La multilateralización del ciclo del combustible nuclear: entre la no proliferación de armas de destrucción masiva y el acceso igualitario a tecnología nuclear María Nevia Vera; Cristian Guglielminotti; Sandra Colombo 1 Abstract: La energía nuclear recobra importancia como alternativa para países que buscan diversificar su matriz energética, entre ellos, Argentina. Sin embargo, al ser una tecnología dual, la Agencia Internacional de Energía Atómica alienta la construcción de un Banco de Uranio Levemente Enriquecido para evitar la proliferación afectando el acceso democrático y libre a tecnología que la misma agencia propugna y que Argentina defiende. El trabajo se propone analizar las acciones tendientes a conformar regímenes internacionales de control, y el reclamo y las acciones consecuentes de países como la Argentina respecto a conformar sistemas más democráticos que no coarten la posibilidad de desarrollar tecnología estratégica.
Introducción Las capacidades en ciencia y la tecnología se han convertido en motores de cambio y desarrollo por excelencia en las sociedades modernas, al generar un acelerado proceso de dinamización de las estructuras productivas al interior de los Estados, y provocar a su vez, una modificación de la estructura de poder y las relaciones políticas y económicas entre los actores del sistema mundial (Krippendorff, 1985). Entre las tecnologías desarrolladas en el siglo XX, la nuclear ha sido sin dudas, una de las más estratégicas porque puede ser utilizada en diversas áreas como la industrial, medicinal y energética, pero fundamentalmente, porque puede orientarse hacia la fabricación de armas de destrucción masiva2. Debido a su posible derivación hacia el uso bélico, la tecnología nuclear fue catalogada como dual o sensible, y su desarrollo y transferencia han sido fuertemente restringidos o puestos bajo estrictos controles, dando lugar a la creación de regímenes internacionales en la materia. 1
M. Nevia Vera: Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires - UNCPBA); Maestranda en Ciencias Sociales (UNCPBA); Auxiliar de investigación del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL - UNCPBA). Mail:
[email protected]; Cristian Guglielminotti: Licenciado en Relaciones Internacionales – Magíster en Gestión y Política de la Ciencia y la Tecnología (Universidad de Buenos Aires). Auxiliar de Investigación del CEIPIL – UNCPBA. Mail:
[email protected]; Sandra Colombo: Magister en Relaciones Internacionales y Doctora en Sociología. Investigadora del CEIPIL - UNCPBA y Profesora de la UNCPBA; Mail:
[email protected] 2 Actualmente, los países que han reconocido poseer armas nucleares son los cinco integrantes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y China, además de India, Pakistán y Corea del Norte. Sin embargo, otros países están sospechados de haber desarrollado armamento nuclear como Israel o Irán.
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Las instituciones más importantes que detentan el control del material nuclear son el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), creado en 1957, y dependiente directamente de la Organización de Naciones Unidas (ONU); y el Grupo de Suministradores Nucleares (Nuclear Suppliers Group, NSG por sus siglas en inglés), que engloba a pocos países exportadores de material atómico y ejerce estricto control sobre el comercio en este nicho. Estas instituciones ejercen su vigilancia garantizando el cumplimiento del principal tratado en materia de prevención de proliferación, el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), de alcance internacional, y del cual son signatarios la casi totalidad de países del mundo. El TNP, de 1968, tiene como objetivos evitar la proliferación de las armas nucleares y la tecnología armamentista, fomentar la cooperación en el uso pacífico de la energía nuclear y promover la meta de conseguir el desarme nuclear. A fin de promover la meta de la no proliferación, este Tratado estableció un régimen de verificación, el Sistema de Salvaguardias, bajo la responsabilidad del OIEA. El Tratado obliga a los Estados “nuclearmente armados” –aquellos que fabricaron y explotaron un artefacto nuclear antes de 1 º de enero de 1967-, a no proveer esos dispositivos o difundir la tecnología de su fabricación a ninguna otra nación. Mientras que los Estados “no nuclearmente armados” se comprometen a desarrollar tecnología nuclear sólo para fines pacíficos y a someterse al régimen de salvaguardias del OIEA3. Vale aclarar que mientras que el Tratado impone una obligación a los países no poseedores de armas nucleares a someter a vigilancia sus instalaciones nucleares, en el caso de los poseedores de armas nucleares, lo deja librado a su voluntad. Incluso pueden elegir si someter todas, alguna o ninguna de sus instalaciones a los controles periódicos de la OIEA (son los llamados acuerdos de ofrecimiento voluntarios) 4. El OIEA es la institución intergubernamental creada para actuar como centro mundial de cooperación en materia nuclear y promover la utilización segura y pacífica de la tecnología nuclear5. Para ello, el artículo III de su Estatuto establece que el Organismo fomentará en el mundo entero la investigación, el desarrollo y la utilización de la energía atómica con fines pacíficos aplicando salvaguardias y fijando normas de seguridad, y verificando a través de un sistema de inspección que la difusión de los conocimientos, materiales, servicios, equipo e instalaciones, no sea desviada hacia propósitos militares6. Asimismo, de acuerdo a este Estatuto, el OIEA informa anualmente a la Asamblea General de la ONU y, en su caso al Consejo de Seguridad, sobre el incumplimiento por los Estados de sus obligaciones de salvaguardias, y sobre las cuestiones relativas a las amenazas a la paz y la seguridad internacionales. El otro organismo multilateral que ejerce control sobre la transferencia de tecnología es el 7 NSG fundado en 1975 como consecuencia de las pruebas nucleares llevadas a cabo por la India 3
Sólo tres países no firmaron el TNP, India, Pakistán e Israel, mientras que Corea del Norte se retiró del mismo en el año 2003. 4 Los acuerdos de ofrecimiento voluntarios o AOV son acuerdos suscritos entre el Organismo Internacional de Energía Atómica y un Estado poseedor de armas nucleares que no estaría en principio obligado a aceptar salvaguardias, pero que ha decidido hacerlo voluntariamente. 5
IAEA por sus siglas en inglés, http://www.iaea.org/. Sus Programas y presupuestos se establecen a través de las decisiones de sus órganos políticos, la Conferencia General de todos los Estados miembros y la Junta de 162 Estados Miembros. 6 Estatuto de OIEA: http://www.iaea.org/About/statute.html#A1.3. 7 NSG por sus siglas en inglés. Los actuales Gobiernos participantes son Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bielorrusia, Bélgica, Brasil, Bulgaria, Canadá, China, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España,
