La participación popular en Bolivia. A pesar de la Ley

CRISIS Y PARTICIPACIÓN Las paradojas

La participación popular en Bolivia. A pesar de la ley Escarley Torrico Foronda*

En 1985, Gonzalo Sánchez de Lozada como Ministro de Estado se convirtió en una de las piezas más importantes de la aplicación del modelo neoliberal en Bolivia. Ocho años después, en 1993, se convirtió en presidente de ese país por primera vez, iniciando una segunda ola de reformas, que profundizaron el modelo y terminaron con la entrega de los sectores productivos estratégicos a manos de empresas transnacionales. Sin embargo, las privatizaciones, que él prefirió llamar “capitalización”, no tuvieron tanta acogida como la aprobación de una ley llamada de “Participación Popular” que, según sus creadores, tenía el objetivo de profundizar la democracia. Con gran propaganda de por medio, esta ley le valió numerosos premios y reconocimientos internacionales “por promover la participación de los ciudadanos en los asuntos del Estado”. Diez años más tarde, en octubre del 2003, cumplía 13 meses de su segundo mandato como presidente, cuando tuvo que dejar el gobierno, al rechazar toda participación del pueblo en las decisiones sobre el destino de los yacimientos de gas natural del país, prefiriendo el fácil recurso de la masacre. Así, el gran impulsor de la Participación Popular se convirtió en el asesino de El Alto, la ciudad que aún llora 80 muertos y 500 heridos, a quienes todavía no se ha hecho justicia.

La Participación Popular antes de la ley

* Socióloga. Coordinadora del proyecto “Fortalecimiento del Poder Comunal”. Centro de documentación e Información Bolivia - CEDIB.

La participación y organización no son asuntos extraños a la vida de las clases populares en Bolivia; es más, se puede hablar de un hábito organizativo que es parte de la memoria colectiva y tiene sus orígenes en el pasado prehispánico.

82

Seguramente, estos factores dieron lugar al surgimiento de la presencia y extensión del sindicato como forma de participación política más importante de la era moderna de nuestra historia. La organización de sindicatos fue preámbulo y garantía del triunfo de la revolución de 1952, debiendo un tributo especial a las organizaciones mineras que ocuparon el sitial de vanguardia del conjunto de clases oprimidas en Bolivia. Por ello, no resultó extraño que se convirtieran en los más celosos guardianes ante las posibles “desviaciones” del proceso y víctimas perennes de masacres. Es en este trance donde los sindicatos bolivianos acumularon una vasta experiencia en procesos participativos, desde la puesta en práctica de experiencias de control social colectivo aplicados en los centros de trabajo, hasta las tentativas de construir instrumentos estatales propios como la Asamblea Popular en 1971 y finalmente la reconquista de la democracia en 1982. Precisamente, el proceso de transición democrática evidenció que existía una gran distancia entre las concepciones de participación y democracia de los principales actores sociales del país. Para unos (principalmente partidos políticos y sectores empresariales), se trataba sólo de “ordenar la casa” y tratar de llevar los conflictos sociales al ámbito parlamentario, haciendo hincapié en el rol de los partidos políticos como únicos mecanismos de mediación entre sociedad civil y Estado. Mientras desde esta perspectiva las elecciones se convertían en el único espacio de participación, los sectores populares insistían en hacer uso de métodos y formas participativas propias, forjadas en la fusión del mundo obrero con las milenarias prácticas comunitarias andinas.

Escarley Torrico Foronda

El primer gobierno electo del período no sólo tuvo que hacer frente a las grandes dificultades económicas surgidas por el proceso de hiperinflación, sino también a las demandas de los sectores sindicalizados quienes entendían a la democracia, no sólo como un conjunto de procedimientos ordenados para la sucesión del poder, sino esencialmente como el escenario donde debían plantear el tema de su participación política en el gobierno y su intervención en las decisiones sobre la economía nacional. En suma, quedaba al descubierto la discusión sobre el carácter del estado. Ninguno de estos aspectos fue resuelto a favor de las aspiraciones del movimiento popular. Las presiones de la crisis económica, la amenaza de nuevos golpes de estado y el apoyo de los organismos internacionales crearon las condiciones para que en Bolivia se terminara por consolidar un sistema de participación en los marcos de la democracia representativa. Esta nueva etapa, coincidía sin embargo con la implementación del modelo neoliberal y se recubría de un discurso donde la modernización del estado aparecía como idea eje que tenía dos flancos principales: a) apuntaba al modelo estatista como responsable de la quiebra económica del país, proponiendo la libre empresa y el retiro del estado de las actividades productivas como modelo de desarrollo; y b) responsabilizaba al exceso de “politización” de los sindicatos —que a buenas cuentas eran la base de la participación de los sectores populares— de la inestabilidad social. Proponía el fortalecimiento del sistema de partidos como vía para poner fin a treinta años de conflicto político existente entre los sindicatos y el estado, pero también como complemento necesario a los cambios en materia económica. Luego de la crisis de la transición, se teorizó hasta el cansancio sobre el tema de la “cultura

