LA NATURALEZA NEODESARROLLISTA DE LAS ORGANIZACIONES DE INTEGRACIÓN REGIONAL DE AMÉRICA DEL SUR EN LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI: novedades y desafíos desde la óptica del policy space de la OMC. Msc. Marcus Maurer de Salles1
RESUMEN: La primera década del siglo XXI fue un periodo en el cual se sucedió una renovación de los propósitos y prácticas de los procesos de integración regional y sub-regionales de América del Sur. Las organizaciones sudamericanas de integración regional (ALADI, CAN, MERCOSUR e UNASUR) viven un momento inédito, sea comparado al periodo del desarrollismo e del regionalismo endógeno, sea comparado al período del neoliberalismo e del regionalismo abierto. Durante la primera década del siglo XXI, estas organizaciones de integración regional de América del Sur se han revestidas de elementos nuevos, que indican nuevas orientaciones conceptuales e políticas, caracterizadas por el nuevo desarrollismo y el regionalismo pos-liberal. En este sentido, el objetivo de esta ponencia es presentar cuales son las principales características – conceptuales y pragmáticas - que detienen actualmente las organizaciones sudamericanas de integración, que pueden comprobar que, de facto, hay novedad, y cuáles son estas novedades. Más allá de un abordaje descriptivo y diagnóstico, se pretende igualmente evaluar las oportunidades y desafíos que se presentan actualmente a estas organizaciones internacionales, desde el punto de vista de las condicionantes jurídicas impuestas por las reglas de la Organización Mundial del Comercio. El concepto de policy space, entendido como el margen de maniobra que detienen los Estados-miembros de la OMC para implantar políticas nacionales o regionales de desarrollo, ha sido un concepto fundamental para la historia de los procesos de integración regional de América del Sur. Se es verdad que la OMC hoy presenta un largo conjunto de restricciones jurídicas para estas nuevas identidades de las organizaciones sudamericanas de integración, también es verdad que su reglas presentan oportunidades para nuevas iniciativas, especialmente aquellas orientadas a los temas de innovación tecnológica y de la sustentabilidad. En este sentido, serán presentadas las diferentes iniciativas que están desarrollándose en el ámbito regional, tanto de UNASUR como ALADI, y también en el ámbito subregional, de la CAN y del MERCOSUR. PALABRAS-LLAVE: integración regional; América del desarrollismo; policy space; Organización Mundial del Comercio
Sur;
nuevo
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Doctorando en Integración de la América Latina por la Universidad de São Paulo (USP). Máster en Integración Latino-Americana por la Universidad Federal de Santa Maria (UFSM). Licenciado en Derecho por la Universidad Federal de Pelotas (UFPEL). Realizó estancia doctoral junto a la Cátedra Internacional OMC/Integración Regional de la Universidad de Barcelona (UB). Investiga los temas de Derecho Internacional Económico y Relaciones Internacionales de la América Latina, con énfasis en las cuestiones envolviendo la relación entre la Organización Mundial del Comercio y los procesos de integración e desarrollo de América del Sur. E-mail:
[email protected]. 1
CONSIDERACIONES INICIALES El tema de la desigualdad en los niveles de desarrollo político y económico entre los Estados, a pesar de estar en la agenda internacional desde la posguerra, ha recibido una renovada atención por la comunidad internacional a lo largo de la primera década de este siglo, que configuró el renacimiento del desarrollo en cuanto principio orientador de las relaciones económicas internacionales. Los procesos de integración de América del Sur son particularmente sintomáticos en relación a las cuestiones del desarrollo y, más recientemente, el nuevo desarrollismo. Esto se debe, en parte, al alto nivel de desigualdad en el continente, y por otra parte, a la existencia de prerrogativas jurídicas en las relaciones internacionales, que permitan a los países en desarrollo aplicar políticas de desarrollo sin violar las normas vigentes del derecho internacional económico, decurrentes de la Organización Mundial del Comercio. En este sentido, el objetivo de esta ponencia es comprender en qué medida el surgimiento de las prerrogativas jurídicas bajo el sistema multilateral de comercio ha influido, e sigue influyendo, en los procesos de integración en América del Sur, en lo que respecta a las prácticas de las políticas de desarrollo regional. Para esto, la ponencia está estructurada en tres partes. En la primera parte se presenta el proceso histórico del surgimiento de la cuestión del desarrollo en las relaciones internacionales para, en seguida, identificar las principales prerrogativas jurídicas creadas bajo el sistema multilateral de comercio que pasaran a permitir la implementación de políticas de desarrollo en los procesos integración regional. La segunda parte analizará cómo estas prerrogativas han influido en los procesos de integración en América del Sur durante el siglo XX. Fue bajo las reglas del sistema multilateral de comercio que fueran creadas las iniciativas regionales (ALALC y ALADI) y subregionales (CAN y MERCOSUR), que viabilizaran las principales políticas de desarrollo regional del continente sudamericano.
