La Participación Ciudadana en las Leyes de Transparencia de las Comunidades Autónomas

Título de la comunicación-ponencia: Participación Ciudadana en las Leyes de Transparencia de las Comunidades Autónomas. Nombre y apellidos: Rafael A. González Rubén Fernández Vela.

Resumen. Este capítulo pretende definir el concepto y la importancia de la participación ciudadana en el contexto legislativo español, haciendo hincapié en la indisoluble y necesaria relación de ésta con los entornos digitales. Una vez identificadas sus características esenciales, se analiza en las distintas leyes y proyectos de leyes, autonómicos, de transparencia cómo se regulan la participación ciudadana, partiendo de una serie de elementos básicos que consideramos que toda regulación de dicha temática debe contar. Palabras clave. Comunidades Autónomas, participación ciudadana, ley, ley de transparencia, entornos digitales, gobierno abierto. I. La Participación Ciudadana. 1. Conceptualización de la Participación Ciudadana. La participación ciudadana es la mejor fórmula para definir e implantar las políticas públicas y añadir, a las mismas, tanto eficiencia cuanto eficacia. Así, éstas, “(…) son la mejor escuela de la ciudadanía (…)” “(…) La creciente complejidad de los asuntos públicos se resuelve mejor entre todos [ya que] mejora la calidad de la información, la capacidad de diagnóstico, la identificación de alternativas, de métodos y formas para llevarlas a la práctica y, lo que resulta aun más interesante, la corresponsabilización de la ciudadanía en la implantación de esas políticas y la sostenibilidad de sus productos (…) [así] políticamente hablando, es mucho más responsable y democrático incorporar a una ciudadanía cada vez más formada y competente si de verdad queremos navegar con soltura y tino (…) en BECK (1998) (…)” De este modo, la participación de la sociedad en los asuntos de la administración pública tiene como objetivo que la sociedad civil se manifieste no solo a través del voto o a través de canales organizados, tales como los movimientos asociacionales, sino que se produzca una evolución de la democracia representativa a una democracia participativa. En la democracia participativa no solo se expresa la manifestación de la voluntad de la sociedad mediante el voto, sino que, además, es necesario que ésta sea escuchada de manera directa. En ella existe una sociedad civil con voz y voto y no con voz mediante el voto. Gracias a esta fórmula se lleva a cabo un pleno desarrollo de la sostenibilidad y del medio en el que los agentes sociales conviven. Los ámbitos regionales y locales deben ser entendidos como germen de las fórmulas de participación. Esta participación en la resolución de los problemas sociales, es un instrumento esencial para y en las políticas y programas regionales y locales, quedando demostrado que una acción del legislador impermeable, alejada de las realidades y de lo cotidiano, no sirve

!1

para atajar dichos problemas. Es necesario que exista una importante permeabilidad que se consigue mediante la co-producción junto a los agentes públicos de la administración realizando, de forma conjunta y coordinada, las distintas labores. Se trata de alcanzar una gestión compartida, es decir, una gestión democrática participativa. “ (…) [L]os hombres no podrían existir como seres individuales, ni tampoco sobrevivir como especie (…)”. Para que el individuo se realice como ciudadano y supere los obstáculos de su entorno es necesario que pongan en práctica los mecanismos de la democracia participativa. En ningún caso deberá excluir la democracia representativa, si bien ha de ser complemento una de la otra. El matiz que la primera de las democracias imprime sobre la segunda es el de la actuación de la ciudadanía que es administrada, ya sea de forma individual o mediante colectivos o asociaciones, influyendo y decidiendo, en definitiva, cogestionando con los demás agentes públicos los distintos servicios, programas y políticas públicas que les van a ser aplicados. La participación ciudadana nunca deberá producir un menoscabo de las facultades de decisión de los órganos administrativos o representativos. La participación ciudadana se expresa en relación a dos temas predominantes: por un lado el espacio público y, por otro, la calidad de vida del ciudadano. Sobre el primero de ellos, el estatuto que le es otorgado al ciudadano implica la condición de pertenencia a un espacio social. Por otro lado, la calidad de vida del ciudadano es entendida en una triple dimensión: a) medio ambiental b) bienestar pleno, que implica extremos tales como el empleo, la salud, la cultura, la educación y la vivienda y c) bienestar identidatario, conseguido gracias a la identidad, entendido éste como una necesidad del ciudadano de sentirse incluido en la sociedad con la que convive, formando parte de ella y colaborando en su construcción, mejora y mantenimiento. La complejidad de los asuntos públicos hace que la mejor forma para resolverlos sea, de este modo, contar con todos los agentes implicados siendo los ciudadanos los principales destacados. Como explica BECK, U., “(…) políticamente hablando, es mucho más responsable y democrático incorporar a una ciudadanía, cada vez más formada y competente, si de verdad queremos gobernar con soltura y tino (…)”. Así, una verdadera participación de los ciudadanos en los asuntos de la Administración puede convertirse en uno de los mejores remedios contra el escepticismo e incredulidad fruto de la desconfianza sobre las instituciones que nos representan. El concepto de “Administración Pública” resulta bastante impreciso al incluir a todas las organizaciones que tienen una función administrativa del Estado. La Constitución contempla una Administración que se desglosa en tres niveles: estatal, autonómico y local. En estos dos últimos niveles es donde los ciudadanos quedan mejor integrados en su comunidad organizada, siendo miembros de ese lugar y haciéndose titulares de derechos y responsabilidades sobre el entorno que delimitan el municipio y la comunidad autónoma. Por tanto es imprescindible incentivarles el deseo de participar, motivarles y hacerles que se sientan implicados. Por supuesto otorgándoles los medios apropiados no solo para ello sino también, observando que existe una respuesta por parte de la Administración a su participación, comprobando que ha sido tenida en cuenta y que ha servido para cambiar o mejorar el estado de las cosas.

