La ley de hidrocarburos de Venezuela de 1943. Un cambio radical en el concepto de concesión

LA LEY DE HIDROCARBUROS DE VENEZUELA DEL AÑO 1943 UN COMPLEJO PROCESO DE NEGOCIACIÓN EN EL ÁMBITO GLOBAL

Por: Ernesto Fronjosa Lasalle (Profesor Asociado- Universidad Metropolitana, Caracas, Venezuela). Investigación realizada como parte del trabajo del autor en el Programa de Doctorado en Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Simón Bolívar

CITAR COMO: FRONJOSA L., Ernesto (2013). La ley de hidrocarburos de Venezuela del año 1943: Un complejo proceso de negociación en el ámbito global. Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat. Boletín N o 25. Mayo de 2013. pp. 176210.

CONTENIDO: Resumen

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Introducción

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Aspectos de fondo de la Ley de 1943

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Un cambio radical en las relaciones entre las empresas y el Estado.

3

La esencia de la polémica alrededor del fifty-fifty.

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¿Qué dio Venezuela a cambio de las ventajas de la Ley de 1943.

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La Ley de Hidrocarburos de 1943, un complejo proceso de negociación.

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Caracterización de la complejidad.

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Marco de referencia de la Ley de 1943.

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El proceso de nacionalización de la industria petrolera mexicana.

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El proceso de nacionalización de la industria petrolera de Irán.

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La influencia del entorno

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Un importante cambio de escenario coyuntural.

26

Importancia estratégica de Venezuela en 1943.

27

El papel de “terceros”.

29

Conclusiones.

32

Bibliografía.

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1

RESUMEN: La Ley de Hidrocarburos venezolana del año 1943 posee una importancia preeminente en la legislación venezolana y posteriormente ejerció también una marcada influencia en la afirmación nacionalista del resto de los países productores de petróleo. Dicha ley introdujo un cambio carácter radical en las relaciones entre las empresas operadoras y los gobiernos de los países en los cuales estas operaban. Lo más relevante de la misma fue transformar conceptualmente la noción de “concesión”. Este concepto pasó de una simple relación contractual entre un arrendador y un arrendatario a la de un convenio entre dos socios. La distribución de las ganancias entre dichos socios se logró a través de la recientemente aprobada Ley del impuesto sobre la Renta. La fijación unilateral de la tasa de dicho impuesto por parte del gobierno fue el fundamento para la serie de modificaciones posteriores del mismo, mediante las cuales Venezuela fue incrementando paulatinamente su participación en el negocio. Llegar a promulgar esta ley fue un complejo proceso de negociación mediante el cual tanto el gobierno como las empresas lograron satisfacer aquellos objetivos a los cuales cada quien asignaba mayor importancia. Esto se debió en gran parte a la capacidad negociadora del gobierno del Presidente Medina y a la valiosa mediación del Presidente Roosevelt de los Estados Unidos. Sin embargo, este exitoso proceso estuvo enmarcado entre dos eventos similares cuyos resultados se considera que fueron fundamentalmente negativos: las nacionalizaciones de las industrias petroleras de México (1938) e Irán (1951). Esto pone de relieve la importantísima coyuntura en el entorno que representó el estallido de la Segunda Guerra Mundial y el consiguiente incremento en el poder de negociación de Venezuela. La producción petrolera venezolana pasó a tener una importancia preeminente en el esfuerzo bélico de los aliados.

INTRODUCCIÓN: La promulgación por parte del gobierno del Presidente Isaías Medina Angarita de la Ley de Hidrocarburos de 1943 constituye un indiscutible hito en la historia petrolera no sólo de Venezuela, sino también en el ámbito mundial. El proceso que condujo a la promulgación de la mencionada ley estuvo inmerso en un 2

contexto sumamente complejo de circunstancias, tanto en el ámbito político interno, como en el escenario internacional. Los eventos relacionados con el desarrollo de este proceso configuran una compleja serie de conflictos que conforman una inseparable unidad con los correspondientes procesos de negociación llevados a cabo para resolverlos. Procesos de negociación que por su inherente complejidad no cabe reducir a la relación más o menos puntual entre personas o grupos “sentados alrededor de una mesa”. Los conflictos verdaderamente complejos y las negociaciones asociadas a ellos discurren, en primer lugar, a través de un tiempo a veces considerable. Por otra parte, involucran un complicado conjunto variable y dinámico de tópicos, no todos relacionados de manera directa con el conflicto en sí y donde, finalmente, intervienen un gran número de grupos y organizaciones. Todos ellos con los más variados, y variables, intereses y motivaciones y cuyos representantes individuales no son siempre necesariamente los mismos.

Para derivar sentido de esta compleja trama de eventos que conforma el proceso que culmina con la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de Venezuela del año 1943 se utilizaron diferentes fuentes de información. Por una parte se revisaron textos documentales y de autores que se han ocupado de los eventos relacionados con el tema del presente trabajo. Se llevaron a cabo también entrevistas a personalidades relevantes dentro del ámbito petrolero. Para la ubicación de toda esta información bajo un marco de referencia apropiado el autor apeló también a su experiencia de treinta años en la industria petrolera venezolana. Toda esta información ha sido estructurada como un caso de estudio (Yin, 2003). Las diferentes fuentes de información, las visiones de los diversos autores y entrevistados, incluso los mitos que rodean muchos de los hechos que forman parte de este conjunto, condicionan el enfoque de dicho caso. Finalmente, la interpretación hermenéutica del caso en cuestión permite desarrollar una teoría sustentada (Glaser y Strauss, 1967; 2006). Este enfoque permite alcanzar significado y coherencia en hechos que a primera vista pudieran parecer incluso contradictorios. De todo ello se derivan algunas conclusiones de tipo general sobre las características de los procesos de negociación orientados al manejo de conflictos complejos.

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ASPECTOS DE FONDO DE LA LEY DE 1943: Un cambio radical en las relaciones entre las empresas y el Estado: La Ley de Hidrocarburos de 1943 fue sancionada por el Congreso Nacional el 13 de marzo de 1943 y publicada en el número 31 (Extraordinario) de la Gaceta Oficial (cf. Martínez, 1986; p. 117). Independientemente de las críticas que la oposición política al gobierno del Presidente Medina hubiera podido plantear, la ley del ’43 modificó sustancialmente varios conceptos vigentes hasta ese momento. El más importante de ellos fue el cambio en la esencia misma de las relaciones entre las empresas concesionarias y la Nación que se detalla más adelante. Otro elemento de notable importancia, sobre todo desde el punto de vista administrativo, es que la ley permitió uniformizar la situación jurídica de la gran cantidad de concesiones existentes. Hasta ese momento cada una de esas concesiones se regía por su propio régimen legal. La ley estableció un patrón único en el que, además, el Estado adquiría una facultad impositiva general y automática. Como menciona Urbaneja (2007), “no disponía el Estado de una facultad impositiva general y automática sobre las ganancias que las compañías obtuviesen. […] la situación jurídica de las concesiones petroleras variaba entre una y otra” (p. 69). Este aspecto era beneficioso para ambas partes. Tanto por lo que representaba de simplificación de la labor administrativa del Estado, como para el manejo operacional de las compañías.

Otros logros de la ley fueron la elevación del valor de la Regalía a un mínimo de 16 2/3 % y la ampliación de las facultades de supervisión técnica por parte del gobierno. Finalmente la ley consideraba la posibilidad de existencia de otras sustancias con valor comercial asociadas al petróleo y establecía como un principio promover la refinación en el país del crudo producido.

Sin embargo, usualmente, el aspecto al que se le suele asignar la mayor importancia en la ley de 1943 y al que normalmente se hace referencia con relación a la misma, es el establecimiento de una participación igualitaria entre las empresas explotadoras y el Estado en el producto de la comercialización del petróleo extraído en el territorio nacional. Este es el precepto conocido 4

como “principio del fifty-fifty”. Sin embargo este concepto es sólo el reflejo del cambio más profundo en la naturaleza de las relaciones entre las empresas concesionarias y el gobierno. El concepto de distribución de las ganancias rompía claramente, aunque no fuera de manera explícita, la noción de “concesión” históricamente aceptada. Hasta ese momento el gran desarrollo de la industria petrolera fuera de los Estados Unidos estuvo fundamentalmente basado en la figura de la “concesión” como una simple relación contractual. Parra (2005) describe las características de dicha figura jurídica:

Las concesiones en los países en vías de desarrollo variaban amplia y significativamente en su contenido, pero todas ellas tenían una serie de características en común: — El gobierno le otorgaba a la compañía un derecho exclusivo para llevar a cabo operaciones de exploración, desarrollo y producción de hidrocarburos en un área definida por un período limitado de tiempo; — La compañía adquiría la titularidad de los hidrocarburos y tenía casi siempre la libertad de disponer de ellos sin ninguna restricción posterior; — La compañía asumía los riesgos financieros y comerciales asociados a la operación; — La compañía acepta, en retorno, realizar ciertos pagos al gobierno (bonificaciones al momento de la firma del otorgamiento, impuestos superficiales, regalías, impuestos de producción, etc.); […] Generalmente en los países en desarrollo, particularmente en el Medio Oriente y en África (en menor medida en Venezuela), el elemento contractual era ampliamente preponderante hasta principios de la década de 1970, hasta el punto de llegar a excluir completamente el elemento legislativo o regulatorio así como la jurisdicción de los tribunales locales (p. 8-9) 1.

