetiza información del contexto y ofrece una orientación para la acción, sino que además tienen un fuerte contenido político, expresa una postura ideológica, doctrinaria y principista, y determina la dirección del movimiento que tiene que impulsar y conducir cierta instancia. Los postulados marxistas toman en cuenta la función de conducción de la estrategia en contextos de diversos signos (positivos o negativos) para el objetivo político. Señalan como uno de los principios fundamentales de la organización, el de “centralismo democrático”, que armoniza la discusión amplia sobre temas fundamentales para la definición de la estrategia, la sujeción de las posturas minoritarias a las mayoritarias luego de terminado el debate, la conducción única y centralizada de la estrategia y la evaluación permanente y rendición de cuentas. Ejercicio de gestión que flexibiliza según se presente el contexto.

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“…la relación entre ambos principios (democracia y centralismo), el peso que uno de ellos puede tener con respecto al otro, depende en gran medida del momento político concreto que se esté viviendo. En momentos de crisis, de persecución política, es el principio de la dirección central el que pasa a tomar el papel más destacado. Por el contrario, en épocas de relativa paz, cuando se está en la etapa de discusión de la línea del partido y de sus tareas, el elemento dominante pasa a ser el principio de la democracia interna. Pero no cabe duda que pueda existir el peligro de que un partido del proletariado caiga en desviaciones de tipo centralista, que restringen la democracia interna hasta el punto de transformar a sus militantes en simples ejecutores de órdenes que vienen de los organismos superiores. Y, también puede caer en desviaciones de ultrademocratismo, hasta el punto de ser incapaz de dar una conducción única, a un partido que gasta su tiempo en discusiones internas que esterilizan toda acción concreta.”26 No está demás decir que Rusia es el primer país que aplica los postulados marxistas para la conducción de la revolución bolchevique y la construcción del nuevo Estado. Y es la primera experiencia de aplicación de la planificación a la conducción de la sociedad y del proceso histórico de transformación radical de una sociedad semi-feudal a una sociedad socialista. En América Latina, la Revolución Cubana (1959), las guerrillas de la década del 60 y el gobierno de la Unidad Popular liderado por Salvador Allende (1970–1973), fueron escenarios de desarrollo de las ideas marxistas y foco de propagación en las décadas de los 70 y 80,



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HARNECKER, Marta y Gabriela URIBE. El partido: su organización. Cuaderno Nº 9 de la segunda serie de Cuadernos de Educación Popular: ¿Cómo luchar por el socialismo?, Editora Nacional Quimantú. Chile 1972.

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entre los militantes de los partidos de izquierda que activaron a escala nacional y regional en los diversos países, como es el caso del Perú.

2.3 La administración de negocios Como hemos dicho, las experiencias militares en situaciones de guerra fueron la base del desarrollo de nuevas ideas en la administración. La terminología de la estrategia militar se empezó a adaptar a los negocios de las organizaciones después de la “revolución industrial”, a partir de mediados del siglo XIX y tuvo su época dorada en el transcurso del siglo XX, con el surgimiento de una serie de escuelas de pensamiento estratégico y de gestión de negocios, cuyas propuestas empezaron a ser utilizadas con mayor frecuencia por las corporaciones y empresas de mayor prestigio comercial en el mundo. Lo cierto es que ninguna de ellas ha conseguido hegemonía en el medio académico y comercial, sino que se ha ido construyendo una oferta alternativa o complementaria de conceptos y herramientas que, ya sea de manera original o a través de una serie de adaptaciones, se han constituido en el acervo de la administración moderna. El desarrollo sistemático de las propuestas conceptuales y herramientas propias de la planificación estratégica orientada a los negocios, se da a partir de la década de 1960 y responde a la dinámica de la economía mundial y sus efectos en las organizaciones. Entre 1920 y 1950 el enfoque de la planificación y la administración de empresas fue de carácter financiero y estuvo dirigido a establecer las metas de producción, gastos y de inversión, y en donde el proceso de la planeación estratégica consistía en proyectar estas variables para un período de un año, estableciendo los costos, los ingresos y las utilidades asociados al volumen de producción previsto. Estas medidas asumían una situación estable de los mercados (volumen, velocidad, preferencias, localización).27



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CHIAVENATO y SAPIRO. Pág. 28 y sgts.

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Luego de la Segunda Guerra Mundial, los países vinculados a la victoria, experimentaron un crecimiento de sus economías como consecuencia de la ampliación y dinamización de los mercados, ante lo cual la simple proyección anual de los indicadores señalados, resultó insuficiente para la administración de recursos y el aseguramiento de las posiciones logradas dentro del sector por las corporaciones emergentes. En las décadas de 1950 y 1960, la literatura sobre estrategia y planeamiento desarrolla conceptos claves con el aporte de Druceker, Chandler y Ansoff: incorporación del largo plazo como horizonte de planificación, alineamiento de las condiciones internas con el contexto (antecedentes del diagnóstico estratégico como técnica de análisis: FODA), administración por objetivos (antecedente del concepto de visión y misión), capital intelectual como principal activo de la organización, la organización como soporte de la estrategia, elaboración del documento-plan formal y detallado, estrategias de mercado (penetración, desarrollo, diversificación); conceptos orientados a precisar las decisiones claves para aprovechar las oportunidades del entorno y afianzar el posicionamiento del negocio. El análisis FODA surge de la investigación conducida por un equipo del Instituto de Investigación de la Universidad de Stanford entre 1960 y 1970, conformado por Marion Dosher, Otis Benepe, Albert Humphrey, Robert Stewart y Birger Lie, ante la necesidad de entender las razones de las fallas de la “planificación corporativa de largo plazo”, en particular para entender las dificultades del equipo gerencial para definir y comprometerse con un programa de acción (manejo del cambio).28 La investigación se basó en el modelo para alcanzar el compromiso gerencial, denominado “Cadena de lógica”: definir valores del equipo, evaluar las condiciones existentes (internas y externas),

CHAPMAN, Alan. Los orígenes del modelo de análisis DOFA.

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motivar tras un objetivo, búsqueda de opciones, selección de la ruta, programación, actuar y monitorear. En el paso de “evaluación” se abordó el análisis de la empresa en los siguientes términos: lo que es bueno en el presente es satisfactorio, los que es bueno en el futuro es una oportunidad, lo malo en el presente se constituye en una falta, y lo malo en el futuro es una amenaza. A este razonamiento se le llamó análisis SOFT (en inglés y por las iniciales de las cuatro palabras claves del sistema de análisis) y posteriormente SWOT. Fue promovido como herramienta de análisis del desempeño de la empresa y de sus factores claves de posicionamiento: producto (qué estamos vendiendo), proceso (cómo lo estamos vendiendo), cliente (a quién le estamos vendiendo), distribución (cómo se lo hacemos llegar), finanzas (cuáles son los precios, costos e inversiones), administración (y cómo administramos todo esto), y para determinar las acciones que el equipo de gerencia debería emprender sobre cada categoría de análisis. El primer prototipo fue probado y publicado en 1966, basado en el trabajo realizado en “Erie Technological Corp” en Erie, Pennsylvania. En 1970 el prototipo se llevó a Gran Bretaña, bajo el patrocinio de W. H. Smith & Sons plc, y completado hacia 1973. El proceso se ha utilizado exitosamente desde entonces, luego de una serie de adaptaciones menores. En la década de 1970, se amplía el desarrollo de técnicas y herramientas de planeación formal y de naturaleza cuantitativa: ciclo de vida de los productos, el valor actual neto (VAN) y la tasa interna de retorno (TIR), técnicas cuantitativas de investigación de mercado. Durante esta década se establece la relación entre el éxito del desempeño de una organización y la estructura de la competencia de su sector y su posicionamiento, desarrollándose el concepto de “ventaja competitiva”, siendo Porter su máximo exponente. La escuela de posicionamiento pone énfasis en el análisis de una complejidad de variables del contexto (externo e interno) en el que se desenvuelve el sector de la economía que se planifica (industria), haciendo uso de múltiples instrumentos del análisis relacional que

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se diseñan para tal efecto. Propone y desarrolla conceptos como el de estrategias genéricas, clúster, ventaja competitiva, cadena de valor, modelo mental del líder, entre otros de especial relevancia. El concepto de competitividad ha sido extendido al análisis y planificación de espacios regionales, estableciendo enlaces con enfoques de planificación territorial. Durante los años 80, ocurre un cambio significativo del control de los sectores más dinámicos de la economía pasando a ser controlados por empresas japonesas en perjuicio de las norteamericanas. El rasgo distintivo fue atribuido a factores internos de la organización (dedicación, lealtad, compromiso) que redundan en la calidad de la producción, y que dieron pie al desarrollo de múltiples técnicas de mejora continua de la calidad y de calidad total, siendo Deming el teórico más representativo. A él se suman una serie de contribuciones que apuntan a relevar la dimensión cultural de la gestión y a la dirección intuitiva: • McKinsey atribuye los altos rendimientos en las empresas japonesas a la combinación de siete factores: estrategia, estructura, sistemas, habilidades, equipo, estilo y valores compartidos. Los tres primeros fueron denominados como duros –en donde occidente tenía un alto desarrollo– y los siguientes cuatro fueron denominados blandos, valorados por la cultura oriental y escasamente desarrollados por las escuelas de occidente. • Kenichi Ohmae, señaló que la planificación racional, basada en el análisis predominantemente cuantitativo y de planes altamente estructurados y jerarquizados, resultan inútiles en contextos cambiantes; por lo que se hacen necesarios mecanismos intuitivos, flexibles y creativos para la generación de la estrategia. • Mintzberg cuestiona también el carácter formal de la planificación; apuesta por una propuesta más dinámica y relativiza el carácter del diagnóstico estratégico (fortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas) en función del propósito que se persigue (elaborar un plan, definir un esquema, institucionalizar un

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patrón de funcionamiento, posicionarse, desarrollar una visión del líder) y el contexto en el que se ubica la organización. La década de los 90 fue de gran optimismo para el sector corporativo transnacional del primer mundo, especialmente el sector financiero. Según el Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, en 1998, 60 mil de estas corporaciones abarcaban la tercera parte de las exportaciones mundiales y cinco corporaciones principales tenían ingresos anuales que constituían más del doble de la suma del PBI total de los 100 países más pobres.29 Los 90 son años de afianzamiento y expansión de la tecnología de la información y de la administración del conocimiento como factores claves para la gestión de la estrategia dentro de las organizaciones. En esta perspectiva, Kaplan y Norton desarrollan la propuesta del Balanced Scorecard como sistema de indicadores de diversas dimensiones de la organización (finanzas, marketing, producción, innovación y aprendizaje) que permite un conocimiento y gestión global. El debilitamiento del crecimiento económico de las empresas de Estados Unidos de Norteamérica y la agudización de la competencia frente a las empresas de oriente, llevó a revisar las estrategias de posicionamiento, planteándose tres opciones: el enfoque de las alianzas y coaliciones estratégicas, el enfoque de las adquisiciones y las asociaciones y el enfoque de las innovaciones tecnológicas. Así, entre el segundo quinquenio de los 90 y los 2000, se desarrollan y difunden propuestas vinculadas a la asociatividad para la ampliación de beneficios y reducción de costos, articulación de la cadena productiva y desarrollo de estándares de calidad.



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La mano invisible: asumir la responsabilidad por el desarrollo social. Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo social. Noviembre de 2001. En: SCHNEIDER, Ben. Post crisis. De una época de cambios a un cambio de época. Producciones Cantabria SAC. Lima 2013.

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Como se puede apreciar, los enfoques de planificación estratégica han ido desplazando el énfasis en el “qué lograr” (objetivos) al “cómo lograrlo” (estrategias); se busca concentrarse en solo aquellos objetivos factibles de lograr y en qué negocio o área competir, en correspondencia con las oportunidades y amenazas que ofrece el entorno. Asimismo, se privilegia los factores blandos de la gestión, en donde el manejo de la información y su uso para proyecciones flexibles y creativas, se constituye en los retos centrales; la elaboración de planes ha dejado su lugar al pensamiento estratégico, como proceso de creación de nuevos conceptos para intervenir en contextos cada vez más cambiantes, a velocidades más rápidas y hacia destinos insospechados. Sin embargo, la crisis financiera del año 2008 dio fin a un período de crecimiento basado en la especulación, el manejo fraudulento de las cuentas, el incentivo del lucro desmedido y a la ganancia de corto plazo; la gestión ineficiente de los mecanismos de control y regulación de las transacciones, y el salvataje de la quiebra de la actividad privada con fondos públicos, llevaron a una crisis global del sistema que ya en el año 2009 significaba la caída del 30% del comercio mundial. El estudio de Olson, Van Beer y Very concluye que la reducción significativa de las ventas de las empresas en este contexto de crisis, no se deben a la misma crisis, si no que responden a factores de gestión estratégica, como la falta de habilidad de las empresas para afrontar y responder a la competencia por la sobreestimación de las fortalezas (23% de las razones), deficiencias en el manejo de innovaciones (13%), abandono de la misión de la empresa (1%), entre las más relevantes.30 Schneider señala que un nuevo marco de ideas respecto a la gestión, generadas por 35 académicos y profesionales como Argyris, Mintzberg, Pfeffer, Senge, Hamel y otros, pone énfasis en la necesidad de enfrentar una serie de desafíos, como:



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SCHNEIDER. Pág. 51.

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“asegurar que la gestión sirva a propósitos más altruistas, reconstruir los fundamentos filosóficos de la gerencia, incorporar los conceptos de comunidad y ciudadanía en los sistemas de gestión, reducir el miedo y aumentar la confianza, redefinir el trabajo del líder, explotar la diversidad, crear una democracia de información, expandir el alcance de la autonomía de los empleados, despolitizar la toma de decisiones, desarrollar indicadores integrales de desempeño, liberar aún más la imaginación humana, humanizar el lenguaje y la práctica de los negocios y reentrenar las mentes de los gerentes”.31 El desarrollo de conceptos sobre la estrategia por las diferentes escuelas y pensadores, ha permitido establecer una plataforma mínima a partir de la cual estructurar una forma de pensamiento y análisis sobre los entornos en los cuales una determinada organización sitúa su acción: i. El proceso de planificación consiste en conducir de manera sistemática una serie de análisis complejos sobre determinados acontecimientos del entorno (procesos) y sus proyecciones en el tiempo (escenarios) con la finalidad de establecer la mejor forma de alcanzar una posición favorable para la organización, en un futuro posible. ii. La selección de los procesos a observar, su significado y la valoración (positivo/negativo) de los factores que lo constituyen, dependen del objetivo que persigue la organización, del rol que se asigna y de sus propias capacidades para conocer dichos procesos (decodificarlos, hacer abstracciones, comunicar información que portan los procesos). Sus desenlaces configuran escenarios futuros en donde la organización ubica



31

Ibidem, Pág. 41.

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su posición esperada, como consecuencia de la confluencia de fuerzas diversas que interactúan, incluida las propias. La organización debe saber conceptualizar la forma de alcanzar la posición deseada, para lo cual está llamada a combinar cientos de datos sobre los posibles comportamientos de su entorno y de las propias capacidades necesarias por desarrollar, y en un proceso de síntesis entre el análisis formal y la creatividad, generar la idea que la conduzca al logro de su objetivo. Esta idea, es la estrategia. En el proceso analítico y de creación de futuros, la organización requiere de estructuras de soporte que le permita comprender el mundo y producir el nuevo conocimiento, pero también establecer los límites de su accionar. Estos fundamentos son su propia historia, sus marcos conceptuales y doctrinarios, los principios éticos y morales, así como los elementos utópicos que la movilizan. El proceso de pensamiento complejo y análisis de la realidad en su forma dinámica, exige de la expansión de una serie de competencias en las personas que conforman la organización. Estas competencias no excluyen la intuición como forma de construcción de una respuesta novedosa y audaz. El proceso de construcción de la estrategia (descripción de los fundamentos de la organización, la formulación de sus propósitos, la lectura de la realidad y análisis prospectivo, la identificación de factores claves para el diseño de la estrategia, y la formulación de la estrategia) puede ser registrado de manera sistemática en un documento llamado “plan”. Siendo útil su existencia, no determina por sí mismo el éxito de la organización. La conducción de la estrategia, requiere de liderazgo y de un equipo de personas que la sigan, de manera ordenada y bajo criterios de división del trabajo por talentos y por responsabilidades compartidas. Pero también de sistemas para gestionar las decisiones adoptadas.

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Es a partir de estos conceptos generales que se han construido diversas ofertas sobre procedimientos para la formulación de “planes estratégicos” a las organizaciones y que han abundado desde fines de los años 90: Gráfico 2 proceso de planificación estratégica

Identificación y análisis de procesos claves del contexto

Prospectiva Escenario 1

Oportunidades

Misión

Amenazas

Diagnóstico Estratégico Fortalezas

Estrategia

Visión

Debilidades

Escenario 2 Identificación y análisis de procesos de desarrollo organizacional

Elaboración propia.

Estructura conceptual que ha tenido una amplia difusión a través de manuales y la implementación de diversas ofertas de formación de profesionales de OPD y de servicios de consultoría para la facilitación de procesos de planeamiento y elaboración de planes estratégicos. Si bien estas ofertas han servido para difundir e introducir la propuesta conceptual y metodológica de la planificación estratégica en las OPD, en lo últimos años ha sufrido una serie de aplicaciones defectuosas que tiene como consecuencia el restar el potencial para el cual ha sido creado: formular la estrategia.

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Señalaremos algunos puntos críticos: i) Se ha privilegiado la normalización de los procesos en una secuencia casi inamovible de pasos y requisitos, que han pasado a ser el centro de la planificación, en perjuicio del uso y producción de información, la gestión del conocimiento y la conceptualización del entorno y de nuestra propia práctica. De tal modo que la dinámica del análisis y del pensamiento estratégico es controlada por la aplicación de instrumentos, y no al revés, como debería ser. ii) Se antepone como objetivo la elaboración del plan, dejando en un segundo lugar la creación de la estrategia, como noción general y compleja de la acción institucional en el espacio y tiempo en que le corresponde posicionarse y conseguir un propósito. Es decir, el plan antecede a la estrategia y le resta potencia y dinamismo. Con el agravante que los procesos de planificación —independientemente del grado de dominio del método— se habrían convertido en una rutina de carácter administrativo, para satisfacer requerimientos externos, perdiendo de esta forma el sentido, el carácter y la riqueza del proceso. iii) Se asume el proceso de pensamiento y producción de ideas, como una secuencia lógica, lineal y unidireccional, formato que ha sido acentuado e introducido en las organizaciones a través de la técnica de producción de proyectos por “marco lógico”, la misma que puede ser útil para diseños operativos, más no para construcciones de opciones estratégicas. La aplicación indiscriminada y superpuesta de sistemas de planificación sin tomar en cuenta sus fundamentos y sentido de utilidad por las que fueron creadas, es una característica de las OPD. iv) Los procesos de planificación estratégica y en especial la fase de generación de la estrategia, son presionados e interferidos por la necesidad de la organización (de sus dirigentes y equipos) de asegurar sus prácticas ya instaladas, sus compromisos asumidos (especialmente con las agencias a través de proyectos), las cuotas de poder distribuida internamente, y —en el

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peor de los casos—, de mantener el statu quo. Factores que siendo reales y atendibles, al no ser explicitados como parte de la caracterización del ambiente de la planificación, atenta contra la producción de nociones creativas, restringe los conceptos y energías emergentes, reduce el potencial de creación conceptual de los escenarios de desarrollo organizacional, elimina la posibilidad de identificar y decidir campos de abandono necesario, y limita la posibilidad de innovación. v) Se reduce el proceso de planificación estratégica al tiempo que demanda la implementación del “taller de planificación”. Limitando la posibilidad del ejercicio mental crítico y creativo a algunos días del calendario de la organización; o en todo caso, dejándolo a su libre albedrío; o prestando mucha menor atención a otros aspectos que tienen una incidencia directa en la calidad de los planes estratégicos, como por ejemplo los procesos de análisis y síntesis de información, que deben necesariamente realizarse en momentos diferentes y previos al proceso de planificación. vi) La planificación estratégica no está suficientemente acompañada de ejercicios de análisis e instalación de planes de mejora de los sistemas de gestión existentes. Así determinados los objetivos estratégicos orientados a favorecer a determinados sectores de la sociedad (públicos objetivo, población meta, beneficiarios, clientes, etc.), no se implementa una fase de adaptación, instalación y/o desarrollo de capacidades internas para enfrentarlos. Es decir, se atiende lo “nuevo”, con las mismas herramientas o recursos instalados y que correspondieron para una anterior fase de desarrollo organizacional. Y si ocurren las adaptaciones, se dan de manera informal, personal e intuitiva, antes que como consecuencia de una política institucional.

III. Conceptos claves que subyacen al método

Uno de los problemas en la aplicación del método de planificación estratégica, es que no se suele tomar en cuenta los fundamentos filosóficos y conceptuales que le dan sustento y, por tanto, organizan los procesos de construcción de ideas y el uso de herramientas propias de este cuerpo metodológico. De tal modo que en la práctica, se suele aplicar herramientas independientemente de su matriz filosófico-conceptual y al margen de los fundamentos de las escuelas que las generaron. A continuación presentamos algunos conceptos que consideramos relevantes para determinar el proceso de planificación estratégica para una organización en particular.

3.1 Pensamiento de sistemas Una primera consideración a tomar en cuenta para la asimilación del método de planificación estratégica en la gestión de las organizaciones y sus entornos, es que se trata de un instrumento intelectual que se sustenta en una visión sistémica e integradora del mundo y por tato, exige de la puesta en funcionamiento de un tipo de pensamiento: el pensamiento de sistemas. Ricardo Rodríguez Ulloa, en su exposición sobre los paradigmas del conocimiento, señala que el pensamiento de sistemas promueve un esquema de ver la realidad que tiene características distintas

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del científico-positivista, tanto desde la perspectiva filosófica que la sustenta, como de las consecuencias metodológicas para entenderla.32 A diferencia del enfoque positivista —cuya base ontológica es causal y reduccionista—, el pensamiento de sistemas postula que: a) El mundo es complejo e ilimitado, y contiene una serie de contextos en donde se establecen múltiples flujos e interrelaciones entre sus componentes y que se despliegan en el tiempo y el espacio. b) El sujeto, en su afán de conocer dicha complejidad, delimita deliberadamente una porción de la realidad para su observación, y diseña el mundo a partir de visiones que posee y construye sobre él. c) El conocimiento no se orienta a descubrir la esencia del objeto (como en el caso del positivismo), sino a comprender e interpretar las dinámicas de lo proyectado, producto de la observación. d) Para ello, apela a la construcción de modelos y al razonamiento dialéctico y no requiere de verificaciones lógicas. e) El conocimiento construido conduce al principio de la acción inteligente. Desde esta perspectiva, según Rodríguez Ulloa, los problemas del conocimiento no están definidos en el mundo real, sino que aparecen en las imágenes del sujeto que observa la realidad y de las personas que viven el o los problemas. Por lo que pueden existir tantos problemas —y definiciones— como imágenes posibles de proyectar por los observadores. Esta complejidad para definir de manera unívoca el “qué se conoce” es referido como problema blando, en contraposición a los problemas duros y que se refieren a aquellos aspectos de la



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RODRÍGUEZ ULLOA, Ricardo. La sistémica, los sistemas blandos y los sistemas de información. Lima: Universidad del Pacífico, 1994 (Biblioteca Universitaria; 23).

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realidad que se presentan con un alto grado de estructuración y normalización y que no deja posibilidades de duda respecto a lo que se indica, es decir, respecto a la definición del problema del conocimiento planteado o al asunto por resolver.33 La planificación estratégica, si bien está asociada a la instrumentalización de la información para el análisis complejo y la toma de decisiones estratégicas sobre el futuro de una organización (o grupo humano), se sustenta en los procesos de producción del conocimiento sistémico y busca atender problemas blandos de nuestra realidad. El método de planificación estratégica, si bien es apreciado en sus procedimientos, rutinas de producción de insumos y herramientas para concretar las ideas en la formulación de proposiciones formales, se sustentan en determinados enfoques filosóficos y teóricos. Rodríguez Ulloa señala —entre otros— tres marcos filosóficos de referencia que dan sustento a la propuesta metodológica de la planificación estratégica y sus respectivos instrumentos: La perspectiva fenomenológica, a través de la cual se asume que el sentido de la realidad está en el observante y no fuera de él; por tanto, al observar el mundo real, los individuos (y las organizaciones por ende) se forman diversas imágenes, creando una descripción amplia y compleja de la situación presente y futura de la organización que considera a su vez a los involucrados en ella y las visiones que ellos tienen de la misma. La visión historicista, la cual enriquece más aún la descripción que se hace de la realidad, al considerarse la trayectoria histórica de la persona u organización que planifica. Incorporar la historia de



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La definición de la misión de una organización, la formulación de una estrategia, definir un cambio de cultura de un grupo social, desarrollar conceptos innovadores, son ejemplos de problemas blandos; mientras que la utilidad de la empresa, el valor bruto de la producción, los niveles de nutrición, son ejemplos de problemas duros.

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la organización y a quienes la integran, permite que se tenga una descripción y proyección mucho más dinámica, compleja y rica de su devenir. Finalmente la dimensión existencialista, a través de la cual se reconoce que el analista/observante de la realidad es influenciado por lo que acontece en su entorno observado y, este, a su vez, se verá influenciado por la acción y las ideas de aquel; con lo que se añade complejidad al modelo metodológico. El método de planificación estratégica está concebido para que sus resultados concretos (el plan, el diagnóstico estratégico, la estrategia, la organización interna, etc.), expresen esta relación dinámica entre el planificador y su entorno; su nivel de desarrollo analítico, de generación de ideas y conceptos de la dirección; sus prioridades y apuestas políticas; sus preferencias utópicas. Por tanto, el resultado no es algo “objetivo”, ni absolutamente “lógico”, sino todo lo contrario, expresa la subjetividad y el caos propio de la realidad observada, el carácter transitorio de los procesos examinados, la relatividad de los acuerdos a los que el grupo planificador arriba, luego de un proceso de negociación y ejercicio del poder. Ciertamente estas capacidades no ocurren de manera homogénea ni generalizada en los integrantes de las organizaciones, sino que dependen de ciertas competencias adquiridas y del dominio de determinados procesos mentales que entran en funcionamiento al enfrentarse a sus propias experiencias de relación con la realidad y el conocimiento.

3.2 Modelos mentales La actitud positiva frente al conocimiento nuevo no es innata en los seres humanos, sino que responde a un permanente proceso de construcción de la propia personalidad y a las formas habituales de pensar y vincularnos con el entorno. Es decir, a los procesos de adaptación y a los modelos mentales. Peter Senge señala que:

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“…los modelos mentales son imágenes, supuestos e historias que llevamos en la mente acerca de nosotros, los demás, las instituciones y todos los aspectos del mundo. Como un cristal que distorsiona sutilmente nuestra visión, los modelos mentales determinan lo que vemos”.34 De tal forma que si las personas “creen” que sus perspectivas son hechos y verdades absolutas, no estarán dispuestas a cuestionar esas perspectivas; si carecen de aptitudes para indagar sobre los modos de pensar propios y ajenos, es altamente probable que no puedan experimentar nuevas formas de hacerlo, y por tanto, encontrar nuevos escenarios para crear conceptos novedosos o nuevas formas de solucionar los problemas. Si las personas y sus organizaciones consideran que la realidad se constituye de una serie de leyes absolutas, universales, eternas, inamovibles, supremas, pues estaremos frente a planteamientos dogmáticos y autoritarios, con quienes va a ser muy complicado establecer un diálogo que parta del supuesto de que la realidad está en movimiento constante, es dinámica, compleja, y que es probable que el cambio sea inevitable. Levy señala que los modelos mentales son representaciones de una situación real o imaginaria que construye el individuo, a través de la elaboración de un modelo y a una escala adecuados para manipular la información contenida en ella (la realidad) y tomar decisiones. Es decir, para evaluar opciones, realizar combinaciones de posibilidades, seleccionar las convenientes, sacar conclusiones y aprender para decisiones futuras, responder ante problemas emergentes similares.35



SENGE, Peter. La Quinta Disciplina en la Práctica. Ed. Garnica. 1997. España.



LEVY, Alberto. ECP Estrategia, cognición y poder. Cambio y alineamiento conceptual en sistemas sociotécnicos complejos. Editorial Granica. Buenos Aires, 2007. Págs. 58 a 64.

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Si bien lo que se construye depende de la realidad externa, también incluye lo que existe previamente almacenado en nuestra mente como recurso. Por ello —señala—, los límites de nuestros modelos determinan los límites de nuestro propio mundo. Para el caso de las organizaciones, constituyen las bases implícitas o explícitas a partir de las cuales se toman decisiones estratégicas y se fijan los objetivos. Por tanto, las organizaciones que desarrollan una mayor capacidad de construir modelos mentales alternativos sobre las lecturas del entorno y del contexto interno —y que desafían las conclusiones habituales, obvias, recurrentes, normales—, se encuentran en mejor posición a la hora de desarrollar sus estrategias para incursionar en la realidad. Estas organizaciones no solo logran elaborar lecturas mejor contrastadas de los escenarios presentes, también resultan mucho más competentes en la proyección de los posibles escenarios futuros. Por su parte Michael Porter considera que: “…las personas se forman imágenes de la realidad sobre la base de la experiencia que acumulan, ven, seleccionan e interpretan conforme a conductas aprendidas e interiorizadas en el desarrollo y configuración de su personalidad. Cuando la realidad o el contexto cambian y las imágenes son las mismas, se forman lo que se denomina paradigmas, prejuicios e ideologías, que dejan huellas sobre las personas generando creencias profundas que son definitivas en el desarrollo de una organización y una sociedad.”36 Señala que un paradigma es un conjunto de proposiciones universalmente reconocidas como verdades inmutables y válidas por



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PORTER, Michael. Citado en: Construyendo las ventajas competitivas del Perú: la región Arequipa. Monitor Company. Lima: PROMPERÚ 1995.

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una comunidad de personas y que durante un tiempo proporcionan modelos de problemas y soluciones. El Paradigma no solo nos envuelve sino nos controla, nos define, nos delimita todo lo que percibimos, y creemos que esa es la verdad. Define lo que es realidad y descalifica las demás opciones Un cambio de paradigma implica un profundo cambio de mentalidad, de conceptos y valores que sustentan una visión particular del mundo. Estos cambios ocurren de manera veloz y profunda, atraviesa todas las dimensiones de la estructura social u organizacional, y exige decisiones deliberadas y conscientes en los líderes y en los integrantes de los colectivos. Tal como señala Javier Orellana, el perfil del estratega tiene como condición necesaria contemplar los atributos de un planificador, un visionario, y un líder. Debe ser una persona en continuo aprendizaje para lograr estar por encima de un proceso, en el cual se generan y se implementan las estrategias y las visiones, y todo lo que pueda surgir en su camino.37 Si aceptamos que la esencia de la estrategia es identificar y definir la posición decisiva (posicionamiento) que le asegure el éxito y saber determinar lo que no se debe hacer (abandono ordenado), entonces el estratega debe exhibir comportamientos que se adelanten al cambio, estar constantemente estudiando opciones o alternativas para mejorar la posición de la organización, diseñar el futuro a través de nuevos conceptos y promover el cambio desde el mismo cambio. Así, conjugando modelo mental y actitud frente al riesgo, tendremos como resultado el perfil del estratega y/o de los recursos claves dentro de una organización, y de las posibles estrategias a implementar.



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ORELLANA, Javier Mauricio. Introducción a la estrategia. Paper Académico. Pág. 10. < http://www.slideshare.net/javiermorellana/estrategia-de-marketing-2925436>

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3.3 Intuición y creación de conceptos Muchas personas en el mundo académico, de negocios, de organizaciones sociales y de la sociedad en general, suelen considerar que los procesos de pensamiento racional, lógicos, estructurados, expresan un mayor dominio de los hechos que ocurren en la realidad y nos habilitan para enfrentarlos de manera ventajosa, con relación a otras formas de ver y enfrentar el mundo. Por ello, muchas veces se exigen a los procesos de planeamiento, el uso de herramientas que alienten o se sustenten en el pensamiento formal, racional, lógico, estructurado. Y cuando no lo encontramos, sospechamos que algo raro ocurre. William Duggan trabaja el concepto de Intuición Estratégica, como el mecanismo mental a partir del cual se genera una idea nueva y útil para enfrentar un problema no rutinario o inédito, a través de la capitalización de los propios aprendizajes, y que ocurre fuera de los marcos de referencia del propio problema, o en su defecto, inaugura nuevos marcos de referencia.38 Se trata de la conexión de múltiples campos de información y conocimiento (simples y complejos, recientes y antiguos) que produce una conceptualización distinta sobre el problema, y por tanto, de su solución. Este entendimiento se presenta como un estado de claridad de la complejidad y opacidad de aquello que se pretende resolver; un “destello de lucidez”:



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DUGGAN, William. Intuición estratégica. La chispa creativa en la realización humana. Bogotá. Grupo Editorial Norma. 2008.