!2

Pero del “deber” al “haber” hay un abismo que acaba siendo el origen del grave problema al que se enfrenta la Administración: la absoluta falta de cercanía hacia sus ciudadanos, debido a la inexistencia de una comunicación que, necesariamente, ha de ser circular y constante. Esta ausencia de un verdadero diálogo entre Administración y administrados, debida a las pautas relacionales al uso, tiene como resultado la unilateralidad de las administraciones a la hora de tomar las decisiones. El único punto de conexión entre los ciudadanos y la Administración se produce cada mil cuatrocientos sesenta días, esto es, cada cuatro años, momento en el que ejercen su derecho al voto. 2. Participación Ciudadana y Entornos Digitales. Llegados a este punto nos debemos preguntar: ¿Puede el abismo entre administradores y administrados ser eliminado? Aunque no exista una fórmula única, ni un remedio absoluto, podemos afirmar que mediante el uso adecuado de los entornos digitales mejora la gobernabilidad, en sentido general, mediante la creación y fomento de formas de participación democráticas directas, aumentando el grado de implicación ciudadana en la discusión, debate e inclusión en procesos de decisión de los asuntos que les conciernen, aumentando la transparencia de la acción pública y teniendo todo ello como resultado la mejora de la legitimidad de la acción del gobierno y de la administración. Los entornos digitales, por tanto, proporcionan nuevos canales de información que permiten una perfectísima interacción con los ciudadanos, posibilitando la interacción entre éstos y los responsables de la administración y el gobierno. Para el desarrollo de esta forma de organizar la administración y el gobierno, tomando como referencia las administraciones locales y regionales, es necesario comprender que el uso de los entornos digitales no puede ser entendido como sustituto del compromiso político ni de la ciudadanía; tampoco como una herramienta capaz de solventar por sí sola los problemas de inestabilidad jurídica. Por todo ello debemos entender que su uso como instrumentos solo serán útiles cuando exista una voluntad de mejora por parte de todos ya que sobre este asunto pesan más cuestiones de sesgo político que de técnica, pues ésta ya se encuentra al alcance de todos, tratándose más bien del establecimiento de prioridades y objetivos a cumplir. La tendencia en la gestión de la Administración Pública es la búsqueda de la eficacia y eficiencia, tanto interna como externa, necesitando para ello nuevas fórmulas de organización de los procesos. El ciudadano es el protagonista integrado a la hora de tomar decisiones sobre cuestiones que le afectan directamente y este protagonismo lo adquiere mediante la participación y la intervención en los distintos procesos de la Administración. La participación consta de distintos niveles, siendo el primario el de la dotación al ciudadano de información precisa y comprensible. En estadíos más avanzados sería la codecisión el punto al que se desea llegar y así, cuando los canales de la comunicación entre ciudadanía y Administración se despejen e iluminen, dejarán atrás la opacidad y harán que la participación sea la más natural, sencilla y continua para todos los agentes implicados.