Esta modalidad era similar a la relación entre un arrendatario y un arrendador donde el segundo cede al primero un bien inmueble por un tiempo

1

Traducción del autor del presente trabajo.

5

determinado. Este, a su vez, se obliga a unos pagos definidos para ese caso particular a cambio de lo cual goza del usufructo exclusivo del bien objeto del contrato.

Con la Ley de Hidrocarburos de 1943 en Venezuela el concepto de concesión deja de consistir en una relación puramente contractual. En adelante se trataría de una asociación entre el propietario de un recurso 2 y un operador que se encargaba, a nombre de la sociedad, de extraer y comercializar dicho recurso. La repartición de los beneficios de la comercialización en una determinada proporción era la consecuencia natural de esta nueva relación. La mencionada distribución de los beneficios se estableció, según la ley de 1943, supuestamente en la relación mencionada del fifty-fifty

El mecanismo para el reparto de las utilidades derivadas de la comercialización del crudo lo constituyó la estructura impositiva en la cual jugaba el papel preeminente el impuesto sobre la renta. La primera Ley del Impuesto sobre la Renta del país había entrado en vigencia el 1º de enero de 1943 (cf. Martínez, 1986; p. 115). El mencionado cincuenta por ciento de los beneficios de la comercialización del crudo venezolano debía ser el resultado de todos los impuestos y gravámenes que las empresas debían cancelarle a la Nación. Es decir, según la ley, quedaba establecido que el monto total de estos tributos debía representar la mitad del ingreso neto que las concesionarias percibían por concepto de comercialización del petróleo. Esta idea la expresa claramente Yergin (1992)

De acuerdo a este concepto, las varias regalías e impuestos serían aumentados hasta un punto en el cual la participación del gobierno sería aproximadamente igual al beneficio neto de las compañías en Venezuela. Ambos lados serían, en efecto, socios en partes iguales, dividiendo las rentas por toda la mitad. (p. 435) 1.

2

Esta idea requería igualmente la existencia del concepto de la Nación como propietaria del subsuelo. Esta relación no hubiera sido posible bajo el régimen de la llamada “ley de captura” propia de países como los Estados Unidos o como lo fue en el caso de México antes de la promulgación de la Constitución de 1917.

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La ya mencionada cita de Yergin hace notar además el elemento de fondo, que “ambos lados serían, en efecto, socios a partes iguales”.

Nos permitimos recalcar el papel preeminente de la recientemente promulgada Ley del Impuesto sobre la Renta para alcanzar la distribución deseada de las utilidades. En palabras del ya citado Urbaneja (2007) La Ley de Hidrocarburos de 1943 […] establece explícitamente que el Estado venezolano tiene la potestad de fijar los impuestos que han de pagar las compañías. Esto debido a que la nueva ley somete a las compañías a pagar el impuesto sobre la renta, impuesto cuyo nivel en último término lo fija el Estado. (p. 69).

La fijación de la tasa del impuesto sobre la renta por parte del Estado permitió que de allí en adelante Venezuela pudiera tomar otra serie de decisiones relacionadas con su participación en el negocio petrolero. Todas las modificaciones posteriores a la Ley del Impuesto sobre la Renta se fundamentaron en esta idea. Igualmente la eventual fijación unilateral de los valores de referencia a los fines del mencionado impuesto sobre la renta el 17 de diciembre de 1970 (cf. Martínez, 1986; p. 239) tuvo el mismo fundamento. Finalmente, el concepto jurídico de reversión que aparecería años más tarde se basó en la misma noción. Todas estas acciones no hubieran sido posibles bajo el concepto de concesión prevaleciente antes de 1943. Nuevamente, según Urbaneja (2007), quien califica a la ley del ’43 como “una de las leyes más importantes de toda la historia legislativa del país” (p. 68)

A partir de la decisión aquella por la cual el Estado es el propietario de los yacimientos y es además el único que puede compartir ganancias con las compañías explotadoras, se desarrolla una dinámica inevitable, por la cual el Estado tratará de buscar una participación siempre mayor en las ganancias que produzca la explotación del petróleo. (p. 68).

A pesar de su carácter puntual, el principio del fifty-fifty demostró poseer una muy especial trascendencia. Su relevancia se puso de manifiesto cuando se 7

observa que el mismo representó posteriormente el punto de referencia para las reivindicaciones nacionalistas del resto de los países petroleros. El fifty-fifty se convertiría en el principio reivindicativo de los esfuerzos de Arabia Saudita, Kuwait, Irak,… del resto de los países productores de petróleo del mundo por lograr un mayor control sobre sus respectivos recursos. Su aplicación representaba a su vez, aunque fuera de manera implícita, el cambio conceptual en la noción de concesión que había representado en Venezuela la ley de 1943.

La esencia de la polémica alrededor del fifty-fifty: Sin embargo fueron los detalles del concepto de la distribución paritaria de los ingresos por ventas, el fifty-fifty, lo que inicialmente dio origen a los conflictos más importantes en el ámbito interno de Venezuela. Según indica el ya citado Yergin (1992) “La ley propuesta fue criticada por miembros de Acción Democrática […] Ellos alegaban que la ley tal como estaba escrita resultaría en una división bastante por debajo del fifty-fifty para Venezuela2” (p.435). La polémica se debió en gran parte a una serie de elementos de ambigüedad propios de la estructura misma de la ley. Ambigüedad debida principalmente a la considerable variedad de gravámenes que imponía el órgano jurídico y al carácter contingente de algunos de ellos. Nos permitimos resaltar en negrilla, para llamar la atención sobre su carácter contingente, algunos de los términos de una cita de Spósito Jiménez (1989) en la que menciona que Entre las más importantes modificaciones contenidas en la ley del ’43 se destacan las siguientes: […] (b) Se sustituye el derecho de los concesionarios al beneficio de exoneración de impuestos de importación por la facultad que se atribuye al Ejecutivo para acordar, según su prudente arbitrio, exoneraciones parciales o totales de derechos de importación de

los

bienes

que

necesitaran introducir al

país

los

concesionarios […] (e) En vista de que es frecuente la presencia en el petróleo de sustancias que no son hidrocarburos, pero que en ocasiones 8

resultan útiles y provocan un aumento en el precio del petróleo, se establece que sobre este excedente en el precio, el concesionario deberá pagar un impuesto del 16 2/3 %. Si el concesionario decide extraer dichas sustancias, la industrialización y aprovechamiento comercial de las mismas, así como la participación de la Nación, se fijarán por convenio celebrado con el Ministro del ramo […] (g) Se establece expresamente en la ley que el Ejecutivo podrá estipular con el que solicite cualquiera de las concesiones a que ella se refiere, ventajas especiales para la Nación, y que estas podrán constituir, entre otras, en el aumento convencional de las contribuciones […]3. (pp. 18-408 a 18- 411).

Esta situación de ambigüedad para determinar a priori la participación de la Nación prevaleció durante toda la vigencia de la ley incluyendo las diversas reformas parciales a la Ley del Impuesto sobre la Renta de los años 1948, 1955 y 1967. La única forma de determinar la participación porcentual real de la Nación era a posteriori, una vez calculadas los diversos rubros verdaderamente aplicados. Cuando Acción Democrática llega al poder en el trienio 1945-1948 se promulga la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1948 en la cual, según Spósito Jiménez (1989), “se establece el denominado impuesto adicional, que gravaba especialmente los ingresos de las industrias minera y petrolera con la finalidad de garantizar al Estado una participación no menor del 50 %” (p. 18-416).