La participación popular en Bolivia. A pesar de la ley

del conflicto” existente en los movimientos sociales y, en lo esencial, se llegó a la conclusión de que el movimiento sindical y su experiencia era simplemente incompatible con el nuevo orden democrático. El conflicto social, no sólo fue considerado una “patología social”, sino además una rémora del pasado que imposibilitaba una relación “más racional” entre sociedad civil y estado. No se trataba sólo de la implementación de un nuevo modelo económico, sino que éste debía ir a la par de un nuevo modelo de participación política. De esta manera, los primeros años de aplicación del modelo neoliberal estuvieron marcados por un ataque sistemático a las estructuras sindicales. El estado levantó y omitió toda protección al derecho de organización, al derecho a huelga y al fuero sindical. Con medidas como la libre contratación, que en los hechos suprimía la legislación laboral vigente (poniendo en marcha los procesos de flexibilización laboral), se facilitó a los sectores patronales el control de las organizaciones sindicales en los centros de trabajo. Finalmente, fueron desarticulados los conglomerados obreros más importantes, cerrando operaciones en minas y fábricas de propiedad del estado bajo el justificativo de que eran deficitarias.1

El voto, única forma de participación aceptada La democracia representativa permitiría, en el plano teórico, que los disensos se manifiesten, pero además brindaría la oportunidad a todos los sectores de la sociedad de ser representados en el sistema parlamentario; la pluralidad de la sociedad se manifiesta dependiendo del grado de la fuerza de cada tendencia, hecho que se mide por el número de votos que cada cual logre alcanzar.

83

Todo este procedimiento tiene la ventaja de que se produce en el marco de reglas de juego aceptadas y convenidas por todos (consenso), y que además es un proceso perfectamente ordenado (en el sentido de no - caótico) y controlado. En ese marco, el voto o la elección se constituye en la forma de participación adecuada al sistema de democracia representativa. Sin embargo, sería necesario distinguir la participación individual que se opera en el voto, de la participación social propiamente dicha, ya que los resultados electorales son más bien una agregación de voluntades individuales expresadas en la soledad del recinto electoral y no la manifestación de voluntades colectivas, que aparecen como la forma de participación política más “eficaz” de los sectores populares. En términos teóricos se ha aceptado ampliamente la idea de que los partidos políticos existen por una función expresiva y de representación de las diferentes voluntades contenidas en lo social.2 Esta función no puede obviar el hecho de que para resultar efectivas, los partidos deben ser la fuente de producción de propuestas, visones y divisiones del mundo que correspondan o se articulen con las expectativas de quienes dicen representar. Pero esto no ha sucedido en Bolivia; los partidos políticos han jugado el rol de simples ejecutores de la política neoliberal cuya implementación y continuidad responde más a la voluntad de los organismos internacionales y los intereses de las transnacionales, que a un proyecto nacional. A pesar de que el neoliberalismo para las clases dominantes tiene el sentido de un proyecto de modernización del estado que estaría inscripto en los marcos de una nueva política económica y social que busca superar el atraso del país, las condiciones genera-

84

Escarley Torrico Foronda

les de pobreza y miseria en las que están sumidos la mayoría de los bolivianos no han sufrido cambios importantes. Es más, se han visto agravadas.3 Este es un importante elemento, si se tiene en cuenta que la democracia debería responder también a las demandas de mejores condiciones de vida para los habitantes del país. Mientras los sectores populares han combatido y resistido el neoliberalismo, los partidos políticos son instrumentos de su aplicación y por lo tanto están incapacitados para canalizar las demandas de los sectores mayoritarios del país. En los casi veinte años de vigencia del proceso democrático en Bolivia, la aplicación de las medidas de corte neoliberal ha sido fuertemente resistida por los sectores populares y en la mayoría de los casos, los diferentes gobiernos no han tenido más remedio que recurrir a medidas de fuerza para poder seguir avanzando con las reformas. Mientras tanto, las protestas sociales eran calificadas como antidemocráticas. En esa medida, el sistema parlamentario y la democracia representativa han servido más como un muro de contención que como mecanismos reales de participación.