!3

Respondido a cómo el abismo entre administradores y administrados puede ser eliminado, debemos plantearnos otra cuestión ¿Cómo alcanzar suficientes niveles de relación que, además, resulten efectivos? La Administración debe en los procesos de diseño, desarrollo y evaluación de las políticas públicas realizar una serie de acciones que por un lado le permitan mejorar la relación del gobierno con los ciudadanos en la prestación de servicios, con la facilitación del acceso a las distintas áreas públicas a través de los canales electrónicos, garantizando un acceso seguro a los ciudadanos y volcando los servicios de la Administración en los distintos entornos digitales y plataformas. Por otro lado es necesaria una renovación de la gestión interna de la Administración diseñando, en su rutina administrativa, fórmulas de integración de los distintos canales de comunicación digital para la tramitación de procesos internos, desarrollo e implantación de políticas públicas y gestión de servicios. Finalmente, es esencial, fomentar las formas de la participación democrática directa aumentando el grado de implicación ciudadana en la discusión, debate y participación en procesos de decisión de los asuntos que les conciernen, todo ello aumentando, más allá de los parámetros legales, la transparencia de la acción pública. Como nueva ágora del siglo XXI las tecnologías digitales, a través de su enorme potencial, pueden elevar los niveles de democracia directa revitalizándola y convirtiendo a los ciudadanos en agentes activos, responsables y co-constructores de la sociedad a la que pertenecen. Pero para que el ciudadano pueda llegar a ser co-productor, co-creador, en definitiva el principal agente social que participa en el diseño de las nuevas políticas de la Administración y concretamente sea un verdadero planificador, es necesario que se tomen una serie de medidas sin las cuales esto no será posible llevarlo a cabo. Estas medidas son: a) transparencia de las actuaciones de la Administración Pública y de los miembros del gobierno, en muchos casos con acciones más allá de lo que las normas de mínimos obligan b) posibilidad de acceso a la información de forma proactiva, esto es, sin que el ciudadano la pida y c) que la administración ofrezca, como “modus operandi”, el rendimiento de cuentas y la apertura de los procesos. En definitiva, los ciudadanos deben poder canalizar su conocimiento, su opinión y compromiso social hacia su Administración y Gobierno y éstos han de estar en disposición de aprovechar los vastos recursos que supone el caudal de conocimiento y experiencia del conjunto de la sociedad y ponerlos al servicio del bien común. II. Análisis de la Participación Ciudadana en las distintas normativas de transparencia autonómicas. 1. Consideraciones Generales de la Participación Ciudadana en las Leyes de Transparencia Autonómicas. Desde la aprobación de la Ley de Transparencia Estatal, Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, existe una importante avalancha normativa autonómica en materia de transparencia. Tan solo las Comunidades Autó-

!4

nomas de Cantabria y Madrid no poseen norma legal en materia de transparencia, participación y buen gobierno y no se atisba interés alguno en redactarlas. El resto de las Comunidades han reformado o adaptado sus leyes a la Ley Estatal o han aprobado nuevos textos legales. Si bien es cierto, no solo se legisla en materia de transparencia, sino que la mayoría de los proyectos de Ley regulan la participación ciudadana en los asuntos públicos. Aunque dogmáticamente sería más propio utilizar la denominación “Leyes de Gobierno Abierto”, la transparencia está comúnmente aceptada por la sociedad como un concepto transversal que engloba el concepto de Gobierno Abierto. Centrándonos en que la mayoría de las futuras leyes de transparencia llevarán adosadas la participación dentro de sus corpus normativos, resulta sumamente didáctico e interesante estudiar qué tipo de participación se ha realizado en los procesos de redacción de estas Leyes a la sazón de participación. A continuación realizaremos algunas consideraciones previas al análisis. Una de las preguntas que nos debemos hacer es la de ¿Es mejor comenzar con un texto legal redactado? Entendemos que la diferencia es notable e importante, los poderes públicos tienen la obligación de poner a disposición de la ciudadanía un texto previo, ya que existe una obligación estatutaria de dirigir activamente los procesos de aprobación de leyes. Abrir un proceso sin una base, en este caso texto, sobre la que empezar a trabajar puede resultar una pérdida de tiempo. El Gobierno, en su potestad legislativa, debería proponer una política a la ciudadanía si no se corre el riesgo de que ésta elabore propuestas indefinidas y que en muchas ocasiones no tienen que ver con la propia ley que se va a redactar. Es mucho más eficaz para el ciudadano opinar, proponer, corregir sobre un texto que marca una determinada forma de política de transparencia. La otra opción sería una propuesta que quien la plantease debería saber, casi con total seguridad, que no podría cumplirla quedando las sugerencias transmitidas por la ciudadanía grabadas en un buzón ciudadano de la web corporativa de referencia. La segunda de las consideraciones se refiere al canal de participación que la ciudadanía dispone, o ha dispuesto, para la elaboración de la norma. Sobre esto, en algunos casos se detecta con que el ciudadano dispone, solo, de un simple buzón donde se recogen sugerencias y propuestas, mientras que en otros la comunidad no solo ofrece una web creada ad hoc, sino que también pone a disposición ciudadana mesas de participación, difusión online y off line implicando, así, a todos los agentes sociales. Es este último caso el, que entendemos como, modelo idóneo ya que se aprecia un auténtico interés por parte de la Administración para impulsar al máximo el proceso participativo. La tercera de las consideraciones pasa por reflexionar sobre las aportaciones de los ciudadanos y cómo influye el contexto dónde se realizan en la calidad de éstas. Un buzón en la web es algo que va de la persona, el colectivo, hacia la Administración; en cambio, si las aportaciones se crean, incluso se co-crean, en mesas de participación, sean o no de expertos, resultarán más eficaces en tanto en cuanto han sido redactadas y adoptadas con cierta labor de análisis previo. Por ello es fundamental una posición activa, más o menos intervencionista, de la Administración promotora en el proceso para que sea lo más fructífero posible. Es por ello