Siendo estrictamente objetivos pensamos que no es posible a estas alturas afirmar cuáles fueron las proporciones que obtuvo realmente la Nación de los beneficios de la venta del petróleo en ambos casos. Puede que sea cierto que la ley original no permitía alcanzar el 50 % establecido de los beneficios y que la reforma de 1948 fue la que realmente permitió llegar a esa proporción. Sin embargo, es posible también que la ley de 1943 en efecto obtuviera el 50 % para la Nación. En cuyo caso la reforma llevada a cabo durante el gobierno de 3

Los términos resaltados en negrilla en la cita anterior han sido introducidos por el autor del presente trabajo para llamar la atención sobre el aspecto contingente de muchos de los rubros.

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Acción Democrática lo que realmente hizo fue superar esa proporción en beneficio de la Nación.

Sea como sea, es indiscutible que la ley venezolana de 1943 dejó claramente establecido un concepto de trascendental importancia. La participación de los beneficios de la comercialización del petróleo extraído del territorio nacional debía ser distribuida en base a una relación de asociación entre el propietario y el operador concesionario. Esto significó un cambio radicalmente sustancial con relación al concepto de concesión que había privado hasta el momento aunque muchos de sus resultados no se hayan hecho patentes de manera inmediata. Muchos de los cambios que sólo se hicieron manifiestos muchos años después tienen, sin embargo, su fundamento claramente establecido en la ley de 1943.

¿Qué dio Venezuela a cambio de las ventajas asociadas a la ley de 1943?: A cambio de los importantes aspectos de afirmación nacional que acabamos de mencionar, el gobierno de Medina accedió a extender la validez de todas las concesiones vigentes para ese momento. La vigencia de dichas concesiones, sin importar su fecha original de caducidad, fue prorrogada por un período de cuarenta años. ¿Cuál era el quid pro quo de esta situación? Para Venezuela, además de las ventajas ya mencionadas de la ley de 1943, se aseguraba la continuidad de las operaciones. No se corría así el riesgo de una merma en la producción como la ocurrida en México durante la década de los años veinte debida a la fuerte desinversión en el negocio petrolero durante ese período. Para esa fecha ni México ni Venezuela contaban con la capacidad tecnológica

suficiente

funcionamiento.

Las

para

mantener

empresas

sus

respectivas

concesionarias

eran,

industrias

por

otra

en

parte,

precisamente quienes debían efectuar los pagos previstos por todos los impuestos de la nueva ley. Su presencia era indispensable no sólo desde el punto de vista operacional, sino también financiero.

Por otra parte, para las empresas la extensión de cuarenta años en el lapso de explotación aceptando una reducción en el margen de beneficios parecía ser 10

una alternativa sensata. Una situación análoga a la del comerciante que accede a bajar su porcentaje de ganancias a cambio de un mayor volumen de ventas. Este argumento adquiere especial relevancia cuando se toma en cuenta que, como menciona Urbaneja (2007), “las concesiones quedaban revalidadas por cuarenta años más, a partir de 1943, pudiendo ser renovadas por otros cuarenta años cuando se cumplieran los primeros veinte” (p. 69). Por otra parte, los gobiernos de algunos países de origen de dichas empresas les hicieron ver la conveniencia de contar con una fuente confiable de suministro ahora, cuando la segunda guerra mundial se encontraba en pleno desarrollo. Finalmente, es posible además que la proyección de la vigencia de las concesiones en el largo plazo hiciera pensar a alguien que “en cuarenta años pueden suceder muchas cosas”. De hecho así fue. En 1963 nunca llegó a darse la nueva prórroga por cuarenta años más y más bien la nacionalización de la industrias petrolera venezolana ocurrió en 1976, siete años antes de la fecha prevista de 1983.

Es importante recalcar como un hecho coyuntural de gran importancia, que el gobierno de los Estados Unidos y sus aliados enfrentaban el esfuerzo bélico de la segunda guerra mundial. Un arreglo con Venezuela les permitía contar con el considerable volumen de producción de la única fuente disponible de suministro aparte de la producción doméstica de los mismos Estados Unidos. Esta era la situación después de la dramática caída de la producción mexicana a partir de principios de los años veinte, agravada a consecuencia de la nacionalización de dicha industria en 1938. Estos puntos serán cubiertos en mayor detalle más adelante en el presente trabajo.

LA LEY DE HIDROCARBUROS DE 1943, UN COMPLEJO PROCESO DE NEGOCIACIÓN: Caracterización de la complejidad: Sería mezquino negar la capacidad negociadora que puso de manifiesto el gobierno del Presidente Medina para alcanzar un logro de tan trascendental significado. Los eventos asociados a la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de Venezuela del año 1943 pueden enfocarse como una compleja negociación orientada a resolver la serie de 11

desacuerdos, de conflictos, entre los protagonistas de esos acontecimientos. En este proceso se llegó a lo más cercano que se puede llegar en una negociación de esta complejidad a un esquema de tipo integrador. Todas las partes lograron satisfacer aquellos intereses que más apreciaban a cambio de tópicos de los cuales podían prescindir. Estos, a su vez, eran los de mayor importancia para otros actores quienes, por su parte, habían cedido en puntos que consideraban de importancia secundaria a cambio de lo que recibían 4.

La complejidad de esta complicada trama de negociaciones se debe, por una parte, a que los actores involucrados no eran individuos o grupos de estructura y tamaño relativamente simples. Se trataba de gobiernos de diferentes países y de organizaciones empresariales que eran los grandes consorcios petroleros internacionales de la época. Por otra parte, cada una de estas organizaciones, sobre todo los gobiernos, poseía una influencia distinta en forma de poder político, económico y militar. Finalmente sus posiciones tenían un carácter sumamente dinámico. Frente a un determinado problema las posiciones de estos grupos podían variar radicalmente dependiendo de quienes fueran las personas que ocuparan sus máximos niveles de decisión.

Aparte de las características de los diversos actores y de las circunstancias asociadas al proceso mismo, es necesario considerar que toda negociación está siempre afectada por los elementos del entorno en el cual esta se desarrolla. A veces, como es el caso que nos ocupa, estos elementos pueden ser también sumamente variados y cada uno de ellos, a su vez, con un alto nivel de complejidad. Desde esta perspectiva los logros derivados de la ley venezolana de 1943 cobran aún mayor trascendencia. En el escenario de la política petrolera internacional apenas cinco años antes, el 18 de marzo de 1938, se había producido la nacionalización de la industria petrolera mexicana por decreto del Presidente Lázaro Cárdenas. Las consecuencias de la misma hasta cierto punto vinieron a agravar las condiciones económicas derivadas de 4

Este intercambio de “bienes” que las distintas partes valoran de manera diferente es la base de la llamada negociación integradora. Este esquema de negociación se contrapone a la llamada negociación distributiva. Esta última tiene un carácter es absolutamente competitivo. Cada una de las partes trata de maximizar su propio beneficio prescindiendo de las necesidades o los intereses de las demás partes involucradas.

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la profunda crisis política y social, que se venía desarrollando en ese país desde 1911 y sobre todo a partir de 1921. En el otro extremo en 1951, tan sólo ocho años después de promulgada la Ley de Hidrocarburos en Venezuela, se produce la nacionalización de la industria petrolera en Irán. Está acción produjo una reacción drástica por parte de los Estados Unidos y Gran Bretaña con resultados catastróficos para el país persa. Como parte de las acciones previstas por la operación Ajax, estructurada por las dos potencias mencionadas, el Primer Ministro iraní Mohammed Mosaddegh fue depuesto por un golpe de estado.

Marco de referencia de la Ley de Hidrocarburos de 1943: Como acabamos de mencionar, la promulgación en Venezuela de la Ley de Hidrocarburos de 1943 ocurre entre dos eventos cuyas consecuencias se considera que fueron, en mayor o menor medida, negativas para quienes tomaron dichas decisiones. Esta percepción se refuerza sobre todo cuando los mencionados eventos se comparan con los efectos a los que dio origen la acción tomada por Venezuela. Ante el marco de referencia que representan estos dos eventos, uno anterior y otro posterior, ocurridos en un breve lapso surge una pregunta inevitable. ¿Qué fue lo que permitió que un acto tal de afirmación nacional como lo fue la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de Venezuela se llevara a cabo sin problemas?