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“Es la forma como los innovadores logran sus innovaciones, como los artistas tienen sus ideas creativas, como los visionarios logran su visión, como los científicos hacen sus descubrimiento y como las buenas ideas de toda clase surten en la mente humana.”39 La intuición estratégica se distingue de la intuición ordinaria (noción instintiva) y de la intuición experta (solución rápida basada en la experiencia operativa), en tanto supone un esfuerzo deliberado de pensamiento complejo, una “disciplina mental de liberar los pensamientos para permitir que sobrevenga el destello de lucidez”.40 Duggan refiere que durante muchos años los científicos atribuyeron este mecanismo al hemisferio derecho del cerebro, donde se da el pensamiento creativo, imaginativo e intuitivo.41 Si bien los elementos y sus análisis son de orden racional, la producción del concepto nuevo ocurre bajo procesos intuitivos. Es decir, se daban conexiones y saltos entre una dimensión y la otra. Desde fines de los 90 —y como resultado del desarrollo de la neurociencia— los científicos han llegado al acuerdo de que tanto la intuición como el análisis racional, ocurren en diferentes áreas del cerebro. Por tanto, las conexiones entre las funciones no lógicas (creatividad, intuición e imaginación) y las funciones lógicas (análisis, razonamiento, síntesis) se dan en múltiples zonas del cerebro (en procesos de almacenamiento, recuperación y combinación de información) y no es atributo de un parte específica de este. Por su parte, Edward De Bono, señala que la eficacia con que la mente puede interpretar los mensajes del medio ambiente, deriva



Ibidem, Pág. 16.



Ibidem, Pág. 25.



El modelo de los dos lados del cerebro fue desarrollado por Roger Sperry, quien ganó el Premio Nobel en 1981 con esta teoría, y que estuvo vigente entre los años 60 y 90.

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de la posibilidad de crear modelos, registrarlos en la memoria, identificarlos y evocarlos cuando se requiere su uso. Proceso que puede expresar límites cuando la mente se sitúa ante una situación inédita y que requiere reestructurar sus modelos de interpretación. La perspicacia es la forma en que la mente enfrenta la necesidad de cambiar dichos modelos de interpretación, reconceptualizando el problema y visualizando salidas más allá de los propios límites de dicho contexto. A diferencia de la creatividad (que surge de manera espontánea o en formas de destellos de lucidez, al estilo Duggan), la perspicacia es trabajada y desarrollada de manera deliberada y consciente como técnica de creación de conceptos, ideas y soluciones a problemas no rutinarios. La técnica que propone De Bono es conocida como “Pensamiento Lateral”.42 Por su parte, el Dr. Reuven Feuerstein desarrolla el concepto de modificabilidad cognitiva estructural, para abordar el desarrollo cognitivo en la persona como un elemento susceptible de ser modificado, en tanto se trabaje sobre las habilidades o funciones del pensamiento necesarias para realizar un eficiente acto mental.43



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DE BONO, Edward. El pensamiento lateral. Manual de creatividad. Buenos Aires–Barcelona–México: Paidós. 1998.

BARELLO, Analía; VIRGINIA, Palmucci y  Schuager NERINA. Reflexión teórica: de novatos a expertos del pensar: La teoría de la modificabilidad estructural cognitiva. Publicado el 31.08.2009. En:

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señala el autor: El acto de pensar se expresa como conducta observable en determinadas operaciones mentales, entendidas como el conjunto de acciones interiorizadas, organizadas y coordinadas, con diferentes niveles de complejidad, y a través de las cuales se elabora la información procedente de las fuentes internas y externas de estimulación, permitiendo así que un individuo se adapte a nuevas situaciones. Las operaciones mentales se unen coherentemente y van configurando de manera dinámica la estructura mental del individuo: unas operaciones posibilitan las otras; las más elementales a las más complejas; las más concretas a las más abstractas. Ejemplos de operaciones mentales son: comparación, análisis, síntesis, razonamiento hipotético, razonamiento divergente, etc. Para que estos procesos mentales se lleven a cabo exitosamente, deben operar eficientemente las habilidades o funciones cognitivas. Feuerstein, identifica 29 habilidades cognitivas y las define como cimientos del pensamiento, o como los prerrequisitos básicos de la inteligencia (entendida como la facultad de un organismo para adaptase a nuevas situaciones), que permiten interiorizar información y autorregular al organismo para facilitar el aprendizaje significativo. Las funciones cognitivas se refieren entonces a la cantidad y calidad de los datos acumulados por una persona antes de enfrentarse a un nuevo aprendizaje o a la solución de un nuevo problema. (Ver gráfico 3).

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Gráfico 3 Funciones cognitivas y operaciones mentales Funciones cognitivas en la fase de recojo de información: 1. Percepción clara y precisa 2. Comportamiento sistemático 3. Instrumentos verbales adecuados 4. Orientación espacial (relativa y absoluta) / temporal 5. Constancia y permanencia del objeto 6. Precisión y exactitud en el recojo de información

Funciones cognitivas en la fase de elaboración: 1. Percibir y definir el problema 2. Diferenciar datos relevantes e irrelevantes 3. Comparar de modo espontáneo 4. Amplitud del campo mental 5. Percepción global de la realidad 6. Uso de razonamiento lógico 7. Interiorizar el propio comportamiento 8. Pensamiento hipotético 9. Trazar estrategias para verificar hipótesis 10. Conducta sumativa o de recapitulación 11. Planificación de la conducta 12. Elaboración de categorización (para conocer y ordenar la realidad) 13. Establecer relaciones virtuales

Funciones cognitivas en la fase de comunicación de la respuesta: 1. Comunicación descentralizada 2. Proyección de relaciones virtuales 3. Comunicación de respuestas sin bloqueo. 4. Respuestas certeras y justificadas (sin ensayo-error) 5. Vocabulario adecuado en la comunicación 6. Precisión y exactitud al responder 7. Transporte visual adecuado 8. Conducta controlada (no impulsiva)

Fuente: Feuerstein, Reuven. Elaboración propia.

Operaciones Mentales 1. IDENTIFICACIÓN: Observar – subrayar – enumerar – sumar – describir – preguntarse 2. COMPARACIÓN: Medir – superponer – transportar – seleccionar criterios de relación 3. ANÁLISIS: Buscar sistemáticamente – ver pros y contra – dividir – ver lo esencial 4. SÍNTESIS: Unir partes – seleccionar – abreviar – globalizar – extraer lo esencial 5. CLASIFICACIÓN: Elegir variable, principios, parámetros – ordenar – agrupar – jerarquizar 6. CODIFICACIÓN: Usar símbolos – signos – escalas – mapas – para expresar o representar. 7. DESCODIFICACIÓN: Dar significados – usar otras modalidades – traducir – interpretar 8. PROYECCIÓN DE RELACIONES VIRTUALES: Relacionar – situar en otro contexto, en nuevo enfoque 9. DIFERENCIACIÓN: Seleccionar criterios para comparar – discriminar – atender las diferencias 10. REPRESENTACIÓN MENTAL: Abstraer – asociar – interiorizar – imaginar – retener – 11. TRANSFORMACIÓN MENTAL: Añadir o quitar elementos – emplear nueva hipótesis o nueva modalidad 12. RAZONAMIENTO DIVERGENTE 13. RAZONAMIENTO HIPOTÉTICO 14. RAZONAMIENTO ANALÓGICO: Hallar parámetro de relación – ir de lo particular a lo general 15. RAZONAMIENTO PROGRESIVO: Asociar – integrar – aportar nuevo enfoque y aplicación 16. RAZONAMIENTO LÓGICO : Inductivo: De lo particular a lo general / Deductivo: De lo general a lo particular 17. RAZONAMIENTO SILOGÍSTICO: Uso de Diagrama de Venn – usar reglas lógicas – ordenar proposiciones 18. RAZONAMIENTO INFERENCIAL: Transitivo – relacionar y ordenar los datos – deducir – extraer nueva información 19. TRANSFERIR: Generalizar – hacer aplicaciones

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“La deficiencia o carencia de ellas, son las responsables de la limitada capacidad de la persona para beneficiarse de las oportunidades de aprender, de cambiar, de aumentar el repertorio de conductas adaptativas, y de aplicarla éstas a nuevas situaciones”.44 Ahora bien, ante una situación o tarea dada, no siempre y no todos empleamos de manera espontánea y óptima las operaciones mentales necesarias para su resolución. Un desarrollo cognitivo deficiente, es producto de habilidades cognitivas insuficientes. Estas deficiencias repercuten en un gran número de inadaptaciones como la carencia de conductas de planificación de futuro, anticipatorias; carencia de conductas comparativas que permitirían la distinción entre las ventajas y desventajas de ciertos comportamientos y procesos; capacidad para crear órdenes de prioridades consonantes con necesidad más significativas; carencia del uso de fuentes de información variada; la carencia de orientación que permita utilizar el pasado y el futuro como guías de la conducta; etc. Sin embargo, el autor señala que todo individuo es modificable, o sea, siempre es capaz de modificarse y ajustarse a nuevas situaciones (aun cuando tiene restricciones etiológicas, de edad y ambientales). El ser humano es dotado de una mente plástica, flexible, abierta a cambios, es dotado de un potencial y de una propensión natural para el aprendizaje haciendo uso de las experiencias adquiridas previamente. Requiere de procesos de “mediación” y una actitud favorable para el aprendizaje. Hemos dicho que el planeamiento estratégico consiste en conducir una secuencia de exámenes complejos a determinados acontecimientos del entorno y sus proyecciones en el tiempo, con la finalidad de establecer futuros posibles y la mejor forma de alcanzar



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FEUERSTEIN, Reuven. La teoría de la modificabilidad estructural cognitiva. En: MOLINA GARCÍA, S. y FANDOS IGADO, M. Educación Cognitiva. Zaragoza: Mira Editores S.A. 1995. Pág. 57.

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una posición favorable para la organización en ellos; la generación de aquella idea que conduzca a la organización al logro de su objetivo es la estrategia y se consigue mediante un proceso de síntesis entre el análisis formal y la creatividad. Por tanto, tenemos que reconocer que los procesos de planeamiento dentro de las organizaciones exigen una diversidad de competencias y habilidades mentales que hagan posible la gestión de datos, construcción de información a partir de ellos, síntesis de información para organizar conocimientos nuevos y superiores a los ya adquiridos, decodificación de conceptos para hallar elementos esenciales para la interpretación de dinámicas complejas, proyecciones hipotéticas de situaciones inéditas, y otras tantas operaciones mentales, todas ellas orientadas a la producción de una concepción sobre nuestra forma de ser y hacer las cosas. Pero sobre todo debemos saber reconocer cuándo nuestros modelos mentales dejan de encajar con la realidad y devienen en preciadas y eficientes formas de observar teatros de operaciones que dejaron de ser trascendentes. Asimismo, debemos estar dispuestos a explicitar y revisar de manera sistemática y crítica nuestros supuestos y reestructurar de manera cuidadosa nuestros paradigmas organizacionales. Ejercicios que no todas las personas están posibilitadas ni interesadas a realizar. Producción que no siempre es suficientemente valorada y priorizada por los directivos de las organizaciones. Creación de valor organizacional sobre el cual no siempre se está dispuesto a invertir.

3.4 Incertidumbre y horizonte temporal Una afirmación ampliamente expandida en el medio es que la planificación tiene que ver con la toma de decisiones para enfrentar ventajosamente el futuro. Por lo tanto, el propósito de la planificación es situarse adecuadamente en un escenario que, si bien aún no ocurre, se perfila con mayor o menor grado de claridad como para permitirnos apostar por su desenlace y —por consiguiente— por un

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determinado curso de acción global que nos conduzca o que nos ubique ventajosamente en él. Samuel Machacuay le denomina “ambiente de prospección”, y lo define como “las condiciones normales que presenta un área o campo, respecto a la posibilidad de inferir las consecuencias derivadas (resultados) de una decisión o elección” y la sitúa como una de las condiciones importantes a controlar cuando una organización emprende un proceso de planificación.45 Señala que: “en ambientes donde cada decisión o curso de acción pueda conducir a un único y conocido resultado, se tendrán mejores posibilidades de realizar elecciones correctas, que en aquellos ambientes en los cuales para cada elección exista más de un resultado posible; obviamente, en este último ambiente, tomar buenas decisiones será siempre más complicado.” Es decir, mientras mejor y en mayor medida se controlen las variables claves que configuran el escenario futuro (o se tenga información sobre sus comportamientos), es altamente probable que se tomen las decisiones más adecuadas, de no mediar otro tipo de interferencias en las decisiones. La importancia de tener claro en qué “ambiente de planificación” se encuentra una organización en el momento en que planifica, radica en la adopción consciente y deliberada de un estado mental apropiado para las circunstancias, y la selección de las herramientas propicias para organizar la información, el pensamiento y las decisiones que se deriven del examen prospectivo.



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MACHACUAY, Samuel. Sistemas de planificación y control enfocados en la calidad de la acción. Lima: Escuela para el Desarrollo. Aportes para el Desarrollo N° 7. 2005. Pág. 65.

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De hecho, ambientes con alto grado de estabilidad, es decir, en donde se conocen todas (o casi todas) las variables en juego y sus comportamientos futuros, exigirá de estados mentales que orienten el análisis a relaciones lógicas o de causalidad, basado en el cálculo formal; y exigirá el uso de instrumental propio para ello. Mientras que, si nos encontramos en ambientes de alto grado de incertidumbre (en donde la información segura es escasa, nula o confusa), debemos estar provistos de un estado particular de ánimo y una mente abierta a lecturas y formulación de posibles soluciones más allá de los límites habituales que nos plantea la rutina, la norma, los procedimientos administrativos, para lo cual el cálculo formal y las proyecciones basados en la estadística, no ayudan demasiado. En ese mismo sentido Courtney, Kirkland y Viguerie, cuestionan el comportamiento de los gerentes de empresas comerciales cuando se enfrentan a la planificación de sus decisiones de negocios manejando una misma forma de ver el futuro (independientemente del escenario que se les presente): o asumen que el futuro es la proyección lineal e inalterable del presente, y por tanto se trata de reproducir de manera más eficiente sus operaciones anteriores; o asumen que el futuro es totalmente impredecible —y por tanto no tiene sentido planificar, sino moverse intuitivamente tomando decisiones inteligentes día a día.46 Señalan que, por el contrario, los entornos empresariales pueden configurar cuatro tipos de futuros, en función del manejo de información con que se cuenta: i) Futuros suficientemente claros, ii) Futuros de alternativas limitadas, iii) Futuros de abanico de posibilidades, y iv) Futuros de auténtica ambigüedad. Según se ubique una empresa en alguno de estos entornos, exige la definición de una particular postura estratégica y definir su propia cartera de actuaciones para poner en práctica la estrategia.

COURTNEY, Hugh; KIRKLAND, Jane y Patrick VIGUERIE. Estrategia en tiempos de incertidumbre. En: HARVARD BUSINESS REVIEW. La Gestión en la incertidumbre. Bilbao: Ediciones Deusto SA. 1999.

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Gráfico 4: Entornos de incertidumbre Nivel 1: Futuro suficientemente claro

Nivel 2: Futuros alternativos

Se puede elaborar una única previsión de futuro suficientemente precisa para el desarrollo de la estrategia. Aunque será inexacta en la medida en que todos los entornos son inherentemente inciertos, la previsión estará suficientemente delimitada para apuntar a un único rumbo estratégico. En realidad, la incertidumbre es irrelevante.

Se puede describir el futuro como uno de entre unos cuantos resultados alternativos, o escenarios específicos. Los análisis no consiguen identificar el resultado, pero pueden ayudar al establecimiento de probabilidades. Suele ocurrir que la estrategia requerida sea diferente a la seleccionada, cuando se llega a conocer el resultado.

Nivel 3: Abanico de futuros

Nivel 4: auténtica ambigüedad

Se puede identificar un abanico de posibles futuros y de un número limitado de variables esenciales, pero el resultado real puede situar en cualquiera de los puntos comprendidos dentro de los límites de dicho abanico. No existe resultado natural, podría ocurrir cualquiera de las delimitadas.

Las múltiples dimensiones de la incertidumbre interactúan para crear un entorno que es prácticamente imposible prever. No se puede identificar ni prever el abanico de resultados posibles, ni las variables claves que configuran el futuro. Son situaciones bastantes raras, pero existen.

?

Fuente: Courtney, Hugh. Elaboración propia.

Por otro lado, existe una particular —y equivocada a nuestro entender— concepción en los integrantes de las organizaciones (y de muchos manuales y posturas de consultores), que afirman que la planificación estratégica sirve para planificar el “largo plazo” y le asignan un horizonte temporal de cinco años o más. Situación que se ha visto tergiversada más aún, cuando las agencias de cooperación empiezan a exigir planes institucionales trienales y para lo cual se aplica como método la planificación estratégica; llegándose a estandarizar que el “largo plazo” es de tres

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años. Es decir, a una dimensión relativa (el tiempo) en los procesos de planeamiento, se le ha asignado una estructura de comportamiento basados en criterios puramente administrativos. En realidad, para la planificación estratégica, el “largo plazo” no está en función de los años calendarios o administrativos que organizan nuestras actividades, sino en la capacidad que tenemos para proyectar situaciones futuras y comprometer decisiones presentes a cuenta de un resultado por alcanzar, más adelante. Es decir, el “largo plazo” es una construcción subjetiva que se sustenta en la actitud de quien planifica (audacia y vitalidad) y su estado mental (estratégico); pero también a la pertinencia de los conceptos con que se conduce (actualidad y potencia explicativa), así como de la calidad de la información sobre el contexto y su proyección futura. Todo ello en función del grado de estabilidad o turbulencia (incertidumbre) del contexto en el que sitúa en el momento de la planificación. El mundo de hoy, caracterizado por la alta velocidad de los cambios (económicos, tecnológicos, científicos, sociales, etc.) configura escenarios futuros cada vez más inciertos en donde el horizonte temporal de referencia para la planificación se reduce en su alcance, sobre todo, por la imposibilidad de tener control sobre las variables claves de dicho contexto, a lo que se suma la volatilidad de los compromisos y relaciones sociales que los sustentan. La pregunta que surge entonces es si vale la pena planificar en esas condiciones y con que herramientas. La respuesta es que no solo vale la pena, sino que se hace cada vez más necesario. Y por tanto, la planificación estratégica (método desarrollado para planificar en ambientes de alta incertidumbre), sigue siendo vigente. Pero no entendida como la aplicación mecánica de los pasos y técnicas que los manuales y consultores nos han vendido en los últimos años de manera simplificada y para el consumo universal, sino como proceso de creación de nuevos conceptos para enfrentar lo inédito. Samuel Machacuay nos propone una serie de medidas para enfrentar la tarea de “gestionar la incertidumbre” en nuestras organizaciones: i) flexibilizar los planes, asumiéndolos no como la única

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receta para el éxito, sino como una guía para la acción; ii) descentralizar la capacidad de observar los cambios en el entorno; iii) estar preparados para “abandonar” planes inútiles, de manera organizada; iv) construir un claro sentido de orientación en el equipo; v) reflexionar de manera permanente y sistemática sobre nuestros avances en el escenario de incertidumbre; vi) hacer un balance permanente de recursos para enfrentar el cambio; vi) conocer los objetivos e intereses de los actores que mueven las variables claves del contexto.47

3.5 La cultura organizacional La cultura organizacional es un concepto que empieza a tener importancia en nuestro medio a partir de mediados de los años 90, aunque son temas de la administración que se vienen trabajando desde fines de los años 70. Una definición bastante extendida de cultura organizacional hace referencia al conjunto de normas, valores, creencias y formas de pensar compartidas por el grupo y que determinan una serie de comportamientos y manifestaciones distintivas que otorgan identidad y diferenciación frente a otras organizaciones. Comportamientos que pueden o no estar alineados con los objetivos de la organización. Existen ciertas características clave que diferencian las culturas de las organizaciones, entre la cuales podemos destacar las siguientes: iniciativa individual, tolerancia del riesgo, control y supervisión, identidad e integración, sistema de incentivos, tolerancia del conflicto, modelo de comunicación, entre las más importantes. La cultura organizacional determina la forma cómo funciona una institución y se manifiesta a través de conductas significativas de sus miembros y mediante un conjunto de prácticas gerenciales y de supervisión. La cultura organizacional puede potenciar, pero también limitar, el desarrollo de la organización y de los individuos que la integran.



47

Op. cit. Págs. 79 y 80.

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Siendo la estrategia de una organización el elemento central que la estructura y conduce hacia el logro de su misión en la sociedad ­—pero también a su propio crecimiento y desarrollo—, su diseño e implantación debe tomar en cuenta las condiciones favorables o restricciones que puede emanar de un especial tipo de cultura predominante en dicha organización. En Escuela para el Desarrollo realizamos un diagnóstico de las condiciones básicas para emprender procesos de mejora de los sistemas de planificación, monitoreo y evaluación en las contrapartes de Novib. La cultura organizacional fue una de las dimensiones examinadas, en tanto condición básica para el despliegue de las propuestas de cambio en los sistemas.48 Para ello se eligió una matriz de análisis que combina dos variables: i) la preocupación por la obtención de resultados y ii) la preocupación por las personas que componen la organización, a través de la valoración de doce componentes de la cultura de la organización. Aplicada la herramienta y luego del análisis respectivo, obtuvimos como rasgo relevante un estilo de cultura que “integra de manera sinérgica el interés por los resultados y por las personas”, lo que significa que los objetivos de la organización se procuran lograr en común acuerdo con el personal y las relaciones personales son de confianza y respeto mutuo. Es decir, el punto medio.49 En tanto el estilo de cultura no era fuertemente dominante, sino que aparece acompañada de otros rasgos, examinamos la valoración desde sus componentes, de tal modo de caracterizar mejor la cultura de las OPD. El resultado fue el siguiente: i. Las formas de impartir y acatar órdenes, los mecanismos de definición del trabajo y el manejo de los conflictos al interior de las organizaciones, adquieren características propias de un



MELGAR, Walter y Samuel MACHACUAY. Los pasos perdidos de la planificación. Cuadernos de Experiencias N°1. Escuela para el Desarrollo. Lima, 2005.



Ver Anexo N° 3.

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estilo de cultura que privilegia la atención al personal, deseando satisfacerlo en todas sus necesidades, tratando de lograr un ambiente de cordialidad y amistad, antes que exigir y dedicar esfuerzos para lograr los objetivos de la organización. ii. Las formas en que se define la agenda de la organización, la actitud frente a situaciones innovadoras, la comunicación interna, las formas de entender y practicar la cohesión y lealtad como manifestaciones del espíritu de equipo y los compromisos al interior de la organización, corresponden más bien a un estilo de cultura orientado a mantener el statu quo, ya sea por evitar trastornos en sus formas de hacer las cosas, ya sea por mantener su posición ganada al interior de la organización. iii. Los medios para determinar los estándares de calidad de las actividades y resultados, las formas de determinar los objetivos, los procesos de evaluación de desempeño y la delegación de atribuciones, responden a estilos de cultura paternalistas, es decir, se espera que los directivos orienten, decidan y resuelvan sobre el cumplimiento de los objetivos y sobre las relaciones interpersonales. Por consiguiente, los procesos de planeamiento y gestión estratégica de la organización —en donde se requiere de generar objetivos, innovaciones y una agenda movilizadora para el futuro, crear cohesión y compromisos ante la misión y la estrategia y comunicar los nuevos encargos y responsabilidades— estarían situados en un ambiente conservador, que busca mantener el statu quo, que evita trastornos en las formas de hacer las cosas, que busca mantener las posiciones ya establecidas. Es decir, ambientes poco favorables al cambio. Realizamos otro diagnóstico, pero esta vez para examinar la cultura de aprendizaje organizacional existentes en las OPD, entendida como competencias, mecanismos y herramientas de gestión de la organización, conducentes a la incorporación de nuevas miradas, marcos concep­tuales o enfoques sobre cómo conseguir su misión, así como para ser capaces de exami­nar los contextos,

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interpretar sus dinámicas, comprender la racionalidad de los actores que las movilizan, y proyectar posibles desenlaces. Es decir, una cultura favorable a la gestión estratégica de las organizaciones.50 El modelo se estructuró a partir de ocho dimensiones propias de los procesos de aprendizaje en las organizaciones y se evaluaron su presencia en las organizaciones analizadas: • La existencia de una cultura organizacional que brinde soporte al aprendizaje de sus miembros. • La capacidad de los integrantes de la organización para acumular experiencia interna; • El acceso al aprendizaje externo. • El desarrollo de sistemas de comunicación. • El desarrollo de mecanismos para elaborar conclusiones e identificar las lec­ciones aprendidas. • El desarrollo de una memoria organizacional. • La capacidad de integrar el aprendizaje en la estrategia y la política institu­cional. • La habilidad para aplicar lo que se ha aprendido para optimizar la práctica. El resultado del estudio da cuenta que los procesos de aprendizaje organizacional se sustentan principalmente en las relaciones personales que establecen sus integrantes con organizaciones externas y en los procesos informales de incorporación en sus prácticas cotidianas. Las limitaciones se centran en la capacidad para trasformar tales fortalezas en decisiones y prácticas colectivas y sistemas institucionalizados. El escaso tratamiento de la memoria organizacional y de



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El Diagnóstico de Organizaciones en Aprendizaje de la Diversidad (DOAD) es un instrumento que parte de la propuesta de organizaciones en aprendizaje de Bruce Britton del INTRAC, y que fue retrabajada por el equipo de Escuela para el Desa­rrollo para su aplicación en las OPD. Ver: MENDOZA GARCÍA, Rosa. ¿Podemos construir en movimiento? Diagnóstico del aprendizaje de la diversidad en ONG peruanas. Serie Cuadernos de Experiencias N°2. Escuela para el Desarrollo. Lima, 2005.

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los flujos de comunicación interno no abona a dicha transformación, situación agravada por la escasa producción de información escrita y sistematizada y los reducidos espacios de uso (revisión, análisis, reflexión y proyección a futuro) de dicha información. La capacidad para identificar lecciones de la propia práctica organizacional de manera sistemática y para elaborar conclusiones, no ha sido desarrollada suficientemente, siendo necesario reforzar la actitud positiva hacia el aprendizaje por parte de todos los miembros de la organización, así como legitimar una voluntad institucional a través de una adecuada asignación de tiempo y recursos. Gráfico 5 Campos de fortalezas y debilidades en tanto que organización en aprendizaje ACUMULACIÓN DE EXPERIENCIA INTERNA

INTEGRACIÓN EN LA ESTRATEGIA Y EN LA POLITICA

CULTURA DE SOPORTE AL APRENDIZAJE

APRENDIZAJE DE LO EXTERNO

APLICACIÓN DEL APRENDIZAJE

MECANISMOS PARA ELABORAR CONCLUSIONES

SISTEMAS DE COMUNICACIÓN

DESARROLLO DE UNA MEMORIA ORGANIZACIONAL

Fortaleza

Debilidad

Intermedio

Fuente: Mendoza García, Rosa. Elaboración propia.

Es decir, estas OPD ofrecen condiciones insuficientes para emprender procesos robustos y sostenidos de creación de

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pensamiento y dirección estratégica. El capital organizacional basado principalmente en las personas que aprenden de otras organizaciones, siendo importante, no es suficiente; más aún cuando no se han asegurado mecanismos de generación de lecciones, conclusiones y memoria histórica de la propia organización. Asegurar un buen proceso de planeamiento no solo pasa por el dominio de las herramientas, sino también por contar y/o generar un ambiente favorable para obtener máximos rendimientos y utilidad.

3.6 Estrategia, planificación, plan La planificación es un concepto complejo, amplio, flexible, en la medida que contiene varias dimensiones en sí misma: es una actividad que consiste en organizar un conjunto de acciones para enfrentar el futuro en mejores condiciones; pero también alude a la capacidad, al dominio técnico de establecer cálculos y proyecciones que preceden a una decisión; finalmente se refiere al método de intervención para producir cambios en el curso tendencial de los eventos. En general es un proceso sistemático y continuo de análisis de situaciones con la finalidad de establecer un trayecto entre un requerimiento actual y una solución futura. En la medida que controlemos la suficiente información del contexto en el cual situamos el análisis y la toma de decisiones, las operaciones necesarias para cerrar la brecha entre el requerimiento y la solución, serán claramente establecidas. En tanto el contexto se presente con vacíos de información, las operaciones serán consideradas como una opción entre varias, por tanto, con un menor grado de certeza de que se constituyan en respuestas efectivas. La estrategia es otro concepto complejo y que contiene diversas acepciones que se relacionan jerárquicamente: En primer lugar, es un concepto globalizador que sintetiza la orientación, naturaleza, contenido y distinción de la intervención de una organización en su ámbito social en procura de crear valor. En este sentido, fijar la estrategia de una organización constituye el

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proceso y decisión más importante, porque implica definir el ser (misión) y el norte vital (visión). Una segunda acepción del término, hace referencia a la forma en que una organización consigue un objetivo, generalmente de primer nivel. Este es el más familiar y el de mayor aplicación en los procesos de planificación: cómo conduzco mis fuerzas y recursos de tal modo que, aprovechando las condiciones del contexto, alcance una posición ventajosa, y logre mis objetivos. Para identificar y formular la respuesta, realizo una serie de análisis y establezco (en el mejor de los casos) una respuesta creativa. La planificación estratégica es, por tanto, el proceso de análisis y toma de decisión sobre la forma de conducir la organización para el logro de sus objetivos en contextos variables o de alta incertidumbre. Enfrentados a la necesidad de tomar decisiones en situaciones en que no se cuenta con toda la información o no se controla todos los recursos, nos queda dos caminos: o nos inmovilizamos y esperamos que se despeje el ambiente (con el riesgo de encontrar la claridad demasiado tarde), o actuamos completando los vacíos de información con hipótesis de trabajo y la escases de recursos con salidas ingeniosas. Es precisamente la imposibilidad de tener el conocimiento absoluto de la realidad observada y el considerar a dicha realidad como dinámica y en permanente cambio, lo que otorga el carácter de estratégico al acto de planificar. Por consiguiente, el hecho de planificar no asegura el logro de los objetivos. Las definiciones que se alcanzan tienen el carácter de herramientas de trabajo que deben ser asumidas con flexibilidad, adaptadas y —de ser necesario— desechadas, en cuanto se advierta su inutilidad, o cuando cambian las condiciones del contexto (o de la organización) que sirvieron de referencia para su formulación. Al estilo de Von Clausewitz. Ahora bien, el análisis estratégico es el proceso complejo de producción de información y conocimiento a través de la gestión

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sistemática de cientos de datos sobre el contexto y sobre nuestra propia situación, con la finalidad de alcanzar un entendimiento suficiente del comportamiento de los procesos (y sus principales variables que le dan contenido) y sus posibles desenlaces futuros (escenarios), así como de los actores que lo movilizan. El análisis estratégico es por tanto un estilo, un método de pensamiento que tiene un carácter dialéctico en tanto: i) organiza la reflexión y análisis de situaciones desde la perspectiva de la correlación de fuerzas de actores, ii) considera a las relaciones entre actores sociales en sus vínculos de colaboración, neutralidad, enfrentamiento u oposición de fuerzas, iii) reconoce a la realidad como un conjunto complejo de interrelaciones, voluntades y actos diversos que producen una pluralidad de interpretaciones y comprensiones de la realidad. El método de planificación estratégica es un conjunto de procedimientos sistemáticos, organizados en una secuencia de pasos conducentes a generar decisiones sobre la base del análisis estratégico. Contiene una serie de técnicas y herramientas que facilitan el pensamiento y producción de conocimiento, en espacios y a través de mecanismos de reflexión y debate, intercambio de conceptos, establecimiento de definiciones, acuerdos y responsabilidades. El plan estratégico, es la materialización formal del análisis estratégico y de las decisiones que se han derivado de dicho proceso. El plan, por consiguiente, sigue a la estrategia, la expresa, es su representación simbólica, a través de un texto con mayor o menor densidad.