!5

indispensable que exista una metodología previa y dirigida, orientada a la obtención del máximo partido de los agentes sociales participantes. Cada vez que un Gobierno quiere poner en marcha un proceso legislativo aparecen los llamados “expertos”. En esta última consideración, no podemos pasar por alto que entre la sociedad civil existe un mundo heterogéneo que mezcla activismo, organizaciones no gubernamentales, fundaciones, colectivos, empresas, colegios profesionales, etc. Lo más eficaz para una correcta participación ciudadana en la elaboración normativa es poner en marcha mesas específicas para estos “expertos”. No se trata de discriminar sino de optimizar la labor de unos y otros. Este aspecto se observa mucho mejor cuando leemos las aportaciones. Normalmente, el ciudadano de a pie, apuesta porque las leyes de transparencia hagan hincapié en una transparencia más “morbosa”, sobre sueldos, gastos en asesores, etc. En cambio, las aportaciones de la “sociedad civil transparente” se dirigen más a asegurar el derecho de acceso a la información en su vertiente de transparencia pasiva, al régimen sancionador, al compromiso presupuestario de la Administración con políticas de transparencia y participación, la composición independiente de órganos garantes de la transparencia, etc. Dicho esto, afirmamos que dar una posición aislada a los expertos es muy importante. III. Análisis de la Participación Ciudadana en las distintas Leyes de Transparencia Autonómicas. En las siguientes páginas analizaremos los aspectos primordiales de cómo han enfocado la redacción de sus Leyes o proyectos de leyes de transparencia y participación los Gobiernos regionales de las comunidades autónomas de Aragón, Andalucía, Asturias, Canarias, Cataluña, Extremadura, Galicia, La Rioja, Murcia, Navarra, Valencia, Castilla León, Castilla la Mancha, Islas Baleares y País Vasco. Entendemos que existen una serie de elementos básicos para poder determinar y analizar la configuración legislativa de la participación ciudadana en las distintas normas autonómicas. De este modo y como punto de partida veremos si la norma regula o no la participación ciudadana, cuál es su ámbito objetivo, ámbito subjetivo, los principios rectores de la participación ciudadana que en la norma se describen, qué organización administra la participación ciudadana, si la norma contempla la creación de un portal web de participación ciudadana o un catálogo de derechos en materias de participación, si se describen los instrumentos y procesos para la participación, cuáles son los órganos para la canalización de la participación ciudadana y, finalmente, si contempla mecanismos de evaluación de la participación. 1) Comunidades Autónomas sin regulación de la Participación Ciudadana en sus normas de Transparencia. Comenzaremos enumerando aquellas Comunidades Autónomas que, aun habiendo regulado sobre transparencia, entendida en sentido amplio, no han incorporado en su texto legislativo regulación sobre la participación ciudadana.

!6

A) Comunidad Autónoma de Andalucía. La Comunidad Autónoma de Andalucía que publicó la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, el 30 de junio de 2014 no entra a regular Participación Ciudadana en ninguno de sus preceptos. B) Comunidad Autónoma de Galicia. Igual sucede con la norma de la Comunidad Autónoma de Galicia, la Ley 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y de Buenas Prácticas en la Administración Pública gallega, publicada hace casi diez años, en junio de 2006. Ésta, aunque no regule la participación ciudadana, si expresa en su artículo 2 apartado e) la necesidad de “(…) fomentar y favorecer la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos y en el diseño y mejora de los servicios públicos (…).” C) Islas Baleares. Singular es el caso de la norma de las Islas Baleares. La Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la Buena Administración y del Buen Gobierno de las Illes Balears, publicada en mayo de 2011 no entra a regular de forma exhaustiva la participación ciudadana pero entiende que es uno de los “principios generales” que inspiran la totalidad norma. Además, le dedica su artículo sexto, exponiendo que el legislador entiende la necesidad de favorecer participación individual o colectiva mediante asociacionismo, crear cultura de participación, diálogo y establecimiento de vías directas con la Administración. Además, entiende la necesidad de establecer mecanismos de control de la participación mediante encuestas, sondeos y paneles ciudadanos. Cabe destacar que el legislador entiende como mecanismo de evaluación de las políticas públicas el grado de participación ciudadana en las mismas. D) Islas Canarias. Mención aparte, dentro de las normas de transparencia que no regulan la participación ciudadana, merece la aprobada en las Islas Canarias, Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y de Acceso a la Información Pública, en enero de 2015 que no regula la participación ciudadana ya que cuentan con una norma ad hoc a la que nos remite, la Ley 5/2010, de 21 de junio, Canaria de Fomento a la Participación Ciudadana. 2) Comunidades Autónomas con regulación de la Participación Ciudadana en sus normas de Transparencia. A continuación, llevaremos a cabo un exhaustivo análisis en virtud de los elementos básicos que, consideramos, ha de contener toda norma que contemple la regulación de la participación ciudadana en las diferentes Leyes, proyectos o acuerdos de las distintas Comunidades Autónomas que sí contemplan, en sus normas sobre transparencia, tal regulación.

