Este artículo está publicado en Di Virgilio, María Mercedes. Producción social del hábitat / María Mercedes di Virgilio y María Carla Rodríguez. – 1a ed. – Buenos Aires :Acafé de las ciudades, 2013. 444 p. ; 20×14 cm. Isbn 978-98725706-8-2. Leer prólogo e introducción: http://www.cafedelasciudades.com.ar/imagenes%20131/PSH_pr ologo_intro.pdf Consultas, reservas y adquisición:
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La participación en un Estado subsidiario: Programa Quiero Mi Barrio (Santiago de Chile, 2006-2010) Paula Rodríguez Matta (SUR)
Introducción En este artículo se propone examinar las políticas y los programas de mejoramiento de barrios, derechos y demandas ciudadanas en América Latina, y en las ciudades de Chile, en particular. Para cumplir con esta tarea, se revisa el periodo 2006-2010 del Programa Quiero Mi Barrio (PQMB), el programa de mejoramiento de barrios que se implementa en Chile, acotando la revisión a la ciudad de Santiago. El periodo que se seleccionó abarca desde el inicio del Programa hasta fin de los primeros proyectos. La importancia del PQMB es que se trata de una promesa de campaña de la ex Presidenta Michelle Bachelet (2006-2010), sustentada en el reconocimiento del fracaso de la política de vivienda social que se había implementado en los tres gobiernos anteriores, de la misma coalición política a la que pertenece Bachelet. El principal aporte del PQMB es la revisión de las definiciones y la discusión acerca de los resultados de la política de vivienda social que se había llevado a cabo anteriormente. Las peculiaridades y problemas del PQMB están relacionados con que se trata de un programa de mejoramiento de barrios implementado de acuerdo con el principio de subsidiariedad. En este caso, el principio indicado se manifiesta en el fomento de la participación y la creación de colectivos de vecinos, lo que se traduce en el fortalecimiento de las redes primarias y de proximidad (vecinos, familiares, el grupo territorial) y no de las redes secundarias (instituciones, Estado) (Castel, 2004). El fortalecimiento de las redes primarias va de la mano con discursos que apelan a las emociones a través de alusiones a 1
valores como democracia, ciudadanía, modernización e igualdad, los cuales se concretarían, en el barrio marginal, en el trabajo en el territorio periférico. Este fortalecimiento de las redes primarias ocurre en Santiago, una ciudad que ha sido objeto de una restructuración neoliberal del capitalismo. En el caso del PQMB, cuando el Estado señala que busca fortalecer la ciudadanía, quizá quiera decir que trabajará y dedicará fondos de las arcas fiscales para promover una ciudadanía neoliberal. No existe un solo concepto de ciudadanos ni una sola noción de ciudadanía; existen tantos conceptos y nociones como comunidades políticas que los definen e imaginan (López, 1997: 79). Como lo señala Harvey (2007: 7-9), Chile fue el primer país en el cual se implementó una plataforma estatal neoliberal y esto se llevó a cabo por la fuerza, durante una dictadura militar (1973-1990). Y ocurrió mucho antes del Consenso de Washington. A partir de 1975, en Chile se impulsó un modelo basado en modificaciones tales como la apertura de la economía (que hasta 1973 era cerrada y monoexportadora); la liberalización de precios y mercados; las privatizaciones de empresas públicas; la desregularización y flexibilización de la fuerza de trabajo, junto con la expansión de los mercados, el ajuste fiscal paralelo al abandono de las políticas industriales; y, por último, la desregulación del mercado (Martínez y Díaz, 1995: 46-66). Estas transformaciones, que llevaron de un Estado social a un Estado subsidiario en el marco de un régimen militar, se expresaron violentamente tanto en la estructura social de las ciudades como en su espacio habitado (Rodríguez y Rodríguez, 2009). El Estado subsidiario en Chile En 1979, el gobierno militar impulsó una ola de privatizaciones que denominó “modernización social”. Así, fue transfiriendo desde el Estado al mercado el rol de regulador del acceso a bienes y servicios sociales (vivienda, salud, educación) en el marco del principio de subsidiariedad del Estado. La incorporación de los individuos en los sistemas (de salud, educación, vivienda) vía el mercado, implica la desaparición (incluso en el imaginario) del Estado como encargado de responder (o intentar responder) a los derechos representados por dichos sistemas. Se trata de la mercantilización de los problemas sociales y la búsqueda del lucro en sus resoluciones; asimismo, de la resignificación negativa y criminalización de los conflictos sociales (Tironi, Vergara y Baño, 1988). Lechner, en “Nuestros miedos” (2002), expone acerca de las consecuencias de la pérdida del Estado social y los temores que decimos sentir los chilenos. En el texto citado, teoriza acerca de la construcción precaria de un „nosotros‟ en el país y sobre cómo, frente al retroceso del Estado y la deficiencia de los sistemas, se recarga y estresa a la familia para responder a la falta de servicios sociales y como refugio frente a un entorno agresivo. Lechner establece que nuestros temores se pueden agrupar en tres grandes bloques: el miedo al otro, el miedo a la exclusión de los sistemas sociales de protección, y el miedo a la incertidumbre que provoca la falta de referentes. En estos tres miedos se condensa parte del imaginario del neoliberalismo, donde las instituciones dejan de ser lugares en los cuales nos sentimos identificados e integrados. La falta de instituciones hace que nos percibamos expuestos por la ausencia de „previsibilidad‟ que percibimos en el actual orden social. 2