Alguien pudiera adelantar una explicación basada en el hecho de que en México e Irán se produjeron actos de nacionalización de sus respectivas industrias. Los activos de las empresas fueron expropiados, su personal extrañado de ambos países sus gobiernos pasaron a ejercer el control absoluto de sus respectivas industrias. No fue ese el caso en Venezuela donde no se afectó la operación que venían llevando a cabo las empresas extranjeras. Lo único que varió, como hemos mencionado, fue el tipo de relación entre la Nación y dichas compañías. Una explicación de este tipo es definitivamente una hipótesis simplista. En primer lugar no se puede comparar el caso de Venezuela con los procesos de México e Irán como si estos dos fueran totalmente similares. Las diferencias entre la nacionalización petrolera

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mexicana en 1938 y la de Irán en 1951 son notablemente marcadas. Contrariamente a Irán, la nacionalización en México no produjo en todos los casos una reacción abiertamente hostil. En esos momentos la política exterior de los Estados Unidos estaba orientada por la “política del buen vecino” del Presidente Roosevelt. El gobierno americano trató de atemperar la reacción de las empresas norteamericanas e incluso existen evidencias del apoyo financiero del gobierno de los Estados Unidos a México. Por otra parte, el deterioro de la industria petrolera mexicana, contrariamente a lo que comúnmente se piensa, no fue ni siquiera en una medida importante el resultado de la reacción de las empresas extranjeras ante la nacionalización. Los resultados negativos para México fueron debidos al efecto acumulado de varios años de declinación en la producción petrolera. La nacionalización lo único que tal vez hizo fue agravar aún más una ya de por sí caótica situación.

Por otra parte, aun aceptando por un momento el argumento de lo relevante de la diferencia entre las nacionalizaciones en México e Irán y la simple promulgación de una ley en Venezuela, lo único que se estaría demostrando es que, una vez más, en toda negociación las soluciones más satisfactorias se basan en un intercambio de valor entre las partes. Se comprobaría nuevamente que las posiciones radicales que, en nombre del principio que sea, niegan el derecho de la contraparte a defender sus intereses, terminan dañando más que beneficiando a todas las partes. Incluyendo principalmente a aquella que mantiene las posiciones radicales que condicionan el estilo de la negociación.

El proceso de nacionalización de la industria petrolera mexicana: Como ya dijimos, existe una impresión totalmente errónea pero muy generalizada, que relaciona la caída de la producción petrolera de México con los sucesos del año 1938. Dicha caída en la producción se suele atribuir a las consecuencias de las represalias llevadas a cabo por la Shell y algunas de las compañías productoras y contratistas americanas con el apoyo de la Gran Bretaña. Esta situación a lo sumo representó la culminación de la ya crítica situación que desde 1921 presentaba la producción mexicana.

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La producción petrolera en México se inició desde los albores mismos del siglo XX. La Faja de Oro en la región de Tampico es descubierta en 1908. En diciembre de 1910 el pozo Potrero del Llano N o 4 de la Compañía Mexicana de Petróleo El Águila (Shell) produce a la asombrosa tasa para la época de alrededor de 100 mil barriles diarios. Para el año 1921 México está produciendo alrededor de 685 mil barriles diarios5. El Gobierno del dictador Porfirio Díaz, por otra parte, había fomentado la inversión extranjera en el país incluso con medidas legales sin precedentes para un país heredero de las leyes coloniales de la corona española. En este sentido Álvarez de la Borda (2005) menciona que

Por otra parte, el Estado porfirista

—activo promotor de la

modernización industrial— participó directamente en la construcción de un marco constitucional propicio a la inversión de capital y a la extracción de carbón y petróleo. En este sentido se dieron importantes cambios en materia legislativa. El Código de Minería de 1884 representó una transformación radical, pues revocó el antiguo derecho colonial sobre los recursos del subsuelo, exclusivo de la nación, y lo traspasó

al

dueño

de

la

superficie.

Nuevas

leyes

dictadas

posteriormente, regularon y dieron mayor libertad a las actividades de exploración y explotación petrolera. La Ley Minera de junio de 1892, por ejemplo, disponía que el dueño del suelo podía explotar sin necesidad de concesión especial los combustibles o aceites minerales. (p. 33 y 35).

El atractivo potencial petrolero mexicano unido a un sistema legal basado en la “ley de captura” al estilo de los países sajones, produjo una verdadera explosión de inversiones extranjeras. Según Rubio (2005), para 1913 la inversión per capita en términos nominales llegó a $ 36,30 por parte de los EE. UU. y a $ 42,53 por parte de la Gran Bretaña (p. 3). Para esa fecha, según la

5

Rubio (2005) muestra en su trabajo dos gráficos (p. 1 y 2) elaborados a partir de los datos del American Petroleum Institute Bulletin, 1937. Al autor del presente trabajo le ha sido imposible ubicar el mencionado boletín con lo cual ha optado por trabajar a la inversa. Hemos tomado la información de las escalas de los gráficos de Rubio y los hemos transformado en datos numéricos aproximados.

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misma autora, la producción petrolera mexicana había alcanzado la asombrosa cifra para la época de unos 250 mil barriles diarios.

Sin embargo, en mayo de 1911 el dictador Porfirio Díaz abandona el poder y Francisco Madero es nombrado Presidente de la República. Con el asesinato del Presidente Madero el 19 de febrero de 1913 se inicia la Revolución Mexicana (cf, Pazos, 1993. pp. 109-111). El clima del país se torna extremadamente violento. Rubio, (2005), citando a Haber, et al. (2003)6 menciona que

La revolución que derrocó a Díaz fue seguida por una contra-revolución (1913), una contra contra-revolución (1913/14), una guerra civil (19141917), un golpe de Estado exitoso (y el asesinato)7 contra el primer presidente constitucional (Venustiano Carranza)7 (1920), dos episodios más de guerra civil (1923/24 y 1926-1929), múltiples golpes de Estado fallidos (1920, 1921, 1922, 1927), y un asesinato presidencial (el de Álvaro Obregón en el mes de junio)7 (1928).1 (p. 5).

Todos estos eventos son descritos en detalle por Pazos (1993). Además, el 5 de febrero de 1917 se promulga la nueva Constitución que deja claramente establecida la propiedad de la Nación mexicana de todos los minerales del subsuelo. Ante esta situación general, no es de extrañar que, como menciona Rubio (2005) Los cambios iniciados por la Revolución Mexicana —el crecimiento del nacionalismo económico— comenzaron a ser evidentes hacia finales de la década de 1920. La consecuencia para la industria petrolera fue una declinación en la producción y una desviación de las inversiones hacia otras partes, principalmente hacia Venezuela. 1 (p. 3).

6

HARBER, S. H., MAUER, N. y RAZO, A. (2003). When law does not matter: The Raise and Decline of the Mexican Oil Industry. The Journal of Economic History. 63 (2003) 1, pp. 4-5. 7 Aclaratoria del autor del presente trabajo tomada de Pazos (1993, p. 117 y 121).

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A partir de 1921 la producción mexicana inicia un descenso dramático. En ese año la producción del país alcanzó su máximo de unos 685 mil barriles diarios. En el año 1935 dicha producción había declinado hasta llegar a unos 110 mil barriles diarios. La industria petrolera de México no se recuperaría de este impacto sino hasta principios de los años setenta con los importantes descubrimientos llevados a cabo en el Golfo de Campeche.

Las inversiones extranjeras fueron atraídas hacia Venezuela por el reventón del pozo Los Barrosos-2 en el campo La Rosa, al sur de Cabimas y por un clima político propicio bajo la dictadura de Juan Vicente Gómez. El pozo Los Barrosos-2 reventó el 23 de diciembre de 1922 y según Martínez (1986) arrojó a la atmósfera durante nueve días casi un millón de barriles de crudo8 (p. 69). El dictador Juan Vicente Gómez, sin llegar a eliminar el concepto de la propiedad por parte de la Nación de los minerales del subsuelo y la necesidad de una concesión para su explotación, fomentó un clima propicio para las inversiones extranjeras. Según Rubio (2005) las inversiones per capita en términos nominales habían pasado de $ 16,98 en 1913 a $ 86,79 en 1929 (p. 3). La declinación de la producción mexicana y el incremento de la de Venezuela hizo que entre 1927 y 1928 la producción de ambos países se igualara en unos 170 mil barriles diarios. El escenario descrito representaba una evidente ventaja comparativa para Venezuela.

Las reacciones ante la decisión mexicana de nacionalizar su industria demuestran una vez más las notables diferencias en lo referente a la intervención de terceros en un conflicto complejo. Aún cuando en términos generales las posiciones de algunos países parezcan ser por lo general bastante afines, en casos concretos pueden diferir radicalmente. En el caso de la nacionalización mexicana existió un marcado contraste entre la política exterior de los Estados Unidos y la de la Gran Bretaña. Pazos (1993) menciona que 8

Martínez suele utilizar medidas del sistema métrico en todas sus referencias, algo poco frecuente para el uso y costumbre de la industria petrolera a nivel mundial. Martínez (1986) estima el flujo del pozo Los Barrosos-2 durante esos nueve días en 150.000 metros cúbicos (p. 69). Esto equivale a 150 millones de litros. El factor de conversión de litros a barriles es de 159 litros por barril. Con lo cual la cantidad mencionada equivale a 943 mil barriles.