!7

A) Comunidad Autónoma de Cataluña. La Comunidad Autónoma de Cataluña ha publicado la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen gobierno, a finales del mes de diciembre del año 2014. La norma regula la participación ciudadana en su Título VI, Del Gobierno Abierto, Capítulo I, artículo 68 y en el Capítulo II, artículos 69 y 70. El ámbito objetivo queda descrito en artículo 69.1, “(…) participación ciudadana en iniciativas normativas que promueve la Administración Pública (…) [que] por su importancia o por la materia que regulan (…) considera pertinente abrir [a la participación ciudadana] (…)”. El ámbito subjetivo tal y como indica el artículo 69.1 son “ (…) las personas (…)”, entendemos que existe un plus subjetivo en la participación, es decir, son aquellas personas que están legitimadas para promover iniciativa legislativa, según lo dispuesto en el artículo 70.1. Administrativamente, la participación ciudadana, tal y como contiene el artículo 69.2, y con carácter muy genérico, recae sobre “(…) [l]os órganos encargados de tramitar el procedimiento administrativo (…)”. Además, contempla, en artículo 69.2, que deberá existir un apartado específico en el Portal de la Transparencia de la Generalitat, dedicado a la participación. Cabe destacar que la norma entiende la participación ciudadana como un eje de su modelo de Gobierno Abierto al integrarla dentro del Título VI, cuya rúbrica es el, precisamente, Gobierno Abierto. B) Comunidad Autónoma de La Rioja. La Comunidad Autónoma de La Rioja publicó la Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja en octubre del año 2014, dedicando su Título II, Capítulo III, artículos 17 a 20 a la participación ciudadana. Como ámbito objetivo de la participación, el artículo 1.2.c) enuncia el “(…) derecho de los ciudadanos a participar en la toma de decisiones sobre asuntos que sean directa o indirectamente de interés público (…)”. Serán los “(…) ciudadanos, ya sea a título individual y en su propio nombre, ya sea en representación y en el nombre de las organizaciones legalmente constituidas en las que se agrupen o que los representen, a través de instrumentos o mecanismos adecuados que garanticen la interrelación mutua (…)” los que configuren el ámbito subjetivo de la participación, artículo 17.1. Encontramos como su principio genérico rector en el del artículo 6, letra b, que indica que “(…) la Administración Pública garantizará que los ciudadanos, tanto individual como colectivamente, puedan participar en los asuntos públicos (…)”, más adelante el artículo 18.1) enumera los principios (la norma los titula garantías) de forma más detallada y precisa. Se contempla, además, la creación de portal web de Participación Ciudadana, artículo 20, que se articulará a través del Portal para la Transparencia de la Comunidad. Igualmente, existe un catálogo de derechos en materia de participación ciudadana en el artículo 17.3, que son la información, el asesoramiento, la posibilidad de formulación de alegaciones y la publicación del proceso en el que el ciudadano ha participado. Cabe destacar que en la Ley, la participación ciudadana queda subsumida dentro del Título dedicado a la Transparencia, entendemos que por ese sentido transversal y amplio del término, como dijimos antes.