IV. La planificación en el contexto de la cooperación internacional y el desarrollo en la región

4.1 Inicios de la planificación en la región51 En América Latina la planificación como instrumento para promover el desarrollo, se instaura a partir de la firma de la Carta de Punta del Este (1961) y de su mecanismo principal: la Alianza Para el Progreso. Entre otros acuerdos, Estados Unidos condicionó la ayuda a los gobiernos de América Latina (20 mil millones de dólares) a la preparación e implementación de programas nacionales de desarrollo económico y social de acuerdo con los principios democráticos, dirigidos al logro del crecimiento autosostenido, con la utilización al máximo de recursos internos, y en donde las mujeres sean consideradas en igualdad de condiciones que los hombres. La estrategia

El presente acápite ha sido elaborado sobre la base de los siguientes documentos: MARTINEZ O, Luisa María. Concepto, evolución y funciones. ILPES. Julio 2009. MEDIAN VÁSQUEZ, Javier. Función de pensamiento de largo plazo: acción y redimensionamiento institucional. Serie Gestión Pública N° 5. ILPES. Santiago de Chile. 2000. LEIVA LAVALLE, Jorge. Pensamiento y práctica de la planificación en América Latina. Serie Gestión Pública N° 75. ILPES. Santiago de Chile. Marzo de 2012. CEPAL. Prospectiva y desarrollo. El clima de la igualdad en América Latina y el Caribe a 2020. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile. Octubre de 2013.

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principal fue la industrialización por sustitución de importaciones conducida por los gobiernos nacionales, y la planificación nacional fue consagrada como el instrumento básico y fundamental para lograr estos objetivos. Como resultado de estas resoluciones, en casi todos los países de América Latina y del Caribe se diseñó una institucionalidad planificadora de nivel nacional, dando origen a ministerios, oficinas o consejos de planificación. La CEPAL, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Secretaría de la Organización de Estados Americanos, el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (luego Comité Interamericano y Social - CIES) y otras instituciones financieras norteamericanas, se ocuparían de la organización y el establecimiento de sistemas de planificación. Paralelamente (en 1961), se constituye la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) —organización internacional que agrupa a los países económicamente más fuertes del mundo para conseguir el crecimiento económico y el bienestar social de sus miembros y colaborar con los países en desarrollo— y su Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), organismo que le va a corresponder jugar un rol importante en las décadas siguientes en la definición de las políticas de cooperación bilateral y las directrices de la ayuda oficial al desarrollo de los países que lo componen. Junto con el Banco Mundial y el PNUD se van a constituir en el núcleo donde se elabora la política internacional de cooperación para el desarrollo.52 A finales de los años 60, en los círculos vinculados a la cooperación al desarrollo, surge una corriente crítica a las políticas y programas considerados como genéricos e ineficientes, que lleva al Banco Mundial a conformar una comisión para elaborar un informe sobre



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Los miembros actuales del CAD son: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Comisión de las Comunidades Europeas, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza. Participan como observadores permanentes: el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

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las consecuencias de veinte años de asistencia para el desarrollo económico, sopesar los resultados, aclarar los errores y proponer correctivos, teniendo como resultado el Informe Pearson (1969) y McNamara (1972). El Informe —entre otros temas sobre el desarrollo económico mundial— afirma que la cooperación internacional se ve afectada por dudas derivadas de la naturaleza ensayística de las intervenciones (y por ello con costos tan altos como inciertos los resultados), por la presión política o económica ejercida por algunos países donantes (lo cual es apreciado como una nueva modalidad de colonialismo) y por la reducida eficacia de los equipos operativos.53 Como resultado de ello se derivan una serie de recomendaciones: i) establecer claramente y evidenciar los compromisos entre los donantes (gobiernos o privados) y los agentes receptores; ii) orientarlos a la promoción del desarrollo de mediano o largo plazo y no a la consecución de múltiples actividades de corto plazo; iii) delimitar las necesidades sectoriales (tipo salud, educación, saneamiento, equipamientos, infraestructuras, producción, etc.) y los grupos meta u objetivo (campesinos, infancia, mujeres rurales, etc.); recursos utilizados. Estas orientaciones demandaron el manejo de mecanismos e instrumentos que aseguren la eficiencia en el uso de los recursos, de tal modo que a partir de la segunda mitad de los años 70 el proyecto se convierte en la unidad de organización básica de la intervención de los programas de desarrollo, generándose en paralelo, toda una serie de ofertas metodológicas y operativas entre las cuales el denominado Logical Framework Approach (Marco Lógico) fue el de mayor difusión y éxito en las dos décadas siguientes.54

El Informe Pearson. Nueva estrategia para un desarrollo global. En: El Correo de la UNESCO. Febrero 1970.

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CALDERÓN VÁZQUEZ, Francisco José. Guía de orientaciones para la evaluación y seguimiento de proyectos de desarrollo. Red de Monitoreo y Evaluación. 2008. En http://redcolme.ning.com/profiles/blogs/guia-de-orientaciones-parala-evaluacion-y-seguimiento-de-proyect

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A fines de los años 70, en muchos países se hizo evidente las restricciones del modelo de industrialización por sustitución de importaciones y el proceso de intervencionismo estatal llegó a un punto de saturación; discursos y propuestas políticas vinculadas a la “desburocratización”, “desregulación”, “subsidiariedad”, pasaron a formar parte frecuente del debate en las esferas de los gobiernos y de las opiniones públicas. Fueron pocos los casos en que los planes de desarrollo se constituyeron en efectivos instrumentos de conducción de políticas de Estado. En general, los planes no incidieron en forma determinante en las políticas de desarrollo que aplicaron los gobiernos. Las principales razones que se señalan son: a) Una tendencia a constituirse en medios de racionalización y coordinación formal de la política de desarrollo en lugar de utilizarlos con fines deliberados de cambio necesario de las estructuras (tenencia de la tierra, sistemas de educación, salud, innovación, regímenes tributarios y de comercio exterior). b) En su formulación se priorizó el período de gobierno como horizonte temporal de planificación, antes que los procesos de desarrollo, convirtiendo el plan en un instrumento formal y normativo de las intenciones de gobierno, antes que un instrumento de dirección del desarrollo. c) La carencia de profesionales entrenados en las técnicas de planificación, quienes se vieron enfrentados —además— a escasa información económica global y desagregada por sectores y regiones subnacionales que consumió mucho tiempo y recursos humanos calificados para ser subsanada. d) La imposibilidad de concretar los planes en programas, proyectos y presupuestos anuales consistentes y coherentes con los objetivos y con las políticas del plan. e) Las prácticas de los funcionarios de los gobiernos, caracterizadas por la defensa de la autonomía e independencia de los ministerios y las instituciones públicas, y por las tendencias a la poca transparencia de los procesos de toma de decisiones

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y la interferencia de intereses particulares en el manejo de los recursos públicos. Independientemente de las opciones políticas y modelos de desarrollo adoptadas por los gobiernos en el período, el enfoque predominante de la planificación fue normativo y comprensivo (identificación de necesidades y formulación de objetivos específicos y desarticulados entre sí); los planes elaborados pusieron énfasis en la consistencia macroeconómica sustentada en proyecciones econométricas; un reduccionismo economicista organizó los diagnósticos que predecían resultados únicos y rígidos, sin posibilidad de acoger eventos no previstos; el tratamiento del largo plazo fue una debilidad general, en donde la visión objetivo era la resultante de proyecciones, sin que se construyera una que integrara las aspiraciones de los ciudadanos en las distintas dimensiones del desarrollo económico y social; los intentos de avanzar a una planificación operativa de corto plazo en base anual o bianual resultaron infructuosos. En Perú, un año después de firmada la Carta de Punta del Este, el gobierno surgido del golpe militar de 1962 creó el Instituto Nacional de Planificación (INP) y el Sistema Nacional de Planificación. El gobierno de Fernando Belaúnde (1963-1968) presentó el Plan Nacional de Desarrollo 1967-1970, el cual no contó con la aprobación de la mayoría opositora en el Congreso. La planificación adquirió importancia como instrumento reformista centralizado durante el gobierno militar presidido por el general Juan Velasco Alvarado (1968-1975); el Plan Inca incluía como segundo objetivo específico, “Una planificación integral y permanente, de carácter obligatorio para el sector público y altamente orientadora, en lo prioritario, para el sector privado”; el INP elaboró el Plan Nacional de Desarrollo para 1971-1975, la Estrategia Nacional de Desarrollo de Largo Plazo y los planes anuales, asimismo coordinaba y daba opinión favorable a los presupuestos anuales de los sectores de gobierno. Fue un período en donde se desarrollaron un número significativo de estudios sectoriales que dieron sustento

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a las reformas, así como de desarrollo de programas y proyectos orientados a concretar los objetivos de transformación estructural con participación de los sectores productivos y sociales del país. En este proceso participa un núcleo de intelectuales y líderes políticos de izquierda y surge un reducido número de nóveles organizaciones privadas sin fines de lucro, formadas para dar soporte teórico, técnico y organizativo a sus tareas de asesores del proceso revolucionario, con auspicio de la cooperación técnica internacional. Aunque el gobierno militar se prolongaría hasta 1980 con Morales Bermúdez, a mediados de 1976 se desató una profunda crisis económica que significó un viraje en las reformas estructurales y el debilitamiento del sistema de planificación y del sector público en general.

4.2 Los años 80 y la crisis de modelos alternativos de desarrollo Durante los años 80 ocurre el desmontaje de uno de los modelos de organización de la sociedad y la economía, basada en el control centralizado por parte del Estado. La Perestroika —implementada por Gorbachov en la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas entre 1986 y 1991—, trae consigo la cancelación del modelo de planificación “centralizada y normativa”, caracterizada por ser gestionada por una autoridad central o por la burocracia estatal, dirigida básicamente a la determinación del comportamiento de todas las variables económicas y a la asignación de recursos para la producción y el consumo. Con este hecho histórico, no solo se cancela un modelo de gestión y planificación del Estado, si no que se diluye uno de los paradigmas de sociedad y desarrollo que se tenía como referencia. De otro lado, la derecha política toma el control de los principales centros de poder en el mundo occidental. Reagan en los EE.UU. y Thatcher en Inglaterra, consiguen la hegemonía de las propuestas neoliberales y que hacia fines de la década se consolidan a través del “Consenso de Washington”. Se inicia el

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cuestionamiento al “Estado de Bienestar” (ineficiencia del Estado para conducir el gasto social y la dependencia que generaba con los pobres), que incluyó la reducción de una serie de políticas sociales en los países del Norte, incluidos el flujo de recursos financieros para la cooperación internacional. En América Latina estalla la “crisis de la deuda”, que se propagó por toda la región y condujo al virtual estancamiento del crecimiento económico y la ruptura de los equilibrios macroeconómicos; esta última se reflejó fundamentalmente en tasas de inflación y déficitis fiscales en varios países, desmonetización, caída de la producción y del empleo, todo lo cual daba muestra del fracaso del modelo de industrialización por sustitución de importaciones bajo la conducción del Estado. De igual manera incide profundamente en la arquitectura institucional de los gobiernos: los esfuerzos de planificación desde el Estado fueron avasallados por la necesidad de realizar ajustes y por el inicio de un cambio de la estrategia y el modelo de desarrollo; los órganos de planificación de escala nacional y centralizada se debilitan, volviéndose irrelevantes y finalmente, terminan siendo desmantelados; se hace evidente la necesidad de abordar la incertidumbre y el futuro de manera más sistemática de lo que se venía haciendo. En algunos países del norte se inicia la incorporación de la “Planificación Estratégica Corporativa”, como consecuencia de la crisis del petróleo y la necesidad de diseñar planes comerciales flexibles y adaptativos ante entornos altamente dinámicos, complejos e inciertos. En la administración pública la principal preocupación es lograr equilibrios fiscales, disminuyendo sensiblemente el intervencionismo del Estado en la definición de las actividades económica. En el Perú se sigue privilegiando la planificación normativa con fuerte presencia de enfoques tecnócratas en la formulación de los planes. En esta década en el Perú se retoma la conducción del Estado por gobiernos democráticamente elegidos y entra en vigencia la nueva Constitución (1979) en donde se señalan las elecciones ciudadanas de las autoridades de los gobiernos locales y la competencia

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local en materia de planificación; así mismo se promulga la Ley Orgánica de Municipalidades 23853 (1984), que define los niveles de planificación local y sus instrumentos respectivos (Plan Integral de Desarrollo, Plan de Acondicionamiento Territorial Provincial y Planes Urbanos); y se desarrollan experiencias embrionarias de planificación territorial a escala local con participación social, como es el caso de las Micro Áreas de Desarrollo (Municipalidad Distrital de El Agustino), las Juntas interdistritales de Planeamiento en los Conos de Lima (Municipalidad Provincial de Lima), los Comités de Gestión de Ilo (Municipalidad Provincial de Ilo), todas ellas experiencias impulsadas por proyectos políticos de izquierda: “Todas estas experiencias tenían como puntos comunes la necesidad de incorporar a la sociedad civil en la gestión del desarrollo, y considerar a la planificación como un proceso permanente, integral, abierto y flexible a las iniciativas locales. Sin embargo muchos de sus instrumentos seguían siendo los de la planificación tradicional.”55 En el otro extremo, el Instituto Nacional de Planificación se limitó a trabajar modelos de acondicionamiento territorial y temas de planificación regional y durante el gobierno de Alan García elabora el Plan de Mediano Plazo 1986 - 1990, que es rápidamente superado por la hiperinflación. Al final de la década, el Instituto Nacional de Planificación resultó debilitado, sin presupuesto ni personal técnico calificado, y con un esquema de planificación (basado en modelos matemáticos) que resultaron ineficientes para enfrentar contextos de incertidumbre y alta volatilidad.



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LLONA, Marta; LUYO, Melisa y Walter MELGAR. La planificación del desarrollo local en el Perú: Análisis de casos. Serie Aportes al Desarrollo N° 5. Escuela para el Desarrollo. Lima 2003. Págs. 64 y 65.

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La incursión de grupos armados en buena parte del territorio peruano (especialmente en la zona andina y principales ciudades) y la lucha contrasubversiva, interfirieron el proceso de construcción de plataformas de participación ciudadana en la gestión del desarrollo local, en la maduración de experiencias de desarrollo de tecnología e infraestructura productiva comunitaria y de pequeña escala y en el trabajo gremial y sindical, espacios privilegiados de la actividad de las OPD. El trabajo de promoción es restringido, se desplaza a otras zonas del país o, en el peor de los casos, se cierran proyectos, principalmente de desarrollo agropecuario, debido a la estrategia de lucha antisubversiva dirigida por las Fuerzas Armadas y que buscó polarizar el escenario, acusando a las OPD como parte del sistema de financiamiento y operación de Sendero Luminoso. A su vez, surgen nuevos movimientos vinculados a nuevas identidades sociales y reivindicaciones colectivas (alimentación, empleo, ingresos, salud, vivienda, derechos de las mujeres, comunidades indígenas), antes que a las agendas del sector obrero y campesino. Escenario que planteó un proceso de diversificación y orientación de los proyectos centrándose “en el campo de la asistencia antes que en el del desarrollo”56, a la vez que se incorporan los procesos regionales y el gobierno de los asuntos públicos, como parte de su agenda institucional, pero siempre desde una opción por los más pobres o desde el “sector popular”. En estos años los equipos asimilan las exigencias de eficiencia y transparencia provenientes del mundo de la cooperación internacional. El Informe Pearson (1969) y la experimentación que venía realizando la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) para superar las deficiencias de los proyectos en términos de evaluación razonable y objetiva de los logros, dio como resultado (a finales de los 70) el diseño de un enfoque



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BEAUMONT, Martín. Algo de Estado, algo de empresa. En: Los Desafíos de la Cooperación. DESCO. Lima 1996. Págs. 85 - 94.

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y método de planificación de proyectos conocido como Logical Framework Approach (Marco Lógico). La capacidad del método de proporcionar un resumen estandarizado del proyecto, ofreciendo una panorámica sistemática, detallada y concisa de los elementos fundamentales del mismo de cara a su planificación, gestión y evaluación, lo hace ser sumamente útil para la presentación y comprensión del proyecto por los distintos agentes que participan en el proceso. Por ello, no es casual que de manera inmediata fuera adoptada y promovida por las principales agencias gubernamentales de cooperación (alemana: GTZ, canadiense: CIDA, estadounidense: USAID, noruega NORAD, sueca: SIDA, británica: DFID, española: AECI, etc.), organismos internacionales (ISNAR, PNUD, FAO, ECHO, etc.) o agentes financieros (Banco Mundial, BID, bancos regionales, etc.). Una de las adaptaciones más importantes es la llevada a cabo por la GTZ entre los años 1980 y 1981, por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ), dando origen a la metodología ZOPP (Ziel Orientaterle Project Plannung). Esta incluía algunos elementos nuevos, como el análisis de los involucrados, de problemas y de objetivos, el trabajo en equipos interdisciplinarios e interculturales en talleres participativos y la visualización de los subproductos mediante tarjetas de colores.57 Desde el punto de vista formal, el ZOPP fue introducido primero provisionalmente en 1983, mediante una instrucción organizativa, y en 1987 como norma obligatoria y parte integral del ciclo del proyecto. El ZOPP pasó a ser el “sello de fábrica” de la GTZ en los

La Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit - GTZ (actualmente GIZ) es una empresa de servicios de la cooperación para el desarrollo del Gobierno Federal Alemán que opera en todo el mundo desde 1975. Su principal cliente es el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo BMZ. Al mismo tiempo, realiza también aportes a procesos de desarrollo y reformas por encargo de otros ministerios federales, de gobiernos extranjeros y de organizaciones o instituciones internacionales como la Unión Europea, y organismos de las Naciones Unidas o el Banco Mundial.

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países contraparte y se constituyó en referente para los instrumentos de gestión de proyectos. Otras instituciones de la cooperación internacional (especialmente organismos de la ayuda oficial de Europa) adoptaron y promovieron el método como base para la negociación de los proyectos a ser financiados (Autoridad Noruega para el Desarrollo Internacional-NORAD, Agencia Danesa de Desarrollo Internacional-DANIDA, el Asian Development Bank, la Unión Europea, la Agencia de Desarrollo Japonesa FASID y la suiza DEH).58

4.3 Los años 90 y la hegemonía del capitalismo como modelo de desarrollo Los años 90 se caracterizan por la implementación de reformas liberales, con la introducción de esquemas de privatización de los servicios que antes prestaba el Estado, y el inicio de la “Planificación Estratégica en la Administración Pública”, desde un enfoque eficientista. A principios de los años noventa, la mayoría de los países de América Latina —con la promoción y supervisión del Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Banco Interamericano de Desarrollo— adoptaron una nueva estrategia de desarrollo basada en el predominio del mercado en la asignación de los recursos y en la apertura de las economías hacia el exterior. Los lineamientos básicos de la estrategia de desarrollo de los noventa fueron presentados por el economista Jhon Williamson en el denominado “Consenso de Washington” (1989). El Consenso de Washington propuso un conjunto de reformas estructurales (de “primera generación”) que expresaron la nueva estrategia de desarrollo económico para la región (con excepción

GTZ. Planificación de proyectos por objetivos (ZOPP). Orientaciones para la planificación de proyectos y programas nuevos y en curso. Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. Alemania 1998. Págs. 32 y sgts.

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de Chile que ya venía aplicando esta estrategia de desarrollo económico desde la década del setenta): 1) disciplina fiscal; 2) reorganización del gasto público focalizado en la salud básica, la educación primaria y la infraestructura; 3) reducción de las tasas marginales de impuestos para así aumentar la recaudación; 4) liberalización de las tasas de intereses; 5) tipo de cambio “competitivo”; 6) eliminación de restricciones arancelarias; 7) liberalización del flujo de inversión extranjera directa; 8) privatización de empresas estatales; 9) eliminación de barreras al mercado reduciendo las trabas legales; y 10) fortalecimiento de los derechos de propiedad privada. Es decir, un orden basado en los principios de gestión privada de los medios de producción, libertad de mercados, disciplina fiscal e inserción de las economías emergentes en el comercio mundial. Bajo este enfoque el papel del Estado en la planificación resultaba mínimo, ya que se le descalificaba como mecanismo corrector de la asignación de recursos que realiza el mercado y se le atribuía —además— ineficiencia, corrupción y clientelismo. Por tanto, un Estado minimizado no necesitaba de sistemas de planificación para orientar el desarrollo económico y social.59 Las reformas contaron con un escenario favorable en el proceso de globalización de la economía, la integración de mercados financieros, la dinamización de los flujos de comercio e inversión y el desarrollo de innovaciones tecnológicas; proceso que, en los ámbitos nacionales, fueron impulsados y aprovechados principalmente por las empresas privadas, que adquirieron un rol protagónico en la dinamización y orientación de las políticas de los gobiernos. Sin embargo, las crisis del 94 (México y Argentina) y del 97 (países asiáticos) y el balance global del período (baja tasa de crecimiento, incremento de la brecha de desigualdad), volvieron a generar una situación de desconcierto y cuestionamiento al Consenso



59

LEIVA LAVALLE, Jaime. Instituciones e instrumentos para el planeamiento gubernamental en América Latina. Textos para la discusión N° 5. CEPAL- IPEA. Brasil. 2010. Págs. 58-60.

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de Washington, abriéndose un espacio para el replanteamiento de visiones de mediano y largo plazo que permitiesen orientar los esfuerzos para la construcción de futuros, sus objetivos y estrategias, a partir de las condiciones de cada uno de los países. El nuevo escenario mundial, las tendencias de globalización, la apertura de mercados, la formación de bloques económicos, la competitividad internacional de regiones, la transformación del Estado y otros factores, condicionan los procesos evolutivos de los territorios nacionales y subnacionales, induciéndolos a definir una estrategia clara para impulsar una dinámica de desarrollo que se base en las especificidades y las energías locales, para asumir una posición activa frente a los cambios del entorno, y para ofrecer un sentido y una finalidad a la acción colectiva. Escenario que exigía a los gobiernos nacionales mantener un marco macroeconómico e institucional adecuado, y establece instrumentos de promoción y fomento para que las comunidades regionales asuman un rol protagónico y una responsabilidad creciente en la gestión de su propio futuro económico, social y cultural, en un proceso de desconcentración y descentralización de las decisiones y ampliando los márgenes de participación de la ciudadanía en la gestión de los asuntos públicos. Todo ello planteó una renovación de la planificación en términos de adopción de nuevos fundamentos conceptuales, nuevos roles políticos y administrativos, así como el enriquecimiento de los procesos técnicos y humanos que la sustentan. Es decir, que las oficinas de planeación asuman nuevas funciones y capacidades. Por otro lado, el año 1992 (y luego de un proceso de 20 años de tratamiento de la problemática en fueros internacionales), los líderes de 179 países se reunieron en Río de Janeiro para celebrar la Cumbre de la Tierra de las Naciones Unidas, con el propósito de finalizar un plan de acción global para el desarrollo sostenible (Agenda 21). En este espacio se legitima e institucionaliza de manera global el concepto de “desarrollo sostenible” —concepto propuesto por primera vez en el Informe Brundtland (1987), fruto de la Comisión

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Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada en Asamblea de las Naciones Unidas en 1983— como marco conceptual y diagnóstico de las contradicciones existentes entre el crecimiento económico y las condiciones ecológicas y sociales en el mundo.60 Hecho de vital importancia, en la medida que va a proponer una dimensión filosófica y política al modelo de sociedad, desarrollo y futuro, que será adoptada rápidamente por los diversos discursos y posturas políticas en los países de la región. Así mismo, a partir del año 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) asume el Índice de Desarrollo Humano (IDH) como indicador social estadístico universal, para medir el grado de desarrollo de los países a través de la combinación de tres parámetros: vida larga y saludable, educación y nivel de vida digno. Este indicador se sustenta en la investigación y propuesta técnica del economista Mahbub ul Haq y en los conceptos desarrolladas por el filósofo y economista Amartya Sen. Indicador que dialoga con el concepto de desarrollo sostenible y que termina de desplazar el dominio de la dimensión económica y del PBI, como expresión de desarrollo de un país. En Copenhague se firma la Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social y el Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995), con la finalidad de promover una mayor cooperación de los Estados miembros en la erradicación de la pobreza, la promoción del pleno empleo y el fomento de la integración social, especialmente de los grupos más desfavorecidos. La Cumbre marcó el surgimiento de una voluntad colectiva de asignar al desarrollo social, una de las principales prioridades en las políticas a nivel nacional e internacional y situar a la persona humana en el centro de las actividades de desarrollo.



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Agenda 21. Desarrollo Sostenible: Un programa para la acción. Pontificia Universidad Católica del Perú Instituto de Estudios Ambientales. Lima. 1998. Págs. 21-32.

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Cinco años más tarde se celebró en Ginebra un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, donde se reafirmó la importancia de crear sociedades más equitativas, justas desde el punto de vista social, y centradas en el ser humano. Se acordaron nuevas iniciativas entre las que destacan: la elaboración de una estrategia internacional coordinada sobre el empleo, la creación de fuentes innovadoras de financiación pública y privada para los programas de desarrollo social y erradicación de la pobreza, y la fijación de un objetivo mundial de reducción de la pobreza a la mitad de los valores existentes. Ambas Cumbres se constituyen en antecedentes inmediatos de la Declaración del Milenio, en donde se establecen los Objetivos del Milenio (2000).61 Por último (y luego que en la década de los años 80 no se registran eventos significativos), se llevan a cabo una serie de convenios y tratados internacionales que abonan a la concepción de desarrollo desde la perspectiva de los derechos de las personas, las colectividades y pueblos, siendo las más representativos: Convención sobre los Derechos del Niño (1990), Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas (1992), Declaración y Programa de Acción de Viena de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (1993), Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer (1993), Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Belém do Pará, 1994), Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing 1995), Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1999).62 Estos compromisos van



Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. En: Centro de Información de las Naciones Unidas.

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Tratados y Legislación. En: Red Latinoamericana por las libertades laicas.

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a ser asimilados tanto en los discursos, en los estudios y diagnósticos nacionales, como en las agendas políticas levantadas por los colectivos y gobiernos, configurándose un abanico de dimensiones que caracterizan el “ideario” de desarrollo, y van a aparecer en la formulación de las visiones, objetivos y estrategias de los diversos planes de desarrollo de organizaciones y de espacios locales. En general, el reordenamiento institucional de los años noventa se enfocó en la reconstrucción de la estabilidad macroeconómica, política, fiscal y comercial de los países de la región. No obstante, en este entorno, los componentes clave de la planificación y sus funciones básicas se siguieron teniendo en cuenta y contribuyeron a la respuesta de los desafíos del momento. La elaboración de planes y visión de futuro (función prospectiva) se debilitó en el plano nacional, pero mantuvo e incluso incrementó su vigencia a nivel territorial (subnacional —regional y local— y urbano) y sectorial (especialmente en lo ambiental); la coordinación mantuvo su importancia y trascendencia, tanto en la esfera intragubernamental como en la puesta en marcha de acuerdos público-privados. En el Perú, se instaura un gobierno elegido en medio de la crisis y la hiperinflación, y que implementó un esquema neoliberal en materia económica, autoritario en lo político, clientelista en la aplicación de programas sociales focalizados (subordinados a las políticas de ajuste económico y al control político) y corrupto en lo ético-institucional, que se extendió durante toda la década. Tempranamente (agosto de 1990) aplica medidas drásticas de ajuste económico que afectó dramáticamente el poder adquisitivo y el empleo de la mayoría de los peruanos, y, medidas de control político (abril de 1992) a través de la disolución y asalto de todas las instituciones del Estado para asegurar su control directo (la Constitución del Estado, Congreso Nacional, Gobiernos Regionales, Poder Judicial, Tribunal Constitucional), constituyendo una dictadura civil en alianza con las Fuerzas Armadas. La lucha contrasubversiva continuó con la estrategia “integral” de las Fuerzas Armadas —aplicada unilateralmente desde 1989—

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aunque ampliando sus márgenes de autonomía y discrecionalidad y reduciendo, a la vez, las posibilidades de control democrático de sus actos; enfatizó las operaciones en psicosociales y de inteligencia, que contemplaba la comisión de violaciones a los derechos humanos y de manera premeditada, así como el desprestigio de organizaciones y fuerzas políticas y sociales opositoras al régimen, incluidas las OPD.63 En términos de planificación, se desactivó el Instituto Nacional de Planificación (1992) y el Sistema Nacional de Planificación. Se restauró la práctica de planificación sectorial (ministerios) dirigida desde el Ministerio de Economía, como requisito para la asignación de recursos presupuestales, antes que para definir la orientación estratégica del sector. Entre los años 1992 y 1994 se realizaron varios intentos por reasignar las funciones de programación e inversiones al interior del Ministerio de Economía y Finanzas y en otros ministerios. No obstante, recién en noviembre de 1994, la Ley 26404 creó la Oficina de Inversiones (ODI) que cumpliría con estas funciones y en especial la coordinación y programación de la inversión pública. Años después se promulgó la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública y su Reglamento (junio de 2000) que da nacimiento a la Oficina de Inversiones y a las Oficinas de Programación de Inversiones como unidad de análisis y priorización de proyectos de inversión pública en los sectores.64



Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Tomo III. Primera Parte: El proceso, los hechos, las víctimas. Sección Segunda: Los actores del conflicto. Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales.



GUERRA-GARCÍA, Gustavo. Hacia un sistema de planificación gubernamental para el Perú. En: GUERRA-GARCÍA. Hacia un sistema de planificación estratégica gubernamental para el Perú. Proyecto Gobierno del Perú. CAF. Apoyo a la transferencia y gestión democrática del poder ejecutivo. Presidencia del Consejo de Ministros. Lima. Octubre, 2001.

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De otro lado, en los diversos municipios distritales y provinciales se empieza a implementar experiencias de planificación del desarrollo local desde iniciativas de la sociedad civil (y en ocasiones con la oposición de los gobiernos municipales), incorporando intuitivamente o con el aporte de las OPD, técnicas de planificación. Años de producción de “planes de desarrollo integral” en donde se incorpora la figura de “visión de futuro” y se suma a ella el atributo “sustentable” como muestra de la asimilación del adjetivo del nuevo concepto de desarrollo. Se incorpora además la noción de “competitividad regional” como elemento clave de toda estrategia que se precie de tal. Se inicia la socialización del uso del FODA (más como formulación mecánica y segmentada de atributos del contexto, antes que como factores claves del diagnóstico para generar la estrategia) y se instaura el Plan como instrumento guía del desarrollo y consenso de los actores locales (generalmente sin la participación de la gran empresa privada). En el campo de la cooperación al desarrollo, la década está marcada por el fin de la Guerra Fría y la reconfiguración de los bloques de poder económico y sus áreas de influencia (EE.UU.-Canadá, Unión Europea, Rusia y Japón), el proceso de globalización, la configuración de un nuevo paradigma de desarrollo (el desarrollo humano), la celebración de distintas conferencias internacionales auspiciadas por las Naciones Unidas, la introducción de las evaluaciones participativas de la pobreza popularizadas por el Banco Mundial y el consenso sobre la prioridad de la lucha contra la pobreza; factores que no solo van a engrosar el discurso del desarrollo, si no que van a marcar la pauta de las prioridades de la cooperación de los organismos bilaterales, multilaterales y privados.65

CALABUIG TORMO, Carola y María de los Llanos GÓMEZ-TORRES, (Coordinadoras). La cooperación internacional para el desarrollo. Cuadernos de Cooperación para el Desarrollo N° 1. Centro de Cooperación al Desarrollo. Editorial Universitat Politécnica de Valencia. España, 2010.