La ley de Participación Popular Las limitaciones del sistema de democracia representativa descriptas anteriormente generaron señales de deslegitimación preocupantes, que fueron respondidas con la aprobación de medidas que ampliaban la participación de los ciudadanos a otros ámbitos. Una de estas medidas fue la incorporación de elecciones municipales en 1989 y la consolidación de 314 gobiernos municipales autó-

nomos en todo el territorio nacional. No obstante, la posibilidad de presentar candidatos quedaba restringida a los partidos políticos con presencia nacional. De esta manera, aunque la medida aparecía como novedosa, el ámbito municipal se convirtió en un escenario donde se reproducían los vicios del procedimiento de elecciones presidenciales.4 En 1994 se aprobó la Ley 1551, conocida como Ley de Participación Popular, que completaría el proceso de descentralización al transferir al municipio nuevas competencias, principalmente en las áreas de educación y salud, y la distribución del 20% de los ingresos nacionales en los 314 municipios de acuerdo a su número de habitantes.5 La novedad fue que también definía reglas precisas para el uso de los recursos. Entre ellas, estaba la incorporación de la modalidad de planificación participativa como una norma obligatoria. Este fue precisamente uno de los aspectos más propagandizados, puesto que se presentaba la medida como una muestra de la voluntad política del estado de incorporar a la sociedad civil a procesos de decisión presupuestaria. Si bien en el ámbito nacional la decisión sobre el 80% del presupuesto nacional seguía concentrada en la administración central y se mantenía la capacidad de decisión en los representantes de partidos políticos con presencia parlamentaria, en el ámbito municipal se hablaba de una combinación entre democracia participativa y representativa. Ya en ese momento, uno de los principales defectos de la ley era que, al ser una propuesta desde el Estado, su implementación requeriría de un proceso de apropiación de parte de las organizaciones sociales antes que un debate o diálogo sobre las características y condiciones más apropiadas para garantizar su participación.

85

La participación popular en Bolivia. A pesar de la ley

Cuadro 1: Estructura Municipal y participación Ambito Municipal Combinación democracia representativa y democracia participativa Marco legal

Democracia Representativa

Democracia Participativa

Ley Orgánica de Municipalidades

Ley de Participación Popular

Actores centrales

Partidos Políticos

Organizaciones Territoriales de Base y Comités de Vigilancia

Escenarios de participación

Elecciones Alcaldes y Consejos Municipales

Asambleas de barrios y distritos municipales

Alcaldes Instancia Ejecutiva Consejos Municipales Instancia de Control

1. Elaboración Participativa de Planes de Desarrollo Municipal. Largo Plazo (PDM’s) Corto Plazo (POA’s) 2. Vigilancia social

Roles

Aunque el proyecto intentaba “…articular a las comunidades indígenas, campesinas y urbanas, en la vida jurídica, política y económica del país y fortalecer los instrumentos políticos y económicos necesarios para perfeccionar la democracia representativa, facilitando la participación ciudadana…”6 , meses antes de ser presentada la ley muy poca gente conocía la propuesta y sus alcances. Se trataba de una acción e iniciativa estatal, ya que no existe registro de que las organizaciones sociales se plantearan este tipo de demandas en el ámbito municipal donde las reglas de juego estaban predeterminadas, y no se dejó nada a la iniciativa de la sociedad civil. La ley define hasta el último procedimiento para la participación empezando con los sujetos, los momentos, las funciones, la forma de presentar reclamos, solucionar conflictos y ejercer control social. En ese terreno, uno de los elementos que marcó su orientación es que las organizaciones territoriales eran consideradas “los principales sujetos de la Participación Popular”, otorgando un rol secundario y aleatorio a todos los demás tipos de organizaciones.7

El Cuadro 1 puede dar una mejor idea de la estructura municipal y la participación, luego de la ley.

¿Dónde esta la Participación Popular? La implementación de la Ley de Participación Popular en Bolivia tenía como objetivos descentralizar los recursos para impulsar un desarrollo económico armónico en las diferentes regiones del país, e incorporar a la población en la toma de decisiones a nivel municipal y, de paso, sustituir a los sindicatos por organizaciones territoriales. El 20 de abril de 2004 se cumplieron diez años de la implementación de esta ley; lo cual nos permite realizar un análisis sobre los alcances que ha tenido su implementación, con respecto a los objetivos señalados adelante. Aunque se ha abundado mucho sobre este tema uno de los principales problemas de la ley es que, al circunscribir la participación ciudadana al ámbito municipal sin que se

86

Escarley Torrico Foronda

tengan similares mecanismos en el terreno nacional, la intervención de las organizaciones territoriales está centrada en temas puramente locales generando una desarticulación con el ámbito nacional.

