LA PARTICIPACIÓN SOCIAL COMO UNA MEDIDA DE SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO

Ponencia publicada en las Memorias del XIV Congreso de Investigación sobre el Tercer Sector (2014). Innovación social y redes de sociedad civil en las agendas global y local. México: UAN y CEMEFI.

LA PARTICIPACIÓN SOCIAL COMO UNA MEDIDA DE SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO

PATRICIA BARANDA CARMONA En México y América Latina desde la década de los ochenta las crisis económicas, los altos índices de desempleo, de desarrollo y la debilidad del Estado para hacer frente a esta realidad, propiciaron un ambiente de deterioro social y de auge de la delincuencia común y organizada transnacional, lo que ha generado altos índices de violencia, penetración de las organizaciones delictivas en las estructuras del Estado y la vulnerabilidad, principalmente, de la juventud y niñez del país y de la región, en sus respectivas dimensiones. Por lo anterior y ante la consolidación de un proceso democrático, la participación social debe fomentarse con medidas que generen la coordinación entre las organizaciones de la sociedad civil (OSC), el sector privado y las instituciones del Estado a fin de crear una cultura de seguridad, de prevención del delito y de corresponsabilidad sociedad-Gobierno con el propósito de mejorar la seguridad pública. Seguridad Pública, Seguridad Ciudadana, delincuencia, participación social, organizaciones de la sociedad civil (OSC), Gobierno. INTRODUCCIÓN El estudio de la seguridad en sus diferentes planos, sea pública, nacional, regional o internacional se ha analizado desde una perspectiva estatocentrica. Sin embargo, desde la década de los ochenta y noventa ante la complejidad de la dinámica tanto nacional como internacional donde surgen y cobran trascendencia actores no estatales, los estudios de la seguridad comienzan a virar hacia un enfoque multidimensional cuya atención deja de concentrarse en el Estado y empieza a considerar otros factores desde ambientales como socioeconómicos, los cuales inciden en el desarrollo del individuo y, por ende, en un ambiente de seguridad colectivo. Así surgen conceptos como seguridad ciudadana cuyo enfoque se centra en la integridad física y material de la persona, y su derecho a tener una vida digna. También los de participación y responsabilidad social que refieren la capacidad de las comunidades y grupos sociales para 1

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influir en las decisiones que afectan sus vidas. (PNUD, 2013). Por tanto, la seguridad pública es aquella que propicia un ambiente de armonía y sana convivencia de los ciudadanos donde cada uno respeta los derechos individuales del otro. En el caso de México y de América Latina es sabido que desde la década de los ochenta las crisis económicas, los altos índices de desempleo, de desarrollo y la debilidad del Estado para hacer frente a dicha realidad, propiciaron un ambiente de deterioro social y de auge de la delincuencia común y organizada transnacional, esta última en su modalidad de narcotráfico cuyo impacto ha incidido en altos niveles de violencia, ha penetrado en las estructuras del Estado y ha vulnerado, principalmente, a la juventud y niñez del país y de la región, en sus respectivas dimensiones. Por lo anterior, la participación social ha surtido efecto mediante las movilizaciones sociales o bien a través del la sociedad civil organizada como mecanismo de exigencia y de respuesta ante las acciones o falta de las mismas por parte del Estado. El presente trabajo busca responder el cuestionamiento ¿Cómo fomentar la participación social en aras del mejoramiento de su seguridad, teniendo en cuenta la corresponsabilidad de la sociedad-Gobierno ante un sistema democrático donde confluyen diversos actores y patrones de carácter interno e internacional? Para dar una respuesta se parte de un Marco conceptual; se revisa brevemente la seguridad pública en México a la luz de sus logros y fracasos y, los retos y oportunidades de la participación ciudadana en el mejoramiento de la seguridad pública en México y en América Latina --se consideran algunos casos de México y de países latinoamericanos en torno a la temática estudiada dado su impacto en la seguridad--, con el objeto de analizar la seguridad publica desde un enfoque multidimensional, así como la incidencia de las OSC en el planteamiento de estrategias de seguridad donde involucran la participación ciudadana; para finalizar, se señala la importancia de la responsabilidad social como un factor de seguridad pública. Se sostiene que ante la actual problemática de seguridad, la participación social debe fomentarse con medidas que generen la coordinación entre las organizaciones de la sociedad civil (OSC), el sector privado y las instituciones del Estado a fin de crear una cultura de seguridad, de prevención del delito y de corresponsabilidad sociedad-Gobierno.

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Para la elaboración de este análisis se consultaron fuentes bibliográficas, hemerográficas, electrónicas, informes emitidos por organizaciones internacionales y la legislación nacional. A fin de tener un panorama amplio pero al mismo tiempo sustancial del objeto de estudio. 1. MARCO CONCEPTUAL En el presente apartado se revisan los conceptos que son clave para el propósito del análisis, entre ellos destacan: seguridad pública, seguridad ciudadana, riesgos y amenazas a la seguridad, la participación y responsabilidad social, estos últimos como un factor determinante en el nuevo enfoque multidimensional de la seguridad pública. 1.1 SEGURIDAD PÚBLICA De acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el artículo 2º la define como: (…) una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo... El Estado desarrollará políticas en materia de prevención social del delito con carácter integral, sobre las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, así como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la protección de las víctimas.1 Con base en lo anterior el enfoque de la seguridad pública se ha planteado desde una perspectiva institucional, es decir, en función del Estado, con el objetivo de mantener la paz y el Estado de Derecho mediante mecanismos más represivos (control penal, faltas administrativas) que preventivos. Por su parte, la actual administración del presidente Enrique Peña Nieto ha emitido el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018 como documento rector de la política de Seguridad 1

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (29 de octubre de 2013). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. DOF, p.1.