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Para el caso del Perú, es una década de confusión de roles y pérdida de iniciativa y brújula de parte de las OPD y de respuesta adaptativa a los programas sociales y al ajuste estructural dirigidos por el gobierno. Si bien no dejan de tener un papel crítico a la política seguida por el Estado, se incorporan como parte de una estructura mediadora entre el Estado y los grupos pobres y con bajo grado de organización y conciencia política, a través de la gestión del gasto social de corto plazo y sin efectos redistributivos (infraestructura básica, comedores populares, estrategias de autoempleo, microempresas), configurando un cambio sustantivo en cuanto a la opción por el “cambio social” o la construcción de fórmulas alternativas de relaciones entre la sociedad, economía y el Estado. De otro lado se asume la importancia de la planificación y el desarrollo de instrumentos de gestión de proyectos como mecanismos para asegurar el posicionamiento de las OPD y la eficiencia en el uso de los recursos, respectivamente; requerimiento que es atendido a partir de iniciativas de ciertas OPD —en un primer momento— y que van desarrollándose en alianza con agencias o programas regionales con trayectoria previa en los países de la región, con entidades (o consultores) que especializan sus servicios de formación y asesoría para profesionales de la promoción del desarrollo, o con centros de educación superior que van adaptando sus ofertas inicialmente diseñadas para el mundo de las empresas privadas. En el Perú, una de las modalidades que adquiere mayor incidencia es el auspicio de procesos de formación y desarrollo de capacidades por las agencias de cooperación en favor de sus contrapartes nacionales. Algunas de las que se implementaron fueron: • Icco - Organización Intereclesiástica de Cooperación al Desarrollo (Holanda), a finales de la década de los años 80, apoyó a sus asociados con asesoría técnica para mejorar sus procesos internos frente a los cambios del contexto nacional e internacional y las nuevas demandas de las poblaciones objetivo; ello como condición para un mejor posicionamiento y mayor autonomía para avanzar con sus objetivos institucionales de frente a

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la pobreza. Se realizaron diagnósticos, intervenciones piloto y evaluaciones de procesos de planeación estratégica y fortalecimiento institucional en algunas organizaciones de la región, a partir de los cuales —en 1994— se inicia la implantación del método PEYDI (Planeamiento Estratégico y Desarrollo Institucional) y la formación de Facilitadores-Consultores para su manejo. Una vez evaluados los resultados positivos de esta experiencia, PEYDI se constituye en el año 2001 en Fundación, empresa social colombiana con cobertura para América Latina y El Caribe.66 Bilance (Holanda)67 —a través del Programa de Asesoría y Evaluación de Proyectos de Desarrollo (PAED) de Desco—, a fines del año 96, realizó un estudio con la finalidad de conocer la capacidad instalada, nivel de institucionalidad, trayectoria, experiencia lograda en las diferentes áreas de trabajo, demandas y necesidades de organización y gestión de sus 55 contrapartes en Perú. Los problemas y demandas de mayor relevancia estuvieron vinculados al manejo de sistemas de planificación (estratégica y operativa), manejo de marcos teóricos (en especial de género), métodos de diagnóstico e investigación y gestión de indicadores en el monitoreo y evaluación de los proyectos. Como resultado del estudio, diseñó un proceso de fortalecimiento institucional en dos fases: capacitación en gestión de proyectos y capacitación en gestión institucional. Entre los años 1997 y 1998 el PAED (en alianza con Escuela para el Desarrollo) realizó la primera fase (cinco módulos de planificación) con la participación de cerca de 100 profesionales de más de 30 OPD contrapartes de Bilance en el Perú. Posteriormente, el PAED se encargó de misiones de consultorías y asesorías para el desarrollo organizacional y gestión de proyectos, evaluaciones ex–ante

En: PEYDI. Historia

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Agencia holandesa de cooperación. A partir de la fusión con otras agencias adquirió el nombre de Cordaid.

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y/o ex–post, seguimiento y acompañamiento de proyectos de desarrollo y procesos de planificación estratégica.68 •

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Usaid - U.S. Agency for International Development (EE.UU.), a través del Pact - Private Agencies Collaborating Together, implementa el “Programa de Apoyo a ONG” entre los años 1992 y 2000, dirigido de manera especial a sus contrapartes. A través de programas de capacitación y asistencia técnica, promovieron la incorporación y aplicación del “marco lógico” y la planificación estratégica en casi la totalidad de OPD contrapartes. Más de 100 OPD fueron capacitadas en los temas del programa y recibieron asistencia técnica post-taller; asimismo ofrecieron consultoría a diversas OPD, entidades de cooperación externa y agencias de cooperación en diversos temas de desarrollo organizacional. Sobre la base de esta experiencia, el año 2001 se constituye Pact Perú, como organización proveedora de servicios para el fortalecimiento de capacidades organizacionales.69 Por iniciativa de cinco organismos Ecuménicos Europeos (entre ellos ICCO, EZE, Pan para el Mundo) y nueve OPD del sur (tres latinoamericanas), en 1994 se realizó el estudio Discerning the Way Together (Buscando juntos el camino), el mismo que arrojó como principal resultado la necesidad de armonizar enfoques de la planificación, monitoreo y evaluación entre agencias ecuménicas y contrapartes implementadoras, enfocándose en proyectos comunales. El estudio dio origen a un proyecto conjunto ejecutado entre los años 1996 y 1998 y que consistió en el intercambio y desarrollo de procedimientos e instrumentos

Propuesta de Capacitación y Reciclaje para las ONG Contrapartes de Bilance en el Perú. PAED – DESCO. Lima, 1998.

En: Pact Perú. Historia

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de planificación, monitoreo y evaluación.70 El correlato fue la puesta en común del “marco lógico” como la herramienta que cuenta con las características para ser homogenizada y adaptada como soporte de los sistemas PME, en tanto “…ayuda a pensar sobre la estructura de un proyecto y comunicarlo en forma lógica (siendo necesario considerarlo) una herramienta flexible que puede ser adaptada a contextos específicos de los proyectos, y no como un proceso mecánico destinado a satisfacer los requerimientos de quienes financian los mismos”.71 Ficong, Programa de Fortalecimiento Institucional y Capacitación de Organizaciones No Gubernamentales, se desarrolla en América Latina y el Caribe desde 1991 y que tiene el objetivo de contribuir al desarrollo de capacidades para la elaboración, implementación y evaluación de políticas y programas de alivio a la pobreza urbana, y para e desarrollo organizacional. Durante las últimas décadas ha organizado una serie de seminarios y cursos-talleres internacionales y ha publicado materiales de capacitación en temas prioritarios. Con el financiamiento del Banco Mundial, Ministerio de Asuntos Exteriores de Holanda, del Gobierno de Japón (entre otros) y el asesoramiento técnico de la Cepal, ha dado servicios a más de 300 OPD de la región. Novib - Nederlandse Organisatie Voor Internationale Bijstand (Holanda), desde mediados de los 90, instala en Perú el “Sistema de Apoyo”, concebido como una instancia temporal de servicios para el fortalecimiento de capacidades de gestión de los programas de las contrapartes. El Sistema de Apoyo fue encargado a Escuela para el Desarrollo y estuvo vigente hasta el año 2003 y atendió prioritariamente demandas para la facilitación de



Tendiendo puentes en PME. Pautas para una buena planificación, monitoreo y evaluación (PME) de proyectos de desarrollo comunitario implementados por ONG del hemisferio Sur con el respaldo de organismos ecuménicos europeos. ICCO.



Ibid, pág. 23.

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formulación y evaluación de proyectos de las contrapartes. Entre los años 2000 y 2002, junto con Novib se implementa el proyecto “Desarrollo de sistemas de monitoreo y elaboración de indicadores con las contrapartes de Novib en el Perú”, orientado a generar procesos de mejora de los sistemas de planificación, monitoreo y evaluación de sus contrapartes (como parte de la gestión de la organización), a partir de una mayor comprensión de las condiciones en las cuales se desarrollan y el establecimiento de planes singulares de mejora. • Eze - Central Evangélica para Ayuda al Desarrollo (Alemania), a través del Sistema de Facilitación para la Región Andina (Clave-Bolivia, Podion-Colombia, Cep Quito-Ecuador, Cep Chile y Escuela para el Desarrollo-Perú) durante el segundo quinquenio de los años 90 (y hasta el 2013), han realizado múltiples acciones de fortalecimiento institucional y desarrollo de sistemas de planeamiento, monitoreo y evaluación entre sus contrapartes, propiciando cursos, estudios, foros de debate y publicaciones referidos a estos temas.72 Estas iniciativas cobran importancia si consideramos que se tratan de agencias de cooperación técnica que durante la década de los 90 tuvieron una importante presencia en el financiamiento de proyectos de desarrollo en el Perú. Un informe elaborado por la SECTI da cuenta de las 20 agencias de la cooperación privada al desarrollo:73



En 1999 y como resultado de la fusión con otras organizaciones de ayuda de la iglesia evangélica alemana, se forma EED (Evangelischer Entwicklungsdienst), quien a su vez, el año 2012 concreta la fusión con Pan para el Mundo, conformando Pan para el Mundo – Servicio Protestante para el Desarrollo.



VALDERRAMA, Mariano; NEGRÓN, Federico y Mario PICÓN. La contribución de la cooperación internacional privada al desarrollo del Perú. Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación Internaciona–COEECI. Lima, 2000.

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Cuadro 1 Organizaciones que movilizaron más recursos en 1999 (US$) Organización CARE ASOCIACIÓN INTERVIDA ADRA AYUDA EN ACCIÓN PERÚ BILANCE WORLD VISION NOVIB MISEREOR PATHFINDER INTERNATIONAL AGRO ACCIÓN ALEMANA ITDG ICCO RADDA BARNEN CATHOLICRELIEF SERVICE EZE HIVOS PAN PARA EL MUNDO FUNDACIÓN STROMME DIAKONÍA WWF OXFAM UK* TOTAL

País de origen Internacional España EE.UU. España Holanda Internacional Holanda Alemania EE.UU. Alemania Gran Bretaña Holanda Suecia EE.UU. Alemania Holanda Alemania Noruega Suecia Internacional Gran Bretaña

Monto 1999 23,326,714 14,747,436 12,442,491 6,126,000 4,400,000 4,371,019 4,343,441 4,153,005 4,000,000 3,500,000 3,200,000 3,009,548 2,975,000 2,575,087 2,525,019 2,000,000 2,000,000 1,600,000 1,500,000 1,468,000 104,262,760

*El presupuesto reportado para actividades nacionales fue de US$ 861,590. Sin embargo si se consideran los recursos proporcionales de programas regionales el total asciende a más de dos millones de dólares americanos. Fuente: Encuesta ENIEX, SECTI. En: La contribución de la cooperación internacional privada al desarrollo del Perú. Mariano Valderrama, Federico Negrón, Mario Picón. Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional – COEECI. Lima 2000. Elaboración propia.

De igual forma, se constituyen organizaciones (sin fines de lucro o consultoras privadas) que ofrecen servicios de formación y asesoría en materia de gestión y planificación, dirigidos a OPD, siendo una de las más relevantes Escuela para el Desarrollo, que en la década implementó una oferta de capacitación (350 cursos con una cobertura de 6,000 matrículas) especializada en temas de planificación, género y

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sistematización de experiencias de promoción del desarrollo.74 Con ella, fueron parte de la oferta, organizaciones como el PACT, ATINCHICK, SINAPSIS S.A., CEMPRO, entre las más relevantes. Son años en que se introduce y difunde el método de planificación estratégica como medio de organización del pensamiento y propuestas de proyección e inserción de las OPD en sus contextos sociales y políticos locales y regionales, pero sobre todo, en las nuevas condiciones de la economía global. Conceptos y herramientas provenientes de las escuelas de gestión y administración, son adaptadas para los diagnósticos estratégicos y formulación de planes institucionales (FODA, diamante de Porter, análisis de competitividad, etc.), articulándolos con el uso del Zopp o Marco Lógico para la dimensión operativa. Como consecuencia de los cambios en la escena nacional, las OPD atraviesan ajustes de sus perfiles y comportamientos institucionales, que se caracterizan por: el autoreconocimiento como “actores sociales” con personalidad propia; la profesionalización y especialización como alternativa al carácter político de sus intervenciones; ampliación y combinación de la escala (y mirada) de la acción institucional articulando lo comunitario y lo local-regional en procesos de planificación y gestión de los asuntos públicos; el fortalecimiento de la democracia, la reducción de la pobreza, la defensa de los derechos humanos, el desarrollo de capacidades y la concertación, como elementos organizadores de las estrategias institucionales, en un contexto de reconocimiento de la hegemonía del mercado; el privilegio de las cualidades individuales del “líder” antes que la acción social organizada; el inicio de nuevas y diversas formas de agenciarse de recursos económicos (consultorías); la búsqueda de eficiencia a través de la inclusión de sistemas de gestión, en especial de planificación, monitoreo y evaluación; entre otros.



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Para la primera década del 2000 implementan 250 cursos con una cobertura de 5000 matrículas, en donde el 50% fueron sobre temas de planificación: estrategia, diagnóstico, diseño, monitoreo y evaluación de proyectos.

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4.4 La planificación en la última década La primera década del 2000 fue propicia para la recuperación de la planificación como factor de organización y orientación de políticas de desarrollo de largo plazo en América Latina, tanto en los países que mantuvieron un proceso de desarrollo sostenido de estos instrumentos, como aquellos en donde se interrumpieron (Argentina, México, Perú y Chile). Son años de equilibrio fiscal, control de la inflación, estabilidad relativa de los precios, afianzamiento de la globalización de la economía, y de una amplia reflexión política motivada por las oportunidades de desarrollo de largo plazo a partir de la inserción ventajosa en la economía internacional, la cohesión social, el desarrollo productivo, la sustentabilidad ambiental, la innovación tecnológica, las alianzas público-privadas, el respeto de los derechos de las comunidades y poblaciones excluidas y revaloración de los recursos históricos y culturales de las naciones. Se firma la Declaración del Milenio (ONU, septiembre del año 2000), la misma que se va a constituir en la principal agenda de inversión social de las diferentes agencias de Naciones Unidas, organizaciones internacionales de crédito y las agencias de cooperación internacional tanto bilaterales, multilaterales como privados; determina —por tanto— las prioridades en las políticas de Estado, los planes de gobierno nacionales y subnacionales, así como en los proyectos de las OPD nacionales, y por tanto como referentes para los diversos instrumentos de los sistemas de planificación. La principal crítica se centra en los Objetivos del Milenio, pues se considera un revés en los esfuerzos por lograr el desarrollo, ya que se enfocan en las consecuencias y no contra las causas del subdesarrollo, estableciéndose metas que alientan la implementación de programas compensatorios, antes que de cambios estructurales. Así mismo, se impulsa la reforma de la gestión del sistema de la cooperación para mejorar su eficacia, a través de la suscripción de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005) y su posterior Plan de Acción de Accra (2008); acuerdo

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internacional que establece compromisos globales por parte de países donantes y receptores orientado a incrementar los impactos de la cooperación internacional (en especial la ayuda oficial) en la reducción de la pobreza, la desigualdad y el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, tomando en cuenta los volúmenes de recursos financieros destinados a tal fin. Acuerdo que sienta las bases para un mayor protagonismo de los países receptores (y sus gobiernos) en la definición de las prioridades y estrategias de desarrollo y el alineamiento de la ayuda a estas prioridades, enfatiza la gestión de resultados como enfoque y relieva la definición de indicadores y mecanismos de rendición de cuentas como elemento sustancial del diseño, planificación y gestión de los recursos. A fines del año 2011 se realizó el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (4° FAN) en Busan, Corea del Sur, como parte de las negociaciones multilaterales sobre la ayuda internacional y la cooperación al desarrollo y sirvió para hacer un balance de los progresos de los compromisos de París y Accra. Representó un hito particularmente significativo, ya que es la primera vez que la sociedad civil participó como un actor pleno y equitativo en las negociaciones alrededor de la eficacia de la ayuda junto con los gobiernos y los donantes. Además, significó el paso de un enfoque técnico de la eficacia de la ayuda a la “eficacia del desarrollo” basada en la sostenibilidad a largo plazo y abordando las causas profundas de la pobreza y la realización de los derechos humanos. Entre los acuerdo más relevantes están: i) el reconocimiento de la presencia y responsabilidad de diversidad de actores (sociedad civil, sector privado, países emergentes), ii) el desarrollo solo se garantiza con un crecimiento sólido, sostenible e incluyente, la cooperación solo juega un rol catalizador; iii) la apropiación de la ayuda por los países socios, de acuerdo con sus prioridades de desarrollo; iv) ampliación de la Cooperación Sur-Sur y triangular. En términos políticos, en esta década se acentúa el carácter de la agenda global de la cooperación al desarrollo y que se caracteriza por priorizar: i) el paradigma neoliberal basado en la presencia del

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mercado, las iniciativas del sector privado y los emprendimientos de los individuos como mecanismos de desarrollo, y en la democracia como único modelo de conducción de la política; ii) la estrategia de lucha contra la pobreza a través de mecanismos de inserción de los pobres al mercado en mejores condiciones y de asistencia mediante políticas sociales focalizadas; iii) lucha contra las fuerzas que ponen en riesgo la estabilidad política de los países y/o culturas industrializadas; iv) el fortalecimiento de la gobernabilidad a través del incremento de la eficiencia en la participación ciudadana en la gestión pública.75 En términos de acuerdos internacionales, se firma la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (setiembre 2007), que alude a los derechos al territorio y gobernanza, espiritualidad, identidad y cultura de las comunidades indígenas del mundo, recogidos por grupos defensores de estas comunidades, en particular frente a los conflictos generados por las actividades mineras e hidrocarburíferas en la Amazonía y los Andes. En el Perú, la década se inicia con la caída del gobierno de Fujimori (2000), la recuperación de la democracia, el procesamiento de los responsables de la corrupción institucionalizada, la restauración de derechos humanos conculcados y el establecimiento de un pacto político de largo plazo que se concretó en el Acuerdo Nacional. En materia económica se experimenta un crecimiento sostenido y de estabilidad de las principales variables macroeconómicas (que lleva a ser considerado país de renta media y por tanto motivo de reducción de las ofertas de la cooperación internacional), sin resolverse la brecha de desigualdad. Años de afianzamiento del discurso neoliberal, pero también de la presencia de movimientos sociales y organismos privados que defienden los derechos, en particular de las mujeres (sexuales, reproductivos y de integridad física y sicológica) , de los pueblos indígenas (manejo del territorio y recursos

DIAZ-ALBERTINI. El trayecto compartido. Pág. 30 y sgts.

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naturales) y de un modo de producción que no atente contra los recursos naturales y el medio ambiente; todo ello en un contexto de arremetida de grupos ultraconservadores del mundo de la política, las iglesias y las fuerzas armadas, con el respaldo de gremios empresariales y de los medios de comunicación más influyentes. El Presidente Alejandro Toledo y los líderes de los partidos políticos, de las organizaciones sociales e instituciones religiosas firman el Acuerdo Nacional (julio de 2002), el mismo que define 30 Políticas de Estado como base para la transición y consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño de una visión compartida del país a futuro. La quinta de ellas compromete a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integración a la economía global.76 Como consecuencia de ello, en el año 2005 se emitió la Ley de creación de Centro Nacional de Planeamiento Estratégico-CEPLAN, órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, cuya función es dar seguimiento y evaluar las estrategias y prioridades nacionales, promover la formulación de planes estratégicos en los niveles de gobierno subnacional con visión prospectiva de mediano y largo plazo, así como el desarrollo de los aspectos teóricos que los sustentan. Se instala y entra en funcionamiento el año 2009. En ese contexto se formula y aprueba un Plan Estratégico de Desarrollo Nacional denominado Plan Bicentenario Perú hacia el 2021 (2011), que establece los objetivos de desarrollo nacional para los próximos diez años. Así mismo, se encarga de orientar, dinamizar y estandariza los procesos de formulación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Concertado (PDC) de los gobiernos subnacionales.



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Las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional. Acuerdo Nacional, unidos para crecer.

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El PDC regional o local, se constituye en el principal instrumento de planificación estratégica y referente (con carácter vinculante) para la acción de las entidades del Estado y un marco orientador para la acción del sector privado. Se elabora participativamente y convoca esfuerzos y recursos —individuales e institucionales, públicos y privados— para alcanzar una visión colectiva de desarrollo construida en base al consenso de todos los actores y población de un territorio determinado. De otro lado, en los primeros años de la década se suscribe la Ley de Bases de Descentralización Nº 27783 (julio de 2002) y la nueva Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 (mayo de 2003), las cuales plantean e carácter general de desarrollo (sustentable), las competencias de los gobiernos locales (promueven el desarrollo integral), la conformación de las instancias de promoción de los procesos de planificación (Consejos de Coordinación), la jerarquía de planes (señala hasta 11 tipos de planes) y además, que la participación es uno de los principios fundamentales de la planificación del desarrollo local. Se regula la articulación de los presupuestos a escala regional, provincial y distrital, con los objetivos de desarrollo y los programas claves establecidos en los planes nacionales y sectoriales, así como la participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión y la aprobación de proyectos específicos (Resolución Directoral N° 020-2003-EF/76.01 y su Instructivo), conocido como Presupuestos Participativos. Para el año 2003 ya se habían realizado 22 planes estratégicos a escala departamental en el marco de las acciones de las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza (creada el año 2001 para adoptar acuerdos y coordinar acciones que permitan luchar eficazmente contra la pobreza en cada región, departamento, provincia y distrito del Perú) y el FONCODES registraba más de 200 planes estratégicos de gobiernos departamental y provincial promovidos por los gobiernos locales y las OPD, principalmente.77

LLONA. pág. 37 y sgts.

77

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Por tanto, se configura un período propicio para la dinamización de la planificación estratégica, desde el Estado y con la participación de la sociedad civil, en donde las OPD han jugado un rol importante, como promotores del marco político-normativo, facilitadores de los procesos participativos, asesores técnicos en determinados enfoques y temáticas del desarrollo y difusores de los productos (planes). Sin embargo, y luego de una década de formulación de planes estratégicos en todas las instituciones públicas del país, gobiernos regionales, provinciales y distritales, y en las que se ha logrado estandarizar el procedimiento y adecuar los instrumentos respectivos que vinculen los grandes objetivos con la asignación de presupuestos, se estaría llegado a un momento de burocratización y rutinarización del proceso, que se explica —entre otros factores— por los siguiente: • Al ser un requisito indispensable para que los gobiernos regionales y locales accedan a las transferencias de recursos y presupuesto, existe la tendencia a la normalización de la metodología, privilegiando los procedimientos formales, antes que la acción misma del pensamiento estratégico orientado al desarrollo. • Los ritmos y tiempos exigidos por los procesos administrativos que rigen la producción y aprobación de los planes, reducen la posibilidad de análisis complejos sobre la base del manejo de información y ejercicios de prospección, reproduciéndose la formulación de objetivos formales y declarativos. • El exceso de participación y la necesidad de minimizar la tensión y el conflicto en los procesos de producción del Plan, trae como resultado formulaciones con alto grado de generalidad. Tener una perspectiva estratégica es una tarea compleja y dinámica, que requiere de competencias básicas, aprestamiento, una organización, una estructura, personal político y técnico y recursos materiales que casi siempre son limitados, especialmente en los ámbitos locales.

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A pesar de ello, la planificación estratégica en la definición de las orientaciones del desarrollo de las organizaciones y los espacios locales, es una realidad que merece afianzarse e incrementar la calidad del proceso y producto. Los últimos años se ha configurado en el Perú un escenario que ha llevado a las OPD a redefinir sus estrategias para asegurar su vigencia y sostenibilidad como actor del desarrollo en sus ámbitos espaciales determinados. Este proceso le ha significado asumir retos para alcanzar un reposicionamiento que no ha estado exento de dificultades y problemas de pérdida de legitimidad ante determinados sectores sociales, problemas de financiamiento para asegurar sus operaciones, desestructuración de los planes institucionales como consecuencia de la diversificación o ampliación del espectro de sus servicios y “clientes” como mecanismos de aprovechamiento de fondos, recomposición del perfil profesional de los equipos operativos y de las causas que motivan la identificación y compromiso con la organización, entre otros factores. Son estos procesos globales y nacionales, los que han ido determinando el proceso de desarrollo de las OPD en general, y de la incorporación de sistemas de gestión organizacional, en particular del método de planificación estratégica.

Gráfico 6 Contexto de desarrollo de la planificación estratégica en las OPD del Perú

Contexto nacional y OPD

Planificación Estratégica de las OPD

Desarrollo de organización popular. Cambio social. Educación popular. Cogestión

Surgimiento OPD. Promoción de la auto-ayuda. Cogestión de reformas estructurales

OPD y mercado. Control estatal del movimiento social. Crisis de paradigma

Acompañamiento movimientos sociales, gobiernos locales. Violencia política

Constitución (1979) / Ley Orgánica de Municipalidades (1984)

Reformas estructurales (1968 - 1974)

Planificación Sectorial (MEF – ODI)

Reversión de reformas (1974 - 1979)

Crisis económica / inflación / terrorismo

Declaración Derechos Minorías (1992)

Desarrollo del Zopp (GTZ) Informe Mc Namara (1972)

Desarrollo Marco Lógico (USAID)

Desarrollismo y Teoría de la dependencia

Creación de CEPLAN (2005) y promoción de la planificación estratégica – PDC (2011)

Planificación Estratégica Sectorial (MEF: 2000/ CEPLAN-GTZ: 2012)

Política Neoliberal, dictadura, lucha antisubversiva, violación DDHH Conferencia de DDHH / Viena (1993)

Informe Pearson (1969)

Mesa de Lucha Contra la Pobreza (2001) y planes locales con OPD

Ley de Descentralización (2002) / Ley de Municipalidades (2003)

Desactivación I.N.P. (1992)

Planificación Normativa de la administración pública (I.N.P.)

Organización para la Cooperación y el Desarrollo - OCDE / CAD (1961)

Planes de Desarrollo Estratégicos Concertados / Presupuestos Participativos gobiernos subnacionales

Planes de Desarrollo Local con auspicio de OPD

Creación Instituto Nacional de Planificación - I.N.P. (1962)

Contexto de la cooperación Contexto de la economía internacional

Diversificación de financiamiento. Organización por proyectos y servicios. Revisión de misión

Marco Lógico y Zopp en OPD

Cumbre de Medio Ambiente y Desarrollo (1992)

Estabilidad económica y recuperación de institucionalidad democrática

Declaración Objetivos del Milenio (2000) Cumbre de Desarrollo Social Copenhague (1995) y Ginebra (2000)

Declaración de los Derechos de Pueblos Indígenas (2007)

Convención Derechos del Niño (1990)

Acuerdos Derechos de la Mujer: eliminación de violencia (1993) / Beijing (1995) / Belém do Pará (1994) / Eliminación de formas de discriminación (1999)

Eficacia de la Ayuda: París (2005) / Accra (2008)

Eficacia del desarrollo: Busan (2011)

Desarrollismo Humano

Enfoque de Necesidades Básicas

Desarrollismo Sostenible Crisis económica países industrializados

Revolución Cubana (1958) Carta de Punta del Este / Alianza para el Progreso (1961)

Crisis de la deuda y planes de ajuste estructural en A.L.

Modelo de desarrollo industrial por sustitución de importaciones en A.L.

Guerra Fría

1950

1955

1960

1965

Crisis financiera E.U. y Europa Consenso de Washington (1989)

Reformas liberales en A.L.

Perestroika / Reunificación Alemana

1970

1975

1980

1985

1990

Globalización

1995

2000

2005

2010

V. Experiencia de las organizaciones de promoción del desarrollo

5.1 Escenario de incursión en la planificación estratégica de las OPD Las indagaciones realizadas (y nuestra experiencia personal), sitúan los orígenes de la aplicación del método de planificación estratégica en las OPD del Perú, entre los últimos años de los años 80 y los primeros de la década de los años 90. Durante la segunda quincena del mes de octubre de 1999, Escuela para el Desarrollo implementó una encuesta a las contrapartes de Novib en el Perú (más de 20 contrapartes de intervención regional y/o nacional), con la intención de tener un primer acercamiento al estado actual de desarrollo de sus sistemas de planificación, monitoreo y evaluación y para perfilar una propuesta de formación y asesoría a sus equipos profesionales. Los resultados —entre otros rasgos— señalaron que el 90% de las contrapartes contaba desde mediados de la década con planes estratégicos, los cuales fueron diseñados exclusivamente por sus propios equipos (50%); con el concurso de consultores externos (30%), o bajo fórmulas mixtas (20%). Además manifestaron la necesidad de una mayor formación conceptual y de definición operacional (variables e indicadores claves) de temas emergentes y de especial significancia para el logro de su misión y que eran parte de la agenda del desarrollo, del debate interno y de inclusión en los proyectos:

[111]

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género, derechos humanos, desarrollo local, gestión ambiental, gestión de cuenca, ciudadanía, agroecología, desarrollo empresarial, entre los más relevantes; todo ello como producto de su posicionamiento en el nuevo escenario de la cooperación internacional y de la propia evolución de sus contextos y desarrollo interno.78 Hacia mediados de la década del 2000 —en otro estudio sobre desarrollo de sistemas de planificación, monitoreo y evaluación— la totalidad de contrapartes del ex-Eed en el Perú, señaló que contaba ya con varios planes estratégicos en su haber, a partir de los cuales organizaban el trabajo institucional.79 De tal modo que, la década de los 90 es el escenario en la que las OPD experimentan con el enfoque y la metodología de planificación estratégica, con su expansión como práctica institucional y, consecuentemente, con su inserción en los sistemas de gestión organizacional. La configuración de un contexto especial y complejo, caracterizado por cambios significativos en el ordenamiento de la estructura económica mundial y en la ideología que otorgaba sustento a las intervenciones de las OPD —entre otras organizaciones de la sociedad civil—, así como el escenario interno caracterizado por la crisis del ejercicio propositivo y ético de la política, a la par de procesos de estabilidad económica y de regímenes formalmente democráticos, se constituyen en el telón de fondo para reorganizar el pensamiento político institucional, el análisis de la coyuntura y la proyección del futuro de estos organismos, haciendo uso de herramientas de planificación: i) El fin de la guerra fría y la desaparición del orden bipolar, trajo como consecuencia la recomposición del escenario político



Sistemas de planificación, monitoreo y evaluación en ong contrapartes de Novib en el Perú. Informe de resultados de la encuesta. Walter Melgar Paz. Escuela para el Desarrollo. Noviembre de 1999.



QUEDENA ZAMBRANO, Enrique y Frank PÉREZ LEÓN. Análisis de los sistemas de planificación, monitoreo y evaluación de las contrapartes peruanas del EED. Escuela para el Desarrollo – Sistema de Facilitación EED Perú. Lima, 2007. Pág 9.

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internacional. El colapso de la Unisón Soviética y la caída de los socialismos de Europa oriental, afianzan la ofensiva exitosa de la ideología neoliberal a nivel mundial y la asimilación de las recetas económicas orientadas a la reconversión de las economías de planificación centralizada hacia economías de mercado, por parte de los organismos multilaterales y los gobiernos de América. El Perú no fue la excepción. ii) La hegemonía neoliberal incide significativamente en los gobiernos donantes y buena parte de las agencias de cooperación, dejando de lado las causas estructurales de la pobreza y desigualdad social como preocupaciones centrales (y por lo tanto la necesidad de diseñar sistemas alternativos) y asumiendo como agenda la “reducción de la pobreza”, a través de esquemas de intervención pragmáticas (proyectos) de corto o mediano plazo, que asumen directa o indirectamente el crecimiento económico y la asimilación al mercado como el camino hacia el desarrollo, con incentivos que privilegian las iniciativas individuales antes que las representaciones colectivas (microempresario - emprendedor - emergente), y en donde la función de las OPD cada vez más se asemejan a la de servicios especializados en la ejecución de programas o proyectos prediseñados desde el centro de gestión de la ayuda al desarrollo, con mayor grado de control sobre el cumplimiento de indicadores de resultados. Es decir, la cooperación afianza su función dentro del sistema internacional de bienestar social como parte de lógica de la reproducción internacional del capital.80



80



Sobre este punto ver: DÍAZ-ALBERTINI FIGUERAS, Javier. El trayecto compartido. El financiamiento institucional de EED en la región Andina. Escuela para el Desarrollo – Evangelishcher Entwicklungsdienst. Lima, 2012. Págs 21 a la 45; y DÍAZ-ALBERTINI FIGUERAS, Javier y Walter MELGAR PAZ. El desarrollo pendiente. Las ONG peruanas en los procesos de cambio. Escuela para el Desarrollo – Evangelishcher Entwicklungsdienst. Lima, 2012. Págs 32 a la 38.