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En la tercera parte, se evaluará el resurgimiento del desarrollo a lo largo de la primera década de este siglo, como tema tanto de la Organización Mundial del Comercio cuanto de la América del Sur. Más específicamente, se analizará cómo el tema llegó a ponerse en práctica en el contexto de los procesos regionales de integración. En conclusión, serán señalados los principales retos que se presentan a los procesos de integración entre los países de América del Sur, tanto en lo nivel intraregional, para reducir eficazmente el nivel de desigualdad entre los vecinos sudamericanos, cuanto en el nivel mundial, con el fin de reducir el grado de desigualdad - político, económico, educativo y tecnológico – que separa la América del Sur del resto del mundo.
PARTE 1: LA EMERGENCIA DEL TEMA DEL DESARROLLO EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES Y EN LAS REGLAS DEL SISTEMA MULTILATERAL DEL COMERCIO. El proceso de descolonización que se desencadenó después de la segunda guerra mundial ha tornado obsoleto uno de los pilares del derecho internacional clásico imperante en esa época: el principio de la igualdad jurídica entre los Estados. En solamente dos décadas, la comunidad internacional se ha triplicado en número de Estados soberanos. La Organización de las Naciones Unidas (ONU), por ejemplo, que había sido creada por 51 Estados, ya había crecido a más de 150 miembros en fines de la década de 1970, donde prácticamente todas las nuevas naciones eran países en desarrollo. Sin embargo, una profunda inequidad, política y económica, que existía dentro de la comunidad internacional llevó a los países recién independizados a cuestionar los pilares jurídicos de las relaciones internacionales. La finalidad principal era reformar y superar la noción ficticia de igualdad jurídica para que se pudiera crear prerrogativas jurídicas pragmáticas que permitiesen reducir el nivel abisal de la desigualdad en la comunidad internacional.
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Durante los años de 1950 y 1960, emergieran varias coaliciones de países en desarrollo. En los tiempos de la Guerra Fría, la preocupación de estos Estados no fue una elección ideológica entre capitalismo y socialismo, sino la superación del subdesarrollo. Surge entonces el Tercer Mundo y las acciones diplomáticas conjuntas gestado en su ámbito: el Movimiento de Países No Alineados y el Grupo de los 77. Ambos movimientos han logrado reorientar la agenda internacional en la ONU, siendo la gran mayoría en la Asamblea General, y reformar las instituciones y las normas internacionales en vigor, un movimiento que quedó conocido como el Derecho Internacional del Desarrollo (DID). Entre las conquistas del DID están: i) la creación de la UNCTAD; ii) Las décadas desde el desarrollo de las Naciones Unidas; iii) Comprometimiento de 1% del PIB de los países desarrollados en Ayuda Oficial al Desarrollo; iv) una reforma radical de las normas del sistema multilateral de comercio. La creación de las prerrogativas legales en favor de los países en desarrollo, para permitir la creación de políticas que se ocupan de las asimetrías, siempre ha sido central en la agenda de estas coaliciones. En el marco del sistema multilateral de comercio, los países han logrado crear en el GATT las siguientes prerrogativas jurídicas: i) el derecho a la industrialización, de 1955 (artículo XVIII del GATT); ii) el derecho a la no reciprocidad, de 1964 (Parte IV, GATT); iii) el derecho a un trato especial y diferenciado, de 1979 (Cláusula de Habilitación). Fue precisamente en virtud de la Cláusula de Habilitación que los países subdesarrollados han alcanzado el derecho de establecer procesos de integración regional con reglas más flexibles y así, potencializar el tratamiento de las asimetrías. El uso de mecanismos tales como subvenciones, incentivos fiscales, elevación de las barreras arancelarias, son ejemplos de los nuevos instrumentos que fueran permitidos a los países en vías de desarrollo en el contexto de los procesos de integración.