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Nacional del Estado mexicano. En este programa la seguridad en sus distintas acepciones, en particular la nacional, se asume bajo un enfoque multidimensional donde las causas de inseguridad son multifactoriales y trasnacionales, es decir que desde factores socioeconómicos hasta ambientales, pueden vulnerar la estabilidad y el desarrollo de la nación. Por lo anterior, en este estudio se busca plantear la seguridad pública desde la óptica de seguridad ciudadana en función de los principios de libertad, de justicia social, de participación ciudadana y de igualdad que debe tener su expresión a través de una gestión eficaz de la prevención del delito. Un enfoque integral de la seguridad pública puede evitar escenarios de inseguridad deteriorados tales como en las últimas décadas se ha experimentado tanto en México como en América Latina. Cabe mencionar que se traen a colación algunos hallazgos en México y en algunos países latinoamericanos ya sea por la similitud de la problemática de inseguridad o por casos de éxito en la implementación de programas y políticas públicas desde una óptica preventiva donde la incidencia de las OSC y la participación social han sido torales. 1.2 SEGURIDAD CIUDADANA La seguridad ciudadana consiste en la protección de un núcleo básico de derechos, incluidos el derecho a la vida, el respeto a la integridad física y material de la persona, y su derecho a tener una vida digna (Informe RDH 2013-2014, 5). Por lo que la falta de empleo, la pobreza, la inequidad o la carencia de libertades pueden generar un caldo de cultivo para la delincuencia. La seguridad ciudadana puede concebirse como una vertiente de la seguridad humana, la cual parte a raíz de la dinámica internacional de las décadas de los ochenta y noventa donde se empieza a cuestionar el enfoque de la seguridad, meramente en términos políticos y militares, sin tomar en cuenta el surgimiento de nuevos actores no necesariamente estatales con intereses muy precisos, y además sin considerar propiamente el desarrollo integral y protección del individuo. De ahí que la seguridad humana desde una óptica amplia incluye tanto el derecho de vivir en plenitud como un abanico de amenazas: desastres ambientales, guerras, inseguridad alimentaria,

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violencia, cambio climático, etc. Tales amenazas, pueden afectar a las personas y limitar sus oportunidades de desarrollo2 sin importar las diferencias económicas de los países. 1.3 AMENAZAS Y RIESGOS A LA SEGURIDAD PÚBLICA Los procesos asociados con la globalización tal como la frontera que dividía lo interno de lo externo se ha venido desdibujado con el paso del tiempo, lo que pone de manifiesto la interrelación entre lo nacional y lo internacional. Si bien algunas amenazas a la seguridad pueden contenerse a nivel local -debilidad institucional o la falta de gobernabilidad- pueden convertirse en amenazas transnacionales tales como el tráfico ilegal drogas, de armas, de personas, de activos, lo que puede incidir en las condiciones locales de seguridad. Por otro lado, temas como la pobreza, la desigualdad y el desempleo han sido discutidos en distintos foros tanto de índole nacional como regional, por ejemplo en la Conferencia Especial de Seguridad (CES) celebrada en octubre de 2003 en la Ciudad de México, los países miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) pusieron sobre la mesa la problemática de la seguridad y sus prioridades conforme al impacto a nivel nacional y subregional. En el caso de los países Centroamericanos una de las principales amenazas a la seguridad son los grupos pandilleros llamados Maras, para los países caribeños el cambio climático, para México la delincuencia organizada. Asimismo, la mayoría de los Estados participantes, incluido Canadá, coincidieron en hacer énfasis en temas de desarrollo, incluida la pobreza, el desempleo y la desigualdad como factores de riesgo y vulnerabilidad para la seguridad de cada una de las naciones. Cabe señalar que estas condiciones en sí mismas no explican la dinámica del delito, pero como se ha mencionado pueden incentivar el delito en sus distintas acepciones. Así, para efectos de este trabajo por vulnerabilidad se entiende la susceptibilidad que tienen las personas o un contexto de ser afectado; por riesgo se entienden aquellos factores que de no ser atendidos se pueden convertir en una amenaza. Por su parte, la amenaza es definida como la intención de producir temor, de intimidar, de poner sobre aviso la intención de causar daño a corto, mediano o largo plazo. En la actualidad las amenazas surgen, no de acciones políticomilitares tradicionales sino de poderosas fuerzas, actores no estatales, cuyos alcances rebasan la 2

Desarrollo, plantea la necesidad de reconocer que la verdadera riqueza de las naciones son las personas, y que el objetivo del desarrollo debe ser la “creación de condiciones que permitan que las personas disfruten de una vida larga, saludable y creativa” (Informe PNUD 1990a).

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capacidad de control de cualquier Estado, ya que no tienen rostro, pueden contar con recursos económicos y de armamento ilimitados, tienen la capacidad de permear las estructuras del Estado, su impacto trasciende fronteras, de ahí que sean consideradas como amenazas transnacionales y/o emergentes. Las principales amenazas que aquejan la seguridad pública de México y de los países de América Latina, en sus respectivas dimensiones con base en sus propios contextos, son: el delito común3, la delincuencia organizada, la corrupción, la violencia y estigmatización contra la comunidad juvenil, presa fácil para los criminales transnacionales. Es sabido que el delito y la violencia4 constituyen amenazas a la vida y a la integridad física y patrimonial de las personas. Sin embargo, deben entenderse como categorías analíticas distintas, dado que no todo delito es violento ni todo acto de violencia es tipificado como delito en las leyes. La corrupción y el fraude, por ejemplo, no están asociados a actos violentos generalmente, y el hurto se define como la “sustracción no violenta de bienes ajenos sin el consentimiento de su dueño” (PNUD, 2013a, 67). El delito se vincula comúnmente a aspectos de tipo económico, la violencia, por su parte, como una conducta que puede estar motivada tanto por intereses políticos e institucionales como por diversas formas de exclusión y discriminación social. Tanto la violencia como el delito son factores que generan sentimientos de miedo o desconfianza, tanto en las personas que han experimentado estos hechos como quienes se llegan a enterar de tales situaciones. Es así que el delito y la violencia pueden aumentar la percepción de inseguridad de las personas y hacerlas sentirse vulnerables frente a la posibilidad de ser amenazadas o en el peor de los casos, en ser afectada su integridad física o material. La violencia y el delito generalmente han sido ejercidos en contra de los jóvenes, quienes constituyen el grupo más vulnerable para la criminalidad, y a su vez, son los responsables más comunes de la violencia intencional y de la comisión de delitos. Como se dice coloquialmente 3