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iii) La oferta de un esquema de conceptos sobre el desarrollo que se derivan de los debates y acuerdos en los centros de producción de políticas públicas y responsabilidades de los gobiernos (conferencias, convenciones, declaraciones de los diversos organismos de Naciones Unidas) y que son transferidos y apropiados por los agentes vinculados a la cooperación, otorga una plataforma necesaria y suficiente para que las OPD resuelvan la reconstrucción de sus enfoques, argumentos, estrategias y discursos de intervención, en sustitución definitiva de aquellas que organizaron su pensamiento y acción en las décadas de los años 70 y 80, y que tienen que ver con el cambio de paradigma de organización de la economía y la sociedad. Con la aceptación de la hegemonía del sistema capitalista, se abre un proceso de adecuación ideológica, teórica y pragmática por parte de las OPD, así como de los discursos del desarrollo. iv) La instauración del gobierno de Fujimori y el inicio de una década de control absoluto del aparato estatal, la cooptación de las organizaciones sociales a través del clientelismo y aplicación focalizada de las políticas sociales y aplicación de las recetas económicas neoliberales, se constituyeron en condiciones objetivas sobre las cuales las OPD tuvieron que operar, con mayor o menor grado de asimilación, alineamiento o confrontación al nuevo ordenamiento del poder político y económico en el Perú. v) Las experiencias ganadas por las OPD tanto en intervenciones consorciadas en el ámbito rural y urbano, en la gestión pública de los municipios provinciales y distritales (1980 – 1990), la participación en la formulación de Planes Integrales de Desarrollo participativos y en el debate del proceso de regionalización y la conformación de Gobiernos Regionales (a pesar de su vigencia efímera: 1989 – 1992), otorgaron suficientes elementos para revisar la escala de sus intervenciones, incorporar elementos complejos en el análisis de las dinámicas territoriales de sus entornos, identificar nuevos actores y roles en los espacios locales

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y regionales para el establecimiento de sus redes de relaciones, y —finalmente— para asumirse como un actor clave dentro del concierto del desarrollo. Se trata de nuevas condiciones sobre las cuales operar, bajo un hecho objetivo que es reconocido: la victoria y hegemonía del mercado como organizador de la dinámica económica del Perú y de la democracia representativa como la forma de gobierno por excelencia, sustento absoluto de orden social y política; expresión indiscutible del sistema capitalista —en su fase de expansión universal— como único factor estructurador de las propuestas y discursos del desarrollo presente y futuro. Todo ello en un contexto interno signado por el autoritarismo, la violación sistemática de los derechos humanos, la corrupción generalizada y la desestructuración de la izquierda peruana como alternativa ideológica, política y moral. Además, el propio proceso de acumulación y desarrollo de las OPD, trajo consigo la necesidad de ordenar sus fuerzas en función de la lectura e identificación de los factores claves del nuevo escenario que se abría para el cumplimiento de sus objetivos: crecimiento en financiamiento, operaciones y cobertura territorial; desarrollo de experiencias de pequeña escala con interesantes resultados y potencialidades para ser replicadas; conformación de redes y articulaciones que amplificaron las capacidades de propuestas e incidencia en el debate político y sectorial, así como en la ejecución de programas de desarrollo (Asociación Nacional de Centros, consorcios, plataformas, grupos temáticos de contrapartes); profesionalización de sus integrantes; reconocimiento como actor con propuestas para el desarrollo local y regional; entre otros. Es el caso de Alternativa, quien hacia fines de los años 80 venía experimentando un acercamiento a la realidad del Cono Norte de Lima desde una perspectiva territorial y de ciudad, a través de la participación en la actualización del Plan de Desarrollo Metropolitano durante el Gobierno Municipal Provincial de Alfonso Barrantes e Izquierda Unida (1984) y la realización de estudios urbano-municipales (zonas

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homogéneas en San Martín de Porres y El Agustino, y la cuenca del Chillón), con Cipur; así mismo, desde el trabajo del equipo de salud y alimentación experimentaron el tránsito de la promoción preventivo-comunitaria hacia propuestas de políticas públicas. Reflexiones que trascendieron las fronteras del distrito de San Martín de Porres (original espacio de actuación) y que llevaron a la institución a situarse en un escenario de planificación y promoción de espacios interdistritales de gestión del desarrollo, propiciando la confluencia de los alcaldes en la Comisión Coordinadora de Planeamiento del Cono Norte y la conformación de la Mesa de Trabajo de las OPD del Cono Norte, con la finalidad de formular el Plan Integral de Desarrollo. Todo ello, en una fase de crecimiento del equipo y recursos para implementar sus iniciativas (pasaron de 30 integrantes en el año 1987, a más de 130 a mediados de los años 90). Así, luego de la conformación de la Unidad de Planificación Estratégica (1989) y un proceso de capacitación del personal (1990 - 1991), el equipo en pleno formula su primer plan estratégico (1992). Por su parte, Arariwa pasó de sus acciones fundacionales (1985) de fortalecimiento de las comunidades campesinas del Valle Sagrado del Cusco y sus organizaciones gremiales (a través de la capacitación, apoyo organizativo y convivencia permanente con la población en sus propios ámbitos), a asumir liderazgo regional en la administración del Programa de Acciones de Emergencia para el Desarrollo en la Región Inca - PREDES (1990-1995), que promovió la conformación de los “Comités Distritales de Desarrollo” en Cusco, Apurímac y Madre de Dios, con el aporte de diez millones de dólares de cuatro embajadas (España, Suiza, Alemania y Holanda). Experiencia que ubica su perspectiva de trabajo en una escala macroregional y que —una década después— le permite participar en el debate y generación de propuestas de descentralización y desarrollo en el primer Foro Regional del Cusco, en donde lograron impulsar (junto con el Centro Bartolomé de Las Casas, Guamán Poma y otras OPD) una amplia participación y reflexión respecto al tipo de descentralización para la región sur, que fuese presentado en

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el VI CONADES81: Estrategias Ciudadanas para la Democracia, la Descentralización y el Desarrollo (2001), como sustento de la importancia de los gobiernos regionales como instancia intermedia entre el gobierno municipal y el gobierno central. Cedepas Norte, inicia sus operaciones en Cajamarca en el año 1990, luego del repliegue necesario de la zona de Ayacucho por acción del terrorismo. Se inaugura con el “Proyecto Alforja” y una perspectiva y opción por el desarrollo integral alternativo de las comunidades campesinas y caseríos de la parte media y alta del distrito de Magdalena, provincia de Cajamarca (producción agropecuaria, recursos naturales, organización comunal y local, saneamiento ambiental y prevención de salud). El financiamiento semilla de Suiza permitió un rápido despegue institucional hacia nuevos frentes de trabajo, ampliando el ámbito a la provincia de San Pablo y buscando la integración interinstitucional para la gestión de la cuenca del Jequetepeque, asumiendo una propuesta de eficiencia productiva —sobre la base de la identificación y promoción de productos con potencial comercial, asociado al desarrollo de capacidades técnicas y de organización para la producción y comercialización a escala por parte de los productores— y una gestión responsable del agua para uso agrario (mejoramiento de la infraestructura, tecnología de riego, organización social) sintetizado en el Proyecto “Kuntur Huasi”. La participación en el Consorcio Interinstitucional para el Desarrollo Regional-CIPDER, los primeros años de la década del 90 (que contó con el apoyo del Fondo General de Contravalor Perú-Canadá), le permite ampliar su lectura a una escala regional y además, participar



81



La Conferencia Nacional de Desarrollo Social – CONADES, surge en 1996 por iniciativa de una docena de redes de ONGD y la comisión Episcopal de Acción Social, con el interés de contribuir a formular una nueva visión de país y caminos de desarrollo humano. Todos los años realizan sendos encuentros nacionales y regionales, cuyos productos han servido de referencia para el debate de temas vinculados a la descentralización, la democracia y la participación ciudadana en los procesos de gestión del desarrollo local y regional. Ver: http://www.conades.org.pe/c

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del taller de planificación estratégica. A ello se suma la capacitación por parte del PACT (con financiamiento de USAID: 1992 y 1993) en el uso del marco lógico y planificación estratégica, con lo cual se generan las condiciones para que en el año 1994, formulen su primer Plan Estratégico Institucional 1995 - 2000. Cipca, desde su fundación por la Compañía de Jesús en Piura (1972) hasta fines de los años 80, apostó por los principios de la Reforma Agraria y su rol en la redefinición de la organización económica y productiva del país y en la mejora de las condiciones de vida para las familias del campo. Su proceso de adecuación al nuevo contexto post reforma agraria, los lleva a una revisión de su concepción de desarrollo y sus hipótesis de sustento, poniendo énfasis en la pequeña agricultura y en la promoción de reglas que permitan la inclusión productiva de los pequeños productores al mercado. Con experiencia en planificación multianual —por su participación previa en una plataforma de agencias de cooperación holandesa a las que tenían que presentar planes de intervención— y en el análisis y pensamiento estratégico —práctica realizada en los espacios de evaluación interna por el equipo de dirección política—, inician una profundo proceso de reflexión y debate bajo la asesoría del jesuita francés Bernardo Haour y la participación del “grupo de sabios” (directivos y académicos ligados al trabajo de proyección social de la Compañía de Jesús) que se concreta en acuerdos sobre la reorientación institucional plasmado en el primer plan estratégico (1992) facilitado por un consultor externo y en donde se incorpora de manera ordenada la nueva concepción, la identificación y análisis de los factores claves para la misión, las estrategias y los procesos de reorganización institucional. Desco, inicia sus acciones en el sur andino (1985) con el Programa de Desarrollo Rural del Valle del Colca (Caylloma, Arequipa) y a partir de 1990 amplía su intervención promoviendo la rehabilitación del sistema de andenes y la infraestructura de riego en el Colca, así como la conservación del portafolio de cultivos tradicionales, el desarrollo de cultivos comerciales y la crianza de camélidos, bajo

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la orientación de mejorar la fibra y desarrollar el mercado para el consumo de carne. Contexto en que se da la confluencia de una serie de experiencias de análisis y planificación que se van conjugando en una práctica de planificación: i) la lectura política de la coyuntura y de los gobiernos, especialmente en las reuniones de evaluaciones, que contaban con invitados externos de la misma región o de Lima; ii) la participación junto con Caproda y otras organizaciones de Arequipa, en la gestión de un Programa con el apoyo del Fondo Perú Canadá, para lo cual se aplicó el análisis del entorno y la metodología de planeamiento estratégico (visión de futuro, identificación de procesos claves, análisis FODA, definición de estrategias); iii) la aplicación de un enfoque y metodología de estudio microrregional auspiciado por el Iica, basado en la identificación de territorios, vocaciones productivos y circuitos económicos; iv) proceso planeamiento institucional central como resultado del viraje de la cooperación holandesa (1996) y que exige definir estrategias de adecuación y desarrollo organizacional. Las transformaciones profundas en el escenario global y nacional en el período de cambio de década, desencadena procesos internos de reflexión, debate y revisión de referentes ideológicos y conceptuales que daban sustento a los roles que las OPD venían cumpliendo en la escena política y social del Perú. Nuevos esquemas interpretativos y de organización formal del discurso eran necesarios para otorgarle coherencia a la práctica emergente. El dejar de lado la autoapreciación como “acompañantes” de las organizaciones populares y el reconocerse como “actores” dentro de procesos regionales y nacionales, demandaba ya de instrumentos para ordenar el pensamiento y definir el nuevo posicionamiento de la organización. La nefasta década de Fujimori se constituyó en una oportunidad para desarrollar el ideario, la estrategia y la estructura, para enfrentar (como así ocurrió) con una nueva misión, el nuevo siglo. El escenario estaba servido y las condiciones dadas para la incursión en la planificación estratégica como herramienta de

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organización de la nueva misión de este sector de la sociedad civil en el Perú. Pero los dirigentes de estas organizaciones, no solo encuentran en la planificación estratégica un instrumento útil, sino además familiar a sus experiencias personales de lectura de la realidad y de organización de las ideas para la determinación de la acción: la fijación de objetivos y el análisis estratégico.

5.2 La fuerza de la misión… provenga de donde provenga La misión es una de las piezas claves del sistema de planificación estratégica. Los diversos manuales lo refieren como el objetivo de mayor jerarquía de una organización, y se sitúa en la cúspide de la estructura de propósitos (al lado de la Visión). Es la razón de ser de la organización (o de la persona), el rol central que cumple en un espacio y tiempo determinado (por lo tanto, es relativa). Constituye el aporte a la sociedad que la organización está dispuesta a entregar de manera voluntaria y responsable, distinguiéndose de otras por el carácter singular de lo que ofrece como valor. La misión se asume como un desafío extraordinario, por lo que significa para la sociedad, para la organización y para uno mismo como integrante de un colectivo. No es un servicio que se brinda, menos una actividad rutinaria. Es una concepción compleja. En ello radica la dificultad para su visualización diáfana, su verbalización directa, su formulación literal. Y es que su esencia sintetiza diversas dimensiones de la relación entre la organización y su entorno: se funda en la propia historia y evolución de la organización y sus integrantes, en sus estructuras conceptuales y doctrinarias a partir de las cuales le da un sentido a la realidad y a su actuación, en los principios y los fundamentos éticos que suscriben (y que en última instancia resuelven cualquier controversia), en las demandas de la sociedad y en lo que sabe y puede ofrecer la organización, y finalmente, en una visión utópica sobre los destinos del mundo. La suscripción, relevancia y combinación de parte o de

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todos estos componentes, determinan una particular forma de concebir y declarar la misión de una organización. Gráfico 7 Factores claves en la concepción de una misión

Fundamentos utópicos

Fundamentos éticos

MISIÓN

Fundamentos de mercado

Fundamentos doctrinarios

Fundamentos históricos

Elaboración propia.

El líder encarna la misión de una organización, y en su condición de tal, debe ser capaz de movilizar a los miembros del organismo hacia su cumplimiento, hacia su logro. Sin contemplación de ningún orden. La fuerza de una misión exige de personas convencidas para hacerla realidad (de ahí la conexión con el concepto de “mística”). Cuando una organización sabe su misión, aunque no pueda expresarla, no hay problema. Lo complicado es cuando no tiene claridad sobre la razón de su existencia, ya que puede desplegar sus energías y recursos hacia cualquier dirección, persiguiendo cualquier causa, que por más noble que sea, no es la que le corresponde. Una de las exigencias —y aportes— del método de planificación estratégica, es que los dirigentes de una organización descubran su

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misión, ya sea destapando lo que está cubierto, ya sea hallando lo aún ignorado o desconocido. Es decir, pasar del conocimiento inconsciente-intuitivo, a otro consciente-formal, mediante la declaración y formulación explícita. A principios de los años 90, siendo el método de planificación estratégica una reciente adquisición de las OPD, al parecer no fue tan “ajena” para sus dirigentes. Independientemente de la forma, los procedimientos, la técnica de hacer la planificación, los componentes propios del enfoque y método, resultaban familiares. El concepto de misión fue uno de los componentes más próximos, por su aplicación en otras esferas del quehacer personal o profesional. En especial nos referimos a la militancia tanto en las filas de la iglesia (católica o evangélica), como en los partidos políticos de izquierda, en las décadas precedentes. En los años 60 se inicia una revolución en el pensamiento teológico de la Iglesia Católica a partir de una relectura de las Escrituras desde los pobres y las clases explotadas, que se expresó en los debates, documentos y acuerdos fundamentales del Concilio Vaticano II (1962 - 1965) y la Conferencia Episcopal de Medellín (1968), y que diera forma y fuerza a la Teología de la Liberación, hasta su silenciamiento a mediados de los años 80, por acción del mismo Vaticano, liderado por el entonces cardenal Ratzinger.82 La reflexión sobre la realidad latinoamericana estuvo atravesada por el análisis y uso de categorías sociológicas y de orden político (dimensiones antes negadas en estos espacios). Se analizó la fe —su dimensión y responsabilidad política— en una situación de injusticia y violencia institucionalizada, así como la Iglesia en su relación con la construcción de una sociedad fraterna y justa. Siendo que el principal problema de los pueblos era la pobreza y la marginación



82

Elegido máxima autoridad de la Iglesia Católica en el año 2005 como Benedicto XVI, y renunciante al cargo en el año 2013, como consecuencia de su incapacidad de enfrentar aparentes pugnas de poder y actos de corrupción en las más altas esferas del Vaticano.

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como consecuencia de la dependencia económica, y entendiendo que “el progreso humano es crecimiento en Cristo”, no quedaba otro camino que asumir como misión de la pastoral “ayudar a pasar de formas menos a más humanas de vida” (Populorum progressio, 20). El fervor profético emanado del Concilio y de la Conferencia, encontró eco en muchos cristianos latinoamericanos que se empeñaron en poner en práctica los compromisos evangélicos a que invitaban los obispos. Se abrieron así valiosas experiencias apostólicas de encuentro con los pobres del campo y la ciudad.83 En el Perú, un número significativo de laicos y religiosos se volcaron hacia el campo y los barrios marginales de las principales ciudades, a realizar labor evangelizadora, pero sobre todo, a trabajar en la formación y la organización de los grupos sociales para enfrentar las causas de sus estados de pobreza. Surgen entonces una variedad de iniciativas y proyectos de promoción social y educación popular, bajo diversas plataformas institucionales, desde aquellas ligadas directamente a la iglesia, hasta la conformación de OPD. Los propulsores de estas iniciativas, los fundadores de estos organismos, sin tener mucha claridad sobre metodologías y técnicas de planificación y gestión, supieron emprender tempranamente experiencias de administración de proyectos y de planeamiento organizacional con perspectiva estratégica. Uno de los elementos propios de la planificación estratégica que tuvieron presente fue el concepto de “misión”. Rosario Valdeavellano, recuerda el contexto y sus experiencias en la fase previa a la fundación de Arariwa, cuando concibieron y pusieron en marcha la Escuela Granja Pumamarka, Yucay (Urubamba, Cusco):



83

OLIVEROS MAQUEO, Roberto. Historia breve de la Teología de la Liberación (1962-1990). 1990. En: Servicios Koinonía de la Agenda Latinoamericana.

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“Nosotros nos considerábamos militantes de la Teología de la Liberación y nos compramos el pleito por la Reforma Agraria en el sur, incluso antes de la presencia de la izquierda. Luego viene Luna Vargas y la revitalización del movimiento campesino. También estuvieron los laicos de la UNEC (Unión Nacional de Estudiantes Católicos), que desde su compromiso cristiano fueron asumiendo responsabilidades políticas. En ese tiempo, para nosotros la misión estaba muy clara. En el lenguaje pastoral, eclesiástico, la misión era sentir que teníamos el encargo de hacer una transformación, anunciar que ‘otra’ cosa era posible: el Evangelio, el reino de Dios, la justicia en la tierra. Nuestra misión -que se funda en el terreno de la fe, en la opción por los pobresencuentra canales de expresión social y política a través partidos y en las ong, con quienes empezamos a trabajar, y también a pelear por los distintos estilos de trabajo”. (Rosario Valdeavellano, socia fundadora de Arariwa).

Similar experiencia han tenido las iglesias evangélicas, que han operado en diversos contextos regionales, transitando de un rol eminentemente religioso hacia el abordaje de agendas sociales y políticas, asumiendo en algunos casos liderazgo y protagonismo expresos en las dinámicas locales y regionales. Diversos temas fueron asumidos por los integrantes de las iglesias evangélicas en las últimas décadas, al lado de la exigencia de libertad de culto: la educación de los campesinos, la lucha y recuperación de tierras comunales, la protección y valoración del medio ambiente, la autonomía en la administración y uso de los recursos locales.84



84

BERTA HERRERA, Liliana y Jesús ORCCOTTOMA CÁRDENAS. Fe y valores en la gestión del desarrollo local: experiencias en Ancash e Ica. Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación–Cedep. Lima, 2008.

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Experiencias que, al igual que la Iglesia Católica, encontraron en las OPD, un espacio para desplegar su misión, tal como refiere el Director de Cedepas Norte. “Yo he militado en la iglesia (evangélica) desde muy pequeño (…) la idea de la diaconía y el servicio lo tengo instalado desde muy pequeño. Y probablemente eso fue lo que me inclinó a ir al campo a trabajar con el proyecto de Canipaco, en Huancayo, como administrador. Encontré una satisfacción al trabajar con los productores y sus relaciones y valores comunitarios, con sus formas de organización de la gente y del trabajo, con su disciplina y orden. Era un mundo extraordinario para mí. Los temas administrativos y contables, los resolvía rápidamente y me metía con el agrónomo o el zootecnista, y me impresionaba la relación de la familia, los animales y el campo….y su expresión cultural. Ahora estoy alejado de la militancia eclesiástica, pero sigo con mi sensibilidad. Y sigo creyendo en la ética de los grupos conformados por adventistas o evangélicos. Pero además en nuestra identidad ecuménica, que no se ha perdido…” (Federico Tenorio, Director Ejecutivo de Cedepas Norte).

En efecto, el informe del primer año de operaciones de Cedepas (Huancayo, 1985) es un valioso documento que no solo registra la eficiencia con la que actuaron en favor de las familias de las comunidades campesinas de la zona sur y alta de la provincia de Huancayo (valle del Canipaco), sino que expone sus fundamentos doctrinarios basado en la fe y el análisis de la sociedad y de los cuales desprenden la concepción de su misión: “NEGACIÓN DE LA VOLUNTAD DE DIOS

1. La pobreza y violencia que sufren nuestros pueblos andinos son productos históricos del sistema

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colonialista y capitalista; que bajo la dominación, la represión y la explotación han negado la voluntad de Dios para construir la VIDA con la justicia social. NUESTRA FE EN EL DIOS LIBERADOR

2. Afirmamos y expresamos que nuestra FE está centrada en El Dios Liberador, quien vive encarnado en las acciones liberadoras de nuestros hermanos campesinos, quienes son capaces de transformar esta historia de opresión y represión. EL CAMPESINO COMO SUJETO HISTÓRICO

3. Porque el campesino es el sujeto histórico de su propia conciencia y clase social, de su cultura y del modo de expresar su FE y de hacer la historia de su liberación. 4. Porque a pesar de haber sufrido varios siglos de dominio anticristiano, ha sabido discernir, asimilar y profundizar en su FE y de la historia, con el propósito de existir. NUESTRA ACCIÓN ECUMÉNICA

5. Expresamos por lo tanto, nuestro propósito de continuar encarnando y asumiendo a las comunidades campesinas empobrecidas; porque en estas acciones de servicio encontramos nuestra razón de solidaridad humana y la comunión con Jesucristo. 6. El ecumenismo es la interpretación y la vivencia a partir de la historia de los pobres, vivida como un proceso creativo de inserción, participación y servicio permanente. 7. La dinámica de la acción ecuménica parte de la realidad vivida y reflexionada. Asume la praxis de liberación forjada por los mismos campesinos y los sectores marginados quienes se movilizan para afrontar una realidad cambiante. 8. También es un proceso de Integración entre el campesino, los sectores marginados y nuestra

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institución. Es el espacio más concreto para profundizar, desarrollar y reformular nuestra perspectiva ecuménica…”85 De hecho, Cedepas Norte, tiene sus raíces en el ecumenismo, concepto que evoca el universalismo de los lazos de articulación entre todos los pueblos y culturas —en su acepción general— y el trabajo unitario entre las iglesias cristianas —en su referencia particular en el ámbito religioso—. Son ideales coincidentes con los principios de “trabajo fraternal” en favor de los países del sur que propugna la Misión de Basilea, principal entidad patrocinadora desde las décadas de los años 1980 y 1990.86 Pero también el concepto de misión estaba presente en los análisis de los dirigentes de las OPD, cuyas motivaciones y marcos de referencia fueron más bien de tipo político, tal como ocurrió con el Cipca, en Piura. “Desde siempre hemos pensado que, en la medida que nuestra misión está vinculada al desarrollo de capacidades de actores locales que tienen que tomar decisiones respecto a procesos vinculados al desarrollo y que tienen que ser protagonistas de procesos de cambio, nuestro análisis, reflexiones y propuestas deberían tener un contenido eminentemente político.” (Miguel Alburqueque, Director Ejecutivo. Cipca).

CEDEPAS. Un año de trabajo: 1985. Cedepas. Betaprint S.R.L. Ediciones. Huancayo, diciembre de 1985. Pág. 5.

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La Misión de Basilea, se funda en 1816 para la promoción de “pueblos cristianos” en África y Asia. Pero en el camino se generan cambios como el tránsito del concepto de misión paternalista a la de una relación “fraternal”; los misioneros fueron llamados “trabajadores fraternales”. En América Latina la Misión de Basilea inicia sus actividades en el año 1974.

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Situación similar ocurría con Alternativa, organización que fijaba su misión en espacios de debate entre sus integrantes: “Las primeras experiencias de planificación institucional a fines de los ochentas, se centraban en la realización de “seminarios”, en donde —con la contribución de invitados externos— discutíamos en términos políticos sobre el contexto, y ahí se definía la orientación y el rol que debía de seguir Alternativa en el siguiente período. Pero no llegábamos a concretar en un documento que sintetice y organice la acción.” (Rodolfo Alva, Director Ejecutivo. Alternativa).

Por su parte Marta Llona (encargada de la Unidad de Planificación entre los años 1990 y 1996) recuerda su experiencia respecto a la adopción de una misión institucional en Alternativa, desde una perspectiva territorial: “Cuando yo ingresé a Alternativa ya existía una clara intencionalidad de trabajar el Cono Norte como espacio de referencia para la institución, y la tarea fundamental de generar una instancia o mecanismo interdistrital para la gestión del desarrollo de este espacio. Una suerte de “mancomunidad” del Cono Norte. Aun con debilidades para tener una lectura global de los procesos, teníamos como referente un ámbito territorial específico. Asumimos una apuesta territorial de orden estratégico, un proyecto político y una propuesta técnica de desarrollo…” (Marta Llona, integrante de la Asamblea de Asociados. Alternativa).

Veamos el ejercicio de reflexión y toma de posición que Alternativa debió asumir en el año 1990, en uno de los “seminarios”

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que son referidos como espacios de debate interno y de construcción y señalamiento de las orientaciones institucionales, mecanismos antecesores de los talleres de planeamiento estratégico institucional. El análisis se centró en el divorcio manifiesto entre las organizaciones urbano-populares y la política (despolitización) y en la forma de establecer los vínculos necesarios, sin afectar la autonomía de dichas organizaciones. Entienden que la despolitización se expresa en la escasa participación de las organizaciones sociales en el Estado, los partidos y en la escena oficial; en el agotamiento de las instancias de coordinación territorial (frentes de defensa, coordinadoras distritales, Asamblea Nacional Popular) y en los “tiempos políticos” más lentos de las organizaciones sociales frente a la dinámica temporal del Estado. Frente a este diagnóstico, Jaime Joseph recuerda la reflexión y toma de posición respecto a la misión que debe asumir Alternativa en el periodo que se abre con la elección de Fujimori como presidente del Perú: “Para actuar sobre este divorcio y contribuir a la maduración de los contenidos políticos en las organizaciones urbano populares, Alternativa replanteó su propio rol y (…) el concepto de protagonismo popular, en el nuevo contexto. (Alternativa) juega un papel político que debe asumir explícitamente: (…) cerrar la brecha entre sociedad civil y Estado, entre las organizaciones sociales y la política. Y éste se da en el terreno de la elaboración programática (…) clave en el proceso de politización, central en la reconstrucción de un ‘discurso político, el mito y la utopía’ y en la creación de voluntad de poder. Con estas consideraciones se amplían las exigencias a los miembros (de Alternativa): además de la necesidad de mayor nivel

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técnico profesional (…) los profesionales deben asumir su rol político al lado de los protagonistas populares.”87 Sin haber sido asimilado como término, dentro de un sistema particular de elaboración de planes, los líderes de las OPD, en el momento de encuentro con el método de planificación estratégica, ya tenían suficientemente incorporado el concepto de misión como parte de sus análisis y decisiones estratégicas, cuando los debates internos tenían un claro carácter político.

5.3 El análisis dialéctico y la construcción de la estrategia La formulación de la estrategia de una organización, es el momento más importante de un proceso de planeamiento y —desde nuestro punto de vista— el componente central del plan estratégico institucional. Si tenemos que realizar todo un proceso de discusión, acopio y análisis de información, argumentación de posiciones, lectura de la realidad, generación de nuevas ideas, abandono de otras caducas, proyección de escenarios probables, construcción de corrientes de opinión y liderazgos (y todo lo que ocurre en un proceso de planificación en nuestras organizaciones), es para determinar la estrategia necesaria que nos permita enfrentar con éxito el contexto que se nos presenta adelante y conseguir nuestros objetivos. La estrategia sintetiza cientos y cientos de datos en un proceso complejo de análisis y construcción de información, con la finalidad de concebir una idea lo suficientemente novedosa y fuerte como para conducir a la organización hacia el logro de su objetivo, de su misión, tomando en cuenta las condiciones de su entorno y sus propias fuerzas para incursionar en él.



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JOSEPH, Jaime y Edith MONTERO. Un acercamiento histórico a quince años de trabajo de ALTERNATIVA. Evaluación Procesal. Centro Alternativa, Diakonía. Lima 1996. Págs. 23 y 24.

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Análisis que demanda de una capacidad de lectura dinámica y compleja de la realidad, a través de una serie de operaciones mentales (identificación, comparación, diferenciación, análisis, síntesis, clasificación, codificación, descodificación, proyección de relaciones virtuales, representación mental, analogía, formulación de hipótesis, etc.), tomando en cuenta nuestros marcos conceptuales y paradigmas del desarrollo, y afirmando la trayectoria y esencia de la organización. Proceso complicado de conducir y desarrollar si es que queremos arribar de manera seria a un producto lo suficientemente consistente y riguroso, pero a su vez útil, creativo y movilizador. El análisis dialéctico —como método de construcción de conocimiento— se constituye en un recurso valioso en tanto postula que la realidad no puede concebirse como una serie de objetos u hechos aislados, absolutos y definitivos, sino como un conjunto de procesos articulados que experimentan una serie ininterrumpida de conexiones y cambios, debido a sus propias fuerzas emergentes o a la caducidad de las mismas, en un determinado espacio y momento histórico de desarrollo. Este tipo de análisis no se reduce a los problemas diarios, cotidianos, sino que intenta llegar a una comprensión de los procesos complejos, por tanto, las representaciones mentales de dichos acontecimientos —los conceptos— deben de permitir la lectura e interpretación de dicha complejidad. El análisis dinámico de los fenómenos de la realidad, exige —además— la capacidad de proyectar desenlaces como consecuencia de los posibles comportamientos de las variables claves que componen los procesos analizados, configurando escenarios futuros sobre los cuales el pensador-analista-planificador-dirigente debe situar el objetivo de la organización, para conducirla a través de decisiones estratégicas continuas.

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Gráfico 8 Complejidad del análisis de procesos

Procesos

Espacio

Tiempo Elaboración propia.

Una aplicación particular de esta forma de pensamiento y análisis de la realidad, ha sido la dimensión política y económica en los ámbitos de intervención de las OPD; razonamiento aplicado por sus líderes para determinar la dirección y naturaleza de la acción en un período determinado. Ejercicio que —al parecer— ha sido permanente y habitual. Así lo refiere el Director del Programa Regional Sur de Desco: “… en el caso de las ong existe una vertiente muy importante y es la lectura marxista de la economía política, que aplica análisis de procesos económicos, de la acumulación y desarrollo de las fuerzas productivas, que realiza análisis dinámico de tus espacios territoriales desde una perspectiva política, económica y de actores sociales. Entonces, cuando nos llegan estas herramientas prestadas de la lógica empresarial, se da una relativa

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facilidad para asimilarlas y adaptarlas, en tanto son útiles para hacer análisis ordenado del entorno y para que se concrete todo el análisis que hacíamos, en un documento. Un punto de encuentro es el concepto de estrategia como síntesis del análisis marxista de una realidad, en donde partes de las contradicciones que se dan en un determinado período histórico, evalúas la correlación de fuerzas y defines un curso de acción para propiciar el desenlace y lograr el objetivo que te has propuesto. La gente de las ong que viene de una matriz intelectual política de la izquierda, con una lectura y con análisis complejos, metida ya en la realidad concreta, se encuentra con estos procedimientos metodológicos de organización y formalización de su pensamiento, que les resulta útil y por ello los adoptan para la gestión institucional.” (Rodolfo Marquina. Director del Programa Regional Sur de Desco).