Es interesante profundizar en el temor producto de la exclusión de los sistemas sociales de protección. En la obra citada, Lechner indica que este temor se compone de: a) el acceso desigual a los sistemas funcionales (salud, educación, vivienda); b) la excesiva monetarización de los problemas (la resolución se obtiene vía mercado); y c) las nuevas amenazas (como el estrés que produce la recarga en la familia frente al retroceso del Estado y la desaparición de instituciones). La sobrecarga en la familia a la que alude Lechner también puede ser comprendida a partir de lo que señala Castel (2004), cuando se refiere al predominio de las redes primarias o de proximidad (familia, amigos, enamorados, compañeros de trabajo o vecinos), en contextos en los cuales los individuos dejan de pertenecer y obtener seguridad de colectivos protectores (el Estado, instituciones). En las últimas décadas, en Santiago no solo se observa el debilitamiento de las redes secundarias, sino también la degradación del estatus social de los individuos y el predominio de la propiedad privada por sobre la propiedad social. El Programa Quiero Mi Barrio no escapa a esta tendencia, por el contrario. La pregunta es qué tipo de ciudadanía se fortalecerá en el contexto de un Estado que no se preocupa por garantizar derechos sociales (derecho a la vivienda, derecho a la ciudad, derecho a la educación) y que, como lo indicaron Tironi et al. (1988: 75), promueve la mercantilización los problemas sociales y los descarga de su connotación política. Santiago es una ciudad donde, desde mediados de los años setenta hasta la fecha, por „redistribución‟ se comprende el logro de igualdad de oportunidades y la libertad de acción, no la redistribución de la riqueza y la igualdad de derechos. Tal como lo indicaron los ideólogos del modelo neoliberal, años atrás: “Un buen punto de partida para el pensamiento sabio sobre estas materias es un viejo refrán: es mejor enseñarle a una persona a pescar que alimentarlo gratis con pescado u otros alimentos. Este dicho va al corazón de la realidad económica y da una señal muy útil para aproximarse a los problemas de pobreza y distribución del ingreso” (Harberger, 1997: 5). En esa línea, quizá el PQMB apunte a generar las capacidades y posibilidades para que los y las vecinas de los barrios intervenidos se organicen, modifiquen sus barrios mediante la participación en organizaciones vecinales afines al Programa, en ausencia de Estado e instituciones. Un programa para responder al resultado desastroso de las políticas de vivienda social Entre 1985 y 2006, antes del surgimiento del PQMB, el Estado chileno centró su política habitacional en la disminución del déficit acumulado, y lo logró. El mecanismo para llevar a cabo esta producción fue el sistema del subsidio habitacional, creado a fines de la década del setenta, consolidado con la vuelta a la democracia en los años noventa y que aún está vigente, a pesar de sus deficiencias. De acuerdo con Sugranyes (2005: 28), el subsidio se inscribe en la lógica de las políticas neoliberales que se implementaron en Chile a partir de mediados de los años setenta. En ese marco, el subsidio habitacional se comprende como una manera de incentivar la participación de empresas a que ellas produzcan unidades habitacionales; y se comprende 3
las viviendas como un bien que permite que las familias salgan de la pobreza, en la línea de la política habitacional impulsada por el Banco Mundial en 1975. Mediante ese sistema, el Estado subsidiario se desprende no solo de la obligación de construir, sino también de participar en el financiamiento, el que es traspasado la banca financiera. Así, la construcción de unidades de vivienda social es entregada a empresas privadas constructoras y es la banca privada la que otorga el crédito y con la cual contraen la deuda los postulantes. A las empresas constructoras, al final del año, el Estado les devuelve el 65% del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de los costos de construcción; y a la banca, el Minvu les financia los gastos de operación y los seguros de cada préstamo. Asimismo, el Minvu se hace responsable del remate de la unidad si el propietario no puede completar el pago (Rodríguez y Sugranyes, 2005: 61-62). Entre 1990 y 2006, se construyeron cerca de 600 mil unidades de viviendas sociales de bajos estándares y en el límite de las ciudades del país. Del total, unas 250 mil unidades fueron levantadas en la periferia de Santiago. Estamos hablando de la construcción de una ciudad de y para los pobres. En algunos casos, los conjuntos de viviendas sociales pueden tener una densidad superior a los 600 habitantes por hectárea, en conjuntos de 2 mil viviendas (Rodríguez y Sugranyes, 2005: 64). Son personas y familias que habitan en un espacio similar a un ghetto, construido mediante políticas de financiamiento de viviendas baratas, que no pueden utilizarse como fuente de ahorro.1 Los municipios donde se encuentran los conjuntos de vivienda social también son aquellos con mayor Índice de Prioridad Social (IPS). El Índice está a cargo de la Secretaría Regional Ministerial de Planificación