El “delito” se refiere al conjunto de conductas clasificadas como ilegales o contrarias a la ley y a la norma jurídica vigente en un Estado y que, como tales, están sujetas a castigo o sanción por parte de las autoridades correspondientes. Delito común se refiere a hurtos y robos de pequeña cuantía que suelen ocurrir en lugares públicos y que involucran, en algunos casos, amenazas de violencia, golpes o lesiones contra las víctimas. 4 Se entiende por violencia de acuerdo con la definición de la Organización Mundial de la Salud, como “el uso deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones”.

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“los jóvenes son la carne de cañón” para la delincuencia sea común u organizada dada la naturaleza propia de su edad, muy probablemente de su condición familiar, económica, educativa y laboral. A ello se agrega el debate en torno a la penalización de los jóvenes delincuentes toda vez que en ocasiones los centros de reinserción social más que encargarse de ese objetivo son escuelas de criminales, de acuerdo con ciertas experiencias tanto en México como en América Latina. En esa misma vertiente, también se suelen pedir penas más duras considerando la gravedad del delito cometido por el joven, tal es el caso de Edgar alias El Ponchis quien a sus 14 años de edad al ser detenido por la autoridad confesó haber asesinado a cuatro personas y haber participado en varios secuestros.5 Por lo anterior, cabe distinguir entre la dimensión objetiva y subjetiva de la seguridad pública desde el enfoque de seguridad ciudadana. La dimensión objetiva se relaciona con el delito y la violencia; por su parte, la dimensión subjetiva depende de la percepción de inseguridad que se manifiesta en sentimientos de temor y vulnerabilidad (Informe RDH 2013-2014b, 7). La percepción de seguridad cobra impacto en la manera como las personas se vinculan con su entorno. De acuerdo con la Encuesta Mundial Gallup, dada a conocer por el Informe Global de Desarrollo Humano (2013), sólo un promedio de 43.44% de los latinoamericanos respondieron que se sentían seguros al caminar solos de noche por la ciudad o el área que habitan. Al comparar este dato con otras regiones en el mundo, se evidenció que América Latina tiene la percepción de seguridad más baja a nivel mundial (en África Subsahariana, el porcentaje es de 55.3%; en Europa y Asia Central, de 53%; en los Estados Árabes, de 62.9%, y en Asia Meridional, de 66.9%). Por su parte, en México con base en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (2013), los temas que generan mayor preocupación según la percepción de la población encuestada (79 027 090) son:  Inseguridad-45 650 162  Desempleo-36 765 996  Pobreza-26 669 923 5

El adolescente nació en San Diego, California, en 1996. Sus padres, de origen morelense, ingresaron a Estados Unidos de manera ilegal. En su captura dijo el también llamado Niño sicario: "He matado a cuatro personas, los degollaba. Sentía feo al hacerlo. Me obligaban. Que si no lo hacía que me iban a matar. Yo nada más los degollo (sic), pero nunca fui a colgarlos a los puentes, nunca". Milenio Digital (2013). 'El Ponchis': 14 años, 4 homicidios y 3 años preso. 7 de mayo de 2014. Recuperado de http://www.milenio.com/policia/Ponchis-ninosicario_0_197380394.html

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 Corrupción-22 066 752  Educación-19 415 506  Narcotráfico-15 977 98  Escasez de agua-12 793 936  Impunidad-5 748 3276 Con base en esta encuesta como en otras que han realizado organizaciones no gubernamentales tales como México Unidos contra la Delincuencia A.C. y el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) es alto el índice de mexicanos (mayores de 18 años, encuestados) que no se sienten seguros en las calles y, en alguna medida han modificado sus actividades recreativas y la protección de sus casas habitación –han puesto alumbrado, evitan salir de noche, etc.--. Dentro de los 33 delitos tipificados en el Código Penal los de mayor incidencia son, empezando por los de mayor impacto: 1) secuestro, 2) homicidio doloso, 3) lesión dolosa con arma, 4) extorsión, 5) robo sin violencia transeúnte, 6) robo con violencia transeúnte, 7) robo con violencia vehículo, 8) robo sin violencia vehículo (CIDAC), los cuales coinciden en mayor o menor medida con los señalados por Unidos contra la Delincuencia, el INEGI, entre otras, donde destacan los estados con mayor índice de delitos: Tamaulipas, Guerrero, Michoacán, Estado de México, Morelos, Veracruz, Tabasco, Jalisco, Distrito Federal y Nuevo León. Enseguida se muestran los gráficos:

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Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (2013). Percepción sobre la inseguridad. INEGI, p. 71.

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Fuente: INEGI (2014)

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Fuente: CIDAC (2013). El presente cuadro expresa el índice de afectación considerando los 8 delitos mencionados con anterioridad.

1.4 LA PARTICIPACIÓN Y RESPONSABILIDAD SOCIAL Por participación se entiende la capacidad de las comunidades y grupos sociales para influir en las decisiones que afectan sus vidas. Por su parte, la responsabilidad social se define como una acción voluntaria que reconoce y acepta los compromisos que tiene cada individuo con la sociedad. Es una actitud pro activa para adoptar hábitos, estrategias y procesos que ayuden a minimizar los impactos negativos en el medio ambiente y en el círculo social. La responsabilidad social es un asunto de todos.7 7

Definición tomada de las clases de Doctorado en Innovación y Responsabilidad Social.