17

En 1938 (Cárdenas estatiza) las compañías petroleras, en su mayoría (75 %) anglo-holandesas. Recibe apoyo económico y moral del gobierno

norteamericano

de

Roosevelt,

donde

las

compañías

petroleras atraviesan por una fuerte crisis debida a la recesión de los Estados Unidos y la sobreproducción mundial de petróleo. (p. 127) […] El decreto expropiatorio, según Vasconcelos9, fue sometido para su aprobación antes de ser dado a conocer públicamente en México, al Presidente Roosevelt de los Estados Unidos. […] Existen pruebas documentales en la biblioteca del Congreso de los EUA, (de) cheques del gobierno de Roosevelt al de Cárdenas, que demuestran la ayuda y el apoyo de EUA para la expropiación. De competidor petrolero, México se convirtió en cliente de los Estados Unidos. El sector petrolero mexicano pasó a depender técnica y financieramente de los EUA. (p. 129).

Sin embargo, el problema real de México es que el setenta y cinco por ciento de su producción era controlada por la Compañía Mexicana Petrolera “El Águila”, subsidiaria de la Shell. Esta empresa contó con el decidido apoyo del gobierno británico para imponer un boicot a la producción mexicana. Por otra parte, el mercado de los Estados Unidos no podía absorber producción mexicana. Por una parte el país contaba con una autosuficiencia energética. Adicionalmente su demanda había disminuido debido a la depresión económica por la cual atravesaba. Finalmente, en los mercados mundiales existía una situación de sobreproducción. Los únicos países donde México pudo colocar su ya escasa producción fueron Alemania y Japón. Hasta cierto punto resulta un contrasentido que un país que, como menciona el Colegio de México (s/f), “trató de que avanzaran las clases trabajadoras (a través de) una mejor distribución de las utilidades generadas […] combatiendo el modo capitalista de distribución” (p. 8) tuviera como clientes a países con gobiernos de tendencia fascista. Por otra parte, la falta de personal calificado y el boicot de algunos contratistas clave terminaron de agravar la situación. Para finales de 1938, en

9

Se refiere a José Vasconcelos (1881-1959). Filósofo, escritor y educador mexicano.

18

vísperas del estallido de la segunda guerra mundial, la producción mexicana había caído por debajo de los cien mil barriles diarios.

El proceso de nacionalización de la industria petrolera de Irán: Muy distinto es el caso de lo acaecido a raíz de la nacionalización de la industria petrolera iraní decretada por el Primer Ministro Mohammed Mosaddegh en 1951. El elemento más importante dentro del contexto en el que se desarrolla este suceso es que seis años antes había finalizado la segunda guerra mundial con el triunfo de los aliados. Uno de los países dentro del bando vencedor era desde 1941 la Unión Soviética10. Por otra parte, la época inmediatamente anterior al fin de esta guerra y los acontecimientos subsiguientes son de una extrema complejidad. Como resultado de esta compleja situación se configuró un escenario mundial totalmente distinto. Se desarrolló un estado de tensión militar y política entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, las dos grandes potencias triunfadoras de la segunda guerra. El episodio conocido como “la guerra fría”.

Poco antes de finalizar la guerra en el escenario europeo el 30 de abril de 1945, tuvo lugar la conferencia de Yalta del 4 al 11 de febrero de ese año. El objeto de la reunión era discutir la reorganización de los territorios de Europa al finalizar la contienda. En ella participaron las tres grandes potencias de la postguerra, los Estados Unidos representados por el Presidente Franklin D. Roosevelt, El Reino Unido cuyo portavoz fue el Primer Ministro Winston Churchill y la Unión Soviética por quien asistió el Secretario General del Partido Comunista Joseph Stalin. Allí se manifestaron con toda claridad los intereses de las tres potencias participantes. Según Kissinger (1994)

Churchill quería reconstruir el tradicional balance de poder en Europa […] (para) contrabalancear al coloso soviético del este. […] Roosevelt avizoraba un orden de post guerra en el cual los tres vencedores junto 10

La Unión Soviética entra a participar en el conflicto bélico en junio de 1941 a raíz de la invasión alemana a ese país desconociendo así el “Tratado Germano-Soviético de Amistad, Cooperación y Demarcación” firmado el 28 de septiembre de 1939, luego de la invasión alemana a Polonia, entre los Ministros de Asuntos Exteriores de ambos países, Joachim von Ribbentrop y Viacheslav Molotov. Dicho pacto era una extensión al previamente firmado “Tratado de no Agresión entre el Tercer Reich y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas” conocido como el Pacto Ribbentrop-Molotov.

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con China actuarían como una junta directiva mundial para preservar la paz […] Una visión que pasaría a ser conocida como la de “los cuatro gendarmes” […] El enfoque de Stalin reflejaba tanto su ideología comunista como la tradicional política exterior rusa. Él se esforzó en capitalizar la victoria de su país para extender la influencia rusa en Europa Central 1 (p. 395).

Aquí aparecieron también nuevamente notables diferencias entre las políticas exteriores de los Estados Unidos y el Reino Unido. El objetivo primordial de Churchill era la restauración y preservación del Imperio Británico a través de una política colonialista. El presidente Roosevelt fue siempre decidido contrario a la estructuración de cualquier estructura de tipo colonialista a nivel mundial. De nuevo es Kissinger (1994) quien afirma que

La diplomacia de Churchill en tiempo de guerra consistía por tanto en maniobrar entre dos gigantes —ambos amenazaban la posición de la Gran Bretaña, aunque en direcciones distintas. Roosevelt defendiendo una auto determinación a escala mundial era una amenaza para el Imperio Británico. El esfuerzo de Stalin por proyectar a la Unión Soviética hacia el centro de Europa amenazaba con minar la seguridad británica. (p. 399) […] Roosevelt estaba determinado a poner fin a los imperios coloniales británico y francés1 (p. 397)

No obstante, la gran preocupación de las potencias occidentales, Estados Unidos y Gran Bretaña, lo constituía la expansión del comunismo impulsado por la Unión Soviética. Según el mismo Kissinger (1994)

La idea de Roosevelt no pudo ser implementada ya que ningún balance de poder emergió de la guerra, existía una profunda brecha ideológica entre los vencedores, ya que Stalin, una vez liberado de la amenaza que representaba Alemania, no tuvo ninguna inhibición en buscar los intereses ideológicos y políticos soviéticos incluso al precio de una confrontación con sus antiguos aliados. (p. 397). El nuevo Presidente de los Estados Unidos, (Harry S. Truman) Inicialmente se esforzó por 20

continuar el legado de Roosevelt y mantener la alianza ( con la Unión Soviética). Hacia el final de su primer período, sin embargo, cualquier

vestigio de la armonía de los tiempos de guerra se había desvanecido […] Truman presidió durante el inicio de la guerra fría y el desarrollo de la política de contención. […] El concepto de Roosevelt de los Cuatro Gendarmes fue reemplazado por un conjunto de coaliciones y alianzas sin precedentes que habrían de permanecer en el núcleo de la política exterior (de los Estados Unidos) por cuarenta años.1 […] (p. 424).

Los temores occidentales se agravaron con el triunfo de la revolución comunista en China en octubre de 1949. Bien pronto después de ese hecho, en junio de 1950, la República Popular y Democrática de Corea (Corea del Norte) invade a la República de Corea (Corea del Sur)11 con el apoyo de la recién constituida República Popular China y con ayuda militar de la Unión Soviética. Se iniciaba de este modo la guerra de Corea, la primera confrontación armada de la guerra fría. Para los Estados Unidos, como parte de su política de contención, resultaba indispensable intervenir.

Al mismo tiempo, en los países del Medio Oriente se había venido desarrollado una corriente de reivindicación nacionalista de sus respectivas industrias petroleras. Fenómeno inspirado en buena parte por el ejemplo y el precedente que representó la Ley de Hidrocarburos de Venezuela de 1943. Se respiraba ya un clima que presagiaba una migración del control del negocio de las grandes empresas transnacionales, “las siete hermanas”, hacia los gobiernos de los países productores. Migración de poder que eventualmente culminará en 1960 con la fundación de la OPEP. En contraste, según lo expuesto en la sección anterior, no hay que olvidar que la nacionalización de la industria mexicana se produjo, precisamente, cuando el control de la industria a nivel mundial se encontraba en manos de ese grupo de empresas.