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un año antes, las cuales evidenciaron que la tecnología nuclear transferida para propósitos pacíficos podía ser derivada a usos bélicos. El NSG, integrado en la actualidad por cuarenta y ocho países exportadores de material nuclear, tiene como objetivo la instrumentación de directrices para regular las transferencias de tecnologías nucleares y de equipos y programas informáticos (software) de doble uso, contribuyendo a asegurar mediante restricciones, que tales transferencias no serán desviadas a actividades nucleares no sometidas a salvaguardias. En la década de 1990, el descubrimiento de programas clandestinos de armas nucleares en Iraq y de materiales nucleares no declarados en la República Popular Democrática de Corea, demostraron que un régimen de verificación eficaz debía centrarse no sólo en los materiales y actividades nucleares declarados por los propios Estados, sino también en posibles materiales y actividades no declarados. Como consecuencia, el OIEA adoptó varias medidas para fortalecer su sistema de salvaguardias, como el Modelo de Protocolo Adicional a los acuerdos de salvaguardias aprobado en 1997. Los protocolos adicionales, concertados sobre la base del Modelo, proveen al OIEA derechos específicos para acceder a una gran cantidad de información que está fuera del alcance de los acuerdos estándar de salvaguardias del TNP, ya que obligan a los Estados signatarios a proporcionar una declaración detallada que contenga información sobre todos los aspectos del ciclo del combustible nuclear; permitirle utilizar las tecnologías de verificación más avanzadas; y facilitarle el acceso a cualquier lugar de un emplazamiento nuclear y a otros lugares en que haya o pueda haber materiales nucleares (Marzo, 2004; OIEA, 2008)8. A comienzos del año 2014, ciento un Estados habían firmado un Protocolo Adicional debido a que se había instalado como la norma de verificación estándar del TNP. Su aplicación en los países beneficiarios era considerada por el NSG como un requisito fundamental para que los países proveedores autorizaran la transferencia de instalaciones, equipos y tecnología de enriquecimiento de uranio y reprocesamiento del combustible irradiado 9, lo que, como se verá más adelante, tendrá consecuencias para Argentina. Lo expuesto hasta aquí, muestra que desde la década de 1950 los países poseedores de armas nucleares han construido regímenes internacionales de no proliferación con el objetivo de reforzar el control sobre el desarrollo o la transferencia del material sensible en los Estados no nuclearmente armados, sin que ello haya implicado el abandono del monopolio nuclear que detentan o la reducción significativa de sus arsenales. Una de las consecuencias de la existencia de los regímenes internacionales es por definición la pérdida de autonomía en la toma de decisiones y una disminución de los márgenes de maniobra de los Estados (Keohane y Nye, 1988), y en el caso específico de la tecnología nuclear, coartan los derechos de desarrollo Estados Unidos, Estonia, Federación Rusa, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Kazajstán, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República De Corea, Rumania, Serbia, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Turquía y Ucrania 8 OIEA, Acuerdos de salvaguardias y protocolos adicionales concertados con OIEA http://www.iaea.org/Publications/Booklets/Spanish/safeguards0408_sp.pdf ; Marcos Marzo (2004), “Protocolo adicional: lógica e impacto” en Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), http://www.abacc.org.br/wp-content/uploads/2012/01/Protocolo-Adicional_Marzo_ES1.pdf 9 En 2004, George W. Bush presionó para que el OIEA recomendara la obligatoriedad del Protocolo Adicional para todos los Estados que importen artículos para sus programas nucleares civiles. También el Grupo de Viena de los Diez. En una declaración emitida en julio de 2009, todos los estados del G-8 dijeron que cualquier actividad de adquisición o transferencia de insumos, servicios o tecnología nuclear para su uso pacífico debería requerir un Protocolo Adicional en el Estado receptor en un intento de presionar aún más a los países en desarrollo (DerGhougassian, 2010:15).
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endógeno de esta tecnología por parte de los países emergentes, acentuando la asimetría en la distribución del poder del mundo. En el siglo XXI, cuestiones de distinto orden provocaron un incremento de la preocupación por la seguridad en la transferencia de productos nucleares. Por un lado, las ventajas de la energía nuclear reflejadas en la generación de nucleoelectricidad, y la menor emisión de gases invernaderos, permitió que emergiera como una alternativa valorable frente a las dificultades que presentaba la obtención de recursos energéticos tradicionales, produciéndose un naciente interés por el desarrollo nuclear en el mundo, y evidenciándose un potencial incremento del mercado internacional de insumos nucleares. Por otro lado, los atentados del 11S provocaron que la comunidad internacional con Estados Unidos a la cabeza, comenzara a preocuparse por la posible utilización de dispositivos nucleares por parte del terrorismo internacional, y en consecuencia planteara medidas tendientes a dificultar la transferencia del material sensible, principalmente aquellos conocimientos y tecnologías vinculados al enriquecimiento y reprocesamiento del combustible. En este sentido, el “alarmismo nuclear” (Merke y Montal, 2009) que se produjo en los últimos años, motivó un incremento de los controles por parte del OIEA y NSG para evitar la proliferación, afectando la capacidad de los países de desarrollar planes nucleares. Asimismo, se ha intentado limitar la obtención por parte de los países de un ciclo de combustible propio, con la idea de que los conocimientos sobre el enriquecimiento y el reprocesamiento de uranio son en sí mismos de naturaleza proliferante. Esto se evidencia con las llamadas iniciativas de “multilateralización del ciclo”, a través de las cuales los países que cuentan con el ciclo de combustible deben proveer del recurso procesado a los que no lo tienen a través de una agencia internacional (Maceiras, 2009). Esta propuesta es vista por los signatarios del TNP no nucleares como una amenaza a la autonomía energética y al desarrollo industrial, y perciben que la preocupación por la no proliferación es un pretexto para limitar las oportunidades de crecimiento de países en desarrollo y establecer monopolios en un mercado en plena expansión (DerGhougassian, 2010).
Los Bancos de Uranio Levemente Enriquecido y sus posibles consecuencias para países en desarrollo Los enfoques multilaterales sobre el abastecimiento de combustible nuclear no son recientes, ya que bajo el programa “Átomos para la Paz” 10, presentado en 1953 por el presidente de los Estados Unidos Dwight Eisenhower, se contempló la posibilidad de crear un banco de combustible con el objetivo de fomentar el desarrollo nuclear pacífico (Rajaraman, 2013). Otro antecedente puede rastrearse en la Evaluación del Ciclo del Combustible Nuclear (INFCE, por sus siglas en inglés), realizada a propuesta de Estados Unidos durante la segunda mitad de la década de los 1970, con el motivo de evaluar las alternativas posibles para los países que 10
Átomos para la paz fue el título de un discurso de D. Eisenhower que más tarde daría paso al programa de cooperación internacional en materia nuclear patrocinado por Estados Unidos, a través del cual, aquél país otorgaba la ayuda técnica necesaria para instalar facilidades atómicas en Estados en vías de desarrollo, y colocaba sus productos nucleares en mercados hasta ese entonces restringidos. Daban un uso civil y pacífico, además, a productos fruto de una gran inversión bélica, como había sido el proyecto Manhattan, con el cual se habían construido las bombas atómicas.