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Por su parte, la ciudadanía es concebida como la condición de pertenencia de los individuos a una comunidad política —encarnada por el Estado y por el conjunto de leyes, instituciones y prácticas vinculadas con éste— ante la cual se tienen derechos y deberes, identifica tres dimensiones de la ciudadanía: la civil, la política y la social. Estas dimensiones se refieren a distintos derechos y libertades. Por tanto, la ciudadanía es un pacto entre el Estado y las personas (Informe RDH 2013-2014c, 11).8 De ahí que la participación de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil, sea clave para vigilar las acciones del Estado, incidir en políticas públicas basándose en las necesidades y demandas de las comunidades, y lograr que la provisión de seguridad pública sea considerada como preferible a cualquier otra opción. La ciudadanía y las OSC pueden influir positivamente en la provisión de la seguridad ciudadana como un bien público mediante programas e iniciativas que —junto con las instituciones estatales— permitan a los ciudadanos acceder a mecanismos que los protejan de manera efectiva frente al delito y la violencia. 2. LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO A LA LUZ DE SUS LOGROS Y FRACASOS Los impactos de la inseguridad pueden ser analizados a partir de tres dimensiones: la individual, la social y la institucional. Si bien las amenazas a la seguridad pública afectan negativamente a todas las personas, no necesariamente afectan a todas por igual: el impacto varía de acuerdo con el género, la edad, la clase social e incluso el lugar de residencia. Esto, a su vez, obedece a las distintas capacidades y oportunidades que tienen las personas y a sus distintos grados de vulnerabilidad y riesgo.

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La ciudadanía activa se refiere a la participación de los ciudadanos en la construcción de la seguridad ciudadana, mediante procesos democráticos, incluyentes y respetuosos de las leyes. (Informe RDH 2013-2014, p.11).

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Fuente: Informe RDH 2013-2014d, 8.

Desde la perspectiva del desarrollo humano, las instituciones o los espacios de socialización que pueden contribuir a la expansión de las capacidades de las personas, al fortalecimiento del tejido social y a prevenir la reproducción de la violencia y el delito son la familia, la escuela y la ciudad, instancias de interacción y aprendizaje.

Fuente: PNUD, 2013e, 23.

En las últimas décadas, estas instancias se han venido deteriorando como mecanismo de control y como espacio de protección y movilidad. La vulnerabilidad de estos entes, sin ser causales, genera un caldo de cultivo para el delito y la violencia. Otros factores de riesgo de inseguridad identificados, son:  La falta de empleos de calidad, propicia la multiplicación de trabajo informal o precario, lo que refuerza la situación de riesgo de la población de menores ingresos sin acceso a la seguridad social. Ello explica que el empleo el simple hecho de generar empleos no es 12

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directamente proporcional con la erradicación de la pobreza y, por ende, el desarrollo integral o humano de la sociedad.  Por su naturaleza ilícita, la producción y el tráfico de drogas dinamizan la violencia y el crimen en la región, pues proveen recursos a las organizaciones criminales, profundizan la impunidad y la corrupción, distorsionan la economía a través del lavado de activos y generan impactos específicos para el desarrollo humano. Los recursos de este negocio ilegal no sólo producen grandes rentas para quienes lo controlan, sino también incentivan el reclutamiento de jóvenes, generalmente provenientes de zonas marginadas y con escasa inserción laboral, que están dispuestos a sumarse a las organizaciones con la expectativa de percibir mayores ingresos.9  Tráfico de drogas. El impacto del tráfico y la producción en la violencia está mediado por múltiples variables de contexto. Entre éstas se encuentran la rivalidad entre organizaciones criminales, la relación de los grupos delictivos y las comunidades, así como la presencia de la autoridad (cuerpos policiacos, por ejemplo) y sus posibles nexos con estas organizaciones. En México, el Gobierno Federal estimó que entre diciembre de 2006 y enero de 2012 murieron alrededor de 60,000 personas, resultado de las ejecuciones, enfrentamientos entre bandas rivales y agresiones a la autoridad por parte de los llamados cárteles de droga.  Impunidad. Cuando un porcentaje alto de delitos y actos violentos contra los ciudadanos no son investigados, procesados ni castigados o castigados con sanciones administrativas cuando la falta mereciera una pena mayor, se crea una sensación de vulnerabilidad y de falta de credulidad de los ciudadanos hacia la autoridad, de ahí el temor o rechazo a la ley. En México sólo uno de cada siete homicidios es castigado. Otro método indirecto para conocer los niveles de impunidad en un país es la cifra oculta de delitos. La cifra oculta es la tasa de no denuncia que se refleja en las encuestas de victimización. Aunque pocos países la reportan, el Observatorio de la OEA aprecia que en algunos países la denuncia es muy baja como en México y en Costa Rica, menos de uno de cada cuatro delitos se denuncian.10  Secuestro y extorsión. Las víctimas del secuestro y la extorsión comparten el temor de acudir a las autoridades correspondientes, debido a las posibles represalias contra las víctimas directas y sus familiares, por lo que prefieren pagar el rescate exigido por los criminales. En 9

Ibídem, 32. Ibídem., 36.