Para los líderes de las OPD que han tenido una relación con este tipo de razonamiento, es claro que el análisis complejo, el pensamiento estratégico, precede al plan. La concepción de la acción es la que luego es desglosada de manera formal en la formulación de una serie de indicaciones operativas, recursos, organización y plazos. La estrategia precede a la acción, aunque se nutre de ella a través de un proceso de evaluación permanente. “En Desco siempre ha habido una cultura institucional que le ha dado un espacio importante a la lectura política de la coyuntura y de los gobiernos. En las reuniones de evaluación siempre se abordaba ello, con invitados externos de la misma región —que generalmente eran actores políticos— o traídos de Lima. Siempre en la Agenda ha estado el debate de la

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coyuntura política. A partir del análisis político es que se hacían los ajustes de las estrategias de la región y las programaciones anuales. A estas lecturas de los procesos regionales, se la acompañaba de un marco de conceptos e información que le otorgue solidez a los argumentos (…) y así construíamos la estrategia para el periodo analizado. A fines de los 80 llegamos a definir una estrategia general de intervención que consiste en identificar un espacio territorial y caracterizar su vocación productiva —según el piso ecológico en el que se localiza y los recursos con que cuenta— y lo que hacemos es animar la producción, su consolidación y articulación al mercado local y regional. A lado de su vocación principal, promovemos lo que llamamos actividades conexas. Para ello cualquier sistema (de planificación) sirve. Pero hay que tener cuidado de separar lo que es la estrategia y el plan. Lo correcto es tener presente primero la estrategia y después formular el plan. Además, tener en cuenta que no necesariamente los proyectos que te financian se adecúan a tu estrategia institucional. Lo importante es que la estrategia no sea gobernada por el proyecto. El proyecto es un instrumento para concretar la estrategia. La estrategia direcciona a los proyectos.” (Óscar Toro, ex Director del Programa Regional Sur de Desco).

Similar experiencia de reflexión y análisis político de los procesos nacionales y regionales y de las fuerzas que operan en dichos escenarios, ha estado presente en el Cipca desde sus primeros años de fundación. “(…) en Cipca siempre estuvieron presentes los espacios de evaluación interna, de reflexión, debate, mu-

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cha lectura política sobre el contexto y sobre el comportamiento institucional, discusiones que se sustentaban en documentos preparados especialmente para el debate interno. Por tanto, el método de análisis y pensamiento estratégico ya era una práctica institucional, por lo menos el equipo de dirección política (…) El aporte novedoso del método fue la incorporación ordenada de la identificación y análisis de los factores externos como “oportunidades” para la acción institucional. Los nuevos “protocolos” de organización del plan y luego de la gestión del cambio, se fueron organizando los procesos de transformación institucional.” (Maximiliano Ruiz, ex Director Ejecutivo y asociado de Cipca).

De hecho, Cipca tenía como práctica instalada la conducción de espacios de discusión sobre la base de documentos preparados para efectos de señalar las orientaciones políticas y estratégicas institucionales del período que se planificaba: “Al momento de entrar a redefinir nuestras líneas de trabajo es conveniente recordar como nuestra proyección institucional y nuestra voluntad institucional se inscriben: a) dentro de cierta manera de entender la Educación Popular; b) dentro de cierta manera de entender el desarrollo; c) dentro de cierta voluntad socio-política.”88 Como voluntad socio-política, los directivos del Cipca suscriben que “…en nuestras sociedades, poder político y poder económico están más ligados. El campesino, sector productor importante, tiene que llegar a controlar cada día más su condición económica para poder ser reconocido políticamente. (…) No hay poder ni reconocimiento al nivel político de un grupo considerado si no está sustentado en fuerza económica. (…) La voluntad socio

CIPCA. Perspectiva de Trabajo 1985. Documento de Jefes de Unidad y Dirección. Cipca. Piura, diciembre 1984. Pág.1.

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política de la institución tiene como cauce privilegiado el fortalecimiento del poder de negociación del campesinado, medio indispensable para mejorar sus condiciones de vida por vía pacífica. (…) Es ineludible aceptar que nuestra acción de Educación Popular va inexorablemente vinculada con la lucha del campesinado por el poder social que le corresponde.”89 Las afirmaciones centrales de los documentos elaborados para el debate interno dan cuenta de ello: “Lo que puede dar conocimiento de una formación social no es una reflexión sobre el hombre, sino sobre el conjunto de las relaciones que se viven al nivel de la producción (…) [y] con la estructura y sistema de decisión (...) y poder. Contrariamente a lo que difunde cierta ideología, los actores de la historia no son los individuos, sino los grupos sociales; por lo tanto es necesario promover la organización del campesinado, organización que debe llegar a tomar conciencia de su situación estructural en la sociedad nacional e internacional. La fuerza más perniciosa de la ideología dominante es la de hacer pensar que los resultados de la historia social son hechos objetivos y naturales en los que hay que reconocer la voluntad de Dios; por ello es necesario mostrar el carácter histórico y denunciar sus mecanismos.”90 De igual manera, la reflexión y los documentos internos señalan las fortalezas institucionales (bajo el término de “patrimonio”):



89

Ibid. Págs. 3 y 4.

CIPCA. Una conducción de alternativas educativas en el campesinado. Piura, mayo de 1985.

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la confianza y el reconocimiento por parte del campesinado y otros sectores; la competencia, experiencia e información de sus integrantes; el prestigio regional, nacional e internacional; los recursos financieros y materiales que administran y custodian. Asimismo los “principios guías”: ubicar todo siempre en su contexto (ubicando a la persona como centro del análisis); promover la autonomía; la exigencia y rigurosidad en el trabajo; la evaluación permanente de la acción; el trabajo en equipo basado en la confianza y la colaboración.91 Así mismo revisan y discuten conceptualmente temas como “desarrollo”; reflexión que no solo les permite elaborar una matriz interpretativa y de sustento a sus propuestas de intervención, sino que además, se constituyen en principios organizacionales y en la estrategia central de intervención para el siguiente período. En el documento de referencia se señala que: “… lo agropecuario está viviendo una reorganización profunda, que no significa inmediatamente Desarrollo (…) Más bien, podemos temer que eso llegue a significar un retroceso. La pregunta que nos tenemos que hacer es dónde incidir y cómo, para que eso llegue a asentar las posibilidades de un real desarrollo agropecuario, sabiendo que a ese nivel también nuestro objetivo es el hombre. (…) podemos pensar que generalizando un mayor control sobre las tecnologías productivas y organizativas, podremos asentar las posibilidades de un Desarrollo Agropecuario inscrito en la perspectiva del Desarrollo Integral.”92

CIPCA, Proyecto Institucional. Centro de Investigación y Promoción del Campesinado. Piura. Junio 1988

91



92

SANTUC, Vicente. Perspectivas del Desarrollo en el CIPCA. Piura, junio 1987 (documento interno. El documento trabaja los conceptos “desarrollo”, “desarrollo integral”, “desarrollo regional”, “desarrollo rural” y “desarrollo agropecuario” y la propuesta de “necesidades y satisfactores” de Max Neef).

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El desarrollo de este pensamiento complejo y análisis político, se va a expresar en el primer plan institucional plurianual, el mismo, que si bien se sustenta en metodologías de planificación operativa y de diseño de proyectos, expresa con claridad la dimensión estratégica de la propuesta, y que tratamos de representar en el siguiente gráfico.93 Gráfico 9 Esquema de la estrategia de intervención institucional: Cipca 1989 - 1991 Objetivos Finalidad: Potenciar el nivel de intervención regional del campesinado y la familia

Orientaciones estratégicas Asumir a la familia campesina como núcleo de articulación entre lo productivo y lo social

Definir espacios micro-regionales como unidad socio-espacial para la intervención estratégica

Articular la intervención de base con la dinámica agraria regional

Objetivo del período: Que el campesinado y la familia campesina incrementen sus niveles de eficiencia

Eficiencia interna: • Gestión adecuada de recursos. • Desarrollo tecnológico. • Desarrollo de sistemas de abastecimiento y comercialización. • Atención de necesidades básicas.

Eficiencia externa: • Defensa de derechos. • Consolidación de identidad cultural regional. • Debate regional

Desarrollo institucional de CIPCA: • Posicionamiento como agente de desarrollo regional. • Definición de espacios y horizontes temporales de intervención. • Definición de “núcleos” de irradiación. • Organización de servicios: información, comunicación, investigación, formación, asesoría. • Estudios y seguimiento de políticas agrarias. • Articulación y alianzas para formulación de propuestas y debate regional.

Fuente: CIPCA. Plan Operativo abril 1989 - marzo 1992. Elaboración propia.

CIPCA. Plan Operativo. Abril 1989 – marzo 1992. Resumen Ejecutivo. Centro de Investigación y Promoción del Campesinado. Piura, setiembre 1989.

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Como hemos visto, antes e independientemente de la asimilación de la propuesta metodológica de planificación estratégica, los integrantes de las OPD venían realizando análisis y construcción de pensamiento estratégico respecto a los contextos en los cuales se situaban sus organizaciones y para la definición de las estrategias que deberían implementar en los períodos siguientes al análisis. Ejercicio analítico que resultó siendo frecuente y en donde participaron sus líderes, con una clara convicción de que se trataba de un ejercicio de análisis político. Luego, el método viene a ofrecer una serie de herramientas que permiten organizar el análisis, la reflexión, el debate y —posteriormente— la generación de la estratégica. Así como una plataforma para formaliza los asuntos discutidos y los acuerdos centrales: el plan.

5.4 Valoración de la planificación estratégica en el desarrollo organizacional 5.4.1 Organización y desarrollo de conceptos Quizá la contribución que más se aprecia en la instalación de procesos de planeamiento estratégico dentro de las OPD, es el haber permitido sistematizar el proceso de desarrollo organizacional, estableciendo etapas o fases, las cuales expresan y sintetizan la evolución del pensamiento institucional y la estrategia de intervención para el período de referencia. En términos generales, los procesos de planeamiento han tomado en cuenta momentos de intenso debate respecto a la coyuntura política, social y económica en sus ámbitos de influencia, así como los escenarios en los cuales la organización debería de situarse. Los momentos de debate han permitido organizar, socializar, contrastar y legitimar conceptos emergentes y que fueron asimilados en la práctica de promoción del desarrollo, los mismos que, luego del proceso de planificación, fueron institucionalizados en el documento del Plan.

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Cedepas Norte, reconoce sus procesos de desarrollo conceptual en los últimos documentos de planificación, los mismos que resultan parte de un itinerario de definiciones estratégicas. “La institución muestra en su trayectoria, un itinerario que es transitado tomando en cuenta el desarrollo y las condiciones internas así como las características cambiantes del contexto local y regional. Se trata de una secuencia de enfoques y formas de organización institucional que los directivos y líderes de la organización van interpretando y construyendo progresivamente y que marcan una evolución en varios sentidos. Los espacios de planificación estratégica se constituyeron en la oportunidad para concretar estas lecturas y para darles forma institucional de lo que ahora reconocemos como las faces o etapas de desarrollo de Cedepas Norte. Cedepas Norte ha experimentado por tránsitos interesantes, acumulativos, que expresan cómo vamos asimilando nuevos conceptos y formas de ver la dinámica regional y la relación con los actores locales (…) Pasamos de la atención de ámbitos localizados y de pequeña escala, a trabajar en áreas territoriales amplias hasta el nivel interregional; del énfasis en las acciones agroecológicas en niveles micro, hacia el trabajo en cuencas hidrográficas y corredores económicos; del apoyo limitado a las municipalidades en algunos distritos, al impulso sistemático e intensivo de las prácticas del desarrollo concertado, la formación de ciudadanía y una mayor atención al desarrollo económico por parte de las municipalidades y mancomunidades. En lo económico, pasamos del apoyo a la producción de las familias campesinas para el autoconsumo y el mercado local, hacia un primer viraje de atención

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prioritaria a la competitividad y posicionamiento de productores en los mercados internos y externos (…) y luego centrarnos en la búsqueda del incremento de la rentabilidad de la actividad agropecuaria y la mayor producción de alimentos mediante las estrategias de asociatividad y sistemas sostenibles y equitativos y diversificados de producción.” (Selene Abanto. Ex integrante de Cedepas Norte, encargada de la Unidad de Gestión Estratégica).

Evolución que se expresa en el siguiente cuadro:

Etapa II: La apuesta por el desarrollo de la competitividad productiva y comercial (Plan 1996 al 2000).

Agro-forestaría. Conexión con el mercado regional y locales. Inicios del enfoque de gestión integrada del agua en la producción agrícola (gestión comunitaria, infraestructura de riego, organización) y consumo de agua potable (infraestructura, gestión comunitaria, educación sanitaria). Planificación del desarrollo del municipio.

Etapa I: El énfasis en la recuperación de ecosistemas y el desarrollo agroecológico e integral (1984 hasta el 1995).

Agro-forestaría como base de la actividad productiva comunitaria. Conservación de suelos. Planificación participativa del desarrollo comunal.

Enfoque de demanda y sostenibilidad: Corredores económicos, cadenas productivas, visión a mercados nacionales e internacionales y organizaciones de productores. Enfoque de gestión de cuencas y gestión social del agua; fortalecimiento de organizaciones usuarios. Inicios del enfoque territorial. Descentralización y participación ciudadana.

Etapa III: La aproximación hacia la cobertura de los tres pilares del desarrollo sostenible: competitividad productiva, gobernabilidad y mejoramiento ambiental (Plan 2001 al 2007).

2000 – 2007

Fuente: Borrador de documento interno de la Unidad de Gestión Estratégica. Cedepas Norte.

1996 – 2000

1990 – 1995

2008 – 2013

Enfoque de demanda y enfoque territorial. Búsqueda de crecimiento y sostenibilidad. Visión sistémica del desarrollo económico. Gestión social del territorio y el agua; Enfoque de sistemas. Fortalecimiento de la institucionalidad con democracia, equidad y ciudadanía.

Etapa IV: La apuesta por el fortalecimiento de capacidades para la gestión del desarrollo económico asociativo con bienestar humano (Plan 2008 al 2012).

Cuadro 2 Etapas de desarrollo conceptual y estratégico. Cedepas Norte: 1990 - 2013

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Para Arariwa, la planificación estratégica institucional adquiere un especial significado en el proceso de debate y reorganización experimentado en la segunda mitad de la década de los años 90. En efecto, la formulación del Plan Estratégico 2000-2005 se dio en un contexto fuertemente marcado por su crecimiento y por la necesidad de situarse ante los distintos y rápidos cambios del contexto, que los llevaron a la discusión de sus orientaciones y enfoques de intervención de la propia Asociación. Cambios que se expresaron en el reconocimiento de la hegemonía que adquiría el capitalismo como sistema económico mundial, pero también como ideología, en el nuevo escenario mundial tras la caída de los estados socialistas de Europa del Este, y la derrota de la izquierda en el Perú y la necesidad de adaptarse a la nueva situación: “El fracaso de la izquierda a nivel global y nacional y el puntillazo que le dio Sendero Luminoso a la izquierda progresista, y la Iglesia conservadora a los que seguíamos la Teología de la Liberación, son los elementos que han hecho que en las universidades ya no se discuta más allá de las teorías del capitalismo, (eliminando) cursos sobre economía social y de teoría marxista, como filosofía y método de análisis y explicación de la realidad. Y no te digo porque sea la vigente o la exitosa, sino por dotarse de mayor conocimiento (…) Estamos hablando de un período crítico de las ONG, en donde toda la forma de hacer las cosas cambiaron. Tuvimos que modificar la forma en que trabajábamos, por medida de seguridad frente a Sendero, pero también a la represión. (…) Los errores históricos (de los países socialistas de Europa) han sido letales para la consolidación de una propuesta alternativa en los países del sur. Me refiero al recorte de la libertad y al desarrollo de la tecnología (…) Esta formación política que hemos tenido en nuestros grupos

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políticos… ahora qué estamos haciendo? Aplicarlos en el desarrollo del propio capitalismo. Estamos llevando el capitalismo al campo.” (Hugo Yanque. Asociado y Director de Microfinanzas Arariwa).

Pero también como consecuencia de la adecuación a las transformaciones económicas, políticas e institucionales operadas en los espacios regionales, como consecuencia de la ampliación del mercado en el ámbito rural, la presencia de nuevos actores y nuevas formas de participación ciudadana resultado del proceso de descentralización. Ballón refiere que, junto a la profundización de opciones anteriores, como el enfoque de manejo sistémico de cuencas, Arariwa introduce como principal innovación al Plan Estratégico 2000-2005, la dimensión regional, y que se complementa con la implementación de una serie de cambios significativos: “(La asociación) transitó de una apuesta fuertemente anclada en el desarrollo agropecuario a otra que encontraba en el desarrollo rural -en su versión de desarrollo local y regional sostenible- su razón de actuar, lo que supuso complejizar su visión tradicionalmente referida a los sistemas de producción agropecuaria y las unidades familiares, incorporando otras dimensiones como las formas de articulación de la economía campesina con los centros urbanos y rurales, la institucionalidad política, económica y social con sus distintas expresiones de gobierno y gestión, la dimensión de género, etc. (…) el trabajo institucional otrora referido al manejo de los recursos suelo y agua y al desarrollo de capacidades de las organizaciones campesinas para su gestión y su propio fortalecimiento, pasó a incorporar con fuerza otros temas como la institucionalidad local,

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el gobierno y la gestión territorial distrital, provincial y regional, el mercado, las microfinanzas, el medio ambiente, el género y la complejidad de las relaciones campo-ciudad. La nueva apuesta, implicaba cambios profundos en la definición de los sujetos de la acción institucional. Del énfasis en los campesinos comuneros que caracterizó la intervención anterior, la Asociación transitó a ampliar significativamente su marco de relación (…) multiplicando las interacciones de la institución (con una serie de interlocutores) y dándoles a éstas un carácter más sistémico. Tales cambios impulsaron modificaciones en la lógica misma de la intervención. Arariwa, que había sido tradicionalmente una institución protagónica de su acción (…) transitó inevitablemente a alentar la concertación entre distintos actores públicos y privados, impulsando la construcción de diversas alianzas estratégicas para asumir desafíos crecientes y ámbitos de acción mayores. Finalmente, supuso el tránsito de una intervención claramente focalizada en distintas localidades, a otra que priorizaba la dimensión regional (…).”94 Capacidad de análisis y debate conceptual y político que fue posible gracias a una práctica y capital acumulado en materia de investigación sobre las dinámicas regionales en donde se desenvolvían sus intervenciones, pero además por una relación fluida con grupos académicos de las regiones o de Lima. Situación que, tal como lo señala Toro, ha ingresado a una fase de franco debilitamiento.



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BALLÓN ECHEGARAY, Eduardo. El Plan Estratégico Institucional 2000-2005 del Sistema Arariwa. Informe del acompañamiento a su autoevaluación. Lima, Abril del 2006.

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“A esta lectura de los procesos regionales, se requiere que la acompañe un marco de conceptos e información que le otorgue solidez a los argumentos y esto ha estado medianamente atendido en Desco, pero con serios problemas en la actualidad. Antes (hace 15 años) teníamos financiamiento para realizar estudios, incluso teníamos proyectos de investigaciones. Desco tenía 16 investigadores de planta (…) ahora ya no. Nuestro Plan Estratégico Institucional está organizado por 8 procesos (…) el segundo es la investigación (pero) no tiene recursos y se la ha adosado a los promotores, pero no se puede atender por cuestión de tiempo y por no estar formados como investigadores. Y lo hemos resuelto a través de dos modalidades: las sistematizaciones de los propios proyectos, y la realización de foros, simposios, con la participación de invitados con gente que saben del tema… así capitalizamos experiencias, conocimiento e información. Aporta algo, pero no substituye la producción sólida de conocimiento sobre la realidad social (…) Hay dos factores que juegan en contra. Uno es el tiempo: antes los proyectos eran más holgados, podíamos tener más gente y podíamos gastar en estos asuntos. Ahora ya no. Fondoempleo, por ejemplo, no solo no financian estudios, sino que consideran que la dimensión social e institucional no es importante. Entonces qué te garantiza que las propuestas tecnológicas tengan proyección si no tenemos sustento social e institucional, más aún que ahora no existen gremios, ni partidos con programas que le den sustento y perspectiva a mediano plazo.” (Óscar Toro. Ex Director Ejecutivo del Programa Regional Sur de Desco).

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Reconocido no solo por los miembros de las organizaciones, sino también por agencias y consultores externos que han hecho seguimiento o evaluado la trayectoria y las contribuciones de las OPD a escala regional y nacional en el Perú. “El hecho que el Cipca no cuente en la actualidad con un área más fortalecida de investigación está limitando su contribución al desarrollo piurano y revela la importancia de la investigación y la reflexión en este tipo de instituciones y en las estrategias híbridas. A pesar que la investigación es un tema no priorizado en la cooperación, es bastante claro que su papel es mucho más relevante en países en vías de desarrollo de lo que se suele aceptar desde el norte. La ausencia o debilidad de una unidad de investigación en las organizaciones híbridas, no solo les afecta su capacidad de sistematizar y retroalimentar los procesos de desarrollo, sino también como plataforma de incidencia en políticas públicas y observar las tendencias estructurales a futuro o considerar las preocupaciones a mediano y largo plazo a una escala nacional o regional.”95 5.4.2 Definición de estructuras de organización e intervención Otro de los aportes que los entrevistados reconocen frente al hecho de haber implementado procesos sucesivos de planificación estratégica institucional, es el haber generado modelos de organización interna, como consecuencia de la asimilación de nuevos conceptos, maduración de procesos internos de desarrollo y adaptación a las

FUNDACION FORD-NITLAPAN. Estudio de organizaciones y estrategias hibridas en América Latina. Perú: el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado-CIPCA. Reporte Final. Pág. 39.

95

148

Walter Melgar Paz

exigencias del contexto regional. Pasemos revistas a los casos referidos. Cipca se conforma en 1972 apoyando el proceso de Reforma Agraria en tanto fue asumida como “instrumento de justicia para el campo y de redefinición de la posible organización económica y productiva del país”; fase que se extiende hasta fines de los años 80 en que luego de un proceso de debate interno procesan su adecuación a las “nuevas condiciones internacionales, la generalización de las políticas de ajuste económico, un cambio radical en las relaciones Estado, mercado y sociedad, y un debilitamiento de la institucionalidad democrática, crisis del sistema de partidos, debilitamiento de las organizaciones gremiales, guerra interna, entre otros”. En este nuevo contexto, entienden que el nuevo reto para los campesinos es el acceso a mercados y su articulación en mejores condiciones. Para ello, revisan su concepción de desarrollo y sus hipótesis, y ponen énfasis en la pequeña agricultura, en el desarrollo de capacidades para la producción y organización gremial y promoviendo reglas que permitan la inclusión productiva de pequeños productores al mercado. Con la recuperación democrática (2000) se presentan nuevos desafíos y oportunidades para el actuar institucional con la implementación del proceso de descentralización y regionalización, en el marco de un modelo de crecimiento excluyente. En esta etapa el Cipca, en base a los aprendizajes y lecturas de los nuevos procesos en la región, privilegia el desarrollo de capacidades de los actores para participar en el proceso de descentralización, fortaleciendo la participación de la sociedad civil, la promoción de políticas públicas al nivel local y regional, el desarrollo territorial rural y el acompañamiento de experiencias “innovadoras” y asociativas desde la pequeña agricultura.96



96

CIPCA.

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

149

En este proceso de adecuación al nuevo contexto, el Cipca va definiendo su estrategia institucional y su esquema de organización respectiva: “Como estrategia general, Cipca desde su inicio, basó su trabajo en el apoyo al sector campesino organizado y su relación con los gobiernos locales, ganando espacios de participación, a través de sus acciones de incidencia. Esta estrategia la ha mantenido y consolidado a lo largo de su experiencia, con modificaciones en los instrumentos usados y en los ritmos en que fueron aplicados. En su estrategia de trabajo con el campesinado, ha evolucionado del apoyo a organizaciones cooperativas en sus primeros años, a atender organizaciones campesinas de tipo empresarial en la actualidad. Esta estrategia ha sido sostenida en la idea de que la única forma en que los pequeños productores pueden incorporarse a mercados y lograr espacios de participación, es a través de una organización formal que les garantice valor agregado y volumen en sus productos.”97



97

FUNDACION FORD-NITLAPAN. Op. cit. Págs. 15 y 16.

150

Walter Melgar Paz

Gráfico 10 Esquema de organización de la intervención institucional del Cipca Área

Área de Desarrollo Económico Rural

Área de Gobernabilidad Democrática

Área de Investigación y Proyección Regional

Servicios Fondo Promoción de la Mujer Facilitación crediticia Servicios técnicos y empresariales Apoyo a la participación ciudadana IF

Población G1: Familias pobres

G2: Productores menos dinámicos

G3: Productores más dinámicos

G4: Gobiernos y organizaciones

Fuente: FUNDACION FORD-NITLAPAN. Estudio de organizaciones y estrategias hibridas en América Latina. Perú: el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado-CIPCA. Reporte Final.

Como resultado del proceso de crecimiento de Arariwa y su adaptación al nuevo contexto de los años 90, concibieron e instalaron el “Sistema Arariwa”, definido como un conjunto de componentes articulados mediante una visión común, en el que cada uno mantiene estrategias y objetivos propios que determinan su perfil y sus fronteras institucionales. Se trató de una opción por la especialización, la integralidad y la acción social sistémica desde distintas entradas que debían asegurar sinergias respondiendo a necesidades estratégicas (conducción a partir de los objetivos del sistema) y operativas (coordinación de la ejecución para asegurar efectividad). El proceso de planificación (98–2000) concluyó en una nueva institucionalidad: Arariwa Promoción, que tenía como eje central la promoción del desarrollo local y regional sostenible; el Centro de Formación y Producción Arariwa (CENFOPAR) que apuntaba a la validación de una alternativa educativa integral para el desarrollo rural y para la actividad microempresarial; Semillas Arariwa (SEMAR) que debía promover iniciativas productivas que articulen las actividades educativas con la micro y pequeña actividad económica; y la

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

151

Unidad de Microfinanzas, destinada a crear condiciones financieras y operativas para impulsar un programa sostenible de microcrédito, usando la tecnología de los bancos comunales. Los cuatro componentes contaban con una Conducción Estratégica y con un Centro de Apoyo a la Gestión.98 Gráfico 11 Diseño del Sistema Arariwa (2000) Arariwa Promoción Eje: Promoción del desarrollo local y regional sostenible • Sistemas de producción agropecuaria • Articulación de economía campesina con centros urbanos y rurales • Manejo sostenible de recursos naturales • Relaciones de género en la dinámica social y política

Microfinanzas para la pequeña actividad económica Eje: Desarrollo de servicios financieros • Bancos Comunales • Servicios no financieros • Promoción del ahorro • Desarrollo de capacidades en la gestión financiera

Dirección Estratégica y Centro de Apoyo a la Gestión

SEMAR, Promoción de actividades emprendedoras Eje: Articulación educativa con la micro y pequeña actividad económica • Desarrollo organizativo • Estrategia de comercialización • Mejora de la calidad de productos • Articulación a cadenas productivas

CENFOPAR – Centro de Formación para el Mundo Andino Eje: Educación integral para el desarrollo rural y micro-empresarial • Formación técnico productiva • Formación de líderes en educación • Capacitación de adultos • Construcción de cultura democrática

Fuente: Ibid.



98

CAVASSA, Augusto. Construyendo región desde los espacios locales. La experiencia de Arariwa en el Cusco. Asociación Arariwa. Cusco, 2004.

152

Walter Melgar Paz

Para el caso de Cedepas Norte, el proceso continuo de planificación y evaluación estratégica en los últimos veinte años, ha permitido reconceptualizar sus formas organizativas que responda a la ampliación progresiva de la cobertura de intervención, pero sobre todo a la complejidad de referentes espaciales (jurisdicciones político-administrativas de los gobiernos municipales, corredores económicos, cuencas) de las unidades operativas. En la planificación estratégica del 2008 identificaron seis “zonas estratégicas de trabajo” localizadas en Cajamarca, La Libertad y Piura, tomando en cuenta la presencia significativa de los siguientes factores:99 1. Vínculos y relaciones de carácter social y económico que se establecen entre las poblaciones del ámbito, incluyendo las características culturales y procesos políticos. 2. Relación con territorios pertenecientes a cuencas hidrográficas, en las cuales los recursos naturales, especialmente el agua, constituyen elementos comunes, y potencialidades, motivo de vínculos y relaciones que pueden ser integradores bajo un enfoque de gestión social de cuencas. 3. Corredores económicos que han dinamizado las actividades económicas de la zona, vías de acceso hacia territorios con potencial productivo y capacidad para ofertar productos tanto a nivel primario como procesados. 4. Circuitos comerciales que facilitan el desarrollo de cadenas productivas, integrando territorios rurales y de sierra con centros urbanos y puntos de comercialización hacia fuera de la región. 5. Diversos actores económicos y sociales, con interés de desarrollar los territorios en procesos concertados y de integración, comprometiendo a las autoridades locales y regionales, organizaciones de sociedad civil y el sector empresarial.



99

CEDEPAS NORTE. Plan Estratégico Institucional 2008- 2010. Cedepas Norte. Trujillo, 2007. Pág 18.

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

153

En el proceso de planificación de 2010, y ante la validación del esquema de organización territorial y sus objetivos de desarrollo interno (focalización de la intervención, integración de los objetivos estratégicos y aplicación del enfoque territorial en el desarrollo local), avanzaron en la precisión de su denominación como “Unidades de Gestión Territorial”, y en la incorporación de un factor adicional: iniciativas de asociatividad de municipalidades, en particular la constitución de mancomunidades municipales. En esta perspectiva, adecuaron su estructura interna a través de la organización y funcionamiento de trece Unidades de Gestión Territorial distribuidas en tres regiones (Cajamarca, La Libertad y Piura):100



100

Op. cit. Pág. 33.

Fuente: Ibid.

REGIÓN PIURA

REGIÓN LA LIBERTAD

REGIÓN CAJAMARCA

REGION

UGT

Paita

Paita

Ayabaca

Ayabaca

Sullana

Sánchez Carrión

Sánchez Carrión

Sullana

Santiago de Chuco

Santiago de Chuco

Trujillo

Trujillo

Cuenca del río Moche

Corredor Andino César Vallejo Corredor Andino César Cuenca del río Moche Vallejo Corredor Las Lomas – Paimas Sub cuenca del río Quiroz – Montero – Sicchez Sistema Chira / Valle Piura - Sullana – Paita Puerto Medio del río Chira / Piura – Sullana – Ecuador Sistema Chira / Valle Bajo Piura - Sullana – Paita Puerto del río Chira

Cuenca del río Moche

Valle bajo del río Jequetepeque Sistema de Riego Chavimochic

Pacasmayo y Chepén

Valle Jequetepeque

Otuzco

Cajamarca – Pacasmayo y Lambayeque – Trujillo Eje Panamericana (Lima – Trujillo – Lambayeque) Corredor Andino César Vallejo

Cuenca alta del río Marañón

Celendín

Otuzco

Celendín – Luya – Chachapoyas – Bagua

Cuenca del río Llaucano

Hualgayoc

Corredor Crisnejas (Cajabamba – San Marcos – Cajamarca) Chota – Hualgayoc – Cajamarca

Ciudad intermedia

CORREDOR ECONÓMICO Jequetepeque (Cajamarca – Pacasmayo)

Celendín (R. Cajamarca); Chachapoyas y Luya (R. Amazonas)

Cuenca del río Crisnejas

CUENCA Cuenca Alta del Jequetepeque Cuenca del río Cajamarquino

Hualgayoc

San Marcos y Cajabamba

Cajamarca

PROVINCIAS San Pablo, San Miguel, Contumazá

Crisnejas

Cajamarca

Alto Jequetepeque

Cedepas Norte 2011

Cuadro 3 Ubicación de las Unidades de Gestión Territorial por regiones y provincias.

154 Walter Melgar Paz

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

155

Gráfico 12 Localización de las Unidades de Gestión Territorial. Cedepas Norte 2011

Fuente: Ibid. Elaboración nuestra.

Por su parte Desco, a partir del años 1995 (y coincidiendo con la celebración de sus treinta años), inicia un proceso de transformación interna a partir de la evaluación de los cambios en el escenario de la cooperación internacional como en el propio contexto nacional. Con el concurso de una consultora externa, se examinaron los desafíos institucionales para emprender el cambio y se analizaron los principales procesos internos a través de los cuales organizaban su plan institucional: formulación de estrategias, producción y diseminación del conocimiento, desarrollo de capacidades y relaciones con los beneficiarios.101



101

ASOCIACIÓN CERTUM. Informe final del Estudio Exploratorio de Estrategias y Búsqueda del Aumento de Ingresos Institucionales para las ONG en la Región Andina. Lima, 2005. Págs. 32-37.