Metropolitana (Serplac RMS). El IPS es un indicador compuesto por las siguientes variables: (i) porcentaje de la población del municipio que se ubica bajo la línea de pobreza y la distancia que deben recorrer para superarla; la fuente de esta variable es la Encuesta de Caracterización Socio-Económica (Casen); (ii) la escolaridad de la población mayor de 15 años y más, y los resultados de la prueba Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (Simce); y (iii) los años de vida potencialmente perdidos por habitante y la tasa de fecundidad específica de mujeres menores de 19 años. En el año 2000, la distancia entre los municipios de menores y mayores ingresos rondaba los 81 puntos del IPS. Estas distancias sociales extremas se han mantenido sin variación significativa en los últimos años. A mediados del 2000, el objetivo de reducir el déficit de vivienda ya no fue suficiente. La peor calidad de vida se daba en los proyectos de vivienda social que el Estado había financiado. Si bien así se había logrado dar una respuesta cuantitativa a las necesidades de vivienda de los grupos de menores ingresos, el balance había sido reconocidamente insatisfactorio, porque el resultado había sido la creación de conjuntos de viviendas similares a ghettos urbanos y la expulsión a la periferia de los grupos de menores ingresos. En el año censal de 2002, en los municipios de menores ingresos menos de 1% de los
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Como lo indica Ducci (1997: 105-106): “Para aumentar el número de soluciones entregadas el gobierno necesitó bajar al mínimo el costo de las mismas y uno de los mecanismos utilizados con este fin ha sido la ocupación de los terrenos más baratos ofrecidos por el mercado de suelo urbano. Este ha sido el principal determinante de la localización de los conjuntos de vivienda social”.
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hogares correspondía al grupo de mayores ingresos. Al contrario, en los municipios de mayores ingresos, menos de un 1 por ciento correspondía al grupo de menores ingresos. En cuanto a los metros construidos, entre 1990 y 2009 se construyeron 107.670.805 m2 (viviendas, departamentos en edificios, servicios y financieros). Sin embargo, si el promedio en los municipios de mayores ingresos está cerca de 219 m2 construidos por vivienda, en los municipios de menores ingresos es de 42 m2 (Instituto Nacional de Estadísticas, Permisos de edificación 1990-2009). El programa de recuperación de barrios El PQMB es un programa del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), implementado en el cuarto gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, coalición de centro-izquierda en lo político y centro-derecha en lo económico. Fue una de las cuatro prioridades de la ex Presidenta Michelle Bachelet (2006-2010);2 y es parte de las 36 medidas de los primeros 100 días de su gobierno. El Programa que nos ocupa se planteó en la medida número 30, del “Plan 100 días”: “[Medida] 30. Iniciaremos un amplio programa de intervención urbana, identificando 200 barrios a mejorar en todo Chile. Se beneficiarán barrios de Santiago como El Volcán (Puente Alto), Santa Adriana (La Florida) o la Villa Portales (Quinta Normal); de Concepción barrios como Boca Sur (Gran Concepción) o Pedro de Valdivia Bajo (Gran Concepción); y de Valparaíso barrios como Placilla o Rodelillo (Valparaíso)”. Como se indicó en la introducción, este programa ministerial tiene ciertas particularidades: a) No forma parte de ninguna Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), ya que en Chile no hay PNDU desde el 2000 (en el tercer gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia). En Chile, cuando se habla de cualquier política o política urbana, se hace referencia a una maraña normativa en la cual el Estado aparece en función o fiscalizadora o para „flexibilizar‟, como indican quienes promueven una economía social de mercado y se refieren al paso de un Estado social a uno subsidiario como un proceso de „modernización‟. b) La estructura del PQMB no se inserta en la del Minvu, es paralela a la del Ministerio. Para su desarrollo se creó la Comisión Asesora Ministerial del Programa, 3 que entrega el mandato del Programa a una Secretaría Ejecutiva. La Secretaría Ejecutiva está formada por un equipo multidisciplinario de profesionales que actúan mediante una Mesa 2
“Y lo más importante: mejoraremos el entorno en que vivimos los chilenos. En los últimos 16 años hemos estado abocados fundamentalmente a construir viviendas por el gran déficit que teníamos. Ahora nos centraremos en construir barrios. Queremos barrios seguros, iluminados, con áreas verdes y con espacios para el deporte y la vida al aire libre. Más plazas y más parques. Repararemos calles y veredas. Eliminaremos micro-vertederos y estimularemos los programas de limpieza y aseo. Los chilenos tenemos el derecho de vivir en vecindarios más acogedores” (Michelle Bachelet, “Discurso del 21 de Mayo de 2006”). 3 La Comisión Asesora Ministerial está compuesta por la Subsecretaria del Ministerio, el Jefe de la División de Desarrollo Urbano, la Jefa de la División de Finanzas, el Jefe de la División Técnica; el Jefe de la División de Política Habitacional, el Director Nacional del Serviu, los secretarios regionales ministeriales de las Regiones del Biobío, Valparaíso y Metropolitana y la Dirección de Presupuesto (Dipres).