11

La división de la Península de Corea en dos estados nacionales separados fue el fruto de la división llevada a cabo después de la derrota de Japón en la segunda guerra mundial. Tropas norteamericanas ocuparon la porción al sur del paralelo de 38o de latitud norte y las fuerzas soviéticas lo hicieron en la porción norte. En 1948 se intentó realizar elecciones en toda la península, pero dicho esfuerzo fracasó. Esto exacerbó las diferencias entre ambos territorios. Se constituyeron así dos países separados no sólo geográfica, sino también ideológicamente.

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Bajo el clima que acabamos de describir, Irán, un importante suplidor de petróleo a occidente, decide nacionalizar su industria petrolera. Este país, en un momento de incertidumbre de suministros debido al cambiante balance de poder entre los estados y las empresas, se encontraba convenientemente situado para el suministro de combustibles para el esfuerzo bélico en Corea. Existía además un hecho de suprema importancia, Irán poseía una extensa frontera con la Unión Soviética, con lo cual se facilitaba la potencial decantación de aquel país hacia la órbita de esta. Resulta evidente que la decisión de nacionalizar la industria iraní, junto con todos sus elementos concomitantes dio lugar a una verdadera situación de crisis.

Para el momento de la nacionalización de la industria petrolera iraní la producción del país estaba totalmente en manos de la Anglo Iranian Oil Company. Una de las “joyas de la corona” más preciadas del gran imperio británico. Ya desde 1911, Winston Churcill como primer Lord del Almirantazgo británico, con una clara visión de futuro, había promovido la adopción del aceite combustible (fuel oil) como substituto del carbón para la movilización de la armada británica. Esto condujo a la eventual adquisición de la Anglo Persian Oil Company (antecesora de la Anglo Iranian y de la BP de hoy en día) por parte de la corona británica. La Anglo Persian, ahora Anglo-Iranian, pasaba a ser una empresa del Estado, de la corona británica. Yergin (1991) agrega que

El gobierno británico recibía más por concepto de impuestos de la Anglo-Iranian que Irán en regalías. Para agravar las cosas aún más, una parte sustancial de los dividendos de la compañía iban a su propietario mayoritario, el gobierno británico, y se rumoraba que AngloIranian le vendía petróleo a la armada británica a un descuento sustancial1 (p. 451-452).

Todo lo anterior dio lugar a un fuerte sentimiento anti británico en Irán que se reflejó en la radical actitud del Majlis (el Parlamento iraní) donde se comenzó a hablar abiertamente de nacionalización. En este clima de tensión el Primer Ministro

Alí

Razmara,

quien

se

había

manifestado

contrario

a

la

nacionalización, es asesinado en marzo de 1951. El 28 de abril el Majlis 22

nombra como su reemplazo al Presidente del Comité de Petróleo del Parlamento, Mohammed Mossadegh. El primero de mayo de 1951 entra en efecto, luego de ser firmada por el Sha, la nueva Ley de Nacionalización. El personal de la Anglo Iranian es expulsado del país en un acto público cargado de emotividad por ambas partes. Inglaterra reaccionó de manera violenta. Yegrin (1991) describe los hechos de la siguiente manera:

Los campos petroleros y la refinería se pararon completamente. Los británicos lograron montar un embargo mediante la amenaza a los propietarios de tanqueros con acciones legales si levantaban algún cargamento de “petróleo robado”. Adicionalmente Gran Bretaña embargó bienes de Irán y el Banco de Inglaterra suspendió todas las facilidades financieras y comerciales de las que disfrutaba Irán 1 (p. 462).

Nuevamente

emergen

las

diferencias

entre

la

política

exterior

del

Departamento de Estado de los Estados Unidos y la Foreign Office de la Gran Bretaña. Relata el mismo Yergin (1991) que

Los americanos tendían, al principio, a ver a Mossadegh como un líder nacionalista racional. […] Y si bien las consideraciones y los temores de la Guerra Fría moldeaban las políticas americanas más que las británicas […] (Washington) se oponía al anticuado imperialismo británico […] (hasta el punto que) el presidente Harry Truman afirmó que Sir William Fraser (presidente) de Anglo-Iranian lucía como un “típico explotador colonial del siglo XIX”. Mientras tanto (Mossadegh) jugaba a enfrentar a las grandes potencias y nunca llegó realmente a comprometerse. Eventualmente, los americanos perdieron la paciencia con él. (p. 457). […] Sin embargo, por otra parte, el gobierno de los Estados Unidos mantenía una firme posición en contra de la intervención armada, pues temían que dicha acción por parte de los británicos en el sur legitimaría un movimiento ruso en el norte y que Irán terminaría detrás de la Cortina de Acero. 1 (p. 458).

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En 1953 llega a la presidencia de los Estados Unidos Dwight D. Eisenhower luego de haber derrotado ampliamente al candidato del opositor Partido Demócrata Adlai Stevenson. La campaña de Eisenhower fue una cruzada contra el no intervencionismo propugnado por el Senador demócrata Robert Taft. Ya en la presidencia promulga la llamada doctrina Eisenhower que establecía según Kissinger (1994) que “Los intereses vitales de los Estados Unidos son universales, abarcando ambos hemisferios y cada continente” 1 (p. 549). Hombre de acción, que había sido el Comandante en Jefe de las Fuerzas Aliadas en el escenario europeo de la segunda guerra mundial, Eisenhower decide secundar los esfuerzos de Gran Bretaña para derrocar a Mossadegh como Primer Ministro de Irán. Se llevó a cabo de este modo el Proyecto TPAjax que contó con la activa participación de la Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos, la CIA12. En agosto de 1953 el Primer Ministro Mossadegh es derrocado por un golpe de Estado.

El mundo industrializado se había hecho cada vez más dependiente de los combustibles fósiles. Cualquier evento que pusiera en peligro el control, ya de por sí bastante frágil, del suministro de petróleo hacia las economías industriales de Europa occidental y los Estados Unidos era simplemente inadmisible. Menos aún cuando como parte de la política de contención se estaba desarrollando una guerra en la Península de Corea. Atrás habían quedado los días de la “política del buen vecino”, que si bien estaba orientada solamente hacia los países de Latinoamérica, reflejaba el talante tendiente a la conciliación del presidente Roosevelt de los Estados Unidos.

Una vez depuesto Mossadegh y reemplazado como Primer Ministro por el Gen. Fazollah Zahedi, tanto el Sha de Irán como las potencias occidentales estaban convencidos de que había que incorporar el petróleo iraní nuevamente a los mercados. Por otra parte, cualquier solución que involucrase algún tipo de intervención por parte del gobierno del Reino Unido o alguna empresa británica estaba completamente fuera de discusión. La solución propuesta fue la 12

Un interesante relato de los detalles del Proyecto TPAjax que derrocó mediante un golpe de estado al Primer Ministro de Irán Mohammed Mossadegh se encuentra en publicado por The New York Times en la siguiente dirección electrónica: http://www.nytimes.com/library/world/mideast/041600iran-cia-index.html

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estructuración de un consorcio de empresas mayormente norteamericanas que se encargaran de las operaciones de Anglo-Iranian sin que la presencia de esta se hiciera evidente en modo alguno. Aparece aquí, sin embargo, la evidencia de otro elemento importante de los conflictos complejos. Lo erróneo de la frecuente premisa de suponer que la estructura interna de los grupos es una unidad inconmoviblemente monolítica. Es de nuevo Yergin (1991) quien menciona que

Antes que la Jersey y otras compañías llevaran a cabo dicho esfuerzo […] había otro obstáculo que superar. Se trataba de un asunto de extrema torpeza: el gobierno de los EE. UU. estaba armando un enorme caso de anti monopolio contra las principales compañías petroleras —precisamente las mismas a las que se estaba tratando de estimular a formar un nuevo consorcio para apoyar a Irán. El Departamento de Justicia una vez más estaba activamente ocupado estructurando una demanda criminal contra esas compañías por pertenecer a un “cartel internacional petrolero” y por involucrarse exactamente en el tipo de relaciones comerciales que el Departamento de Estado estaba ahora promoviendo para Irán. 1 (p. 472).

La influencia del entorno: En la sección anterior se ha puesto claramente de manifiesto la particular importancia de la influencia del entorno en aquellas negociaciones asociadas a conflictos de carácter complejo. Igualmente notoria es la necesidad de considerar el enorme dinamismo al que está sujeto dicho entorno en este tipo de conflictos y sus negociaciones asociadas.