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este marco, resulta difícil precisar la dimensión y la tendencia de los delitos de secuestro y la extorsión. La mayoría de las oficinas que generan estadísticas delictivas no producen información —al menos pública—al respecto. En países como Colombia y México —en donde las encuestas de victimización se desagregan por extorsión y secuestro—, se encuentra el 98.6% de las víctimas de extorsión telefónica y el 60% de los casos de secuestros en México no se denuncian. La Encuesta Nacional de Victimización a Empresas (ENVE) estima que durante 2011 se produjeron 4,324,529 delitos asociados a 1,389,000 unidades económicas víctimas en México, de los cuales, el 14.5% fueron extorsiones. Esto sitúa a las extorsiones como el tercer delito más frecuente a unidades económicas en el país. Además, la ENVE señaló que en el 2011 el costo de la inseguridad y el delito representaron un monto aproximado de 115,200 millones de pesos.11  Delincuencia organizada. Comprende toda acción delictiva organizada y prolongada en el tiempo, cuya capacidad de sustraer y proveer bienes y servicios recae en el uso de la corrupción, la coacción y, en algunos casos, de la violencia. Un amplio conjunto de delitos se vinculan con este tipo de delincuencia tanto a nivel local como a nivel nacional y transnacional. Mientras algunos se concentran especialmente en el nivel local —como las extorsiones o la venta de drogas en la calle, coloquialmente denominado “narcomenudeo”—, otros traspasan este ámbito y afectan el nivel nacional, con claras conexiones con la dimensión transnacional —éste es el caso de la trata de personas y el tráfico de drogas, personas y/o armas—. De esta forma, la delincuencia organizada tiene un efecto multiplicador en la seguridad, ya que potencia otras amenazas, aprovecha y profundiza las vulnerabilidades de la democracia y muchas veces permea en las estructuras del Estado por medio de la corrupción y la impunidad.12  Corrupción. Es definida como la apropiación indebida de los bienes públicos, es una amenaza latente en toda América Latina. Diversos estudios demuestran que la corrupción en las instituciones deslegitima el sistema político. Asimismo, es un delito de difícil medición. No es posible entender esta amenaza sin considerar que un amplio número de personas la toleran y participan en ella. Una manera de apreciar la incidencia de la corrupción en la vida cotidiana son las encuestas de victimización, que probablemente se refieren, en su mayoría, a 11 12

Cfr. Ibídem., 70. Cfr. Ibídem., 76.

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la “pequeña corrupción”. Es decir, sobornos en los que participan los funcionarios públicos y el ciudadano común.13 En este contexto, el sector empresarial se ha visto afectado al ser víctimas de la extorsión, principalmente las pequeñas empresas o los negocios locales de las comunidades, por lo que en algunos casos pasan de la formalidad a la informalidad, ocultan sus ganancias, se cambian de localidad o definitivamente cierran el negocio. Sin embargo, el aumento de la informalidad niega valiosos ingresos fiscales al Estado, lo que debilita aún más la capacidad de sus instituciones, como la policía y el poder judicial; además, restringe las acciones de las empresas y, muchas veces, su crecimiento (Informe RDH 2013-2014e, 96). En este sentido, el Gobierno Federal ha tomado diferentes políticas. Durante la administración Calderón se buscó profesionalizar y modernizar a los cuerpos policiacos, se hizo énfasis en el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, principalmente en aquellos lugares donde hacía falta la presencia del Estado dados los estragos que causaron las rivalidades entre los grupos criminales quienes peleaban por obtener el domino de las llamadas plazas, ya sea para la venta de drogas en esa localidad o bien para el trasiego de las mismas hacia el mayor mercado del mundo: Estados Unidos. Ante el auge de la violencia y criminalidad fue necesario fortalecer la cooperación con el vecino del norte mediante la Iniciativa Mérida donde México recibió un apoyo de 1.4 millones de dólares en especie, equipamiento, entrenamiento para fortalecer a las instituciones encargadas de la seguridad, en particular, la entonces Secretaria de Seguridad Pública –desaparecida bajo la actual administración de Peña Nieto-. El gobierno de Peña Nieto ha hecho énfasis en la contención de la violencia, ha regionalizado en 5 regiones el territorio nacional para que el Gabinete de Seguridad ponga en marcha las políticas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, y recientemente en el Programa de Seguridad Nacional (2014). Otra de las propuestas de este Administración fue regresar a las Fuerzas Armadas a sus cuarteles pero la complejidad de la inseguridad en México no ha sentado las bases para ello. Otra iniciativa fue la creación de una Gendarmería profesionalizada integrada, inicialmente, con personal militar, sin embargo a la fecha no se ha hecho una mención contundente al respecto, sólo que será creada con asesoría del Gobierno francés.

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Cfr. Ibídem., 86.

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El tema de seguridad pública en México enfrenta debates y desafíos contundentes, fenómenos como la delincuencia organizada se han transformado en amenazas de carácter de seguridad nacional. Por tanto, un cambio de enfoque de la seguridad pública en uno de seguridad ciudadana que conmina la participación ciudadana, incluida la sociedad civil podría ser una medida que incida en el mejoramiento de la seguridad pública. 3. RETOS Y OPORTUNIDADES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL MEJORAMIENTO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA: MÉXICO Y AMÉRICA LATINA El grado de legitimidad y confianza es insuficiente en las instituciones y leyes del Estado, además, en escenarios con altos niveles de inseguridad objetiva y subjetiva, algunas conductas se vuelven más aceptables o permisibles dentro de ciertas comunidades: la reconfiguración violenta de la cohesión social es una consecuencia grave de la inseguridad que, a la vez, genera mayores niveles de violencia. La seguridad pública desde un enfoque de seguridad ciudadana demanda la participación y el compromiso de empresarios, académicos, políticos, líderes de la sociedad civil, es decir es una seguridad que implica la responsabilidad y la participación de todos. El acceso a empleos de calidad que permitan superar las situaciones de vulnerabilidad sigue siendo un reto para la estructura económica. Esto se magnifica a la luz de algunos enfoques sociológicos en los cuales se señala que las personas en situación de pobreza no son necesariamente quienes delinquen, sino que lo hacen quienes tienen aspiraciones para alcanzar las metas prescritas por la sociedad (adquirir indumentaria de marca o celulares de última generación), pero que tienen desventajas comparativas para materializarlas, como malos empleos y sueldos bajos (Informe RDH 2013-2014f, 23). La inseguridad inhibe la consolidación de la democracia y obliga a reflexionar sobre sus efectos en la relación de la ciudadanía y el Estado. Los estudios señalan que las personas que son víctimas de la violencia y el delito muestran menor apoyo al régimen democrático, respaldan la mano dura, así como respuestas al margen de la ley. La tolerancia a las medidas fuera de la ley, así como la demanda por el endurecimiento de las penas y castigos más severos a los delincuentes, sitúan a la gobernabilidad democrática en una zona de vulnerabilidad (Informe RDH 2013-2014f, 101). Esto abona el terreno para el surgimiento y la consolidación de fuerzas 16