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Técnica Nacional. Esto supone, como es fácil imaginar, no pocos problemas políticos y administrativos. c)
Sus objetivos se traslapan con los de otros Programas del Minvu, previos al PQMB:
El Programa Chile Barrio, mediante el cual se busca “contribuir a través de una acción integrada a la superación de la pobreza de los habitantes de asentamientos precarios del país, a través de un mejoramiento sustancial de su situación residencial, de la calidad de su hábitat y de sus oportunidades de inserción social y laboral” (Decreto Supremo Nº 33/98). El Programa Participativo de Mejoramiento Urbano, cuyo objetivo es la recuperación del “patrimonio familiar deteniendo el deterioro de las viviendas y sus entornos de una manera participativa” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 14-11-2011). Las iniciativas que se impulsan son aquellas que permiten recuperar barrios vulnerables y patrimoniales; también reparaciones, ampliaciones y el mejoramiento de viviendas sociales; se privilegia a los grupos de menores ingresos. El Programa de Inversión Urbana, que se ocupa de proyectos de pavimentación, vialidad urbana e infraestructura sanitaria, entre otros. De hecho, a fines del gobierno de Bachelet se tomó la decisión de „institucionalizar‟ el PQMB, para lo cual se estableció que la Secretaría Ejecutiva también estuviera a cargo del Departamento de Barrios, que depende de la División de Desarrollo Urbano. Esta División ejecuta programas como el citado Participativo de Mejoramiento Urbano y el de Inversión Urbana. Los barrios intervenidos El Minvu selecciona los barrios de acuerdo con indicadores de deterioro urbano y vulnerabilidad social: “Los sectores que cumplen las siguientes características: i) espacio con identidad, con límites distinguibles para sus habitantes y los externos; ii) manzanas urbanas que reúnen entre 300 y 500 viviendas; iii) zonas residenciales relativamente contiguas demarcadas y definidas por zonas viales estructurantes, y iv) similitud entre las viviendas en cuanto a las condiciones de equipamiento, servicios, comercio y áreas verdes” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2006: 2). El total de barrios en el ámbito nacional fue de doscientos, en alusión a los 200 años de la República de Chile, con un velado homenaje al Bicentenario de la Nación. Del total de barrios seleccionados, ochenta y seis estaban en la Región Metropolitana; en Santiago se intervino cerca de setenta y siete barrios. En el ámbito nacional, la población atendida con el programa alcanzó a los 500 mil habitantes. En cuanto a los montos invertidos, para el periodo que se revisa, el PQMB supuso una inversión 181 mil millones de pesos (20062010); una gran inversión. Dejando de lado la superposición de los objetivos del PQMB con los otros programas del Minvu, lo que distingue al PQMB es la definición y clasificación de los lugares en los que se interviene. Este no es un asunto insignificante, puesto que mediante el PQMB se reconoce (al menos tangencialmente) los malos resultados de la política de vivienda social. 6
En este sentido, el reconocimiento se ubica en la tipología de los barrios que se interviene con el Programa: “Las tipologías de barrio con las que el programa ha venido trabajando, respecto de las cuales evidentemente se puede encontrar variantes son: Tipología central. Viviendas anteriores a la década de los sesenta, con mal estado de conservación (…) las mejores condicionantes urbanas. Tipología pericentral. Vivienda de las décadas de los sesenta y ochenta, en estado deficiente (…) condicionantes urbanas intermedias en cuanto a la localización, dotación y conectividad. Tipología periférica. Viviendas de construcción reciente, mejor estado y déficit de estándar (…) las condicionantes urbanas más precarias en cuanto a la localización, dotación y conectividad” (Morales 2009: 41). Esto, que puede parecer un detalle nimio, da cuenta del aporte del Programa: con el PQMB quedó atrás el discurso triunfalista que rechazaba cualquier crítica, y según el cual las políticas de viviendas sociales del Minvu eran un modelo que se aplicaba en América Latina. El nuevo acercamiento, según el gobierno de Bachelet, consistió: “en recuperar estas grandes poblaciones construidas a partir de los años ochenta en barrios que puedan ser realmente manejables y habitables, y que los que ahí residen se sientan que han dado un salto desde la sensación de pobreza casi absoluta y marginalidad al progreso que tanto se publicita en los medios de comunicación” (Entrevista a la ministra de Vivienda, P. Poblete, en El Mercurio, 26/05/2006). Así, uno de los aportes del PQMB se relaciona con las definiciones y con los debates de la política de desarrollo urbano. Mediante el Programa se dejan en evidencia las carencias y limitantes de la política de viviendas sociales que se había implementado hasta el 2006. La regulación del PQMB El PQMB era regulado por el Decreto Supremo Nº 14 de 2007, que “Reglamenta Programa de Recuperación de Barrios”, y que fue luego modificado por el Decreto Supremo N° 157. En el Decreto Supremo Nº 14 se señala que el Programa busca proteger espacios públicos y entornos urbanos de barrios marginales: “El Programa de Recuperación de Barrios, en