156

Walter Melgar Paz

Los obstáculos para el cambio identificados fueron varios y de diversa naturaleza: i) el asambleísmo excesivo en la toma de decisiones, ii) la división marcada entre las acciones de investigación y las tareas de promoción, iii) ausencia de canales de desarrollo de los profesionales jóvenes y por tanto, de motivaciones para establecer vínculos de identidad, iv) limitaciones del sistema de monitoreo y evaluación orientados a dar cuenta de resultados, impactos y aprendizajes, v) mecanismos de evaluación de la satisfacción de los usuarios de los servicios y beneficiarios de los proyectos. Entre los años 1996 y 2001, implementa un proceso gradual de cambio centrándose en cuatro estrategias: incidencia, desarrollo de temáticas a través de la investigación y la publicación, desarrollo de proyectos y afianzamiento financiero. Una quinta decisión estratégica fue poner en marcha una estructura administrativa-organizacional desconcentrada sustentada en unidades territoriales (Programas), con la cual dieron forma a una estructura matricial que permitió articular mejor los recursos internos.

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

157

Gráfico 13 Desco: estructura orgánica ASAMBLEA DE ASOCIADOS

CONSEJO DIRECTIVO

PRESIDENCIA

ADMINISTRACIÓN

UPDE

PROGRAMA SIERRA CENTRO

INCIDENCIA

PROGRAMA SELVA CENTRAL

PROMOCIÓN

INVESTIGACIÓN

INCIDENCIA FORMACIÓN PROFESIONAL

GESTIÓN DE RECURSOS ECONÓMICOS GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS GESTIÓN DE ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN

GESTIÓN DEL CICLO DE PROYECTO

Fuente: DESCO. Estructura organizativa.

COMUNICACIONES

PROGRAMA REGIONAL SUR

CONSULTORÍA

PROGRAMA URBANO

158

Walter Melgar Paz

Finalmente, los procesos sucesivos de planeamiento –al constituirse en espacios de debate conceptual, político y estratégico– han permitido a las OPD alcanzar cierto grado de definición del esquema de intervención institucional. Una revisión de las misiones y objetivos estratégicos de las contrapartes del ex-Eed en el Perú, nos permitió establecer un esquema conceptual de intervención relativamente común.102 En primer lugar, la misión se orienta a tres grupos de conceptos: el desarrollo humano/desarrollo humano sostenible, la mejora de calidad de vida y la reducción de la pobreza. Las estrategias definen tres aspectos fundamentales: i) el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, ii) la gestión responsable de los recursos naturales, y ii) el desarrollo económico de los espacios territoriales en los cuales despliegan sus acciones de promoción sustentado en la competitividad territorial, una reforma integral del Estado y una nueva gobernanza. Los roles se centran en cuatro procesos de intervención: i) el desarrollo de capacidades de diversos actores; ii) la promoción de acuerdos, compromisos y alianzas basados en la responsabilidad mutua de los actores del desarrollo; iii) la investigación, el desarrollo de propuestas (técnicas y de política pública), la elaboración e intercambio crítico de conocimientos, experiencias y debate; iv) la generación y promoción de propuestas e incidencia de políticas públicas.



102

MELGAR PAZ, Walter y Vidal PINO ZAMBRANO. La gestión de la información en contextos complejos y diversos. El caso de los proyectos de desarrollo rural. Escuela para el Desarrollo, Evangelishcher Entwicklungsdienst (EED). Lima, 2012. Pág. 116.

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

159

Gráfico 14 Estructura de intervención de las contrapartes del ex-Eed en el Perú Desarrollo Humano

Reducción de la Pobreza

Igualdad de oportunidades

Satisfacción de necesidades

Afianzamiento de la institucionalidad democrática

Calidad de vida

Gestión responsable de los recursos naturales y el ambiente

Legitimidad y gobernabilidad

Ejercicio de derechos ciudadanos

Oferta de recursos naturales

Gestión social de recursos hídricos

Participación ciudadana

Concertación social y política

Desarrollo de instrumentos de gestión ambiental

Integración mancomunitaria

Gestión estratégica del desarrollo local

Gestión eficiente de unidades ambientales

Inversión para el desarrollo local

Políticas públicas inclusivas

Capacidades para la incidencia política

Prácticas de producción

Uso de tecnología para la gestión de RN y el ambiente Capacidades de planificación y gestión estratégica

Desarrollo económico rural Competitividad local y regional

Posicionamien to en cadena de valor

Articulación macro regional

Inserción ventajosa al mercado

Producción y productividad Eficiencia y diversificación productiva Innovación tecnológica

Producción de conocimientos

Generación de propuestas técnicas y de políticas públicas

Conciencia y ejercicio de derechos

Ventajas económicas de la asociatividad Mercado laboral y puestos de trabajo

Capacidad de transformación y creación de valor agregado

Construcción de alianzas y asociaciones

Elaboración propia.

5.4.3 Procesos institucionalizados de planeamiento El transitar por experiencias de formulación de Planes Estratégicos, ha permitido asimilar el enfoque y el procedimiento metodológico (no de manera fácil, ciertamente), pasando de una suerte de dependencia en la facilitación por terceros, a la conducción de sus propios procesos de planeamiento. Marta Llona refiere el proceso de asimilación del método de planificación estratégica en Alternativa —experiencia similar a casi todas las organizaciones que hemos consultado— por la que la tomamos como ejemplo para ilustrar las diversas dimensiones del quehacer institucional implicadas en dicho proceso:

160

Walter Melgar Paz

“En los años ochenta no se planificaba; se tenían los proyectos y se establecían algunas tareas por trimestres y era suficiente para actuar. No había una propuesta de intervención institucional. A partir de los primeros años de los 90, empezamos una experiencia de formulación del planes institucionales de manera sistemática y continua, a través de la adopción y aplicación de un enfoque, método y técnicas específicas: la planificación estratégica, con una orientación prospectiva y dirigida a un espacio territorial de referencia. No fue fácil, teníamos que organizar a Alternativa en una coyuntura de crecimiento en un contexto político nacional difícil, y para ello necesitábamos construir y acordar una orientación común y clara. Fue difícil pasar de los procedimientos técnicos del método, a la construcción de un ‘pensamiento estratégico’ y de ahí a la ‘estrategia institucional’. Tuvimos que enfrentar tensiones, como la dificultad para proyectar situaciones futuras, regresar al presente y a partir de ahí construir las rutas de acción; o el trabajo compartimentarizado de los equipos y sus formas particulares de ver el trabajo institucional; los desniveles en las propias capacidades analíticas de la gente; la competencia de liderazgos internos que venían emergiendo y que veían en la planificación una herramienta indispensable para posicionarse, conducir sus equipos y a la propia organización. Pero a pesar de ello, se estableció una práctica de planificación y y una forma propia de elaborar nuestros planes, que pasó a ser parte indispensable del sistema de gestión institucional.” (Marta Llona, integrante de la Asamblea de Asociados - ALTERNATIVA)

En efecto, las organizaciones experimentan a partir de los años 90, una práctica sistemática de elaboración de planes institucionales, que se constituye en parte de la gestión organizacional. En la

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

161

siguiente tabla se puede apreciar el número importante de Planes Estratégicos Institucionales que tienen en su haber las OPD: Cuadro 4 Planes estratégicos formulados por las OPD en el período 1990 - 2013 OPD

Planes Estratégicos Institucionales 1993 1997

Alternativa

1995 1999

Cedepas Norte

Cipca

Arariwa

Desco

1998 2003

1992 1996

1997 2000

2001 – 2005

1992 1995

1997 1999 1996 2000

2004 2008 2000 2005 2003 2007 2006 2008 2000 2005 2003 2005 2001 2005

2009 2011

2012 2016

2008 2010

2011 2015

2009 2012

2013 2017

2006 2010

2011 2015

2006 – 2010

2010 2015

Fuente: Entrevistas / Archivos institucionales. Elaboración propia.

La formulación de planes estratégicos institucionales de manera progresiva y sistemática, ha sido posible —entre otros factores— por la presencia de modalidades de financiamiento institucional de algunas agencias de cooperación europea, entre ellas el ex-Eed. De hecho, el aporte no solo permitía cierto grado de flexibilidad en la asignación de recursos para acciones no previstas en los proyectos específicos, sino que además, estaban orientados al desarrollo organizacional de las contrapartes.103 Al ser consultado el responsable regional de ex-Eed sobre las expectativas de la agencia respecto al financiamiento institucional,



103

Ver Anexo 4

162

Walter Melgar Paz

señala —entre otras ventajas— el que “genera mejores posibilidades para palanquear recursos internos, privados o públicos, hacia los planes estratégicos o institucionales de mediano plazo. Al apoyar planes y no proyectos, los fondos de financiamiento institucional permiten construir una estrategia flexible de apalancamiento de recursos. Además, en caso de no existir fondos para algunos de los programas o acciones de la institución, existe la necesaria flexibilidad para cubrir estos gastos con los fondos institucionales.”104 Para las contrapartes de ex-Eed, la principal expectativa de la agencia para financiar planes institucionales, se focaliza en lo que denominan el “fortalecimiento institucional”. Y las dimensiones de la organización que serían parte de este fortalecimiento, son: i) el desarrollo de capacidades para administrar instrumentos de planeamiento, monitoreo y evaluación; ii) la diversificación de fuentes de financiamiento como mecanismo dirigido a alentar la sostenibilidad institucional; iii) una mejor coordinación e interrelación intrainstitucional, en particular para gestionar los diversos proyectos que cofinancian a la organización; iv) viabilizar espacios y plataformas de ong, especialmente en áreas temáticas claves; v) permitir la presencia en espacios de debate en asuntos de política pública y temas de desarrollo.105 Las contrapartes del ex-Eed tienen en promedio treinta años de existencia y funcionamiento y cubren casi todas las regiones del Perú. De todo este recorrido, EED ha acompañado, en promedio, 20 años de sus vidas institucionales y ha favorecido que la mayoría cuente con financiamiento institucional, la misma que se ha traducido (entre otras cosas) en la producción continua de planes estratégicos.

DIAZ-ALBERTINI FIGUERAS, Javier. El trayecto compartido. El financiamiento institucional de EED en la Región Andina. Sistema de Facilitación EED Perú, Evangelishcher Entwicklungsdienst (EED), Escuela para el Desarrollo. Lima, 2012. Pág. 49.

104



105

Ibid. Págs. 50 - 52.

1976 1973 1974 1985 1983 1992 1991 1974 1983 1977 1984 1979 1979 1984 1984 1974 1998 1972 1980

Año de fundación

Año de financiamiento inicio 1980 1980 1984 1985 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1993 1993 1994 1996 1999 2000 2001 2003 37 40 39 28 30 21 22 39 30 36 29 34 34 29 29 39 15 41 33

Años de existencia 33 33 29 28 21 21 21 21 21 21 21 20 20 19 17 14 13 12 10

Total años de financiamiento

N° de proyectos financiados 1990 - 2013 7 (5 P.E.I.) 7 (5 P.E.I.) 8 (7 P.E.I.) 7 (7 D.I.) 10 (3 P.E.I) 7 (4 P.E.I.) 6 (6 P.E.I.) 7 8 7 (3 P.E.I.) 8 (3 P.E.I.) 8 (3 P.E.I.) 6 (6 Plan Global/ P.E.I.) 5 (4 P.E.I.) 7 5 5 (5 P.E.I.) 4

Fuente: Información proporcionada para la Reunión Informativa y de Diálogo entre Copartes Peruanas y EED (Lima 17 de marzo del 2010) y para el Encuentro Nacional de Pan Para el Mundo – Servicio Protestante para el Desarrollo y Organizaciones Copartes de Perú (Lima, 16, 17 y 18 de octubre del 2013). (P.E.I.: Plan Estratégico Institucional. / D.I.: Desarrollo Institucional). Elaboración propia.

CEPES CIED TAREA DESCO PROGRAMA SUR CALANDRIA COORDINADORA RURAL EPD IBC CEDEP-AYLLU CEDEP FOVIDA ALTERNATIVA FLORA TRISTÁN CEDEPAS-NORTE ARARIWA CBC IEC CIPCA ILLA

Organización

Cuadro 5 Cobertura de los planes/proyectos con apoyo financiero del ex Eed (al 2013)

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

163

164

Walter Melgar Paz

Ciertamente, existen posiciones críticas frente al hecho de que el financiamiento institucional se oriente o sustente la formulación de planes estratégicos. Diaz-Albertini señala alguno de estos cuestionamientos: i) Su grado de generalidad o de abstracción no contribuye a la definición y formulación de proyectos con indicadores apropiados. ii) Al proyectar una visión de mediano a largo plazo, en contextos de apreciable grado de incertidumbre, terminan siendo obsoletos o perdiendo utilidad tempranamente. iii) Al articular la complejidad de la realidad en la que está inserta la misión de la organización, determina líneas de intervención generalmente con un alto grado de sinergia, por lo que requiere asegurar financiamientos simultáneos de dichas líneas, algo que difícilmente se consigue, restando efectividad al plan. iv) Requieren de una instancia de dirección general y servicios internos de soporte (dirección estratégica, coordinación operativa, administración, monitoreo) para la gestión estratégica, que generalmente no consiguen financiamientos desde los proyectos particulares, afectando significativamente la efectividad del plan.106 A estas críticas se suman otras limitaciones que son experimentadas en la última década: i) La planificación estratégica en las OPD siguen orientándose por criterios de orden administrativos, en especial por los compromisos con las agencias de cooperación y el horizonte temporal de sus calendarios particulares de gestión de proyectos (tres o cinco años). ii) Son escasas las experiencias en que los momentos de planeamiento estratégico se deciden como consecuencia de una valoración la necesidad, como consecuencia de los cambios significativos ocurridos en las condiciones o en los supuestos que



106

Ibid. Pág. 55.

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

165

determinaron las decisiones previas, ya sea del contexto o de las cualidades de la propia organización. iii) Asimismo, son pocas las organizaciones que realizan un acompañamiento externo a la implementación de sus planes estratégicos institucionales, o que aplican un balance al plan que culmina, como condición previa al proceso de planeamiento siguiente. 5.4.4 Marco de referencia para financiamiento Otro de los aportes en la gestión de las organizaciones que se le atribuye al hecho de contar con un plan estratégico institucional, es que ofrece un marco general de referencia para organizar una propuesta de gestión financiera. En la última década, no existe plan estratégico de OPD que no incluya en su objetivo estratégico de desarrollo interno, algún resultado vinculado con la “renovación y ampliación del financiamiento de fuentes de la cooperación internacional”, así como “diversificar las fuentes de financiamiento”. Y es que en un contexto en donde ya se evidencia la reducción de la oferta de recursos provenientes de la cooperación internacional, es impostergable que las OPD incorporen medidas que aseguren la sostenibilidad financiera. Tal como dice la Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional (COEECI), en el Perú, los montos vienen disminuyendo, principalmente por la reducción de los fondos de la cooperación oficial, aunque la cooperación privada también ha comenzado a disminuir desde el 2009, pero a un ritmo menor. En los últimos años se ha acortado la brecha entre los montos ejecutados por la cooperación oficial y la cooperación privada y esta última tiene una mayor participación en la ayuda al desarrollo que la que registraba a mediados de la década pasada.107

COEECI. La contribución de la cooperación privada internacional al desarrollo del Perú. 2013. Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional (COEECI). Lima 2013. Págs. 24 - 26.

107

166

Walter Melgar Paz

Gráfico 15 Cooperación oficial y privada. Perú 2005-2012 (US$)

700000000 600000000 500000000 400000000 300000000 200000000 100000000 0 2005

2006 Oficial

2007

2008

2009 Privada

2010

2011

2012

Total

Fuente: COEECI. La contribución de la cooperación privada internacional al desarrollo del Perú. 2013. Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional. Elaboración propia.

Esta situación ha llevado a un creciente número de OPD a incursionar en nuevos mercados de recursos financieros, ya sea a través de la participación en concursos de fondos gestionados por el Estado (Fondoempleo es el más recurrido), o por las empresas privadas (especialmente las mineras), o a la generación de recursos propios a través de la organización y venta de servicios financieros, consultorías (estudios, elaboración de propuestas técnico-económicas, desarrollo de propuestas de políticas, sistemas organizacionales, etc.), o de alquiler de equipos e infraestructura para la producción agropecuaria, entre otros. Como consecuencia de ello, tenemos variadas estructuras de base financiera de las OPD que se han configurado en la última década. Así, podemos apreciar el esquema de Cedepas Norte, con un crecimiento sostenido de sus recursos sustentado en la venta de servicios y el acceso creciente a los recursos de Fondoempleo (en la actualidad estos dos últimos representan el 52% de su presupuesto

Gráfico 16 Comportamiento del financiamiento de las OPD en las últimas décadas

Total ingreso por fuente. Cedepas Norte: 1994 - 2012 (US$) 600000000

Total ingreso por fuente. Cipca: 1993 - 2012 (US$)

Total ingreso por fuente. Arariwa: 1996 - 2012 (US$) 9000000

2500000

8000000

500000000

7000000

2000000

6000000

400000000

5000000

1500000 300000000

4000000 3000000

1000000

200000000

2000000 100000000 0

5000000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total ingresos

Donaciones de Cooperación internacional

Fondos Nacionales Concursables

Ingresos propios

1000000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total ingresos

Donaciones de Cooperación internacional

Ingresos propios

Total ingreso por fuente. Tarea: 1994 - 2012 (US$)

Total ingreso por fuente. Cedep Ayllu: 1993 - 2012 (US$) 1600000

1000000 900000

1400000

800000

1200000

600000

400000

Total ingreso por fuente. Flora Tristán: 1996 - 2012 (US$)

2000000 1500000

600000

300000

Ingresos propios

2500000

800000

500000

Donaciones de Cooperación internacional

Fondos Nacionales Concursables

3000000

1000000

600000

Total ingresos

1000000

400000

200000

5000000

200000

100000

0

0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total ingresos

Donaciones de Cooperación internacional

Ingresos propios

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total ingresos

Donaciones de Cooperación internacional

Ingresos propios

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total ingresos

Donaciones de Cooperación internacional

Ingresos propios

Fuente: Fichas de registro de OPD en estudio preliminar sobre “Evolución de la estrategia financiera de las organizaciones de promoción del desarrollo del Perú”, en coordinación con la Oficina Regional Andina Pan Para el Mundo-Servicio Protestante para el Desarrollo. Elaboración propia.

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

169

total); el esquema Cipca, con presupuestos estables sustentados básicamente en la cooperación internacional (66%) e ingresos propios (34%) por servicios financieros y equipos para la producción agraria; hasta esquemas como el de Tarea, Cedep Ayullu y Flora Tristán, sustentados básicamente en la cooperación internacional. Para ilustrar el proceso de diversificación de fuentes de financiamiento, mencionaremos el caso de Cedepas Norte, organización que viene mostrando relativo éxito en la forma en que aprovecha diversas ofertas de recursos públicos o privados, de dentro o fuera del país, para el logro de su misión. A la presentación habitual de proyectos ante diversas agencias de cooperación (principalmente de Europa), Cedepas Norte ha sumado una mecanismo basado en la alianza con la Fundación Internacional de Solidaridad Compañía de María, que gestiona financiamientos ante ayuntamientos, diputaciones y comunidades autónomas de España. Así mismo, han incursionado en el establecimiento de alianzas estratégicas con la empresa privada; mencionaremos en especial la acción conjunta con la empresa Backus, para la producción y comercialización de maíz amarillo duro y el fortalecimiento organizacional de la Central de Pequeños Productores Organizados del Valle de Jequetepeque – CEPROVAJE (260 productores). Finalmente, cuentan con un portafolio de catorce proyectos financiados por Fondoempleo en los últimos cinco años, con una duración entre dos y tres años cada uno.108 En la última década las OPD habrían incrementado significativamente el número de proyectos gestionados y aprobados, los mismos que son de mayor volumen de financiamiento pero de menor plazo de duración.

El Fondo Nacional de Capacitación Laboral y Promoción del Empleo financia proyectos de capacitación y promoción de oportunidades de empleo sostenibles. Entre el 2008 y 2013, ha financiado proyectos por 350 millones de soles, fondo proveniente en un 91% de empresas mineras.

108

50.0 0.0 33.3 31.0 14.3 0.0 32.1 45.5 13.8 19.0 0.0 26.9 18.5 28.6 0.0

5 28 11 65 21

4 26 27 28 15

0.0 19.2 33.3 28.6 40.0

0.0 10.7 27.3 15.4 4.8

50.0 0.0 16.7 20.7 14.3

75.0 42.3 40.7 28.6 53.3

100.0 46.4 18.2 56.9 57.1

0.0 60.0 41.7 34.5 57.1

25.0 11.5 7.4 14.3 6.7

0.0 10.7 9.1 13.8 19.0

0.0 40.0 8.3 13.8 14.3

Monto total del proyecto aprobado (US $) menos de 50 a 100 100 a 500 más de 50 mil mil mil 500 mil

2 5 24 29 7

Proyectos aprobados

Fuente: Ibid. Elaboración propia.

CIPCA 1990-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012 Cedepas Norte 1990-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012 ARARIWA 1990-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

OPD

0.0 30.8 66.7 64.3 53.3

20.0 42.9 72.7 38.5 23.8

0.0 0.0 58.3 55.2 42.9

0.0 11.5 14.8 7.1 13.3

0.0 10.7 18.2 40.0 38.1

50.0 20.0 29.2 31.0 42.9

100.0 57.7 18.5 28.6 33.3

80.0 46.4 9.1 21.5 38.1

50.0 80.0 12.5 13.8 14.3

Tiempo de duración del proyecto 1 año o 3 años o 2 años menos más

Cuadro 6 Monto de financiamiento y duración de proyectos aprobados. 1990 – 2012 (%)

170 Walter Melgar Paz

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

Gráfico 17 Proyectos administrados por año. Cipca, Cedepas Norte, Arariwa. 1993-2012 Número de proyectos administardos y ejecución presupuestal de proyectos por año. CIPSA: 1993-2012 20

2000 1600

15

1200 10 800 13 5 1 0

2

1

2

8

6

4

1

11 8

8 5

8

7

5

9

400 5 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Proyectos

Ejecución Presupuestal (miles US$)

Número de proyectos administardos y ejecución presupuestal de proyectos por año. Cedepas Norte: 1994-2012 40

5000 4500 4000

30

3500 3000

20

2500

39 33

0

2000 24

10

18

20 2

4

5

17

15

4

6

3

8

6

2

3

22

1500 1000

12

500 0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Proyectos

Ejecución Presupuestal (miles US$)

Número de proyectos administardos y ejecución presupuestal de proyectos por año. Arariwa: 1995-2012 20

6000 5000

15 4000 3000

10 15 12

5

12

8 2

14

11

11 7

5

11

13

8

2000

11 8

8

10 1000

3

0

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Proyectos

Fuente: Ibid. Elaboración propia.

Ejecución Presupuestal (miles US$)

171

172

Walter Melgar Paz

En los últimos años, el mayor volumen de recursos en ejecución presupuestal anual, estaría asociado a los esfuerzos por diversificar las fuentes financieras y por captar mayor número de proyectos, lo que exige una mayor dedicación en el seguimiento de los contextos, demandas sectoriales o de poblaciones específicas, oportunidades de mercado; pero también de concepción, formulación, tramitación y gestión de proyectos; así como de acciones de marketing social, establecimiento de alianzas estratégicas y —finalmente— del funcionamiento de un aparato administrativo solvente para atender las demandas múltiples de gestión. Si a todo ello agregamos el hecho de cada vez en menor medida los proyectos se refinancian indefinidamente, tendríamos un escenario de alta exigencia del equipo de dirección para asegurar la continuidad de las intervenciones en un mismo territorio, población y línea de acción, que aseguren impactos relevantes. Condiciones estas que no necesariamente se aseguran en las OPD bajo la tendencia al financiamiento por proyectos y la reducción de la oferta de financiamiento de programas o planes institucionales.

5.5 Restricciones actuales en las OPD para desplegar la planificación estratégica institucional Si bien la aplicación del método de planificación estratégica en las OPD fue auspiciosa y productiva en la década de los años 90, a partir de los años 2000 se experimentan variaciones en las condiciones externas que las propiciaron, en los procesos internos de implementación, así como en la utilidad práctica y valoración. De las entrevistas realizadas a los y las integrantes de las OPD, presentamos la siguiente síntesis: 5.5.1 Cambios en el patrón de comportamiento de la cooperación internacional y sus efectos en el desarrollo de la planificación y gestión estratégica en las OPD

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

173

Es reconocido ampliamente que los cambios en las políticas de relacionamiento y prioridades de colocación de fondos de las agencias de cooperación, han traído consigo perjuicios en los procesos de desarrollo organizacional en las OPD y en especial en la posibilidad de dar continuidad de manera seria a las experiencias de planificación estratégica. Los efectos o tensiones se expresan en las siguientes dimensiones: • Existencia de un grupo central de análisis y producción de orientación estratégica La casi extinción de la modalidad de “financiamiento institucional” por parte de la cooperación internacional, ha afectado directamente en la permanencia de un equipo dedicado al análisis político, seguimiento del contexto y producción de pensamiento estratégico, como función principal, explícita y vinculado a funciones de dirección de la organización. Desde nuestro punto de vista, este es el perjuicio más grave en las OPD, generados por los cambios en los términos de relaciones establecidas por la cooperación internacional en los últimos años, y que tiene que ver con la eliminación progresiva de la capacidad de conducción de la organización. Al no financiarse las plazas de los integrantes de la dirección institucional, la organización se ve obligada a encargarles funciones operativas derivadas de los proyectos, que si bien son a tiempo parcial, restringe la función especializada que debería ser ejercida a dedicación exclusiva. A la reducción de la “burocracia inteligente” (en términos de Óscar Toro) se le suma las restricciones financieras para solventar los mecanismos internos de reflexión, debate político y consolidación participativa de estrategias emergentes, al interior de las organizaciones. Los talleres, jornadas de debate, comités ad hoc, se ven limitados en sus funciones, o en su defecto, son desarrollados en tiempos marginales, restando significativamente su efectividad para producir el futuro de la organización.

174 •

Walter Melgar Paz

La investigación y el debate público como sustento del desarrollo y posicionamiento organizacional La capacidad de análisis de los contextos nacionales y regionales por parte de las OPD, ha sido posible por la existencia de un equipo humano competente en esta función, pero también por la gestión de información calificada y producción de conocimiento de manera sistemática sobre la problemática regional, como consecuencia de la implementación de estudios e investigaciones sobre temas sensibles y en donde la organización se presentaba como especialista. Este atributo no solo se hace evidente en las diversas publicaciones sobre temas vinculados a la economía regional, problemas sectoriales, el estado de los recursos naturales, la organización social y cultura local (entre otros), sino en la valoración como uno de los principales centros de producción de conocimiento en los ámbitos en donde opera. Sin embargo, la investigación es uno de los aspectos que se ha visto reducida en el quehacer de las OPD, por la notable limitación de fondos destinados a estas actividades. Si bien han encontrado mecanismos suplementarios (la sistematización de experiencias), no atienden los requerimientos de producción de conocimiento desde una perspectiva académica y técnica, no solo por la naturaleza de las sistematizaciones, sino por las exigencias y restricciones propias de los proyectos que las financian. De igual manera ocurre con los espacios de intercambio y difusión del conocimiento (foros, seminarios, coloquios, etc.) que en décadas anteriores fueron implementados en función de la propia iniciativa de la OPD para generar corrientes de opinión, levantar agendas o contribuir con la información sobre la problemática local y regional, y que ahora están sujetos a la programación de actividades y los presupuestos de los proyectos. Aspectos que tienen que ver la vigencia de la organización ya que construir conocimientos, desarrollar argumentos, construir bases de datos, desarrollar innovaciones, generar nuevos

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

•

•

175

servicios y productos, formular propuestas de políticas públicas, permiten responder a los procesos claves del desarrollo, a las demandas y necesidades locales. Estabilidad en las agendas y priorización de ejes temáticos Otra percepción generalizada es que las agencias de cooperación han pasado de una situación en que concertaban agendas políticas —o en todo caso, atendían con flexibilidad las prioridades provenientes de las OPD—, a otra en que predominan sus propias agendas de trabajo, ejes temáticos y ámbitos de apoyo, en función de sus prioridades, motivando a que las OPD deban de ajustar sus estrategias (cuando no alterarlas) de acuerdo a estas variaciones. De hecho, en los procesos de planificación estratégica las OPD definen sus propios marcos conceptuales, ejes temáticos prioritarios y estrategias, en función de la misión que suscriben. Luego de estas definiciones centrales, buscan los recursos para llevarlas a cabo y materializar sus compromisos en determinados espacios y con públicos seleccionados. Sin embargo, en los últimos años resulta cada vez más difícil concretar esta búsqueda de fondos sin alterar significativamente la naturaleza y parámetros establecidos en el Plan; llevando a soluciones pragmáticas como el de adecuar el plan a la oferta de financiamiento existente, con lo que no solo se desvirtúa el instrumentos de conducción de la organización, sino a la propia organización. Monitoreo y evaluación de la dimensión estratégica de la acción institucional Otra tensión que afecta la dinámica institucional está referida a la presión que ejerce la lógica de los proyectos, que plantean o suponen enfoques particulares, mientras que la planificación estratégica requiere de una lógica de conjunto. Las agencias consideran que monitoreando y evaluando “sus” proyectos, podemos dar cuenta del desempeño del Plan Institucional, lo cual no es necesariamente cierto.

176

•

Walter Melgar Paz

Y es que el Plan Estratégico no es igual a la suma de los proyectos. Existen dimensiones de la acción organizacional que no responden ni están registrados en proyectos y, por consiguiente no se ajusta a sistema de planificación, monitoreo y evaluación de proyectos. Los planes estratégicos contienen conceptos de naturaleza y grado de complejidad y abstracción distintos a los que estructuran la jerarquía de objetivos de los proyectos. Por tanto, exigen de indicadores y sistemas de gestión de datos especiales, que no son alimentados directa y mecánicamente por los proyectos, y que —por el contrario— demandan de unidades y/o funciones especiales. A las complicaciones del monitoreo de los indicadores del Plan, se suma la dificultad para monitorear el contexto. Los reportes que se elaboran terminan siendo la descripción de acontecimientos locales, regionales o nacionales que no necesariamente se vinculan con las estrategias definidas en el Plan. Finalmente, el monitoreo de la dimensión estratégica supone la construcción de aprendizaje organizacional, tarea compleja que exige articular diversos elementos desde una perspectiva institucional y que van a dar los insumos para el debate y definición de las orientaciones del próximo plan. Y que necesitan capacidades especiales, particulares. Así como recursos especiales para ello. Competencias por fondos distrae las tareas de conducción de las estrategias El alto nivel de competencia por fondos y la diversidad de fuentes a los que en los últimos años acceden las OPD (con sus variados mecanismos, condiciones, formatos), exige de un equipo casi permanente dedicado al seguimiento de ofertas y convocatorias, formulación y tramitación de propuestas técnicas y organización del soporte administrativo del proceso. La estrategia de diversificación de fuentes como sustento de la reproducción de las OPD, pasan por implementar tareas de ampliación de contactos con nuevas fuentes de cooperación

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

177

(bilateral, multilateral, no gubernamental), la activa búsqueda de licitaciones y fondos concursables (nacionales e internacionales), contactos con el sector empresarial local (incorporar el discurso de responsabilidad social empresarial), la búsqueda activa de fondos de los gobiernos locales y otras sectores gubernamentales, etc. Actividades en donde generalmente interviene el equipo de dirección y lo más selecto del staff técnico de la organización. Tensiones cuya resolución se constituyen en retos para las OPD y que exigen de fórmulas financieras que sin alterar la naturaleza de la misión, le otorguen a la organización cierto grado de autonomía para destinar fondos suficientes y recuperar el valor de las tareas estratégicas que se han visto afectadas en los últimos años. A estas tensiones, desde nuestro punto de vista se suma una de carácter distinto y que tiene que ver más bien con opciones de quienes conducen e integran la organización. Y que la planteamos, a continuación, a modo de hipótesis. 5.5.2 La adecuación al contexto determina el uso del método Hemos visto cómo el método de planificación estratégica permitió a las OPD organizar el pensamiento y tomar decisiones, en un momento histórico de ruptura del orden bipolar y tránsito hacia la hegemonía del capitalismo a escala global. Una década de gobierno dictatorial en el Perú (gobierno de Fujimori), con control del terrorismo, participación social controlada en la gestión de los espacios locales y recuperación de la economía, se constituyó en el escenario de estabilidad que necesitaron las OPD para operar sus procesos de adaptación ideológico, conceptual, temático, y organizativo. Los eventos de planificación y la formulación de los planes estratégicos respectivos, fueron los mecanismos para legitimar de manera ordenada y secuencial este proceso de adaptación a las nuevas condiciones del contexto. Proceso que habría estado influenciado a su vez por cuatro hechos significativos:

178

Walter Melgar Paz

i)

La pérdida (o abandono) del discurso referido a la posibilidad de generar un sistema económico y social alternativo, como correlato de cambios en la estructura de poder. ii) La subordinación de la lectura política a las dimensiones económica y tecnológica como factores claves para la definición de las estrategias de la organización. iii) Como consecuencia de los dos primeros, el cambio de paradigma de organización como “medio” para el logro de objetivos políticos, a otro en el que la organización cobra sentido y fin en sí misma. iv) El establecimiento de un esquema de intervención con alto grado de formalización y adecuación a los estándares y discursos políticamente correctos (gobernabilidad, competitividad, gestión responsable de recursos naturales), que se constituye en una plataforma de largo plazo y en donde van cambiando las metas de cobertura y localización.109 De tal modo que los eventos de planificación estratégica habrían adquirido otra función, desplazando el debate político, la construcción y/o confrontación de conceptos, la validación de estrategias emergentes, el planteamiento de innovaciones, la generación de liderazgos, el adoctrinamiento institucional, etc., hacia el análisis y el cálculo de oportunidades para el acceso a financiamiento de diversas fuentes; igualmente legítimo para la subsistencia y desarrollo de la organización. En tanto la dimensión de “mercado” predomina en la definición de la misión y de las estrategias institucionales (sobre la doctrina, historia, ética y utopía), determina el carácter del método, las técnicas y herramientas necesarias para la planificación. Y la naturaleza y sentido de su producto (el plan).