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políticas autoritarias, lo que dista abismalmente de un enfoque de seguridad ciudadana que apuesta al desarrollo integral del individuo Por otra parte, respecto a la percepción que tiene la ciudadanía de la policía es un aspecto que le resta legitimidad por reiterados casos en los que se han visto coludidos por los grupos delincuenciales. Muchas veces la sociedad los percibe más como un riesgo o amenaza en vez de un agente de protección. En recientes encuestas se pone de manifiesto que los jóvenes consideran a la policía como una de las instituciones en las que menos confían toda vez que los consideran incapaces de proveer seguridad. El abuso de la fuerza es otro obstáculo para la reforma policial. Tiene el mismo efecto corrosivo que la corrupción. Más aún, erradicarlo es tan complicado como acabar con la corrupción. La policía puede privar temporalmente a las personas de su libertad, limitar el pleno goce de sus derechos y, en circunstancias extremas, ejercer violencia y realizar acciones letales en contra de los ciudadanos. Todas estas facultades, cuando están basadas en altos grados de discrecionalidad, pueden resultar en amenazas a la seguridad ciudadana (Informe RDH 2013-2014g, 116). 3.1 LA PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL (OSC) EN LA SEGURIDAD PÚBLICA La colaboración de las organizaciones de la sociedad civil con las instituciones del Estado resulta fundamental para incidir en la implementación de una política de seguridad ciudadana en un contexto democrático. Se han identificado dos formas en las que la sociedad civil puede contribuir en la seguridad pública junto con las instituciones del Estado: 1) acciones para prevenir el delito y, 2) mediante la generación de información y conocimientos. En cuanto a la prevención del delito, las OSC han trabajado en la difusión informativa sobre los tipos de violencia que pueden pasar desapercibidas y asumir la responsabilidad de la sociedad en la seguridad de su comunidad. Estas campañas de prevención están dirigidas a todos los ciudadanos en general no sólo a la sociedad civil organizada con el propósito de incidir en la opinión pública. De ahí que un gran número de OSC trabaje a través de los medios masivos de comunicación.

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En este sentido, el uso de nuevas tecnologías como las redes sociales y la comunicación se pueden convertir en medios potencialmente efectivos tanto para las OSC como para las empresas que realizan campañas de prevención del delito. Por ejemplo, en YouTube se han generado cadenas “virales” con campañas como “Alza la voz contra la violencia hacia las mujeres”, de la Fundación Avón, en México. Hay programas específicos, diseñados o apoyados por OSC, cuyo objetivo es prevenir la violencia en ciertas localidades o barrios. Estos programas suelen realizarse mediante alianzas con actores estatales y no estatales. En ellos, las OSC desempeñan tareas muy diversas, pero suelen ser especialmente activas en dos frentes: las visitas a los hogares y los talleres con adolescentes y padres de familia. Los talleres incluyen charlas sobre seguridad y convivencia o programas deportivos y artísticos dirigidos a los jóvenes. Otra forma de prevención es la atención individualizada de personas en riesgo, dirigida a las personas proclives a incurrir en actos delictivos o violentos —individuos con problemas de adicción a drogas o alcohol, niños o jóvenes en conflicto con la ley, exconvictos— o a quienes han sido víctimas de la violencia. Estos programas hacen una importante contribución en la reinserción social y en el fortalecimiento de un tejido social pacífico.14 En este aspecto, en América Latina la juventud se ha organizado a fin de construir sus propias capacidades para enfrentar las adversidades de su entorno, para lidiar con la pobreza y la inseguridad. En muchos casos, estos esfuerzos cuentan con respaldos de diversas organizaciones de la sociedad civil. Estas organizaciones juveniles se han enfocado en la música popular. A manera de ejemplos se puede citar la Agrupación Afro Reggae de Brasil, entre sus actividades destacan espectáculos de contorsionismo, circo, arte urbano, música, fútbol, reciclaje de residuos y capoeira; tiene el objetivo de promover la inclusión y la justicia social, utilizando el arte, la cultura afro-brasileña y la educación como herramientas para la creación de puentes entre los diferentes grupos sociales. Es una alternativa de vida para los jóvenes, introduciéndolos en el mundo de la música, el arte y la danza. La agrupación cuenta con proyectos en las zonas más conflictivas de Brasil.

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Cfr. Ibídem., 141.

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Por su parte, el sector empresarial también ha fomentado la creación de observatorios ciudadanos. En Colombia, por ejemplo, las cámaras de comercio han creado observatorios en Bogotá y Barranquilla. En Panamá, se creó el Observatorio de Seguridad Ciudadana de la Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura de Panamá. Esta alianza público-privada se propuso crear un espacio especializado donde se recopilan y sistematizan datos e información útil para orientar sobre la seguridad ciudadana. Se emplean datos oficiales recopilados de los registros administrativos del Sistema Nacional Integrado de Estadísticas Criminales (SIEC), la Policía Nacional y la Dirección de Investigación Judicial (DIJ). Esta información se complementa con encuestas de victimización y percepción social de la seguridad (Observatorio de Seguridad Ciudadana Panamá 2012). Otras fuentes de información son las líneas telefónicas o sitios web abiertos al público, así como el seguimiento de medios locales para el conteo de incidentes delictivos o de un delito específico.15 Las empresas también han participado directamente en la construcción de programas públicos de seguridad, tal es el caso de Cali, Colombia, durante los años noventa algunas empresas locales colaboraron con el Gobierno y las instituciones encargadas de la seguridad para el diseño de políticas en la materia. En ese momento, el municipio de Cali enfrentaba grandes desafíos institucionales y financieros derivados de la penetración del cártel de Cali en las estructuras del gobierno local, la economía y la sociedad. Ante tal contexto el sector público y privado local unieron fuerzas junto con el gobierno nacional para fortalecer las instituciones locales y regionales, y paralelamente, interactuaron con la policía y los militares para combatir las amenazas a la seguridad local. En torno al procesamiento y análisis de información, las OSC complementan la labor de las instituciones del Estado al compartir su conocimiento técnico y reforzar con ello las capacidades del Estado. Por ejemplo, en Monterrey, México, las divisiones de recursos humanos de las principales empresas han generado un proceso de investigación y selección para la contratación de policías nuevos para el estado de Nuevo León. En este aspecto, los recursos y las capacidades técnicas de las empresas pueden complementar y fortalecer la capacidad del Estado para llevar a cabo sus políticas públicas. 15