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buscaban sus propios desarrollos de procesos de enriquecimiento de uranio y reprocesamiento de plutonio, considerados estratégicos o “sensibles” (Skjóldebrand, 1980; Rauf y Vovchok, 2008). En ninguna de las dos ocasiones hubo acuerdo sobre cómo avanzar en la implementación de tales estructuras, pero se dejó en claro que sólo se podía alcanzar mediante la cooperación y entendimiento recíproco en la utilización de la energía nuclear. A partir del año 2005 se retomó el diálogo sobre estas cuestiones, en un contexto internacional muy diferente al existente durante la Guerra Fría, presentándose diversas iniciativas11 concernientes a la multilateralización del ciclo del combustible nuclear, siendo la mayoría de ellas impulsadas por los Estados nuclearmente armados (OIEA, 2011). Se debe tener presente que los enfoques apuntan a multilateralizar etapas del combustible nuclear, teniendo por objetivos: evitar la dependencia de los países de mayor desarrollo en el sector; garantizar el suministro frente a la expansión del uso de la energía atómica; y evitar la proliferación (Rauf y Vovchok, 2008). Entre todas las propuestas formalizadas, tomó particular relevancia la conformación de reservas de uranio enriquecido en un bajo porcentaje, o bancos de uranio levemente enriquecido (ULE). Hasta el momento existen dos bancos de ULE aprobados: el primero concretado a partir de una propuesta rusa presentada en el año 2009, mientras que el segundo, a ubicarse en Kazajstán, se aprobó al año siguiente mediante votación en el OIEA, aunque todavía no se ha materializado, avanzando las negociaciones que comenzaron en el año 2012 (OIEA, 2013). La diferencia fundamental entre ambos radica en que el primero, ubicado en la ciudad de Angarsk desde finales del año 2010, se encuentra administrado por Rusia, mientras que el segundo será propiedad del organismo internacional. El banco en funcionamiento dispone de uranio enriquecido hasta un máximo del 5%, para ser utilizado en centrales nucleoeléctricas. La misión de los depósitos de ULE se ha presentado en primera instancia como un “reaseguro” para aquellos países que deseen generar energía nucleoeléctrica civil -o que ya lo estén haciendo- fijando así garantías para un suministro estable y previsible, en un contexto global caracterizado por el desarrollo de alternativas energéticas y preocupaciones sobre la seguridad expresadas, principalmente, por Estados Unidos, en torno a la proliferación y el terrorismo (Ruchking y Loginov, 2006; Deluchi, 2008; Rauf y Vovchok, 2008). Pero tal interpretación fue considerada de una manera diferente por varios expertos y Estados, en especial durante la segunda mitad de la primera década del siglo XXI, teniendo en cuenta los principios contenidos en los convenios internacionales que han estructurado durante décadas el ámbito nuclear, como lo son el TNP y el OIEA, y de otros acuerdos regionales que se han establecido, destacándose en este punto el tratado de Tlatelolco12, que abarca a América Latina. Según el análisis de Sobehart (2008), iniciativas como los bancos de ULE afectan el principio de no discriminación en el desarrollo científico y tecnológico nuclear con fines pacíficos, que fue fijado en el TNP –artículo IV- como derecho inalienable. En este sentido, que 11
Un breve panorama sobre las diferentes propuestas presentadas durante entre los años 2005 y 2008 se puede obtener en el texto de Rauf, T. y Vovchok, Z. (2008). Combustible para pensar. Boletín del OIEA, Vol. 49-2, junio, pp. 59-63. 12 Desde 1967 existe el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina, denominado generalmente Tratado de Tlatelolco, que significó la primera zona habitada libre de armas atómicas, teniendo como antecedentes a acuerdos similares sobre otras áreas: la Antártida, la atmósfera y el espacio ultraterrestre y sobre ciertas cuestiones como las explosiones debajo del agua y el emplazamiento de armas nucleares en los fondos marinos y los océanos (Martínez Cobo, 1982).
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la mayoría de los países abandonen sus programas, o sus intenciones, de enriquecer uranio, en virtud de la existencia de bancos de ULE internacionales, profundiza las ya de por sí claras diferencias, teniendo en cuenta, por ejemplo, que los Estados con armamento atómico no han mostrado una intención clara de un desarme, como se verá más adelante, y sólo se han enfocado en la reducción de sus arsenales. Paralelamente, si la concreción de los bancos de ULE, o cualquier propuesta de multilateralización del ciclo del combustible nuclear, limitaran o restringieran el acceso a capacidades tecnológicas con objetivos civiles (como por ejemplo el enriquecimiento de uranio para investigación, medicina, agricultura y energía eléctrica), afectarían directamente el marco legal nuclear internacional contenido en el artículo III del estatuto (puntos 1, 2 y 3) del OIEA, destinado a la promoción de la información, investigación, tecnología, materiales y servicios nucleares con objetivos pacíficos (Sobehart, 2008). En otras palabras, de coartarse el acceso a tecnologías con fines civiles, se provocará un impacto negativo sobre uno de los motivos centrales por el cual el OIEA fue creado en un instrumento menos democrático. Por su parte, Deluchi (2008) destaca una reunión interministerial del OIEA celebrada en el año 2007, en donde varios países (entre los que se encontraban Estados Unidos, Rusia, Francia, China y Japón, y a los que luego se incorporaron otros), se comprometieron a promocionar la utilización de la energía nuclear de manera segura, evitando la proliferación y presentando, como un punto clave para ambas cuestiones, el desarrollo conjunto del ciclo del combustible nuclear. No obstante, el autor menciona que al tratarse de naciones con grados muy disímiles en sus capacidades tecnológicas -y en sus condiciones políticas, económicas y socialesse puede inferir que la participación de cada Estado variará fuertemente, en favor de los países “nucleares”, es decir, poseedores de armamento atómico. Debido a este tipo de consideraciones críticas, compartidas especialmente por los países con capacidad de enriquecer uranio, Horner (2011) remarca que el OIEA ha realizado esfuerzos en los últimos años por dejar en claro que la elección de abastecerse a través de los bancos de ULE no implica ninguna renuncia de derechos. Sin embargo, tales afirmaciones no han logrado hacer desaparecer las sospechas y las resistencias, como puede comprobarse a través de las opiniones publicadas por varios expertos pertenecientes a diferentes países en desarrollo. Uno de ellos es Ramamurti Rajaraman13 (2012), quien sostiene que varios países desarrollados que no poseen armas nucleares, disponen de la capacidad de enriquecer uranio, por lo que los clientes potenciales de los bancos de ULE son en su mayoría países en desarrollo, que suelen ver con recelo las iniciativas multilaterales del ciclo del combustible nuclear, por considerar que los países desarrollados, especialmente las principales potencias nucleares, intentan evitar el acceso a ciertas tecnologías, entre las que se encuentran el enriquecimiento de uranio y el reprocesamiento de plutonio. El experto indio, sostiene que si bien los bancos de ULE pueden ser muy útiles para países en desarrollo con planes nucleares modestos o de reciente conformación, varios países emergentes tienen dudas respecto al manejo efectivo e independiente de los bancos por parte del OIEA, temiendo que a futuro se conviertan en mecanismos que coarten sus derechos establecidos en el TNP y en el estatuto del OIEA (Rajaraman, 2012). 13
Doctor en física, copresidente del Panel Internacional de Materiales Fisionables y Vicepresidente de la Academia Nacional India de Ciencias. El Panel Internacional de Materiales Fisionables es un grupo internacional de expertos independientes en temas de no proliferación y control de armas nucleares, creado en el año 2006. Su misión apunta a facilitar bases técnicas destinadas a la conformación de iniciativas políticas internacionales cooperativas.