!8

C) Comunidad Autónoma de Murcia. La Comunidad Autónoma de Murcia, en la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, publicada en diciembre de 2014, dedica su Título III, artículos 29 - 33 y Título IV, Capítulo I, artículo 34 y 36 a la participación ciudadana. El ámbito objetivo de la participación lo describe el artículo 1 que, con carácter genérico, determina que la ley “(…) tiene por objeto regular e impulsar la (…) [participación ciudadana] en los asuntos y políticas públicas (…)”, Con carácter específico dicho ámbito queda descrito en su artículo 29.1. El ámbito subjetivo de la participación queda descrito en el artículo 29.2, con la apreciación de que para poder participar en los asuntos se deberá estar inscrito en el “Censo de Participación Ciudadana de la Región de Murcia”, regulado en el artículo 32.1). Al igual que otras normas, contempla un principio genérico de participación ciudadana como principio rector, artículo 4, letra i). Además de estipular la creación de un Portal Web de Participación Ciudadana 31.3) una Plataforma de Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (artículo 31.4). Contempla un amplio catálogo de derechos en esta materia, artículo 30.2) letras a-g), como son el derecho a participar en la planificación, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, la promoción de iniciativas normativas, la posibilidad de aportar propuestas de actuación, etc. En la ley, igualmente, se describen los instrumentos y procesos de participación ciudadana, artículo 31.1) y 2), y con carácter específico artículo 33.2) letras a) - d) que son las aportaciones e iniciativas ciudadanas, las consultas públicas y los procesos de deliberación. Se prevén órganos de participación ciudadana, artículo 36, y mecanismos de evaluación de ésta, artículo 34.3) letras a-d y artículo 36.e). Finalmente, destacamos que, en el artículo 29.3), el legislador apela a que en el desarrollo reglamentario de la norma se incluyan “(…)medidas necesarias para fomentar y facilitar la participación efectiva (…)” y por la misma vía a la redacción de nuevos derechos de participación, artículo 30.5). D) Comunidad Foral de Navarra. La Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de Transparencia y del Gobierno Abierto de la Comunidad Foral de Navarra, publicada en julio de 2012 regula en el Título IV, artículos 34 - 48, la participación ciudadana. Parte de un ámbito objetivo genérico de la participación, artículo 1.c), y de un ámbito subjetivo activo, artículo 2, y, otro, pasivo, los ciudadanos, artículo 3.a) en relación con artículo 37. Aunque no quedan por la norma definidos como tal, encontramos lo que consideramos como principios rectores de la Participación Ciudadana en el artículo 36.2, letras a) - d) similares a los de otras normas autonómicas que los contemplan. Ordena la creación de Portal Web de Participación Ciudadana tal y como indica el artículo 7 y el 36.3. Además, contempla el catálogo de derechos en materia de Participación Ciudadana artículo 5.2) a) - f), mientras que en el artículo 35.1) a) - f), se exponen lo que la norma determina como “Garantías para la Participación”; nos es complejo distinguir éstas de los derechos, si bien son consideraciones que duplican entre ellas y tiene un carácter muy genérico. Derechos de participación ciudadana mucho más concretos lo encontramos en el Título IV, capítulo III, artículos 42 - 47: derechos de participación y colaboración en la definición de las políticas públicas, de participación y colaboración en la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los

!9

servicios de la Administración Pública, de participación en la elaboración de disposiciones de carácter general, a proponer iniciativas reglamentarias, a formular propuestas de actuación o sugerencias y a recabar la colaboración de la Administración Pública en actividades ciudadanas. La norma articula distintos instrumentos para formar parte de los procesos de Participación Ciudadana, Título IV, capítulo II, artículos 36 al 41, teniendo siempre presente que para “participar” la persona debe estar inscrita en el “Registro de Participación y Colaboración Ciudadana”, regulado en el artículo 37. Finalmente, la Ley como mecanismo de evaluación de la participación, en su artículo 48.2), estima la creación periódica de un “informe de participación y colaboración”. E) Comunidad Valenciana. En la Comunidad Valenciana, la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, regula en su Título V, Capítulo I, artículos 43 y 44, Capítulo II, artículos 45 al 50, Capítulo III, artículos 51 al 53 la participación ciudadana. El ámbito objetivo de la norma lo regula el artículo 1.3, que determina su pretensión de “(…) promover y fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, de forma individual o colectiva, y regular las relaciones de la Generalitat con la ciudadanía y con organizaciones y entidades de la sociedad civil de la Comunitat Valenciana (…)”. El ámbito subjetivo de la norma, sin estar especificado en ningún artículo, queda latente que son los ciudadanos que tengan tal condición según el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana. Los principios rectores de la participación ciudadana se encuentran en el Capítulo I, del Título V, que se resumen en el fomento e impulso de la participación ciudadana ya que el segundo artículo que se refiere a las medidas para la participación ciudadana esconde, en realidad, en su texto los derechos de participación, así el artículo 44, entiende como tales la información y el asesoramiento sobre los distintos instrumentos de participación ciudadana, la participación de manera real y efectiva en la elaboración, modificación y revisión de anteproyectos de ley, así como en las normas, planes, programas, procedimientos y otros instrumentos de planificación y que se haga público el resultado definitivo del procedimiento en el que ha participado y se informe de las razones que sustenten las decisiones adoptadas. El órgano administrativo encargado de la participación ciudadana es el Consejo de Participación Ciudadana, tal y como se desprende del artículo 49. El portal de la transparencia, artículo 10, será el encargado de aglutinar los canales digitales de participación de la ciudadanía. Los “(…) instrumentos de participación vienen determinados en el capítulo II [del Título V, artículos 45 a 50] y serán las herramientas indispensables de uso ciudadano que harán más eficaz la colaboración entre la administración y la ciudadanía (…)”. El Consejo de Participación Ciudadana, artículo 49, es el órgano encargado de “(…) impulsar el acercamiento de la administración de La Generalitat a la sociedad civil y a la ciudadanía facilitando su comunicación (…)” F) Comunidad Autónoma de Castilla y León. En la Comunidad Autónoma de Castilla y León la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, publicada en marzo de 2015, regula la participación ciudadana en el Título III, artículos 16 al 18. El ámbito objetivo de la norma es, según su artículo 1, la “(…) participación en los asuntos públicos de la Comunidad de Casti-