Si bien hay una mejora en la provisión se servicios y construcción de infraestructura, hay problemas que los municipios no podrán atender, siendo uno de los más críticos el tema del empleo.

En términos porcentuales, la asignación total del 20% de los ingresos nacionales8 parece ser una de las más importantes con referencia a otras experiencias de descentralización de recursos en Latinoamérica. Pero hay que tener en cuenta que el estado boliviano (convertido en recaudador de impuestos a empresas y principalmente a consumidores), tiene muy poca capacidad para destinar los recursos necesarios.9

Paralelamente, es notorio que el proceso de descentralización de recursos ha sufrido graves retrocesos. Desde el año 2000, se ha producido un proceso en el cual el gobierno central ha asignado competencias a los municipios que deben ser cubiertas con los fondos de coparticipación tributaria. Es el caso principalmente de salud y educación. Actualmente, si sumamos todas las partidas cuyo destino ha sido normado desde la administración central, nos damos cuenta que por lo menos la mitad de los fondos que reciben los municipios tienen un destino predefinido. De esta manera, los municipios están actuando apenas como entidades de retención de fondos que deben ser traspasados para atender los rubros mencionados.11

Los problemas de desarrollo económico nacional generan una situación paralela en el ámbito local, los recursos destinados a los municipios son demasiado limitados para atender las demandas más básicas y urgentes de los municipios. Según la ley, la principal función de las organizaciones territoriales es decidir el destino de los fondos de coparticipación tributaria.10 En este terreno, es un hecho que el tipo y calidad de las demandas se ha visto condicionado por la poca disponibilidad de los recursos existentes. Se dejan de lado aquellos proyectos que, aunque siendo urgentes, sean demasiado costosos. No obstante que la distribución de recursos ha podido beneficiar a sectores del país donde tal vez nunca hubieran llegado fondos de otra manera, no puede negarse que aun cuando se pretende que los municipios sean los principales actores del desarrollo nacional, actuando en el ámbito local con mayor eficacia para detectar y atender las demandas, contando además con la participación de la población, no se podrá generar desarrollo económico si no se resuelven los problemas estructurales del país.

Con respecto al segundo tema, es decir la participación y la calidad de la misma, estamos ante la comprobación de que la combinación entre el modelo representativo y el participativo en el ámbito municipal ha significado una mayor dependencia de las organizaciones reconocidas por ley, ya sean juntas de vecinos, comunidades indígenas y pueblos originarios, respecto de las estructuras político partidarias. Esto se debe a que, si bien las organizaciones territoriales deben participar en la planificación del gasto en última instancia, tanto las actividades de deliberación como de ejecución reconocidas por la ley de municipalidades son del ámbito partidario. El control de la decisión por parte de los partidos políticos ha convertido a las organizaciones territoriales en estructuras débiles al estar sujetas a la manipulación de las autoridades municipales. De esta manera, las características más extendidas y perversas de la relación entre estado

La participación popular en Bolivia. A pesar de la ley

87

Movilización de trabajadores. La Paz, octubre de 2003.

y sociedad civil, como son el clientelismo, prebendalismo y cooptación, se han acentuado. Por lo cual se ha gestado una participación altamente controlada, que ha sido acompañada de un proceso de deslegitimación de los representantes territoriales frente a la población. Si se buscaba crear las condiciones para imponer un nuevo tipo de participación, en ese tema también se ha fracasado, ya que ante el excesivo localismo de las organizaciones territoriales de base y contando con el paulatino debilitamiento de los sindicatos, de todas maneras las organizaciones populares han mantenido sus principales formas de interpelar al estado en los temas nacionales.

Finalmente, no podemos dejar de mencionar el tema de la fragmentación de las organizaciones generada en la competencia por el acceso a los recursos municipales. Así, en los años posteriores a la promulgación de la Ley de Participación Popular se verificó que unidades socio-territoriales más o menos grandes se fragmentaban en varias OTB’s, ya que se pensaba que de esta manera se podría acceder a recursos para obras comunitarias. De este modo, organizaciones territoriales que preexistían a la Ley de Participación Popular han desaparecido, acentuando la poca capacidad de presión y organización frente a los gobiernos municipales. Este hecho es particularmente crónico en los municipios urbanos más grandes.