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En una posición semejante se ubica Ta Minh Tuan14 (2012), ya que alega que si bien los bancos de ULE no implican un abandono del derecho a enriquecer uranio por parte de los estados miembros del OIEA, varios países en desarrollo argumentan que se podrían utilizar para ejercer influencias destinadas a obligarlos a abandonar sus proyectos de enriquecimiento, teniendo en cuenta el accionar histórico de las potencias nucleares en el tema, que “nos ha enseñado que las políticas declaradas y los textos publicados pueden cambiar para adaptarse a los intereses de los responsables de las políticas” (Tuan, 2012: http://thebulletin.org/node/6275); Ta Minh Tuan cita como ejemplo las recientes revisiones del NSG sobre la tecnología de enriquecimiento y reprocesamiento -incorporando cargas adicionales a los países receptores-, que demuestra que no existen garantías definitivas para que en el futuro no se modifiquen las condiciones de los bancos de ULE para el abastecimiento, afectando sensiblemente a los Estados que hayan decidido proveerse a través de ellos. Por su parte, Khaled Toukan15 (2012), luego de reconocer que el OIEA sostiene categóricamente que los bancos de ULE no se contraponen ni limitan el derecho a enriquecer uranio, argumenta que difícilmente funcionarán como fueron delineados, debido a dos cuestiones: los motivos originales a través de los cuales se conformaron y la influencia de los Estados nucleares. En su exposición declara: “¿Se establecieron los bancos de combustible únicamente para ayudar a los Estados nucleares emergentes a que desarrollasen sus sectores energéticos? O por lo contrario, lo que parece plausible, ¿fue mayormente para responder a las amenazas de proliferación, disminuyendo las posibilidades de que los Estados sin armamento nuclear establecieran programas integrales de energía nuclear? En efecto, si la no proliferación no era la meta principal, ¿por qué Estados Unidos y las otras naciones se han esforzado y han gastado en negociaciones, financiamiento y en la creación de los bancos de combustible?”
Junto a las cuestiones políticas y tecnológicas, se encuentran también los intereses económicos. En este sentido, las reservas internacionales de ULE tienen como objetivos asegurar el funcionamiento del mercado mundial del uranio enriquecido, dominado por un reducido número de empresas, pertenecientes, casi en su totalidad, a las principales potencias nucleares: AREVA –Francia-, TENEX -Rusia-, URENCO –Alemania, Países Bajos y Reino Unido- y USEC –Estados Unidos- (Ruchking y Loginov, 2006). Además, a pesar de que el accidente nuclear de Fukushima Daiichi, en marzo del año 2011, tuvo un claro impacto sobre el número de centrales de potencia que comenzaron a construirse posteriormente16, las expectativas del sector siguen siendo promisorias, manteniéndose la tendencia de crecimiento debido principalmente a tres factores: las necesidades energéticas de algunos países del Lejano Oriente; las perspectivas de superación de la crisis económica internacional; y la intensificación de medidas destinadas a atemperar el cambio climático (OIEA, 2013). Teniendo en cuenta las características del sector, en cuanto al reducido número de empresas que dominan el mercado del uranio enriquecido, y su tendencia de crecimiento a 14
Doctor en Ciencias Políticas, profesor asociado de la Academia Diplomática de Vietnam y asesor del Viceprimer Ministro de ese país 15 Doctor en Ingeniería Nuclear, presidente de la Comisión de Energía Atómica de Jordania, ex ministro de Energía y Recursos Minerales y de Educación de ese país. 16 El número de reactores nucleares en construcción evidenció un constante incremento en el período comprendido entre los años 2003 y 2010, llegando a un máximo de dieciséis inicios de obras, mientras que en 2012 comenzaron a construirse siete plantas, no obstante, esa cantidad resultó superior a la del año 2011 (OIEA, 2013).
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futuro, resulta entendible el argumento esgrimido por algunos expertos y países, que giran en torno a que más allá de las intenciones sostenidas por el OIEA, uno de los objetivos centrales de los bancos de ULE puede ser presionar a los países clientes para que abandonen sus intenciones de desarrollar programas propios de enriquecimiento, a cambio de un abastecimiento garantizado, con lo que se consolidaría de forma legítima el actual oligopolio mundial, en beneficio de las potencias con armamento nuclear -y sus empresas- que controlan el ciclo del combustible. En esta línea se ubica Toukan (2012) cuando afirma: “También se podría plantear si hubo el deseo de parte de las naciones del Grupo de Proveedores Nucleares de limitar el número de naciones capaces de proporcionar servicios de combustible nuclear, creando de esta manera un oligopolio en el mercado de uranio poco enriquecido.”
A su vez, Rajaraman (2012) esgrime una opinión similar: “(…) muchos países en desarrollo no están dispuestos a renunciar a su derecho al enriquecimiento. Brasil empezó a enriquecer uranio para propósitos civiles en el 2009, y naciones tales como Argentina y Sudáfrica han planeado hacer lo mismo. Este afán por enriquecer deriva en parte de las preocupaciones sobre la seguridad energética, pero también en algunos casos de consideraciones comerciales. Reservas considerables de uranio yacen en algunos de los Estados sin armamento nuclear, y algunos de estos tienen suficientes capacidades tecnológicas para construir instalaciones de enriquecimiento. Estos países podrían aumentar el valor de su uranio al enriquecerlo para venderlo como combustible.”
A esto es necesario agregar que la iniciativa aprobada en el año 2010 fue respaldada por el empresario Warren Buffet, quien se comprometió a aportar $50 millones al OIEA, mientras que la Unión Europea, Estados Unidos, Kuwait, Noruega y los Emiratos Árabes Unidos, aportaron un total de $100 millones (Rajaraman, 2012). Es válido cuestionar, entonces, la exclusiva participación de un puñado de países industrializados y de un empresario norteamericano, en una iniciativa que aparentemente beneficia a todos los miembros del OIEA. Las opiniones de los especialistas nucleares expuestas dejan en claro que existe una oposición manifiesta por parte de varios Estados -en especial de aquellos con la capacidad para enriquecer uranio- a aceptar a los bancos de ULE, teniendo en cuenta no sólo las posibles “consecuencias implícitas” si deciden posteriormente enriquecer uranio, o los intereses económicos, sino también por el comportamiento que los países con armamento nuclear han tenido, en cuanto al desarme atómico total, durante las décadas siguientes a la firma del TNP. Si bien tanto Estados Unidos como Rusia han reducido sus arsenales nucleares en las últimas décadas, siguen disponiendo cada uno de suficientes cabezas nucleares activas para destruir al planeta, con lo que, en definitiva, no han disminuido su capacidad disuasiva. Más aún, de acuerdo con un documento presentado por Blair y Brown (2011), cofundadores de Global Zero17, que ha tenido una importante repercusión internacional, los nueve Estados que poseen armamento nuclear continúan invirtiendo fuertemente en el desarrollo y mejoramiento de sus arsenales, siendo Estados Unidos el país que encabeza por lejos el gasto. Esto resulta una “marcada contradicción” respecto a la política internacional liderada por Washington, que busca evitar la proliferación del armamento nuclear, y también el enriquecimiento de uranio y 17
La iniciativa Global Zero es un movimiento internacional, que cuenta entre sus integrantes con expertos, líderes y diplomáticos, para eliminar las armas nucleares.