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Es dentro de este marco regulatorio que la integración sudamericana pasó a
implantar, desde los años 60 hasta la actualidad, sus políticas de
desarrollo y reducción de las disparidades regionales.
PARTE 2:
ASCENSIÓN Y CAÍDA DEL DESARROLLISMO EN LA
INTEGRACIÓN SUDAMERICANA La preocupación con el nivel de subdesarrollo en el continente sudamericano se institucionalizó con la creación de la Comisión Económica para la América Latina (CEPAL), en 1947. Desde el principio, tanto Raúl Prebisch cuanto Celso Furtado, los precursores de las perspectivas dependentistas y estructuralistas, siempre abogaran que la superación del subdesarrollo regional estuve condicionada a la naturaleza de las relaciones internacionales de los países sudamericanos. Por lo tanto, los procesos de integración, junto con los modelos de industrialización incipiente, se convirtieran en iniciativas-clave para afrontar los retos y solucionar las causas estructurales del subdesarrollo. La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) se constituyó en 1960, en momentos en que todavía había prerrogativas de la primera parte de esta tesis doctoral. Como resultado, los Estados sudamericanos deberían, en el proceso de integración regional, se relacionar con el principio básico de la no discriminación regla que les impide otorgar un trato más favorable a los países en desarrollo en la región. Este requisito de uniformidad en el área de tratamiento fue una de las causas del fracaso de la ALALC y la razón principal por la que los países andinos acordaron poner en marcha un proceso de integración en sí mismo a través del Pacto Andino en 1969. Los países del Pacto Andino podrían constituir políticas activas para el desarrollo regional, a través de un programa sin precedentes de la planificación industrial y de infraestructura en la región. Este programa duró hasta finales de 1980 y permitió que la región andina mejorase considerablemente sus niveles 5
de empleo e ingresos, así como diversificar su agenda comercial, empezando a exportar bienes con mayor valor agregado y dejar de estar con su agenda comercial centrada exclusivamente en la agricultura y la minería. En 1980, la ALALC fue sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Debido a la entrada en vigor de la Cláusula de Habilitación, este nuevo proceso fue fundado en las ideas de industrialización regional, en la no reciprocidad y en el trato especial y diferenciado. Uno de los principales mecanismos de la ALADI que permitieron la implementación de políticas desarrollistas fue el establecimiento de Acuerdos de Alcance Parcial (AAP). Con base en los AAP, el Pacto Andino fue reincorporado a la ALADI y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) fue creado en 1991. En fines de los años de 1980 y principios de 1990, los proyectos de desarrollo en América del Sur pasaran a ser rechazados por las instituciones económicas internacionales, especialmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BIRD), a través de Consenso de Washington. Por esto, los temas del desarrollismo fueran retirados de las agendas de la ALADI, de la Comunidad Andina (CAN) y del MERCOSUR. A lo largo de la década de neoliberalismo en América del Sur, los vectores de los procesos fundamentales de la integración se convertirán en la liberalización del comercio intra-regional, así como cumplir con los nuevos compromisos resultantes de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
PARTE 3: EL NUEVO DESARROLLISMO EN LA AGENDA DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO Y DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA Con el advenimiento del siglo XXI, surge un nuevo contexto global, desde el punto de vista de las relaciones económicas internacionales. En la OMC, el fracaso de la Ronda de Seattle y el lanzamiento de la Ronda de Doha consolida la insatisfacción de los países en desarrollo con las reglas del sistema multilateral económico. Así, comenzaron a presionar por nuevos 6
derechos y flexibilidades para promover el desarrollo y la consecuente reducción de las asimetrías nacionales, regionales y globales. En consecuencia, el Grupo de los 20 (G-20) pasa a simbolizar el resurgimiento del antiguo DID. Los países en desarrollo, entre ellos los sudamericanos, empiezan a reorientar sus estrategias de desarrollo nacional y regional, lejos de los presupuestos neoliberales.