adelante, el Programa, tendrá como objeto contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de barrios que presentan problemas de deterioro urbano, segregación y vulnerabilidad social, a través de un proceso participativo de recuperación de los espacios públicos y de los entornos urbanos de las familias” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2007a: 2). El fundamento de la acción del Programa es la necesidad de mejorar la calidad de vida de las personas, especialmente de las más vulnerables, que viven en barrios con deterioro urbano. Mejorar la calidad de vida en materia habitacional y urbana es la misión del Minvu: “Contribuir a mejorar la calidad de vida de los hombres y mujeres que habitan el país, especialmente de los sectores más vulnerables, respetando su diversidad, 7
favoreciendo la integración social, reduciendo inequidades y fortaleciendo la participación ciudadana a través de políticas, programas e iniciativas destinadas a asegurar viviendas de mejor calidad, barrios equipados y ciudades integradas social y territorialmente, competitivas y sustentables” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 20-09-2011). Cuando se hace referencia al “deterioro urbano”, en el Decreto Supremo N° 14 se incluye allí segregación urbana; falta o deterioro de espacio público, de infraestructura o equipamiento colectivo; imagen ambiental degradada; problemas de conexión y de acceso; En el caso de “vulnerabilidad social”, se habla de la existencia de habitantes con un sentido de pertenencia débil, estigmatizados y con relaciones sociales deterioradas; la presencia de inseguridad ciudadana y la concentración de problemas de educación, recreación, emprendimiento y cultura. Los ejes transversales del Programa, que aparecen definidos en el Decreto Supremo N° 157, son: participación ciudadana, identidad del barrio y patrimonio cultural, medioambiente, seguridad ciudadana y conectividad digital. Estos ejes sirven de guía para el conjunto de acciones con personas y barrios periféricos, espacios con carencias, cuyos habitantes han visto racionalmente degradados sus derechos a la ciudad, a una vida decente; ello porque, como lo señalamos, la mayoría de los barrios marginales en Santiago han sido producto de las políticas de vivienda social anteriores. Así, si bien mediante el PQMB el Estado reconoce a los “barrios sensibles”, marcados por la inseguridad social (Castel, 2004: 69), una pregunta que debe plantearse en este punto es cuáles podrían haber sido las acciones de un Estado neoliberal para actuar sobre aquello que violenta a la periferia (lo dislocado, lo desunido y quebrado de la ciudad) y revertir la ausencia de instituciones, relaciones, redes, intercambios lúdicos, productivos y simbólicos (Lefebvre, 1976). La respuesta se obtiene en el Manual de procedimiento Programa Recuperación de Barrios, que en su punto 4 señala lo siguiente: “Considerando que en la mayoría de los barrios se concentran múltiples problemáticas sociales como desempleo, pobreza, drogadicción, delincuencia, etc., es importante aclarar que el Programa no pretende asumirlas, sino adoptar desde una visión general del deterioro y vulnerabilidad social, con el objeto de incluir el impacto de estas dimensiones en la propia actuación y derivar cada sector específico lo que le corresponde abordar” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2008: 9). De este modo, el Programa busca promover la acción conjunta entre ministerios, a fin de actuar sobre el conjunto de problemas sociales que afectan a los barrios periféricos. Los actores y las acciones del PQMB Los actores que aparecen con el PQMB son la Secretaría Regional Ministerial (Seremi); el Consejo Vecinal de Desarrollo (CVD), organización comunal que se rige por la Ley N°
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19.418,4 y que representa al barrio; el Alcalde; el Consultor, equipo instalado en el barrio y que debe estar inscrito en el Registro Nacional de Consultores (también puede ser el Municipio); y las Mesas Técnicas, que revisan los avances del Programa. El PQMB tiene una estructura orgánica “mixta”, que opera por medio de los Secretarios Regionales Ministeriales (Seremi) y agentes “flexibles”. Las acciones del Programa son de dos tipos: se ejecuta un Plan de gestión físico de obras (PO) y un Plan de gestión social (PS). En el Decreto Supremo N° 14 se señala que en el Plan de Gestión Físico se incluyen los proyectos de áreas verdes, equipamiento, circulación, obras como construcción o reparación de centros comunitarios, deportivos, sedes sociales, pavimentación, plazas, estacionamientos, entre otros. Por su parte, el Plan de gestión social contempla las actividades que fortalezcan organizaciones de barrio y también aquellas que sean funcionales al Programa. El Programa tiene una duración de 24 meses, con posibilidad de extensión a 36. En ese lapso deben desarrollarse las tres fases del PQMB: elaboración del Contrato de Barrio (4 meses), ejecución del Contrato de Barrio (17-18 meses) y Cierre y evaluación (5 meses). El Contrato de Barrio Este es el momento en el cual, de acuerdo con el Minvu, comienza a crearse la confianza y se inicia el trabajo en conjunto con los vecinos del barrio. Los y las vecinas son consultadas acerca del proceso de construcción de un plan de desarrollo para su barrio. Para llevar a cabo esta fase debe conformarse el Consejo Vecinal de Desarrollo, formado por los actores que intervienen y que se comprometen al desarrollo del Programa. Así, los productos de esta primera fase son:
un autodiagnóstico de los vecinos y un diagnóstico técnico de las debilidades y fortalezas de los barrios; la formulación del proyecto de recuperación; el hito inaugural; la conformación del CVD; el Contrato de Barrio elaborado y suscrito; la difusión del Programa en la comunidad; la Obra de Confianza;5 el Informe final de base.
Las obras físicas que se realizan son las que priorizan los vecinos en el Contrato de Barrio, a partir del siguiente listado:
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Ley N° 19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias, que se basa en lo señalado en la Constitución Política: “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos”. Véase en la Biblioteca del Congreso Nacional, “Ley N° 19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias”, en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=70040 5 Entre las “obras de confianza” se pueden llevar a cabo la construcción de un mosaico o de una microplaza o el cambio de las luminarias, entre otros.
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área verde: plaza, arborización áreas, juegos de agua, estructura tipo pérgola o sombreaderos, circuitos de gimnasia, ciclovías, pozos de arena, graderías, zona de picnic, camarines, multicancha; equipamiento: sala multiuso (sede social, guardería, etc.), centro deportivo, centro comunitario, jardín, equipamiento básico; circulación: pavimentación y/o reparación de pavimentos; obras complementarias: mobiliario, pozos, muros de contención, habilitación de terrenos, red de agua potable, adquisición de inmuebles para usos colectivos.
El Contrato de Barrio es una herramienta metodológica a la que suscriben el Consejo Vecinal, el Seremi de Vivienda y Urbanismo (como representante de la Mesa Técnica Regional) y el Alcalde. En el Contrato se incluye el Plan de Gestión Físico y el Plan de gestión social, con sus plazos y costos: “El Contrato es una herramienta y no la solución en sí de todos los problemas, siendo relevante la construcción del espacio para sostener un diálogo mínimo necesario y la realización de las metas asociadas a esa visión común, que le devuelve la credibilidad y confianza progresiva a la relación entre el Estado y los vecinos sin intermediarios, facilitando otras sinergias positivas que una comunidad fortalecida puede provocar” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2008: 23). Esto es significativo, porque da cuenta de cuál es el problema que el Estado identifica. Si el conflicto es la existencia de barrios con deterioro urbano, segregación y vulnerabilidad social, el instrumento para solucionar el conflicto es una herramienta metodológica que permite sostener diálogos sin intermediarios entre el Estado y los habitantes de los barrios. Entonces, la existencia de barrios deteriorados y segregados que atentan contra la calidad de vida de sus habitantes estaría relacionada con el quiebre de las confianzas. De allí se desprende una de las soluciones, que es promover la participación, uno de los ejes transversales del PQMB. Con el Programa se promueve la participación a través de colectivos. Una vez que finaliza la intervención del Minvu, estos colectivos (de acuerdo con el Estado) son responsables por los proyectos realizados en el barrio. Esta es la manera habitual en la que actúa el Estado chileno en las últimas décadas: promueve las redes primarias de proximidad (los vecinos, la familia, el grupo territorial) en tanto no puede garantizar (o no es su interés hacerlo) la existencia y permanencia de las redes secundarias, como los colectivos de trabajo, sindicales, instituciones reguladoras, estatales o de bienestar social. A lo anterior se suma un discurso que apela a la democracia (sin instituciones) y a la constitución democrática de la Nación (pero sin Estado). La ejecución del Contrato de Barrio En la segunda fase del proyecto se profundizan los resultados obtenidos en la fase previa. De acuerdo con el Manual de procedimiento Programa Recuperación de Barrios, se afianzan las confianzas, se construyen redes: “Potenciando a las organizaciones sociales, sus dirigentes y líderes naturales del barrio, profundizando las metodologías que permiten obtener los productos 10
definidos con la mayor participación posible de los vecinos y acorde a la dinámica socio-cultural del barrio” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2008: 9). Esta fase incluye el desarrollo de los planes físicos y sociales. El Consejo debe lograr que el Contrato de Barrio se lleve a cabo, con lo que se consigue la sustentabilidad del proyecto (Aguirre et al., 2008: 3). Los productos que se esperan conseguir en esta fase son:
la preparación de antecedentes de licitación de obras físicas; el desarrollo del Plan de gestión social; el Plan de Trabajo del Consejo Vecinal en lo relacionado con la ejecución de los planes; el control de la gestión; el seguimiento del proceso de la ejecución de las obras físicas; el control del inicio, ejecución y finalización de las obras.