En cada momento histórico la dinámica del entorno social, económico y político da origen a una serie de conflictos propios de esas condiciones. Dichos conflictos son, a su vez, manejados con procesos de negociación que dependen también de dichas circunstancias y de la naturaleza misma de cada conflicto en particular. Las decisiones que se derivan de esos procesos de negociación generalmente inducen, a su vez, cambios sociales, políticos y económicos. Cambios que configuran un nuevo escenario que dará origen a

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sus propios conflictos y sus consiguientes procesos de negociación. Los cambios en la estructura de los escenarios, por otra parte, no se derivan solamente de las decisiones tomadas a consecuencia de las negociaciones. Muchos de ellos son debidos a elementos fortuitos totalmente independientes de las decisiones derivadas de las negociaciones orientadas a manejar los conflictos.

Finalmente se puede observar que un factor importante en la dinámica del entorno en el cual se desarrollan las negociaciones complejas son las características y las circunstancias personales de los actores que interactúan en ellas. La dinámica de los procesos va a depender en buena parte de las necesidades, intereses, motivaciones, intenciones y valores de cada actor individual. Así mismo de la visión que cada uno tenga de los procesos que se están desarrollando. La visión del mundo, de la sociedad y del hombre mismo bajo el cual sean analizados estos elementos son también determinantes en la actitud que cada actor asuma ante una determinada circunstancia. Finalmente, y como parte de este complejo entramado, situaciones análogas, bajo circunstancias distintas, pueden ser manejadas de manera totalmente diferente por la misma persona.

Examinemos algunos elementos del entorno en el cual fue promulgada la Ley de Hidrocarburos de Venezuela del año 1943. Al principio de este trabajo planteábamos la pregunta ¿Qué fue lo que permitió que un acto tal de afirmación nacional como lo fue la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de Venezuela de 1943 se llevara a cabo sin problemas? Esto dentro del marco de las circunstancias que definen los dos eventos que con apenas un desfase de trece años hemos tomado como referencia. Dentro de este contexto se observa que las industrias de México y Venezuela se desarrollaron de manera muy parecida. México, con un desarrollo petrolero más temprano que Venezuela, sufre sin embargo, debido a la inestabilidad de su escenario político interno, un rápido declive. Venezuela, por otra parte, precisamente por contar en ese momento con un ambiente más favorable para las inversiones extranjeras, presenta un rápido repunte y reemplaza al país azteca como el principal

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suplidor del hemisferio. En ese momento estalla la segunda guerra mundial con lo cual la ventaja comparativa de Venezuela se magnifica extraordinariamente.

Un importante cambio de escenario coyuntural: el estallido de la segunda guerra mundial: La segunda guerra mundial es un suceso de trascendental importancia que cambió radicalmente el escenario político del planeta. Este evento resalta aún más la importancia del entorno en el cual se llevan a cabo los procesos complejos de negociación. Se suele ubicar la invasión de las tropas alemanas a Polonia el primero de septiembre de 1939 como el inicio de esta conflagración. Desde ese momento, las potencias aliadas —Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia y, posteriormente la Unión Soviética10—deben concentrar todo su esfuerzo y atención en el conflicto bélico con las potencias del eje Berlín-Roma-Tokio.

Para ese momento el petróleo se había establecido ya firmemente como la materia prima indispensable para el funcionamiento de los motores de combustión interna de la maquinaria de guerra. Tanques, unidades de transporte terrestre, las grandes flotas de los distintos países así como su ya plenamente desarrollada fuerza aérea son todos dependientes para su funcionamiento de combustibles y lubricantes derivados del petróleo. Todos los bandos involucrados en la disputa estaban plenamente conscientes de esa situación. Una de las razones a las que se atribuye la derrota de la Alemania nazi fue, precisamente, su severa escasez de combustible. La arriesgada campaña de invasión a Rusia tenía precisamente como uno de sus objetivos llegar a los campos petroleros de Bakú en la república soviética de Azerbaiyán sobre el mar Caspio. Igual objetivo perseguía la campaña del norte de África comandada por el Mariscal Erwin Rommel. Se trataba de llegar en primer lugar a la entonces aún incipiente producción de los campos del Medio Oriente y, eventualmente, a Bakú por el sur. Ambas campañas fracasaron sellándose con ello la derrota de Alemania. Algo similar sucedió en el caso de Japón quien con la campaña del sur del Pacífico trataba de controlar los campos petroleros de Indonesia.

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Importancia estratégica de Venezuela en 1943: La ventaja comparativa que había adquirido Venezuela con la caída de la producción mexicana resultó determinante con el estallido de la segunda guerra mundial. La producción del país era indispensable para el esfuerzo bélico de los aliados Dadas las circunstancias no parecía conveniente distraer la atención en otros temas, como por ejemplo la promulgación de una nueva Ley de Hidrocarburos. Sobre todo cuando se podía poner en peligro el suministro continuo y confiable de petróleo para los aliados.

En ese momento, el único suplidor de combustibles y lubricantes para los aliados era la producción doméstica de los Estados Unidos. Con el desplome de la producción mexicana la única fuente de suministro alterna, fuera de ese país, capaz de proveer volúmenes sustanciales para las fuerzas aliadas era Venezuela. De allí en adelante, el gran argumento de Venezuela en cualquier negociación con los Estados Unidos sobre el tema petrolero sería precisamente el de ser ”un suplidor confiable”. Como ya se mencionó, a partir del reventón del pozo Los Barrosos – 2 Venezuela llama la atención del mundo petrolero. Desde ese momento la producción venezolana experimentó un aumento sostenido de tal modo que ya en 1927 había igualado a la de México que se encontraba en plena declinación. Según datos derivados5 de Rubio (2005) ambos países producían en ese momento alrededor de 170 mil barriles diarios (p. 2), cerca del cinco por ciento de la producción mundial de unos cuatro millones de barriles diarios. “En ese momento los Estados Unidos producía alrededor del setenta por ciento de dicho volumen” (Ibid. p. 1).

Para el inicio de la guerra la producción venezolana estaba ya muy cerca del medio millón de barriles diarios mientras que la mexicana rondaba apenas los cien mil. Al inicio de la guerra, y sobre todo a raíz del hundimiento de un buque surto en el puerto de Veracruz por un submarino alemán, México se alinea en la guerra con los aliados. El Presidente Manuel Ávila Camacho declara la guerra a Alemania y con ello se suspenden las ventas de petróleo que México

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venía realizando a las potencias del eje. El país incluso mostró su adhesión a la causa aliada contribuyendo al esfuerzo bélico con un escuadrón aéreo, el escuadrón 201 o “Águilas Aztecas”, anexo al grupo 58 o de combate de la fuerza aérea de los Estados Unidos. La producción mexicana se redujo a satisfacer el mercado interno de ese país.

La relevancia de la producción venezolana no se debía sólo a la disponibilidad de volúmenes sustanciales de crudo, sino también a la calidad de algunos de ellos. Vale la pena mencionar dos casos emblemáticos en este sentido: el del crudo producido del campo Jusepín en el estado Monagas y la segregación TJ102 proveniente del Lago de Maracaibo. El primero de ellos al ser sometido al proceso de refinación producía un porcentaje excepcionalmente alto nada menos que de gasolina de aviación13. El segundo era un crudo conocido como low pour (bajo punto de fluidez)14. Esta propiedad hace a este tipo de crudos particularmente adecuados para la elaboración de lubricantes.

La influencia de “terceros”: Como parte del dinamismo del entorno es considerable la relevancia de las características personales de quienes ocupan posiciones de responsabilidad decisoria en los diferentes países. Como ejemplos de ello nos permitimos referir al lector a las relaciones entre Roosevelt, Churchill y Stalin; Truman y Churchill y Eisenhower y Churchill a las que hemos hecho referencia en el apartado que hemos titulado “El proceso de nacionalización de la industria petrolera de Irán”.