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reprocesamiento de plutonio con fines pacíficos, como lo evidencia el acuerdo de cooperación nuclear firmado entre la potencia mundial y Emiratos Árabes Unidos en el año 2009, teniendo como condición la renuncia por parte del país de Medio oriente a los procesos de enriquecimiento y reprocesamiento. Cabe mencionar que esta tendencia sobre el armamento nuclear fue ratificada en el Yearbook18 presentado por el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (2013), donde se señalan los ambiciosos proyectos existentes en todos los países con armamento nuclear, e incluso se destaca que varios de ellos se encuentran inmersos en programas de aumento de sus arsenales, y no solamente orientados hacia la modernización tecnológica como lo están haciendo Estados Unidos y Rusia. Tabla N° 1: Gasto militar –2010- y nuclear -2010 y 2011- total de los países que poseen armamento nuclear. Años 2010 y 2011 (en miles de millones de dólares) 2010 2011 Est. Gasto Militar Total Armas Nucleares Armas Nucleares Costo básico
Estados Unidos Rusia China Francia Reino Unido India Israel Pakistán Corea del Norte Total
Costo Total
Costo básico
Costo Total
687
30.9
55.6
34
61.3
53-86 129 61 57 35 13 7.9 8.8
6.8 5.7 4.6 3.5 3.4 1.5 0.8 0.5
9.7 6.8 5.9 4.5 4.1 1.9 1.8 0.7
9.8 6.4 4.7 4.5 3.8 1.5 1.8 0.5
14.8 7.6 6.0 5.5 4.9 1.9 2.2 0.7
1052-1085
57.7
91.0
67.0
104.9
Fuente: Global Zero (2011)
Del cuadro se puede apreciar que la totalidad de los países con armamento nuclear poseen planes de modernización de sus arsenales, por lo que el compromiso asumido de desarme nuclear total asumido por Estados Unidos, Francia, China, Reino Unido y Rusia, mediante la firma del TNP en 1968, parece que no se cumplirá siquiera en los próximos años, mientras que, por el contrario, se les exige continuamente mayores compromisos a los Estados que no poseen armas nucleares, incrementando la desigualdad de la estructura nuclear internacional. Como se dijo anteriormente, estos hechos inciden en los desarrollos tecnológicos de los países emergentes, como Argentina, que junto con otros Estados, como Brasil, intentan defender sus derechos legítimos a la investigación científico y tecnológica local, a través, muchas veces, de instituciones sui generis, como se verá seguidamente.
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Se decide presentar la tabla del documento perteneciente a Global Zero, porque el Yearbook no presenta información específica sobre los gastos en armamento nuclear.
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El desarrollo de tecnología nuclear argentina y su postura frente a la multilateralización del ciclo de combustible nuclear El desarrollo nuclear argentino revistió una gran importancia desde sus comienzos, en la década de los ’50, con la formalización de la investigación en materia nuclear a través de la creación de la Comisión Nacional de Energía Atómica (1950); sin embargo es importante aclarar que el gobierno de Juan D. Perón había demostrado un gran interés previo en la materia, lo que se evidencia en la puesta en marcha del Proyecto Huemul a finales de la década de los ’40. Este interés estaba relacionado al alto contenido geopolítico con que se concebían las políticas públicas durante su gobierno. Como afirma Bisang (1995: 19), durante el peronismo “los esfuerzos tecnológicos estuvieron asociados al área del Ministerio de Defensa en acciones que conjugaban las ideas de autoabastecimiento para la Defensa y una fuerte injerencia del poder militar en la esfera productiva.” Detrás de estos hechos se encuentra el peso de la concepción de Defensa sostenida por este gobierno, de acuerdo a la cual la defensa de la soberanía de un país se encontraba supeditada a su poder económico e industrial (Waldmann, 1986), sin olvidar además el importante peso que tenía esta industria como factor de prestigio frente al resto de los países (Ledesma, 2007). Por estas razones no es extraño que el gobierno peronista le haya otorgado tanta importancia al desarrollo del entramado nuclear. La industria nuclear pasó por varias etapas, a partir de la década del ’50, entre las que se pueden distinguir marcadamente tres: una primera etapa que comprende desde la década de los ’50 hasta la de los ’90, periodo en gran medida homogéneo, que se correspondió en las primeras décadas con el estado de bienestar, y que a partir de la década de los ’70 se enmarcó en el comienzo de políticas desindustrializantes. Una segunda etapa, entre finales de los ’80 y principios de los 2000, con profundización de medidas neoliberales, que implicaron el sometimiento de la industria nuclear a nuevas reglas de juego, que la llevaron a sufrir una prolongada etapa de abandono; y finalmente, el periodo de reactivación, desde el año 2006 hasta la actualidad. En la primera etapa el país asistió a la conformación del complejo industrial nuclear, desde la creación de sus principales instituciones, como la CNEA, hasta la de las carreras universitarias necesarias para formar a quienes llevarían adelante el proyecto de la Argentina nuclear. Pueden destacarse como los hitos más importantes la inauguración de los centros atómicos Constituyentes y Bariloche, comienzos de la exploración y extracción de uranio, la creación del reactor experimental Argonnaut, en cooperación con Estados Unidos, la creación del Servicio de Asistencia Técnica a la Industria (SATI), institución que logró demostrar los encadenamientos productivos virtuosos que el entramado nuclear era capaz de generar, “con lo cual la industria convencional se vio beneficiada por los avances en el área atómica y al mismo tiempo, obligada a innovar y desarrollarse para satisfacer las demandas emergentes de aquel sector (Vera, 2013: 108).” Por otra parte, fue en esta etapa en que se tomó la decisión de instalar las dos primeras centrales nucleares: Atucha I y Embalse, en la década de los ‘70. En lo concerniente a la política internacional en materia nuclear, este periodo se caracterizó por la búsqueda de desarrollos endógenos y autónomos, con independencia de las superpotencias que se disputaban el poder en el marco de la Guerra Fría. En este contexto, Argentina, si bien formó parte de la comisión inaugural de la OIEA en 1957, firmó pero no ratificó los tratados de Tlatelolco (1967) y el TNP, argumentando que los Tratados en cuestión establecían una situación de discriminación basada en un “status quo mundial que restringía a 10