Como se dijo, se debe participar y casi de manera excesiva. Solo para cumplir con el eje transversal de Participación, los y las vecinas deben:
constituir el Consejo Vecinal, desde el cual se participa, coordina y controla la ejecución del Programa; revisar y aprobar maquetas. participar de eventos informativos; recorrer las obras; participar en capacitaciones en áreas temáticas para aprender a usar los espacios de uso colectivo que se construyan con el Programa; capacitarse en el fortalecimiento de liderazgos, aprender a potenciar sus organizaciones, aprender de mediación de conflictos, derechos humanos, gestión de proyectos, medioambiente, productividad, entre otros; participar en al menos un taller de liderazgos, un taller para obtener una mirada crítica acerca de su barrio; participar en un taller para aprender a postular a proyectos, seguimiento de proyectos, revisión de proyectos, entre otros; formar parte de encuentros comunitarios para intercambiar experiencias, realizar actividades lúdicas, conocerse; elaborar un boletín del barrio cada tres meses con las acciones que se han llevado a cabo; responder encuestas de satisfacción; participar en grupos focales; participar en reuniones en las que se den a conocer los resultados; participar en un Taller para realizar la agenda futura del Comité Vecinal.
A partir de lo señalado, surgen algunas preguntas relacionadas con la diferencia entre municipios de mayores y de menores ingresos en lo relacionado con la participación activa en los programas de mejoramiento, de infraestructura y áreas verdes de sus municipios. Las personas y familias que viven en los municipios de mayores ingresos no tienen la obligación de participar en cinco talleres cada vez que el Municipio construye o mejora una plaza en su barrio, tampoco deben participar en reuniones después de volver del trabajo, los fines de semana o en sus días de descanso. 11
Parte importante de los resultados que esperan obtenerse con el PQMB se basan en el trabajo voluntario de vecinos y vecinas de barrios periféricos, de bajos ingresos, quienes no reciben remuneración alguna, al contrario de los profesionales del Minvu, la Municipalidad y el Consultor. Como señala una entrevista en publicada en el sitio Radiopolar.com: “La Seremi Patricia Jiménez, en tanto, comentó que este reconocimiento „demuestra que hemos cumplido como Gobierno, en cuanto a llevar adelante una participación ciudadana de verdad en que los vecinos han sido protagonistas del desarrollo de sus propios barrios‟”. A mediados de 2008, en SUR se llevaron a cabo algunos talleres de debate para revisar las intervenciones del Programa. Una de las conclusiones fue que las mujeres son quienes más se involucran en los proyectos del Programa, con lo cual se las recarga de tareas. Las mujeres no solo son las encargadas de la economía de cuidado, sino que también se vuelven responsables de las tareas del Programa. En los talleres señalados también se concluyó que una de las fallas del Programa es que no interviene en la base económica de los barrios y en las relaciones de género (Jiménez, 2008: 7). El cierre y la evaluación En esta fase se evalúan participativamente los resultados. Junto con los vecinos, se trabaja en una agenda la continuidad del Comité como organización vecinal. También se lleva a cabo el cierre del Programa, el que busca realzar y comunicar los resultados. Los productos que se esperan en esta etapa son: la evaluación, la historia del barrio, la agenda futura, el informe final del programa y el hito de cierre. Comentarios finales Cuando se revisa el Programa Quiero Mi Barrio, quedan de manifiesto los conflictos existentes en las prácticas políticas. En ese sentido, las peculiaridades del Programa dan cuenta de los apuros para llevar a cabo una promesa de campaña que se basaba en la aceptación del fracaso de la política de vivienda social de los gobiernos anteriores, y de la misma coalición gobernante en el momento. Las singularidades también se relacionan con que el PQMB tiene una estructura paralela al Programa en el Ministerio, que duplica objetivos y organizaciones barriales (el Comité Vecinal es paralelo a las Juntas de Vecinos,6 lo que provoca conflictos entre los dirigentes y los vecinos del barrio). Sin embargo, si bien los objetivos del programa se superponen con los objetivos de otros programas del Minvu, no ocurre lo mismo con las tipologías de barrios que se intervienen; este es un punto importante a resaltar. Las falencias de Quiero Mi Barrio son los desaciertos de los Estados subsidiarios. Se trata de la incapacidad de este tipo de Estado para responder a derechos sociales, en el caso del PQMB, el derecho al barrio, el derecho a la ciudad. 6