88

Escarley Torrico Foronda

A manera de conclusión El propósito de este artículo es revelar cómo las medidas económicas neoliberales han afectado las principales estructuras de participación y organización de los sectores populares en Bolivia. Debo hacer hincapié en el hecho de que el Estado ha tomado a su cargo la implementación de políticas sobre la participación y organización, tanto en el

ámbito nacional como en el local. Estando al margen de la experiencia organizativa de los sectores populares, estas políticas se convierten en intentos de dirigir, controlar y bloquear la participación, lo que contrasta grandemente con el discurso de una supuesta profundización del proceso democrático. Estos datos pueden ayudar a entender de mejor manera las perspectivas de la actual situación política en Bolivia.

Bibliografía Ayo, Diego Saucedo, “Los partidos políticos en la coyuntura de la descentralización” en Opiniones y análisis, Nº 30, Fundación Hanns – Seidel; Fundemos, La Paz, 1998. Blanes, José, Descentralización, un área de posibilidades y conflictos. Lecciones del Caso Boliviano, Mimeo, 2003. Dunkerley, James, Rebelión en las venas. La lucha política en Bolivia 1952- 1982, Quipus, La Paz, 1986.

Lora, Guillermo, Documentos Políticos de Bolivia, Futuro, La Paz, 1987. Mayorga, René (comp.), Democracia a la deriva. Dilemas de la participación y concertación social en Bolivia, Centro de Estudios de la realidad económica y Social, Cochabamba, 1987. Satori, Giovanni, Partidos y Sistemas de partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1980.

Documentos: Laserna, Roberto, Productores de Democracia, Centro de Estudios de la Realidad Económica y social- Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 1992.

Ley de Participación Popular Ley Orgánica de Municipalidades. Ley de Descentralización Administrativa

Lazarte, Jorge, Bolivia: Certezas e incertidumbres de la democracia, Los Amigos del Libro, La Paz, 1993.

Ley de Partidos Políticos

La participación popular en Bolivia. A pesar de la ley

89

Notas 1. Uno de los golpes más certeros al movimiento popular fue el cierre de una de las empresas más importante de la economía nacional, la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL). Los trabajadores de las minas no sólo constituían el conglomerado laboral más grande (se calcula que cerca de 35 mil trabajadores mineros fueron echados a la calle en el periodo 1986 -1990) sino que además concentraban la experiencia política y organizativa más importante y rica del país. 2. “Los partidos son conductos de expresión. Es decir, los partidos pertenecen, en primer lugar, y por encima de todo, a los medios de representación: son un instrumento, o una agencia, para representar al pueblo al expresar sus exigencias” (Satori 1980: 55). 3. Según datos del PNUD del año 2002, Bolivia se encuentra entre los países con más bajo Índice de

Desarrollo Humano del mundo. Otro indicador que ayuda a graficar esta afirmación es que la tasa de desempleo no ha parado de crecer. 4. Las elecciones nacionales otorgan un determinado número de parlamentarios a cada partido, según la cantidad de votos que ha obtenido. Luego de instalado el Congreso Nacional, los miembros del Congreso Nacional deben elegir al Presidente de la república de entre los dos candidatos más votados. Esta modalidad fue transpuesta a los municipios con la figura del Consejo Municipal, cuyos miembros finalmente designan al Alcalde. 5. De acuerdo al artículo 146 de la constitución Política del Estado son ingresos nacionales: el impuesto al valor agregado IVA; el régimen complementario del IVA (RC IVA); el impuesto a la renta presunta de empresas (IRPE); el impuesto a las transacciones (IT); el impuesto a los consumos

90

específicos (ICE); el gravamen aduanero consolidado ( GAC); el impuesto a la transmisión gratuita de bienes (sucesiones). 6. Ley de Participación Popular, Artículo Primero. 7. Desde un inicio los sindicatos y otras organizaciones fueron excluidas de la formulación de la Ley. 8. El año 2000 durante el gobierno de Jorge Quiroga, este porcentaje se redujo a 15%.

Escarley Torrico Foronda

9. Hay que recordar que actualmente el presidente Mesa se encuentra buscando financiamiento internacional que permita cubrir los gastos de la administración pública, es decir, créditos destinados a pagar salarios. 10. Nombre técnico de la transferencia del 15% de los Ingresos Nacionales a los municipios. 11. Se han creado por ejemplo cuotas obligatorias para atender servicios de salud en cada municipio y éstos no han cesado de incrementar lo mismo sucede con el tema educativo.