!10

lla y León (…)”, por parte de “(…) ciudadana a través del Portal de Gobierno Abiertos (…)”, artículo 16, ámbito subjetivo. Contempla la creación de una página de Participación Ciudadana, artículo 2, articulada dentro del Portal de Gobierno Abierto, artículo 18. G) Comunidad Autónoma de Aragón. De todas las leyes aprobadas que incluyen participación ciudadana y que son bautizadas como “leyes de transparencia”, hemos querido analizar por último la norma de la Comunidad Autónoma de Aragón, la Ley de Transparencia Pública y Participación Ciudadana de Aragón, publicada en mayo de 2015, que dedica un título completo a la participación ciudadana, el Título III, desarrollado en los artículos 41 a 61. De todas las leyes hasta ahora analizadas, la aragonesa es la única que dispone de un desarrollo sólido de lo que consideramos los elementos básicos para una correcta configuración legislativa de la participación ciudadana. Se presume lógico ya que Aragón es una comunidad autónoma donde existe una tradición consolidada en la participación ciudadana de los asuntos públicos del gobierno regional. Sin necesidad de una norma legal completa, llevan realizando procesos participativos desde hace más de seis años; no solo sobre asuntos derivados de las políticas o leyes autonómicas, sino que prestan su asesoramiento y metodología a las entidades locales. La ley tiene como ámbito objetivo el “(…) regular las condiciones para promover la participación ciudadana, sea de forma individual o colectiva, en la elaboración y evaluación de las políticas públicas (…), así como la participación en los ámbitos político, cultural, económico y social (…)”, como indica el artículo 41. El ámbito subjetivo de la ley, artículo 42.2, es “(…) aquellas personas que tienen la condición política de aragonés en los términos del Estatuto de Autonomía (…)”. En relación a los principios rectores de la participación ciudadana, el artículo 43, letras a) - i), pasa por garantizar el derecho a participar en asuntos públicos, la promoción de mecanismos que fomenten la participación, facilitar procesos de participación, impulsar instrumentos de participación, desarrollar procesos de participación, estimular fórmulas de colaboración entre la Administración, fomentar una cultura de participación, fomentar y fortalecer el tejido asociativo, finalmente, remover los obstáculos que impidan o dificulten la participación. En cuanto a la organización administrativa, deberá crearse un departamento ad hoc, dedicado a la participación ciudadana, artículo 44. La ley contempla la redacción del Plan de Participación Ciudadana, artículo 45, y la creación del Portal Web de Participación Ciudadana, artículo 46. Además, reconoce un catálogo de derechos en materia de esta materia, dispuestos entre los artículos 48 a 50, tales como un reconocimiento expreso al derecho de participación, el derecho de información para una participación de calidad y el derecho a formular propuestas de actuación y regulación o sugerencias. La ley cuenta con los instrumentos, artículo 51, y procesos, artículo 52, de participación ciudadana como son encuestas, estudios de opinión, además de reconocer la necesidad de impulsar y favorecer los procesos de participación a través de los entornos digitales, artículos 53 a 55. Los órganos de participación ciudadana serán los publicados en el Portal Web, artículo 56. El “(…) informe anual sobre los instrumentos de participación ciudadana (…)” será el mecanismos para la evaluación de la participación, artículo 57 de la ley.