Creadas en 1968, durante el gobierno de Eduardo Frei (1964-1970). Véase: Biblioteca del Congreso Nacional, “Ley Nº 19.418, Sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias”, en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=70040; y “Guía legal para Juntas de Vecinos”, en: http://www.bcn.cl/guias/juntas-de-vecinos
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Es cierto que el PQMB ofrece diversas posibilidades de mejoramiento físico de los barrios, y de optimización de la calidad de vida, “en la medida de lo posible”. Sin embargo, vastos sectores de la población, los de menores ingresos, precisamente los posibles beneficiarios de programas como este, siguen sin ciudad: viviendo en los márgenes, sin acceso a servicios e instituciones. Programas como el QMB no logran revertir la marginalidad estructural. Y si benefician a unos tantos, esto se basa en el excesivo trabajo voluntario de mujeres y desempleados, que son quienes están en los barrios en las jornadas de trabajo remunerado. Al respecto hay que señalar que el carácter subsidiario del Estado chileno quedó definido en la “Declaración de principios del Gobierno de Chile”, redactada en marzo de 1974, por la Junta Militar; y que no ha sido modificada desde entonces: “[Al Estado] Le corresponde asumir directamente sólo aquellas funciones que las sociedades intermedias o particulares no están en condiciones de cumplir adecuadamente (…) El respeto al principio de subsidiariedad representa la clave de la vigencia de una sociedad auténticamente libertaria. Casi podría decirse que es el barómetro principal para medir el grado de libertad de una estructura social”. Los problemas del Programa se comprenden si se toma en cuenta que Santiago es una ciudad neoliberal. También, si se recuerda que el neoliberalismo se sustenta en la trilogía constituida por la primacía de lo individual sobre lo comunitario, del mercado y de un Estado aparentemente „no intervencionista‟. En la práctica, el Estado sí continúa interviniendo, pero ya no lo hace necesariamente para asegurar derechos (o su disputa) o libertades políticas, promover o implementar políticas de redistribución. Como señala Peter Marcuse, la implementación del modelo neoliberal no significa: “… una reducción en el rol del Estado; por el contrario, puede aun existir un aumento en ese rol (…) Más bien es un cambio de dirección, desde una orientación social y redistributiva hacia otra cuyo propósito es económico y de crecimiento o de apoyo a las ganancias. Al mismo tiempo, cambia de ser un instrumento público, en el sentido de democrático o popular, a un instrumento privado con fines de negocios” (Marcuse, 1996: 40. Citado en: Musterd y Ostenderf, 1998: 4, 5).7 En 2010, al final del gobierno de la ex Presidenta Michelle Bachelet, se había finalizado poco menos de la mitad de los 200 proyectos. Ese problema da cuenta de un conflicto básico de programas como el Quiero Mi Barrio: los plazos. No es posible pensar en solucionar los problemas urbanos en un plazo de 24 meses, 36 máximo. Los problemas urbanos de los barrios no se solucionan con una obra de confianza y una obra gestión física. Para cerrar, presentamos algunas sugerencias que emergen después de la revisión del Programa:
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las redes secundarias. Los programas de recuperación de barrios no pueden basar su trabajo en el voluntariado de los y las vecinas; en la promoción de las
La traducción del inglés es nuestra.
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redes primarias, de cercanía, para solucionar problemas urbanos del barrio, de la ciudad; la escala de las intervenciones. Los proyectos de obra física que se realicen deben tener impacto a escala de ciudad; ello si el objetivo es reducir la segregación entre barrios, municipios.
El punto de partida y de llegada para la revisión del Programa es el asombro que produce el cuerpo de mecanismos que utiliza un Estado subsidiario para resolver un problema de política pública: hacer trabajar a los vecinos para mejorar su barrio, y además esforzándose en que ignoren que lo hacen al margen de la ciudad.
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