Cfr. Ibídem., 143 y Álvarez Andrea et. al. (eds.) (2012). Report on Citizen Security in the Americas. USA: Organization of American States (OAS).

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3.1.1 EL CASO DE MÉXICO En el caso de México, paralelo al combate del Gobierno Federal en contra de la delincuencia organizada han surgido diversos movimientos propiciados por las organizaciones sociales civiles cuyos activistas en su mayoría fueron víctimas de alguno de los delitos de mayor incidencia en el país, en específico: el secuestro y el homicidio doloso hacia alguno de sus familiares directos. Tal es el caso de Alejandro Martí, fundador de México SOS, quien promovió la Ley de Víctimas; Nelson Vargas; Josefina Ricaño de Nava, presidenta y fundadora de México Unido Contra la Delincuencia, A.C., (MUCD), tras el secuestro y asesinato de su hijo Raúl, convocó a la primera marcha silenciosa y pacífica contra la inseguridad; Isabel Miranda de Wallace, quien a raíz del secuestro y asesinato de su hijo Hugo Alberto en julio de 2005, creó la organización Alto al Secuestro; el asesinato en 2011 de Juan Francisco Sicilia propició que su padre, Javier Sicilia organizara el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD). A partir de estos casos, así como la incipiente ola de violencia y delincuencia, las OSC junto con algunos grupos de empresarios se han dado a la tarea de articularse con otras organizaciones ciudadanas a fin de construir los puentes de diálogo entre los diferentes sectores de la sociedad con el gobierno, dando como resultado no sólo su razón de ser sino incidencia en movimientos sociales masivos y en el diseño de políticas públicas en la materia que nos ocupa. A manera de ejemplo de la OSC se puede citar la mega marcha16 de junio de 2004, donde MUCD fue una de las principales organizadoras, junto con A Favor de lo Mejor y Movimiento Pro Vecino, y asociaciones empresariales como la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex) y la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra). Ello a raíz de recibir una serie de denuncias de secuestros y asesinatos en las principales ciudades del país, incluido el Distrito Federal.

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Hace 10 años, el 27 de junio de 2004, miles de mexicanos salieron a las calles en protesta contra la inseguridad pública, en una marcha masiva que marcó el inicio de una participación más activa de parte de organizaciones civiles en el diseño de la política anticrimen. A este movimiento se sumaron otras 16 ciudades como Monterrey, en Nuevo León, y Tijuana, en Baja California.

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Tras la citada marcha, los líderes de las agrupaciones convocantes se reunieron con el entonces presidente Vicente Fox, del Partido Acción Nacional (PAN), posteriormente con Felipe Calderón, así como con el actual, Enrique Peña Nieto, con el propósito de mantener una comunicación constante con las autoridades federales. Lo cual se expresa en la participación de las OSC en foros sobre la estrategia de seguridad y donde las dependencias atienden algunas de sus propuestas tal como la de cambiar la forma de contabilizar los homicidios dolosos, conteo que hasta agosto de 2013 distinguía entre aquellos ligados con el crimen organizado y los relacionados con otras causas. A propuesta de las organizaciones Causa en Común, México Evalúa y el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), el Gobierno Federal accedió a incluirlos todos en una misma lista, tras aceptar el argumento de los activistas de que no eran claros los elementos empleados en la clasificación anterior. (Torres, Mauricio. 2014) Por su parte en el año 2012, OSC entregaron a los candidatos para la gubernatura del Distrito Federal, Rosario Guerra (PANAL), Isabel Miranda de Wallace (PAN), Beatriz Paredes(PRIPVEM) y Miguel Ángel Mancera (Movimiento Ciudadano), el documento Propuestas Ciudadanas por la Seguridad Pública y la Procuración de Justicia en la Ciudad de México, suscrito por los presidentes del Consejo Ciudadano, Luis Wertman; Convivencia sin Violencia, Joaquín Quintana; Fundación Paralife, Gabriel Monterrubio; Nuestras Realidades, Gerardo Rejón; y México SOS, Orlando Camacho; así como los citados candidatos. A nombre de las organizaciones, Wertman reveló que desde hace años las cinco agrupaciones iniciaron acciones para mejorar la calidad de vida, “con énfasis en la seguridad pública y la procuración de justicia, por lo que hoy su participación tiene mayor impacto y capacidad de proponer y de coordinarse en los ámbitos académico, de gobierno y legislativo”. (Cruz, López Héctor. 2012). En términos generales el documento contenía una serie de lineamientos que pudieran incidir en el mejoramiento de las condiciones de seguridad en las que vive la ciudadanía, así como, en la medida de lo posible se pudieran convertir en políticas públicas en la ciudad. La respuesta de los candidatos a la Jefatura del GDF fue reconocer la importancia de la participación social responsable como factor de cambio en la ciudad, por lo que se comprometieron a impulsar las propuestas y fortalecer dicha participación en las decisiones de gobierno.