Para mayor detalle ver la discusión crítica en: MELGAR PAZ, Walter y Vidal PINO ZAMBRANO. La gestión de la información en contextos complejos y diversos. El caso de los proyectos de desarrollo rural. Escuela para el Desarrollo, Evangelishcher Entwicklungsdienst (EED). Lima, 2012. Pág. 116 y siguientes.

109

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Análisis con perfiles economicistas, tecnocráticos, con exigencia de variables de naturaleza cuantitativa, basados en proyecciones estadísticas, enfocados en pocos factores y con escasos márgenes de riesgos, no requieren de la dialéctica como método de pensamiento, ni de la planificación estratégica como procedimiento para formulación del plan para la gestión de la organización. Se requieren de instrumentos de planificación operativa y de instrumentos que permitan controlar la eficiencia y la eficacia (recordemos que la planificación estratégica es para ambientes de alta incertidumbre y en donde la razón da espacio para la intuición). Más aún, si el equipo no está dispuesto a otorgar demasiado espacio a las novedades, y por el contrario se sentiría más cómodo si el nuevo plan reproduce lo que ya estamos haciendo bien. 5.5.3 El imperio de los proyectos y la planificación estratégica como “rutina” En un escenario en donde los proyectos cada vez más se constituyen en el elemento organizador de la acción institucional —no solo porque teóricamente concretan la misión, sino porque son los medios para garantizar el financiamiento y la reproducción material de la organización— y en donde los equipos se conducen con el pragmatismo suficiente y necesario para captar recursos y remontar las dificultades que enfrentan las OPD actualmente, es razonable pensar que la planificación estratégica termine cediendo como enfoque y método de planificación principal para la organización. El problema es que, tal como señala Javier Diaz-Albertini, las modalidades y condiciones para acceder al financiamiento, determinan una serie de prioridades en la gestión de la organización, que termina afectando la perspectiva estratégica:110

DIAZ-ALBERTINI FIGUERAS, Javier. El trayecto compartido. El financiamiento institucional de EED en la Región Andina. Sistema de Facilitación EED Perú, Evangelishcher Entwicklungsdienst (EED), Escuela para el Desarrollo. Lima, 2012. Pág. 29 y siguientes.

110

180 i.

Walter Melgar Paz

La agenda de la cooperación (líneas de acción, temáticas, organizaciones beneficiadas, tipos de proyectos) viene determinada según las prioridades de los gobiernos del norte en función de las prioridades políticas que transfieren fondos a las agencias de cooperación, a partir del énfasis puesto en la “rendición de cuentas” y en la “eficiencia”, como elementos claves del neoliberalismos y paradigma sociopolítico. En la necesidad (y urgencia) por dotarse de recursos financieros, las OPD terminan dejando de lado la naturaleza de sus misiones y sus respectivas agendas, por los condicionamientos del financiamiento. ii. El imperio del mercado y sus fuerzas se convierte en la vara para medir la requerida eficiencia y eficacia, traduciéndose en un nuevo discurso y práctica que confiere peso a los resultados rápidos y cuantificables, y a la adopción de métodos y técnicas de planificación, monitoreo y evaluación que atiendan estas exigencias. De tal forma que el debate y las orientaciones conceptuales y políticas, al no concretarse fácilmente en indicadores cuantitativos, terminan cediendo (y desnaturalizándose) a determinadas operacionalizaciones estandarizadas. iii. El poder que asumen los directivos y administradores de las agencias y el cambio del perfil de este grupo y sus motivaciones (con relación a la décadas anteriores), lleva al establecimiento de relaciones con la OPD, caracterizada por la reducción de los márgenes de juego de los que antes gozaban el oficial de proyecto y sus contrapartes del Sur, afectando significativamente la posibilidad de atender acciones de desarrollo organizacional de carácter estratégico, como las de discusión interna, planificación, investigaciones focalizadas, formación y organización del equipo de dirección, posicionamiento y articulación política etc. iv. La exigencia de proyectos de corto plazo, concretos, focalizados en aspectos específicos de una temática o problemática, como producto de negociación y transacción entre la cooperación y las OPD, lleva a que los directivos e integrantes más lúcidos, se ocupen en la producción, negociación y gestión de

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múltiples y diversas propuestas técnicas concretas, orientadas a rectificar los desajustes del mercado como organizador de la economía y la sociedad, sacrificando su rol de conductores de la organización en procesos complejos y significativos de cara a la búsqueda y ensayo de nuevas apuesta de ordenamiento social y económico. Incluso para aquellas agencias que han mantenido como política el financiamiento institucional de las OPD —en un contexto de reducción significativa de esta modalidad—, las exigencias administrativas para la gestión de “proyectos”, ha llevado a más de una confusión al interior de las OPD en materia de planificación. En este caso en particular, nos referimos a la relación con el ex-EED: Para las OPD contrapartes, el Plan Institucional fue adquiriendo forma de Plan Estratégico (tal como lo hemos reseñado). Para ello adoptaron la metodología de la planificación estratégica, sus procedimientos, sus formas y expresiones concretas: el producto que generaron fue el Plan Estratégico. El hecho de que el “Plan” de la institución, se constituyera en el “Proyecto” a negociar con el ex-EED, generaba una serie de problemas de comprensión, comunicación y negociación, que tienen origen metodológico. Y que responde a la idea errónea muy difundida de que los métodos y herramientas de planificación se pueden utilizar indistintamente. Me explico, dentro del sistema de Planificación Estratégica, el objetivo de mayor jerarquía se denomina “Visión” o “Misión”. Y es la síntesis de una gran aspiración de naturaleza política, ética y utópica. Señala la orientación, más no el punto de llegada. Por tanto, su horizonte temporal es de largo plazo (y en ocasiones indeterminado), de difícil cuantificación, y hasta innecesario para la racionalidad del equipo planificador y para las funciones que cumple. Por el contario, desde el sistema de diseño de proyectos, se exigen la formulación de un objetivo que se refiera a “una” cualidad de la realidad concreta que en un tiempo determinado

182

Walter Melgar Paz

(generalmente de corto plazo), debe ser transformado, y sobre el cual debemos dar cuenta de manera objetiva. Por otro lado, los procesos de elaboración de Planes Estratégicos, no utilizan la técnica del “árbol de problemas” (propios del sistema de elaboración de “proyectos”), utiliza la técnica del “diagnóstico estratégico”. No establecen relaciones causales de dos variables en una dinámica temporal pasado-presente, analizan procesos y tendencias probables de comportamiento en el futuro. No problematiza sobre “causas”, visualiza creativamente sobre “oportunidades”. La planificación estratégica (y los planes estratégicos), construyen (y formulan) “estrategias”, entendidas como “conceptos”, “ideas”, “nociones” complejas sobre el “curso de acción” que deben ser movilizados para lograr la misión en un contexto determinado, que a su vez es incierto, dinámico, dialéctico. Los proyectos construyen “metas” concretas, medibles, asumiendo que la realidad es lógica, lineal, unidireccional y que se puede controlar, tomando como eje central las dinámicas establecidas en la relación lógica de objetivos y resultados. Por consiguiente, estamos frente a dos procesos de producción diferentes que dan como resultado dos productos de diferente naturaleza, que han sido concebidos (conceptual y metodológicamente) para usos diferentes y que, sin embargo, son equiparados para fines de una negociación: el financiamiento del proyecto. El resultado es lamentable, penoso, absurdo: por un lado hemos degradado la planificación estratégica (convirtiéndola en un mal remedo del diseño de proyectos, en un mero trámite administrativo, en un requisito odioso de la cooperación) y por otro lado producimos proyectos de muy mala calidad. Y esto porque estamos utilizando procesos de producción que no se corresponde con el producto requerido. Esta situación llega al extremo cuando se le exige que se cuantifique (y se exprese en porcentajes) algo que por naturaleza no está pensado a que se exprese en estas formas.

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

183

Tenemos pues que la gente de las OPD que han analizado, discutido, discurseado, escrito en un sistema (estratégico), tiene que llenar formularios que corresponden a otro sistema (proyectos). De tal modo que, cuando se requiere llenar la celda de objetivos del proyecto, se traslada los objetivos del plan, teniendo como resultado expresiones cargadas de términos que expresan conceptos complejos, que responden a “estrategias”. Luego, construir “indicadores” del tipo marco lógico (cuantificables, medibles, concretos), resultan difíciles, ya que conceptos complejos o de alto grado de abstracción, exigen procesos de operacionalización (pasar de la abstracción al referente empírico) más complejos. Es decir, se abre una brecha muy grande, una distancia muy amplia, entre el cambio que se propone (en el objetivo), y su evidencia concreta (el indicador).

VI. Apunte final

En cada ejercicio de reflexión que realizamos sobre las organizaciones de promoción del desarrollo del Perú, nos acercamos al convencimiento de que dejaron de ser lo que en los años 70 y 80. Su transformación ha ido a la par de los cambios del contexto internacional y nacional. Las razones y condiciones que les dieron origen, dejaron de ser tales en los actuales esquemas de razonamiento y justificación de su existencia. En muchos casos los equipos fundacionales han sido reemplazados por una nueva generación, que aprecia a la organización —legítimamente— más que como un proyecto vital, como un espacio de trabajo y desarrollo profesional. Sin embargo, tenemos la impresión de que se albergan dos eras en un mismo momento histórico, dos espíritus en un mismo organismo, dos orientaciones en una misma misión, que no terminan de definirse, ya sea a través de una fusión creativa de ambas, ya sea mediante la hegemonía de alguna de ellas. Independientemente de las salidas libres y legítimas que puedan adoptar las OPD en los próximos años, respecto a su razón de ser y la forma de llevarlo a cabo, están llamadas a hacerlo con responsabilidad y profesionalismo, con iniciativa y audacia, con reflexión profunda y creatividad.

[185]

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Y para ello, consideramos que el pensamiento estratégico y el método que lo asiste, siguen siendo una opción válida. Pero depende de las capacidades, disposición y opciones de sus líderes para utilizarlos de manera apropiada. Contando ya con un discurso del desarrollo, un esquema de intervención en espacios más o menos estables (en términos políticos y económicos), formas organizativas instaladas, y un mercado de financiamiento más o menos conocido al cual recurrir a través de ofertas de proyectos y servicios, la planificación estratégica estaría destinada a convertirse en un evento rutinario de orden administrativo y el Plan en un requisito formal para la negociación. Pero un instrumento eficiente finalmente. O podría servir como soporte del análisis de la realidad y la generación de ideas novedosas para transformarla siguiendo nuevos (o viejos) derroteros, bajo objetivos transgresores del orden actual. Y es que este método sirve para ayudar a construir futuros a organizaciones que están dispuestas a trascender en una sociedad que requiere de ella. Y esto último es una cuestión de decisión de las personas y sus organizaciones y no responsabilidad del método.

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Anexos

Anexo 1 Lista de entrevistados por organización Anexo 2 Escuelas de pensamiento estratégico según Mintzberg Anexo 3 Diagnóstico de cultura de las OPD Anexo 4 Agencias de cooperación por número y duración de los proyectos financiados

[195]

196

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Anexo 1 Lista de entrevistados por organización Organización Cedepas Norte

Lugar y período de visita Trujillo, 9 al 11 de setiembre de 2013

Entrevistados/as • • • • •

Cajamarca 12 y 13 de setiembre de 2013

• • • •

Cipca

Piura, 16 al 21 de setiembre de 2013

• • • • • • • • • •

Federico Tenorio, Director General. Marycruz Briones, Administradora General. Melissa Donet, Unidad de Gestión Estratégica. José Mendoza, Asesor Técnico de Gobernabilidad Local. Melva Cabrera, Coordinadora de proyecto. Ana Angulo, Directora Ejecutiva Filial Cajamarca. Melisa Lebel, Unidad de Gestión Estratégica. Selene Abanto, ex integrantes de la Unidad Estratégica. Walter Campos, ex socio. Manuel Alburqueque, Director General. Walter Abramonte, Director Área de Investigación y Proyección Regional. Rosa Prieto, Directora Área Gobernabilidad y Gestión Democrática Local. José Luis Juárez, Director del Área de Desarrollo Empresarial Rural. Lourdes Aldana, Administradora. Wilmer Bermejo, Área Gobernabilidad y Gestión Democrática Local. José Gallo, Área Gobernabilidad y Gestión Democrática Local. Julio Oliden, Área de Investigación y Proyección Regional. Emma Gallardo, Área de Desarrollo Empresarial Rural. Maximiliano Ruiz, Ex Director General.

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Organización Desco-Programa Regional Sur

Lugar y período de visita Arequipa, 23 al 27 de setiembre de 2013

Entrevistados/as • • • • •

Arariwa

Cusco, 21 al 26 de octubre del 2013

• • • •

Alternativa

Lima, diciembre 2013 / febrero del 2014

197

• • •

Rodolfo Marquina, Jefe de Programa. Juan Santa Cruz, Unidad de Planificación, Seguimiento y Evaluación. Oscar Toro, Unidad de Incidencia y Comunicación. Delmy Poma, UOT Caylloma (Arequipa). Daniel Torres, UOT Lampa (Puno). Hugo Yanque Martínez, Director de Microfinanzas (Arariwa). Yunilda Maldonado, Directora Administrativa de Arariwa Promoción, Asociada. Antonino Lovón, Director de CENFOPAR, asociado. Rosario Valdeavellano, ex-Directora Ejecutiva, asociada. Maritza Caycho, Directora Ejecutiva. Martha Llona, Asociada. Rodolfo Alva, Directivo.

198

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Anexo 2 Escuelas de pensamiento estratégico según Mintzberg

Henry Mintzberg (Canadá, 1938), es ingeniero mecánico que desde 1968 es profesor de Management Studies en la Universidad de McGill en Montreal, Canadá. Sus trabajos han roto paradigmas y han ayudado a una mejor comprensión del mundo de la dirección de empresas. Son varios sus aportes al management, siendo las más relevantes: i) la importancia de la dirección intuitiva en situaciones caóticas e imprevisibles, que son las que generalmente afrontan las organizaciones; ii) la capacidad de síntesis como la esencia misma de la capacidad de gestión de los directores (en contraposición de los análisis complejos, formales y sofisticados); y iii) la importancia de la estrategia emergente, que surge de manera informal, en cualquier nivel de una organización, y que habitualmente resulta más efectiva que las estrategias diseñadas deliberadamente. Mintzberg clasifica las escuelas de pensamiento estratégico en las siguientes: 1. Escuela de Diseño y Planificación: la estrategia como un proceso de concepción formal de la dirección. Se desarrolla en los años 50 y 60, siendo sus exponentes más reconocidos Selznick, Andrews, Ansoff, Drucker y la escuela de negocios de Harvard. Una de las escuelas más influyentes, sobre todo en el énfasis del diagnóstico o análisis estratégico (contexto externo e interno) para la creación de la estrategia. Una vez definida la estrategia, se trata de diseñar un plan estructurado, formal, jerárquico, con presupuestos y uso de formularios; proceso bajo responsabilidad del director y/o equipo técnico de planificadores. No deja opción a la intuición, creatividad o improvisación. El cambio es ocasional. Principal difusora de la herramienta FODA, la planificación por objetivos y los planes operativos. 2. Escuela de Posicionamiento: la estrategia como un proceso analítico. Surge en los ‘70 con Schendel y Hatten, pero su máximo exponente es Michael Porter. Pone énfasis en el análisis de una complejidad de variables del contexto (externo e interno) en el que se desenvuelve el sector de la economía que

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se planifica (industria), haciendo uso de múltiples instrumentos de análisis relacional que se diseñan para tal efecto. Propone y desarrolla conceptos como el de estrategias genéricas, cluster, ventaja competitiva, cadena de valor, modelo mental del líder, entre otros. Asigna un papel importante al rol del Estado en los procesos económicos y de mercado, por tanto, como actor clave en los escenarios de planeamiento. Los procesos básicos de generación de la estrategia suelen ser analíticos, sistemáticos y prescriptivos; definida la estrategia, el sistema de planificación es permisible al cambio del contexto, el que debe ser examinado de manera frecuente. La propuesta de Porter ha sido extendida al análisis y planificación de espacios regionales, estableciendo enlaces con enfoques de planificación territorial. 3. Escuela Cognitiva: la estrategia como un proceso mental. Se desarrolla a fines de los años 40 con March y Simon. Busca entender y describir el proceso de creación de la estrategia en la mente del estratega y los procesos de toma de decisiones empresariales, utilizando herramientas de la psicología cognitiva. El paradigma de un individuo racional capaz, de tomar la mejor de todas las decisiones posibles, se reemplaza por la consideración, empíricamente demostrada, de que el sujeto no cuenta con un conocimiento acabado de todas las alternativas posibles, sino que trabaja con modelos limitados, simplificadores de la situación real, que son producto de procesos cognitivos individuales en los que resulta determinante la información disponible del entorno como la proveniente de experiencias pasadas. March y Simon en este sentido plantean la imposibilidad de la racionalidad organizacional, pues las mentes individuales que toman las decisiones poseen una racionalidad limitada. 4. Escuela Empresarial: la estrategia como un proceso visionario. En los 50 Schumpeter y Cole, se proponen entender cómo se formulan las estrategias desde un punto de vista práctico, analizando el liderazgo formal y los procesos y estados mentales que sigue el directivo de la empresa a la hora de crear

200

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la estrategia: intuición, criterio, talento, capacidad, percepción. Asocia la estrategia con la capacidad del líder de visualizar una orientación para la organización (visión), procesos que ocurren de manera intuitiva pero premeditada, aunque flexibles para la incorporación de estrategias emergentes. 5. Escuela de Aprendizaje: la estrategia como un proceso emergente. Sus orígenes datan de los años 60 (Lindblom, Cyert y March, Wick), se posicionan en los 80 con Quinn y se expande en los 90 con Prahalad y Hamel. Está relacionada con las teorías psicológicas del aprendizaje y la teoría del caos. Postulan que la estrategia se crea a través del aprendizaje continuo, suficiente y pertinente sobre una determinada situación. Su formulación es un proceso desorganizado, intuitivo, confusos, en donde los directivos van tomando decisiones en contextos complejos e inciertos, del que van aprendiendo progresivamente; por tanto aceptan la imposibilidad de prever el futuro y toleran el cambio con alto grado de flexibilidad. Se trata de un proceso social que involucra a un grupo amplio de personas de la organización. Critican la separación entre la formulación formal-racional (diseñadores) de la estrategia y su implementación (ejecutores). Aportan con conceptos y herramientas vinculadas al aprendizaje organizacional, modelos de creación de conocimiento, estrategia emergente, competencias fundamentales, la aplicación de la teoría del caos aplicado a la empresa. 6. Escuela de Poder: la estrategia como un proceso de negociación. Se desarrolla en los años 70 (Allison, Pfeffer y Salanciik) y los 80 (Asteley) y postula que la estrategia resulta de un proceso en el que el uso del poder y la política interna son fundamentales, en tanto exprese y sea favorable a los intereses de cada grupo de poder. Desarrolla conceptos, estudios y herramientas relacionados al micro-poder y macro-poder, alianzas estratégicas y joint-ventures. 7. Escuela Cultural: la estrategia como un proceso colectivo. Se sitúa en los 60 y sus exponentes son Rhenman y Normann,

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201

quienes desde la sociología y la antropología estudiaron la creación de la estrategia como un proceso integrado en el entorno cultural de la organización. Introducen a la empresa elementos como valores, normas, cultura, mitos, ideología, símbolos, y entiende la estrategia desde una perspectiva colectiva y descriptiva. Entienden el cambio como poco frecuente, que genera miedos, tensiones y resistencias en los integrantes de las organizaciones. 8. Escuela Ambiental: la estrategia como un proceso reactivo. De fines de los 60 y 70, teniendo como exponentes a Pugh, Hannan y Freeman. Su base conceptual es la biología y la sociología política. Consideran a la empresa como un ente pasivo y dependiente de su entorno, por lo que la estrategia es la forma de adaptarse a él para obtener los beneficios que esta pueda otorgarle. Al entorno se suma como factores claves para la determinación y conducción de la estrategia el liderazgo y la organización. Asume una visión determinista del entorno y —por consiguiente— de poco margen de libertad de la organización para proyectar y crear futuro. La estrategia consistiría en el análisis y determinación de “nichos” propicios para la reproducción de la organización. Introduce los conceptos de adaptación, contingencia, selección natural, complejidad. 9. Escuela de Configuración: la estrategia como un proceso de transformación. Se origina en los años 60 (Chandler) y 70 (Mintzberg, Miller, Miles y Snow), teniendo a la historia como disciplina de referencia. Su aporte central es que pretende articular los enfoques de las demás escuelas a través de dos conceptos: la configuración y la transformación; a partir de estos, postulan que las organizaciones atraviesan momentos de estabilidad relativa, en donde se dan y administran conexiones positivas con el entorno, pero que conducen a estados de saltos ocasionales y drásticos, que generan situaciones de cambio organizacional. Los líderes de las organizaciones deben saber ubicar los momentos en que la organización

202

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se sitúa con la finalidad de proponer la estrategia (y los enfoques y herramientas) adecuadas. Aportan conceptos como configuración, arquetipo, ciclo vital, entre otros. Respecto a las particularidades de las escuelas de administración, Carrión, en su libro Manual de Aplicación Práctica de la Estrategia se remite a Mintzberg para hacer un resumen gráfico de las diversas escuelas y sus respectivos aportes, los mismos que son considerados “parciales”, pero útiles para la comprensión de la complejidad del concepto y su aplicación en la gestión de la organización. Otra forma más sencilla de ver las diferencias y similitudes de las escuelas y que quizá tengan más relevancia para nuestro propósito de vincularlas con las experiencias de las OPD, es organizarlas tomando en cuenta dos criterios: el carácter del resultado que busca la estrategia y la naturaleza del entorno y la posibilidad de generar proyecciones formales de futuro. Whittington* propone un cuadrante de la siguiente manera, que la hemos adaptado a nuestro fin:

*

Whittington, Richard. ¿Qué es estrategia? ¿Realmente importa? Thomson Paraninfo, Madrid, 2002.

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203

Clásicos:

Evolucionistas:

Ansoff, Porter, Drucker. Ven la estrategia como un proceso racional de cálculos y análisis deliberados que llevarán a obtener ventajas competitivas a largo plazo y asegurará así el futuro. Por tanto, asume que es posible determinar una visión de futuro y construir un medio para llegar a él. El entorno y la organización pueden ser predecibles y moldeables, gracias al análisis y la aplicación de instrumentos de gestión. Es la más extendida en el medio y con mayor presencia en textos y ofertas de consultorías.

Pugh, Williamson, Hannan y Freeman. La planificación racional es irrelevante en tanto el entorno es impredecible como para anticiparse a él de manera eficaz. El largo plazo y la proyección de una situación posible es impertinente, por lo que depende de la capacidad de responder a las exigencias del entorno, es decir, estar preparados para competir, a través de reacciones prácticas y movimientos altamente flexibles. No sirven estructuras ni procesos engorrosos. Se apuesta a una alta capacidad de observación y maniobra del líder y los integrantes de la organización.

Aquí se ubicarían las escuelas de Diseño y planificación y la de Posicionamiento que alude Mintzberg.

Aquí se ubicarían las escuelas Ambiental y de Aprendizaje que alude Mintzberg.

Sistemáticos:

Procesualistas:

Granovetter y Albert. Consideran posible la configuración de una ruta a partir del establecimiento de características del futuro, a través de procedimientos lógicos y formales. La estrategia depende del sistema social en el que se ubica la organización, los intereses que se persiguen y las normas para subsistir.

Mintzberg, Cyert y March. Consideran que planificar el largo plazo es inútil, no solo por la imprevisibilidad del entorno, sino por la imposibilidad de las personas de conocer y comprender suficientemente la realidad. El Plan resulta inútil apenas cambia la situación previamente estimada. La estrategia se crea en un proceso práctico de ensayo-error, aprendizaje y fuerte compromiso y emana del aprendizaje y la adaptación. No importa encontrar la estrategia óptima, sino alcanzar un posicionamiento incremental a través de la eficiencia operativa.

La concepción de la estrategia, por tanto, adquiere una forma relativa en su formulación y contenido en función de su contexto socio-cultural. Aquí se ubica la escuela Cultural que hace referencia Mintzberg. .

Aquí se sitúan las escuelas de Aprendizaje, Empresarial y Cognitiva que alude Mintzberg.

RESULTADOS Beneficios plurales Elaboración propia.

CONTEXTOS INCIERTOS Procesos intuitivos

COTNEXTOS ESTABLES Proceso Formales

RESULTADOS Maximización de beneficios

204

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Anexo 3 Diagnóstico de cultura de las OPD

Se realizó una adaptación de la propuesta trabajada por los Sres. Blake y Mouton en su teoría sobre el impulso de la productividad de equipos de trabajo. Esta propuesta identifica siete estilos de cultura organizacional sobre la base de la combinación de una serie de procesos propios de la organización (ordenes, naturaleza de las reuniones, manejo de conflictos, determinación de objetivos, innovación comunicación interna, descripción del trabajo, delegación, calidad de los resultados, evaluación del desempeño, espíritu de equipo, compromiso). El predominio de alguna de las dos variables antes señaladas, en el tratamiento de los procesos de gestión de la organización, delinea la presencia de alguna de estos tipos de cultura en la organización:

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I

II

III

IV

V

VI

VII

205

ESTILOS DE CULTURA Mínimo interés por los resultados, mínimo interés por las personas (mir/mip) Máximo interés por resultados, mínimo interés por las personas (MIR/mip)

DEFINICIÓN Casi no se dedica ningún esfuerzo para lograr los objetivos de la organización y no se trata con interés los problemas humanos. Se trata de lograr un alto grado de eficiencia y producción, concediéndole poca importancia a las necesidades del personal. Mínimo interés por los Completa atención al personal deseando resultados, máximo interés satisfacerlo en todas sus necesidades, tratando de lograr un ambiente de por las personas (mir/MIP) cordialidad y amistad. Integración sinérgica de Los objetivos de la organización se interés por resultados y las tratan de lograr en común acuerdo con personas el personal, a través de una acción de equipo y las relaciones en la organización se caracterizan por la confianza y el respeto mutuo. Equilibrio conservador entre Los integrantes de las organizaciones interés por las personas y los buscan mantener el statu quo ya sea por resultados evitar trastornos en sus formas de hacer las cosas, ya sea por mantener su posición ganada al interior de la organización. Paternalismo Los integrantes de la organización esperan que los directivos orienten, decidan y resuelvan sobre el cumplimiento de los objetivos y sobre las relaciones interpersonales. Oportunismo en el interés por La ubicación de los integrantes de las los resultados y las personas, organizaciones se inclina por el lado de los originado en relaciones de resultados o de las personas, en función de poder su ubicación y relación con la estructura de poder en cada momento de su quehacer.

Elaboración propia.

Aplicada la herramienta de medición de la cultura organizacional a las OPD, se obtuvo como resultado la presencia del “Estilo IV: integración sinérgica de interés por resultados y por las personas”, acompañado del III (mínimo interés por los resultados, máximo interés por las personas), V (equilibrio conservador) y VI (Paternalismo).

4896 47.1

Agenda

Innovación

Comunicación

Cohesión

Compromiso

Calidad

Objetivos

Evaluación

Delegación

TOTAL

PROMEDIO

2

5

6

11

12

9

4

10

8

Elaboración propia.

387

Conflictos

3

461

359

433

347

399

419

431

372

479

384

Descripción del Trabajo

7

425

50.4

5244

422

464

428

444

374

407

425

406

499

468

441

466

MIR/ mip

mir/ mip

Ordenes

II

I

1

CAMPO DE OBSERVACIÓN

49.5

5143

376

394

395

406

522

424

390

415

311

512

484

514

mir/ MIP

III

73.6

7650

666

579

655

638

666

659

583

587

680

603

642

692

Integración sinérgica

IV

54.9

5709

453

439

346

419

563

468

577

518

506

426

481

513

Equilibrio conservador

V

ESTILO DE CULTURA

52.6

5473

474

465

526

449

506

428

503

389

411

432

441

449

Paternalismo

VI

42.5

4420

355

292

440

366

331

295

435

341

367

375

413

410

Oportunismo

VII

206 Walter Melgar Paz

España

España España

AYUNTAMIENTO DE EIBAR

FUNDACIÓN ALBOAN

Alemania España Bélgica E.U.A.

MISEREOR

DEUTSCHE WELTHUNGERHILFE

PROSALUS

BROEDERLIJK DENLE

INTER AMERICAN FUNDATION

Bélgica Suecia Bélgica España Bélgica Alemania

BRODERLIJK DENLE (11.11.11)

DIAKONÍA

NCOS

MANOS UNIDAS

OXFAM SOLIDARIDAD

EED (ates EZE)

Elaboración propia.

Holanda

HIVOS

CEDEP AYLLU

Holanda

Alemania

EED

BILANCE – CORDAID

España Alemania

INTERMÓN

ARARIWA

Alemania

EED

CIPCA

Alemania

FISC - Fundación Internacional de Solidaridad Compañía de María (en co-financiamiento con gobiernos sub-nacionales españoles)

País de referencia

EED

Cedepas Norte

Agencias de Cooperación

1992 – 2013

1988 – 1999

2001 – 2013

1987 – 2001

1990 – 2007

1989 – 2013

1983 – 2007

1996 – 2005

1998 – 2012

2001 – 2013

1999 – 2014

1998 – 2014

1997 – 2015

1996- 2014

1994 – 2012

1994 – 2012

2002 – 2012

2001 – 2012

2005 – 2012

1999 - 2015

Período de financiamiento

4

4

4

5

6

8

8

5

3

13

11

8

7

6

9

4

14

4

26

4

N° de proyectos financiados

Anexo 4 Agencias de cooperación por número y duración de los proyectos financiados

11

11

12

14

17

24

24

10

10

13

16

17

18

18

18

9

11

12

7

15

Total años de financiamiento

La Planificación Estratégica en las organizaciones de promoción del desarrollo en el Perú

207

OTRAS PUBLICACIONES El desarrollo pendiente. Las ONG peruanas en los procesos de cambio. Javier Diaz - Albertini Figueras y Walter Melgar Paz. 2012. Reimpresión 2013. La gestión de la información en contextos complejos y diversos. El caso de los proyectos de desarrollo rural. Walter Melgar Paz y Vidal Pino Zambrano. 2012. Reimpresión 2013. El trayecto compartido. El financiamiento institucional de EED en la Región Andina. Javier Diaz - Albertini Figueras. 2012. Monitoreo estratégico en organizaciones de promoción del desarrollo. Una aplicación práctica del Balanced Scorecard. Walter Melgar Paz. 2013.

Instancia de Facilitación, Asesoría y Apoyo. Pan para el Mundo-Servicio Protestante para el Desarrollo (IFAA. PPM-SPD). Perú