1! 1

H) Comunidad Autónoma de Extremadura. Mención especial merece la Comunidad Autónoma de Extremadura que es la única que cuenta con una norma que utiliza la denominación Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura. Es la única ley regional que coincide con la consideración realizada al principio de este capítulo, cuando explicamos que, dogmáticamente, es mucho más correcto utilizar leyes de Gobierno Abierto que de transparencia. La norma se publicó en junio de 2013 y regula la participación ciudadana en su Título III, Capítulos I y II, artículos 36 a 42. El ámbito objetivo de la participación ciudadana es “(…) el impulso de la democracia representativa para conseguir una efectiva conectividad de los ciudadanos con sus representantes (…)”, artículo 1.1 letra d). Encontramos el ámbito subjetivo en Exposición de Motivos cuando se refiere a que “(…) todas las personas que tengan la condición política de extremeño o extremeña (…) o que, con independencia de su nacionalidad, residan en la Comunidad Autónoma de Extremadura (…)” podrán participar; más adelante en su articulado expone que podrán participar “(…) ciudadanos y ciudadanas, individual o colectivamente considerados (…)”, artículo 36. Como sucede en otras leyes autonómicas, la norma cuenta con un principio rector genérico de participación ciudadana, artículo 4 letra e), que se desarrolla más adelante, artículo 37.1 letras a) - f). En su disposición adicional segunda, contempla la creación del Portal Web de Participación Ciudadana. Los derechos en relación a la participación ciudadana, se enumeran en el artículo 36.3 letras a) - f), desarrollándose en el artículo 40 y artículo 41.1, estos son derecho a participar en la definición de los programas y políticas públicas, a participar en la evaluación de políticas y calidad de los servicios públicos, a participar en la elaboración de disposiciones de carácter general, derecho a promover iniciativas reglamentarias, a formular alegaciones y observaciones en los trámites de exposición pública que se abran para ello y a formular propuestas de actuación o sugerencias. Los instrumentos y procesos de participación serán, según el artículo 37.2 , “(…) las encuestas, los sondeos o los paneles ciudadanos (…)”. Sin concretar más, la ley enuncia la obligatoria existencia de órganos de participación, artículo 38 I) Comunidad Autónoma de Castilla la Mancha. De todas las Comunidades Autónomas con ley de transparencia, Castilla la Mancha es la única que no dispone de una ley sino de un “acuerdo”, concretamente el Acuerdo de 28/02/2013, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Modelo de la Transparencia y el Buen Gobierno de la Administración Regional, publicado en marzo del año 2013. El citado acuerdo no presenta en absoluto novedad alguna en relación a ninguno de los aspectos esenciales de la participación ciudadana, más allá de unos fines y objetivos bastante genéricos de participación, acuerdo 3, un ámbito subjetivo que se circunscribe a los ciudadanos de la región, acuerdo 2, y la creación de un Portal Web para la Participación del Ciudadano. J) Comunidad Autónoma del Principado de Asturias. La Comunidad Autónoma del Principado de Asturias se encuentra en proceso de tramitación del Proyecto de Ley del Principado de Asturias de Transparencia. El proyecto, contando con las variaciones que pueda sufrir hasta su aprobación, sí regula la participación ciudadana en su Título V, artículos 34 a 39. La norma dedica su artículo 34 a los fines que se pretenden con

!12

la participación los cuales van desde el fomento de los valores democráticos y el acercamiento de las instituciones a la ciudadanía hasta la promoción de una “ciudadanía responsable”. Aunque sean presentados como directrices que deben guiar la participación ciudadana, no podemos considerarlos como tales principios rectores por su carácter tan genérico que bien pudieran servir como principios rectores de la transparencia o cualquier otro eje que configura un modelo de gobierno abierto. En otro orden de cosas, el Proyecto contempla la creación de un Portal Web de Participación Ciudadana, artículo 37.1, presentando graves incoherencias, tales como su rúbrica, fuera de contexto, que indica que se trata de una “plataforma de gobierno abierto”. K) País Vasco El País Vasco, en tramitación su Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno Euskadi, reconoce y regula la participación ciudadana, Título IV, artículos 24 - 27. El ámbito objetivo de la participación es “(…) favorecer la generación de una cultura y hábitos de participación corresponsable en los asuntos públicos, tanto entre la ciudadanía como en la propia Administración”, artículo 1.d). El ámbito subjetivo lo componen la “(…) Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi (…), los Organismos autónomos (…), los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos de la Comunidad Autónoma que no estén formalmente integrados en la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi (…), los entes y empresas participadas mayoritariamente por la Administración (…), los entes de naturaleza pública en que así lo disponga su norma de creación (…) [y] las personas físicas o jurídicas privadas que gestionan servicios públicos mediante cualquiera de las modalidades de gestión de servicios públicos previstas en derecho en el ejercicio de funciones materialmente administrativas (…)”. De forma muy vaga se describen los instrumentos que la ley dispone para la participación que se reducen al mandato de redacción de normas reglamentarias y diseño de acciones que impulsen a la ciudadanía a participar, artículo 26. La ley encomienda a la Administración General de la C.A. de Euskadi al desarrollo de un órgano de participación ciudadana. IV. Conclusión La participación ciudadana en los procesos de elaboración de las leyes autonómicas competentes en esta materia es mejorable. Y lo es es dos aspectos: uno el interés real y eficaz para que sean leyes con un participación aceptable por parte de la ciudadanía, y en segundo lugar, la forma de articulación de esa inmersión ciudadana en el proceso de elaboración de la Ley. Entendemos clave la metodología, esto es, el marco donde se va a dar la participación ciudadana en la elaboración de la Ley. El interés real debe venir dado por un impulso político definido, que transmita que esta ley no no es una mas, sino que la aprobación futura de la misma debe ser el ejemplo de como hacer las cosas de otra manera. Este nueva forma de afrontar la aprobación de una ley de participación publica, esta directamente vinculada a la forma de llegar a un texto legal. Y solo se puede conseguir un texto legal con mínimas garantías de participación si la metodología esta testada y funciona. En este punto es donde Aragon con un

!13

marco claro, definido y adecuado ha conseguido que los textos legales que llegan al parlamento regional tengan un grado de creación conjunta entre múltiples actores muy elevado. En el resto de los casos de Leyes analizados, nos topamos con un buzón de sugerencias y por lo tanto, con un impulso político deficiente.

!14