los países en desarrollo deseosos de dominar la tecnología nuclear, a favor de las potencias poseedoras de armas nucleares (Vera, 2013, 108)” pero que no exigía de las potencias nucleares más que el compromiso de no atacar a los países no poseedores de armas nucleares. A partir del golpe de Estado de 1976 se inauguró un periodo de terrorismo de Estado que sentó las bases del neoliberalismo en Argentina, impulsando la retirada del Estado de bienestar. Sin embargo, al contrario de lo que podría suponerse, y a pesar de la creciente desindustrialización sufrida por el país, la industria nuclear no fue afectada, sino más bien favorecida, puesto que ocupaba un lugar de privilegio en el imaginario militar de la época, como elemento estratégico y de prestigio frente al resto de sus vecinos del cono sur. En esta época se logró uno de los mayores hitos de la historia de la industria nuclear argentina: completar el ciclo de combustible nuclear, obteniendo la capacidad de enriquecer uranio. El método de enriquecimiento elegido fue el de difusión gaseosa, una técnica que requiere grandes insumos eléctricos y extensiones territoriales (Petriz, 2012). Si bien hoy en día es considerado un método no muy eficiente, fue el elegido en los ’70 para completar el ciclo de combustible. En un principio se sospechó que tal decisión tenía fines bélicos, sobre todo, porque las instalaciones de Pilcaniyeu, la planta de enriquecimiento de uranio, fue construida en secreto, a pesar de la fuerte vigilancia ejercida por la CIA a las actividades nucleares argentinas. La Guerra de Malvinas y la apremiante situación económica precipitaron la vuelta de la democracia, en un contexto para nada favorable al gobierno democrático del radical Raúl Alfonsín. La nueva gestión no pudo modificar el régimen de acumulación instaurado por la dictadura, y cedió frente a las presiones de organismos financieros que reclamaban ciertas políticas de recorte a cambio de otorgar financiamiento para hacer frente a la cada vez mayor deuda externa que el país afrontaba: las presiones de los países industrializados obligaron a Argentina a abandonar su tecnología de enriquecimiento de uranio, a cambio de permitirle negociar la deuda externa. Sin embargo, Argentina no cejó en su rechazo a la ratificación de los Tratados de Tlatelolco y de No Proliferación Nuclear. Pocos meses antes de terminar su mandato, R. Alfonsín se vio obligado a entregar el poder, a favor del peronista Carlos Menem, quien abandonando las posturas de autonomía esgrimidas hasta ese momento por Argentina en materia nuclear, cedió a las peticiones de los países industrializados y accedió a la ratificación de los tratados anteriormente mencionados, quedando el país integrado por completo al régimen de no proliferación internacional. Estas decisiones derivaron de un giro en política exterior, de la autonomía hacia el realismo periférico, teoría según la cual, la confrontación con Estados Unidos, la potencia ganadora de la Guerra Fría no generaba más que perjuicios, por lo cual lo recomendable era una completa alineación con aquella. Por un lado, esto le garantizó a Argentina el acceso a organismos como el selecto NSG y la creación de agencias binacionales con Brasil – tradicional “rival” en la competencia por el desarrollo de tecnología nuclear-, como la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), o la firma del Acuerdo Cuatripartito entre Brasil, Argentina, la ABACC y la OIEA, como garantía de transparencia de los planes nucleares de ambos países. Por otro lado, también tuvo como contrapartida el abandono de la industria nuclear nacional, reflejado en los cada vez más magros presupuestos y los sucesivos llamados a retiro voluntario a los que fueron sometidos sus trabajadores, en una economía que ya no parecía tener lugar para la ciencia y la tecnología autónomas, y mucho menos para una rama que tantos disgustos diplomáticos había causado. 11
Sin embargo, un conjunto de factores, como la llegada de la gestión Kirchnerista a partir del año 2003, el nuevo rol otorgado por aquel gobierno a la ciencia y la tecnología como motores de la innovación y el crecimiento, y la necesidad de diversificar la matriz energética, hecho evidenciado en la crisis de energía de 2004, propiciaron que la industria nuclear volviera a adquirir importancia estratégica. Así, en el año 2006 el ministro de Planificación Federal, Julio de Vido presentó el Plan de Reactivación de la Actividad Nuclear Argentina, entre cuyos aspectos más importantes destacan la finalización de Atucha II (la tercera central nuclear argentina, comenzada en 1982 y parada poco tiempo después), la readecuación de Embalse y Atucha I, la terminación del proyecto CAREM19, y la instalación de dos futuras nuevas centrales de potencia, que a diferencia de las anteriores, funcionarán con uranio enriquecido, en lugar de uranio al natural20. Vale aclarar que tales avances se producen en total acuerdo con las normativas establecidas por los marcos regulatorios del régimen internacional de no proliferación, a las que Argentina, como fue mencionado, adhirió durante la Presidencia de Menem, y que se centran en dos objetivos primordiales: generación masiva de energía eléctrica y aplicación de energía atómica en los sectores de salud pública e industria. Sin embargo, a partir de este punto los intereses del país comienzan a dejar de estar completamente alineados con una de las tendencias normativas internacionales. El hecho de optar por centrales nucleares a base de uranio enriquecido en lugar de la tradicional línea de uranio al natural es la razón primordial para poner en marcha la reactivación de Pilcaniyeu, abandonada en la década de los ’90 por exigencias externas. No obstante, paralelamente a esta política nacional, según Waisman (2010: 49) pueden identificarse dos tendencias internacionales para evitar la proliferación: por un lado “aquellas que tienen por objetivo incrementar los standards de seguridad, como es el caso en parte del Protocolo Adicional. Por otro lado, se hallan aquellas dirigidas a restringir el desarrollo del ciclo de combustible nuclear, como el enriquecimiento o reprocesamiento”. Podría decirse que la primera tendencia, la de expansión de las medidas de seguridad y control a las actividades de los países, es la seguida por Argentina, en mayor medida, aunque no de forma completa puesto que Argentina se ha negado, al igual que Brasil, a firmar el Protocolo Adicional al TNP. A pesar de la exigencia por parte de las potencias nucleares de la necesidad de firmar el Protocolo Adicional (Hibbs, 2010), Argentina y Brasil a, riesgo de ver restringidas las posibilidades de participación en el mercado internacional, fueron los únicos países del NSG que se negaron a firmar un Protocolo Adicional, señalando que antes de imponer nuevas limitaciones 19
El Proyecto CAREM -Central Argentina de Elementos Modulares- le permitirá al país posicionarse a la vanguardia del mercado de centrales de baja potencia y características relativamente sencillas en cuanto a su construcción y operación, ideales para cubrir una amplia gama de necesidades propias de los países en vías de desarrollo. El concepto CAREM nació en la década de 1980, y luego de un período de ciertas dificultades, fue declarado “de interés nacional” por el Poder Ejecutivo en 2006, y tres años después, el Congreso Nacional sancionó la Ley que encomendó “a la CNEA el diseño, ejecución y puesta en marcha del Prototipo de Reactor CAREM”. En 2014 comenzó la construcción de la Central Nuclear CAREM-25, con lo que la Argentina tendrá en operación el primer reactor de potencia íntegramente diseñado y construido en el país. www.cnea.gov.ar 20 Al ser considerada durante la mayor parte de su historia como Estado umbral, Argentina decidió instalar centrales nucleares que funcionaran a base de uranio al natural o muy levemente enriquecido, por un lado, para evitar generar sospechas en cuanto al destino del uranio o del plutonio (deshecho generado en reactores de potencia y altamente fisionable) y por otro, para propiciar la creación de tecnología autónoma que no dependiera de las veleidades de las potencias a la hora de abastecer al país de los insumos necesarios.