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Otro ejemplo es la Ley General de Víctimas, la cual estipula que “En México las víctimas de un delito grave que hayan sufrido incapacidad mental o física o la privación de la libertad, o los deudos de quienes hayan perdido la vida, recibirán por ley una “compensación subsidiaria” tasada en una cifra máxima de un millón de pesos. El Estado se hará responsable de pagarla sin importar quiénes fueran los delincuentes ni cuándo hubiera ocurrido la agresión”. (Ley General de Víctimas. 2013). Dicha Ley crea el Sistema Nacional de Atención a Víctimas, instancia superior de coordinación y formulación de políticas públicas cuyo objeto es proponer, establecer y supervisar las directrices, programas, proyectos, acciones institucionales e interinstitucionales, implementadas para la protección, asistencia y atención de las víctimas en los ámbitos local, federal y municipal. Este Sistema está integrado por

instituciones de los tres órdenes del

Gobierno, organismos autónomos, organizaciones públicas y/o privadas, encargadas de la protección de los derechos humanos, acceso a la justicia y a la reparación integral de las víctimas. Esta Ley fue creada a principios de 2012 y perfeccionada por la participación de distintos actores tales como el Instituto Nacional de Ciencias Penales, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), asesores de la oficina en México de la ONU, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, el Centro de Colaboración Cívica, Serapaz, la Comisión Mexicana para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, México SOS, etc. Asimismo, fue impulsada por las víctimas que con sus testimonios y movilizaciones en las cámaras de diputados y senadores, presionaron para hacerla una realidad. Cabe mencionar que el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad expresó en su momento, su disposición para trabajar junto con los congresos locales para la redacción de la ley de víctimas que cada entidad federativa. Logros como éstos manifiestan el empeño y voluntad de la sociedad organizada por buscar y dar alternativas que atiendan a una problemática de primer orden tal como es la inseguridad, cuyos índices analizados recientemente en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)17 catalogan a México como uno de los países miembros más inseguros. Es un hecho que aún falta mucho por hacer, por reflexionar que es lo que ha faltado al

17

La organización es integrada por 34 países miembros, entre los que destacan los de mayor desarrollo y poderío económico del planeta, así como algunos de los que están considerados como emergentes y que aspiran a ser potencias. México se ubicó en la última posición con una calificación de 0.4 –en una escala de 10–; le siguen Brasil con 2.1 y la Federación Rusa con 6.5.

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Gobierno por resolver y en qué pueden contribuir las OSC y el sector empresarial en la construcción de una mejor seguridad pública. Por lo anterior, el rol del sector privado en el fortalecimiento de las instituciones públicas es toral, no obstante plantea interrogantes sobre los alcances de la responsabilidad de éste. Hace falta desarrollar evaluaciones que evidencien la efectividad de la colaboración y acercamiento de la sociedad civil-Gobierno, a fin de que las diferentes iniciativas y programas expuestos puedan replicarse en las distintas comunidades. El éxito de las propuestas de las organizaciones civiles está relacionado con el fortalecimiento de sus capacidades técnicas dentro y fuera de las mismas, su institucionalización y transparencia. La transparencia, el monitoreo ciudadano y la rendición de cuentas son fundamentales para asegurar que esta transmisión de recursos contribuya al fortalecimiento institucional del Estado y que no resulte en la captura de estas instituciones por parte de intereses particulares.18 Además del sector privado, los ciudadanos organizados en asociaciones vecinales pueden apoyar directamente a las autoridades para fortalecer la seguridad pública de su comunidad. Para responder los desafíos que enfrenta la seguridad pública es necesario diseñar una política de Estado bajo un enfoque de seguridad ciudadana, tomando en cuenta el contexto democrático al que se aspira consolidar, incluyente donde la participación y responsabilidad social se tornen evidentes. 5. CONCLUSIONES En este apartado se puntualizan una serie de sugerencias con base en la temática abordada.  Asegurar una adecuada coordinación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil.  Construir sólidos puentes mediante el diálogo entre el gobierno, el sector privado, la sociedad civil y la academia, para el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas públicas de seguridad, así como para la planeación e implementación de las reformas a instituciones del Estado y su auditoría continúa. Así como para la generación de acuerdos entre actores de diferentes sectores, visiones e intereses, y que impliquen avances en la seguridad, la gobernabilidad y el desarrollo. 18

Informe RDH 2013-2014, 143.

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 Fortalecer

las

capacidades

técnicas

de

las

organizaciones

civiles

para

su

institucionalización.  Impulsar los observatorios ciudadanos sobre temas de inseguridad a nivel local, nacional y regional, para complementar la información generada por las autoridades. También para prevenir y solucionar los problemas de corrupción e impunidad que erosionan la legitimidad de las instituciones democráticas.  Promover una cultura de paz y de seguridad en la comunidad.  Fomentar relaciones de confianza, reciprocidad, normas y valores compartidos entre la ciudadanía mediante la recuperación de espacios públicos y la creación de otros donde la comunidad juvenil canalice sus intereses en actividades productivas y no el detrimento de su persona.  Implementar programas dirigidos a los factores de riesgo que vulneran algunas localidades y a las personas.  Promover comunidades seguras mediante la inclusión social.  Modernizar la policía, sentando las bases de legalidad y confianza con respecto a la ciudadanía. 6. REFERENCIAS Aguayo, S. (1990). En Busca de la Seguridad Pérdida. Aproximaciones a la Seguridad Nacional Mexicana. México: Siglo XXI Editores. Alvarado M. A. (coord.) (2012). Indicadores de Seguridad Pública en México: Una discusión metodológica. México: Secretaría de Seguridad Pública Federal, CIES, COLMEX. Álvarez Andrea et. al. (eds.) (2012). Report on Citizen Security in the Americas. USA: Organization of American States (OAS). Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (26 de diciembre de 2005). Ley de Seguridad Nacional.

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Oficial

de

la

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(DOF),

pp.

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