El resurgimiento de la
naturaleza desarrollista de los procesos de integración y desarrollo, que fuera abandonada en la década de 1990, se convierte en la reanudación de la construcción interrumpida, tal como describió Celso Furtado. Desde el año 2002, América del Sur experimenta una coalición sin precedentes de jefes de Estado auto intitulados "progresistas" que van a restaurar y fortalecer las dinámicas integracionistas de la región. En este renacimiento de la integración sudamericana, la liberalización del comercio es relegada a un segundo plano y el tratamiento de los problemas del desarrollo, en particular la reducción de las asimetrías, se convierte en una agenda prioritaria tanto en el MERCOSUR y la CAN, cuanto en la nueva organización internacional creada en este período, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). La UNASUR se plantea en un contexto de alineamiento político e ideológico en América del Sur, donde se encuentra el abandono del proyecto ALCA y el establecimiento de la prioridad de fortalecer la integración de América del Sur. El contraste entre la amplitud de los objetivos y las limitaciones en cuanto a la estructura institucional de la UNASUR como una organización internacional es un desafío importante para el logro de sus objetivos. A pesar de ello, en su ámbito se enmarca una serie de iniciativas sin precedentes: la IIRSA, la RICG y el PROSUR son algunos ejemplos. Ya la ALADI, aunque sea la organización internacional más antigua en América del Sur, está pasando por una renovación de su importancia estratégica para la región. Durante los años de 1990, el regionalismo abierto predicaba la apertura comercial de la región. Esto llevó a la celebración del Protocolo de Cartagena, que permitió a los acuerdos comerciales con terceros 7
países ALADI. Fue el Protocolo de Cartagena que permitió la adhesión de México al NAFTA y actualmente proporciona una celebración de una amplia gama de acuerdos comerciales entre los países miembros de ALADI y los países de fuera la organización internacional. Esta proliferación de acuerdos bilaterales envolviendo miembros de ALADI es actualmente uno de los mayores desafíos para el mantenimiento de la organización internacional. Además, hay el facto de que Mercosur y la Comunidad Andina tienen diferentes directrices sobre las relaciones con los acuerdos exteriores: Mercosur desde 2000, obliga a los Estados miembros a celebrar acuerdos juntos, mientras que los miembros de la Comunidad Andina están facultados para celebrar dichos acuerdos. Si América del Sur quiere mantener la unidad jurídica mínima en materia de integración económica y comercial, tiene la necesidad de ir a través de una extensión temática de la regulación con un sesgo a favor del desarrollo dentro de la ALADI con el fin de establecer un marco normativo común ALADI sobre las cuestiones no arancelarias, tales como servicios, propiedad intelectual, inversiones, compras gubernamentales, etc. Es en los ámbitos sub-regionales que se encuentran los desafíos más importantes de América del Sur. Tanto MERCOSUR e CAN han pasado por transformaciones a lo largo de la primera década del siglo XXI. En la actualidad, se puede ver el regreso del desarrollismo como el fundamento de ambas iniciativas en una serie de cuestiones olvidadas ante nosotros planes subregionales. En este aspecto, es el tratamiento de la innovación y la sostenibilidad que, aunque todavía en una fase embrionaria, revela que ambas iniciativas están comenzando a
incorporar los
supuestos del
nuevo
desarrollismo en sus respectivas jurisdicciones. Sin embargo, el mayor reto que se presenta para ambas iniciativas fue iniciado 2006: la convergencia integral del Mercosur y la Comunidad Andina dentro de ALADI. Hay también novedades en una de las cuestiones más deficitarias da la integración sudamericana: la infraestructura regional. En la actualidad, bajo la UNASUR, se manejan casi 200 proyectos de la Iniciativa para la Infraestructura 8