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a la transferencia de tecnología nuclear, se debía establecer un calendario de desarme que garantizara la reducción significativa del armamento atómico. Asimismo, ambos países argumentaron que un Protocolo Adicional era peligroso, porque podía transformarse en una herramienta de espionaje industrial de los estados nucleares avanzados; e innecesario, ya que ambos Estados habían demostrado fehacientemente su vocación pacifista adscribiendo al Tratado de Tlatelolco21, creando la ABACC y firmando el Acuerdo Cuatripartito. La posición común mantenida por Argentina y Brasil permitió una importante victoria en el año 2011, cuando finalmente el NSG reconoció al Acuerdo Cuatripartito como “criterio alternativo al Protocolo Adicional del OIEA”, lo que significó un reconocimiento de ambos países como jugadores legítimos en el entramado nuclear internacional. A partir de esta postura, el país entiende que ha dado muestras suficientes de transparencia y garantías de actividad nuclear únicamente con fines pacíficos, y que por lo tanto, la firma del Protocolo Adicional se torna innecesaria en vista del buen funcionamiento de un mecanismo innovador y original como la ABACC. Por lo tanto, su postura se centra más en la exhortación al desarme de las potencias nucleares, y a la firma de tratados garantes como el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (CTBT por sus siglas en inglés), y ésta ha sido la postura mantenida por el país en todos los foros alusivos a la cuestión del desarme: “La Argentina entiende que los desafíos que enfrenta hoy la comunidad internacional en esa materia seguramente encontrarían respuestas más efectivas si los Estados Poseedores de Armas Nucleares demostraran su disposición a la completa eliminación de estas armas. La Argentina considera que los arsenales nucleares en posesión de dichos Estados continúan teniendo dimensiones abrumadoras y constituyen la máxima amenaza a la seguridad colectiva y a la proliferación de armas nucleares”.
En la segunda tendencia normativa anteriormente nombrada se encuentran comprendidos los proyectos de conformación de bancos de ULE, lo que da lugar a una contradicción entre la política doméstica defendida por la gestión actual, y las directrices que se delinean a nivel mundial. Tal como afirmó Eugenio Curia, embajador de la Delegación argentina ante la 51° sesión ordinaria de la Conferencia de Desarme de la ONU en el año 2007: “Argentina observa con atención iniciativas relativas a la multilateralización del ciclo de combustible, las que podrían presuponer un cambio fundamental al marco político, tecnológico y legal establecido para el uso pacífico de la energía nuclear (…); Argentina cree fervientemente en el libre derecho de los países a desarrollar los usos pacíficos de la energía nuclear, en todas las etapas, incluido el ciclo de combustible, en cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos (…). Cualquier propuesta de modificación dirigida a establecer una nueva asignación de derechos y obligaciones de alcance universal que no sea percibida como justa, corre el riesgo de debilitar el sistema internacional de no proliferación que Argentina apoya enfáticamente. En esta línea se inscribiría toda iniciativa que pretenda limitar la soberanía estatal y la propiedad y control independiente de un sector tecnológico clave, como es el del ciclo de combustible nuclear, restringiendo los potenciales beneficios derivados de estas actividades y tecnologías, incluidos los comerciales, a unos pocos países”.
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El Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina, denominado Tratado de Tlatelolco (1967), estableció el primer territorio densamente habitado libre de armas nucleares (Martínez Cobo, 1982).
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Esta visión es compartida con Brasil, que junto con Argentina, “buscan la manera de mantener grados de autonomía en el área de desarrollo pacífico de la energía nuclear (Waisman, 2010: 49)”. Es importante destacar además, siguiendo a Waisman (2010: 51) que: “Argentina, al ser proveedora de materiales nucleares y al mismo tiempo dependiente del mercado de provisión de materiales nucleares, es consciente de que los límites a la proliferación nuclear consisten en no restringir el acceso a la tecnología a los países no proliferantes, sino que deben establecer el más amplio y profundo marco de salvaguardias que aseguren el uso correcto de esta tecnología. De esta manera, la Argentina considera que no es una restricción al acceso de tecnología el medio para controlar la proliferación nuclear, sino que el mecanismo que opera como una importante herramienta en la lucha contra la proliferación es el establecimiento de un régimen de verificación lo más extendido y profundo posible”
Sobehart (2008: 33) sostenía a pocos años de dar a conocer los proyectos, que la propuesta de llevar a cabo la multilateralización del ciclo de combustible nuclear “cercena el acceso al conocimiento y al desarrollo pacífico de esta tecnología sensitiva y profundiza las desigualdades ya existentes entre los países dando lugar al establecimiento de una nueva categorización de países no prevista en el TNP”. Así, aceptar aquellas iniciativas originales, en las cuales no se garantizaba el reaseguro del cumplimiento del artículo IV del TNP, hubiera implicado convalidar, legitimar, formas de censura a la obtención de conocimiento científico – tecnológico, que hubiera afectado a los países no poseedores de armas nucleares. Es imposible negar que pertenecer al régimen de No Proliferación Internacional tiene beneficios, sin embargo esto no ha evitado que países emergentes como Argentina o Brasil se hayan visto sometidos a medidas desfavorables frente a los Estados que cuentan con mayores ventajas industriales, económicas y comerciales en nichos de mercado tan específicos y competitivos como el nuclear. Para Waisman (2010) el deseo de evitar el posicionamiento desventajoso ha constituido una de las razones primordiales en el acercamiento de Argentina y Brasil al momento de cooperar en el área nuclear y encarar varios proyectos conjuntos: “Argentina y Brasil, mediante la cooperación nuclear realizada dentro del marco internacional, buscan lograr grados de autonomía en el desarrollo de sus programas nucleares y conseguir ciertos avances en sus objetivos de desarrollo tecnológico, que de manera unilateral les implicaría un esfuerzo mucho mayor (Waisman, 2010: 49)”. Sin ir más lejos, puede apreciarse la convergencia de ambos países en las votaciones que tuvieron lugar en el seno de la OIEA al momento de definir la instalación o no de un banco de ULE: tanto en la votación destinada a decidir la implementación de una reserva de uranio en la zona de Angarsk, Siberia (Noviembre de 2009), como en la votación enmarcada en la Iniciativa para la Amenaza Nuclear (diciembre de 2010) para establecer una reserva de uranio bajo control de la OIEA, las posturas de ambos países fueron coincidentes, votando en contra en la primera, y absteniéndose en la segunda (abstenciones que fueron tomadas como sinónimo de rechazo) (Joshi, 2010), si bien esto no impidió que esta última iniciativa fuera aprobada. Sin embargo, según Joshi (2010), estas abstenciones (que sumaron las de países como Sudáfrica, Túnez, Ecuador y Venezuela) tuvieron más un peso simbólico que real, ya que históricamente han sido estos países los que han tratado de desbaratar los planes de multilateralización de etapas del ciclo de combustible. Una abstención, antes que un voto en contra, indicaría una postura un poco más flexible, pero que no deja de mostrar dudas y cautelas ante el futuro de la aplicación de tales medidas. 14
No obstante, en el caso de Argentina, es necesario analizar estas posturas a la luz de los planes nucleares anteriormente mencionados, cuyos orígenes, irónicamente, tienen lugar en la misma época en que se reflotaron los proyectos de multilateralización del Ciclo de combustible. Joshi (2010) prosigue afirmando que: “De acuerdo a estos Estados, sin llevar a cabo un adecuado progreso en la eliminación de las armas nucleares, se pone mayor énfasis en los compromisos de no proliferación. Sin embargo (esta oposición) también emana del miedo del mismo proceso que la multilateralización del ciclo representa: si se llevara a su extremo lógico, estos Estados temen que sus derechos a la tecnología nuclear para fines pacíficos sea totalmente expropiada en el largo plazo”
Si bien como se mencionó, la OIEA señaló que se respetaría el artículo IV del TNP, también es cierto que se reforzó la noción de la necesidad de ser adherente al Protocolo Adicional de aquel tratado, para ser beneficiario del acceso a tecnología nuclear, sobre todo aquella cuya exportación está en control del NSG, y al uranio de reserva en el banco de ULE. Que Argentina sea miembro del NSG no implica una garantía total de acceso, ya que, como se mencionó, recién en el año 2011 tanto la OIEA como el GPN aceptaron a la ABACC como reaseguro de transparencia de las actividades pacíficas de Argentina y Brasil, en reemplazo de la firma del protocolo Adicional. Sin embargo, ambos Estados saben que la tregua no será eterna, y que tarde o temprano se verán obligados a acreditar sus planes nucleares nuevamente ante la comunidad internacional. De acuerdo a Joshi (2010) varios factores incidieron en el hecho de haber encontrado menores resistencias a la propuesta de conformación del banco, entre ellas, el hecho de haber sido la Iniciativa para la Amenaza Nuclear, una propuesta más inocua que las anteriormente presentadas en la asamblea de aquella organización, y que por lo tanto, tomó en cuenta las preocupaciones de los países emergentes. A diferencia de las propuestas anteriores, en esta iniciativa, que fue la que propuso el establecimiento de una reserva de ULE bajo control de la OIEA en la Junta de gobernadores a principios de diciembre de 2010: “No hay estipulación (…) para los Estados buscando asistencia de la necesidad abandonar sus actividades nucleares pacíficas. Lo que es más, el banco de ULE propuesto reemplazaría los mecanismos de mercado existentes. De allí que los países aspirantes a proveedores nucleares como Brasil, Argentina y Sudáfrica disfrutarán del reaseguro de ‘no dejados de lado’ en el mercado de combustible nuclear (Joshi, 2010)”.
de no ser ser
Tal reaseguro resulta conveniente para Argentina, en el presente contexto de reactivación de la actividad nuclear, puesto que como se ha visto a lo largo de este artículo, no está en la agenda del país renunciar al desarrollo de tecnología para completar el ciclo de combustible nuclear, que pueda darle la independencia frente las voluntades y políticas de los países que dominan este nicho comercial a través de pocas empresas. En este marco, Julio de Vido anunció en el mes de junio del corriente, que Pilcaniyeu estaba comenzando a enriquecer uranio a pequeña escala, con intención de comenzar a hacerlo a escala industrial el año próximo (Jawtuschenko, 2014; Petriz, 2012). Si bien el método con el que se trabaja en la Planta situada en Bariloche es la difusión gaseosa, tanto en el Centro Atómico Bariloche como en el Instituto para la Investigación Científica y Técnica para la Defensa (CITEDEF), se está experimentando con el método láser, lo último en tecnología de enriquecimiento, tecnología de tercera generación (Jawstuchenko, 2014). 15
El hecho de volver a poseer la capacidad de enriquecimiento coloca a la Argentina en un grupo compuesto por solo trece22 países en el mundo, de los cuales once cuentan reconocimiento de la OIEA (es decir, que por lo tanto, adhieren a sus salvaguardias). El organismo internacional, junto con la Autoridad Regulatoria Nacional (ARN), otorgaron licencia a este proyecto, y pronto se esperan visitas de la ABACC y de la agencia internacional mencionada, con el objetivo de inventariar las existencias de uranio de la planta. Como es posible observar, Argentina está siguiendo los requisitos necesarios para poder desarrollar tecnología de enriquecimiento endógena. No obstante, como indica Jawtuschenko (2014) “detrás de los argumentos de la no proliferación nuclear y enancados en el argumento del supuesto riesgo del uso terrorista, están los países centrales que ven amenazadas sus posiciones hegemónicas en el acceso y uso de este recurso estratégico (…). La pregunta clave es si puede un país desde la periferia desarrollar autónomamente tecnologías consideradas estratégicas y evitar los condicionamientos del siempre invisible y todopoderoso “mercado”.
Conclusiones Como se ha podido apreciar a lo largo de la presente ponencia, la lucha por conquistar nichos comerciales específicos y poco explotados ha estado acotada en la mayor parte a los países industrializados que no han escatimado energías a la hora de proteger los beneficios comerciales derivados de sus ventajas diferenciales. Sin embargo, lo países en vías de desarrollo o emergentes han hecho grandes esfuerzos por “abrir el juego” en el campo comercial al tiempo que han luchado por adquirir derechos legítimos de acceso a tecnología de punta. Este ha sido el caso de países como Brasil, Sudáfrica y sobre todo, Argentina. En el caso de este último, el Estado ha tratado de llevar sus posiciones autonomistas a los foros internacionales, como el del OIEA, que puede considerarse como el más democrático (teniendo en cuenta las restricciones que la realidad interestatal impone al uso de este término), puesto que es un foro donde están representado la casi totalidad de países y todos tienen voz y voto con igual peso; incluso ha hecho valer su postura en foros restringidos como el del NSG, en el que, como ya fue mencionado, libró una batalla junto con Brasil evitando la firma de los protocolos Adicionales; además, ha sostenido consistentemente su postura a favor de una “democratización” en el acceso a tecnología sensible con el debido respeto a las salvaguardias correspondientes en los foros intergubernamentales en los que participa regularmente. Las consecuencias de la implementación de los bancos de ULE aún están por verse, ya que es demasiado pronto para determinar si su funcionamiento es beneficioso o no para los países emergentes. Sin embargo, aún persisten las dudas sobre las verdaderas intenciones de las potencias y grupos que han impulsado tales iniciativas. Como se mencionó anteriormente, es evidente el giro que sufrieron las primeras iniciativas del siglo XXI, en comparación con las presentadas unos cuatro o cinco años después. Es evidente que las manifiestas reticencias y abiertas oposiciones por parte de varios países emergentes con interés en desarrollar tecnología nuclear endógena (Sudáfrica, Brasil y sobre todo, Argentina) para utilización pacífica influenciaron la posterior flexibilización del OIEA, que terminó por aclarar que los planes 22
Los países son Estados Unidos, Reino Unido, Rusia, Pakistán, República Popular Democrática de Corea, Japón, Irán, India, Alemania, Francia, China, Brasil, y finalmente Argentina.
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autónomos no se verían afectados. No obstante, es válido preguntarse, por lo tanto, por qué fue necesario que un país como Emiratos Árabes Unidos renunciara a sus derechos a desarrollar tecnología nuclear propia cuando firmó un acuerdo de cooperación nuclear con Estados Unidos; o por qué son tan pocos los Estados que contribuyen a la construcción de este banco, y por qué, además, tiene una participación tan importante el empresario Warren Buffet. Sin embargo, es posible notar que Argentina ha mantenido su posición a lo largo de la primera década del siglo XXI, con respecto a la multilateralización del ciclo de combustible, haciendo uso de las herramientas de representación correspondientes para dejar en claro su postura en los foros internacionales, y apelando al derecho inalienable de todos los Estados a desarrollar tecnología nuclear para fines pacíficos, honrando de esta manera los principios de respeto democrático de convivencia en la comunidad internacional.
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