Regional Suramericana (IIRSA), cuyo objetivo es actuar directamente e indirectamente a la reducción de las asimetrías en la región. Más de $ 110 mil millones están asignados a proyectos centrados en cuatro áreas principales: i) la integración de la infraestructura regional, ii) la recuperación de la infraestructura, y iii) la promoción de la competitividad de las industrias nacionales y iv) las políticas de cohesión social. Del mismo modo, en el procedimiento de la integración subregional, el Mercosur y la Comunidad Andina también internalizado la agenda de reducción de las desigualdades a través de sus propias iniciativas. MERCOSUR en 2004 creó el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) y la CAN, ha creado en 2006 el Programa de Desarrollo Andino (FAP). Ambos siguen la misma línea de trabajo de IIRSA y UNASUR, que es priorizar y fomentar proyectos de desarrollo en las subregiones de América del Sur.
CONCLUSIONES: LAS NOVEDADES Y DESAFÍOS DEL REGIONALISMO DESARROLLISTA DE AMÉRICA DEL SUR
NUEVO
El surgimiento y consolidación del regionalismo desarrollista en América del Sur presenta al mismo tiempo una serie de innovaciones y desafíos. Entre las novedades, hay que destacar la naturaleza de los proyectos de reducción de las asimetrías que se despliegan desde la aparición de la IIRSA, FOCEM y la CAF, sobre todo en comparación con los proyectos implantados en la segunda mitad del siglo pasado. Las inversiones en torno de energía, transporte, telecomunicaciones y planificación industrial actúan directamente sobre las raíces del subdesarrollo. Con esto, América del Sur ya está reduciendo, aunque sea de manera modesta, los niveles de las asimetrías internas en la región. Sin embargo, los retos siguen siendo grandes, teniendo en cuenta que los niveles de desarrollo humano y social de la región a raíz de las más bajas del mundo. Uno de los retos más importantes con respecto a las prioridades de los proyectos de reducción de las asimetrías. 9
Cuando se analiza el volumen de las inversiones de IIRSA para proyectos centrados en la educación y la innovación tecnológica, el total no corresponde a 5% del total invertido en 2012. Este enfoque en la educación y la innovación tecnológica es uno de los vectores contemporáneo fundamentales para corregir las asimetrías y desigualdades en los niveles de desarrollo. El proceso de integración de América del Sur debe, con urgencia, dar prioridad a las inversiones en esta área, con el riesgo de perpetuar los rasgos más llamativos de la desigualdad en América del Sur, tanto en términos intraregionales cuanto en términos de las asimetrías que separan la región del resto de mundo. La crisis global está creando oportunidades sin precedentes para el desarrollo en los países en desarrollo. Sucede que América del Sur, en lugar de estar disfrutando de este momento para fortalecer su producción industrial y aumentar el porcentaje de la producción y fabricación de productos de alto valor añadido, más bien, continúa con su tradición de ser proveedor histórico materias primas. La posición actual del péndulo que se balancea entre el liberalismo y el desarrollismo se debe poner a buen uso por los países en desarrollo. Es un momento único para América del Sur superar las raíces históricas del subdesarrollo. Por lo tanto, el enfoque del nuevo desarrollismo de América del Sur debe ser la innovación tecnológica. El impasse en la Ronda Doha crea un escenario para la revisión de las normas y criterios interpretativos de la OMC, con el fin de obtener una mayor permisibilidad de las políticas de desarrollo para los países en desarrollo. Mientras tanto, las organizaciones internacionales de integración regional son la mejor estrategia para lograr tal hazaña, ya que es dentro de estas organizaciones internacionales es mayor margen de actuación en las normas de la OMC.
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