Para comenzar hay que llamar la atención sobre una circunstancia de particular importancia. Se trata del hecho de que la política del gobierno de los Estados Unidos no siempre se identifica de manera plena, como frecuentemente suele creerse, con los intereses de las empresas de ese país. Un ejemplo emblemático es el de la célebre decisión de la Corte Suprema de ese país el 19 13

Wolf Petzall (comunicación personal) (2012, 23 de junio). El punto de fluidez o punto de escurrimiento es la temperatura a la cual un líquido, particularmente los aceites, dejan de fluir como un líquido. En los aceites en general el paso del estado líquido al sólido es gradual en un rango de temperaturas bastante amplio en el cual va aumentando su viscosidad y por tanto su capacidad para fluir como un líquido. La fluidez con valores considerables de viscosidad es una propiedad fundamental de los lubricantes que les permite la formación de una película sobre las piezas que requieren lubricación. 14

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de mayo de 1911 cuando “decretó que en seis meses la Standard Oil debía despojarse de todas sus subsidiarias 1” (Sampson, 1975; p. 28). Decisión ésta basada en la Sherman Act, una ley que de acuerdo a Sampson (1975) “declaraba ilegal cualquier asociación de compañías industriales (trusts) que restringieran el comercio y la producción […] la Sherman Anti-Trust Act fue firmada en el verano de 1890 por el Presidente Harrison 1” (p. 27). La decisión de la Corte Suprema fue algo para lo que según Yergin (1991) “nadie había estado preparado para sus efectos devastadores 1” (p. 109). Por otra parte, la “Política del Buen Vecino” del Presidente Roosevelt suministra varios ejemplos de la situación mencionada. Esta política tuvo una importancia trascendental para América Latina en los años previos a la segunda guerra mundial y a los correspondientes a su desarrollo. La política exterior del gobierno estadounidense fue un factor de equilibrio dentro del sector petrolero de América Latina. Contribuyó a balancear la posición de las empresas petroleras en la defensa de sus intereses y la creciente presión de los gobiernos de Latinoamérica por alcanzar una mayor participación en la explotación de sus recursos. En este sentido, Rivas (s/f) menciona que

La crisis económica de 1929, de honda repercusión en la economía norteamericana, y el temor a una nueva guerra mundial, temores fatalmente cumplidos, que llevaron a Roosevelt a buscar proteger o promover un plan de defensa de las economías latinoamericanas, fuente de materias primas que garantizaban la subsistencia de la economía americana. (p. 205). Basado en la “Política del Buen Vecino” el gobierno del Presidente Roosevelt llevó a cabo varias acciones determinantes para la política petrolera de algunos países de América Latina. Concretamente de México y Venezuela. Otros eventos coincidentes pero independientes de estos complejos conflictos hicieron que dichas intervenciones fueran más eficaces en unos casos que en otros. Mencionamos ya la mediación y la ayuda económica al gobierno mexicano del Presidente Lázaro Cárdenas durante la dura etapa posterior a la nacionalización de la industria petrolera de ese país. 30

En el caso de Venezuela la segunda guerra mundial reforzó de manera notable la ventaja comparativa de nuestro país. Sin embargo, refiriéndose a la Ley de Hidrocarburos de 1943 Urbaneja (2007) menciona que “de todos modos, las compañías hicieron cuanto estuvo a su alcance para impedir la aprobación de la ley” (p. 70), posiblemente comprendiendo o intuyendo su significado más profundo: el radical cambio que la ley introducía en la naturaleza de sus relaciones con el Estado venezolano. Bajo estas circunstancias el citado autor puntualiza que

La circunstancia de encontrarse Estados Unidos en plena Segunda Guerra Mundial vino en ayuda del gobierno venezolano. El mismo presidente Roosevelt pidió a las compañías no seguir oponiendo resistencia a un gobierno que no daba muestras de ceder y que se sentía fuertemente respaldado en su posición, para no poner en riesgo el suministro de petróleo procedente de nuestro país, que era vital para la maquinaria bélica norteamericana. (p. 70).

Los argumentos esgrimidos por el presidente Roosevelt posiblemente incluyeron también las ya mencionadas ventajas para las empresas de aceptar una reducción en su margen de beneficios a cambio de una prolongación de la vida de sus operaciones (ver segundo párrafo de la sección titulada “¿Qué dio Venezuela a cambio de las ventajas asociadas a la ley de 1943?”).

Es necesario tomar en cuenta también que comenzaba ya a extenderse por el mundo una corriente de nacionalismo económico. En Venezuela, en diciembre de 1937 había desaparecido la dictadura de Juan Vicente Gómez con el fallecimiento de este. Al igual que México con la salida de Porfirio Díaz en 1910, Venezuela se encontraba en un período de transición política. En ese proceso participaban partidos como Acción Democrática claramente orientados hacia las reivindicaciones de tipo nacionalista. Muy probablemente el Presidente estadounidense insistió ante las empresas en que acogerse a las condiciones de la nueva legislación les permitiría seguir contando con el crudo venezolano en un clima de estabilidad política. 31

La percepción del Presidente Roosevelt con relación a la firmeza que demostraba el gobierno venezolano, en lo referente a la Ley de Hidrocarburos de Venezuela del año 1943 la ilustra Martínez (1986) cuando menciona 16 de Julio (de 1942) El Presidente Medina Angarita anuncia que la legislación petrolera se está revisando, para asegurar al Estado una mayor y más justa participación en las riquezas del subsuelo […] 3 de Agosto (de 1942) En carta al Presidente Franklin Delano Roosevelt de los Estado Unidos el Presidente Medina Angarita le informa de su disposición de establecer una legislación petrolera más beneficiosa para el país. (p. 114-115).

Es perfectamente plausible que la firmeza del Presidente Medina de aprobar la nueva legislación impulsara al gobierno de los Estado Unidos a promover la participación como asesores del gobierno venezolano de un grupo de abogados estadounidenses. Martínez (1986) lo describe de la siguiente manera

Noviembre (de 1942) Herbert Hoover hijo (hijo de su homónimo ex Presidente de los Estados Unidos), A. A. Curtice y G. Ruby actúan de

asesores y consejeros del Gobierno Nacional en las discusiones con las compañías concesionarias, respecto a las estipulaciones de la nueva Ley de Hidrocarburos […] 15 de Noviembre (de 1942) El Presidente Medina Angarita reafirma en Maracaibo la posición del Ejecutivo respecto a la revisión (en progreso) de la legislación petrolera. El Presidente asegura que el Gobierno tratará de obtener más justa participación en la explotación petrolera. (p. 116).

Resulta evidente la intención del gobierno de los Estados Unidos, a través de este grupo de asesores, de coadyuvar al desarrollo de una situación de equilibrio. De una negociación integradora. Por una parte se ayudaba a Venezuela a dar un importante paso en el ejercicio de su soberanía. Por otra, esto se llevaba a cabo bajo unas condiciones aceptables para las empresas petroleras. Finalmente, los Estados Unidos y el resto de los países aliados 32

podían contar, ya en plena guerra, con un suplidor seguro y confiable para respaldar el esfuerzo bélico.

Por supuesto, la participación de asesores extranjeros en la elaboración de la ley fue un arma que utilizó la oposición para atacar al gobierno de Medina. Concretamente Urbaneja (2007) indica que

La oposición al gobierno encabezada por AD y teniendo como portavoz principal en esto a Juan Pablo Pérez Alfonzo, denunció la ley como blanda y complaciente […] Se afirmó que la ley había sido redactada con la participación activa y decisiva de varios bufetes norteamericanos y de los equipos de abogados de las mismas compañías. Lo primero era cierto, pero lo segundo no. (p. 70).

CONCLUSIONES: Una negociación no necesariamente implica una relación interpersonal de tipo puntual ni a un grupo de personas sentadas alrededor de una mesa en un momento dado. Las negociaciones verdaderamente complejas frecuentemente no se reconocen como tales. Discurren, influencian y son influenciadas por eventos, muchos de ellos inconexos, que ocurren durante un periodo considerable. La complejidad de estas negociaciones se extiende a las relaciones de causa a efecto de los factores que las afectan. La negociación sigue siendo, por definición, un proceso comunicacional de mutua persuasión. Sin embargo, en estos casos lo que se lleva a cabo son múltiples procesos, muchos de ellos simultáneos, frecuentemente entre más de dos partes que hacen del proceso comunicacional una intrincada maraña de interacciones.

En los conflictos complejos y sus negociaciones asociadas resulta también evidente que en muchos casos no existe la frecuentemente supuesta cohesión de los grupos que intervienen en ellos. Estos grupos son por lo general de gran magnitud y con una estructura y una organización extremadamente complejas. Dentro de ellos hay cabida para “sub grupos” perfectamente distinguibles. De igual modo al enfocar el tema de la intervención de terceros suelen identificarse

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como partes de un determinado grupo a actores que no necesariamente se identifican con dicho grupo en todos los casos. Más aún, muchos de los grupos que suelen identificarse como similares se diferencian radicalmente en su naturaleza, sus objetivos y sus intereses.

El viejo principio de que no se puede esperar recibir algo a cambio de nada resulta tener mayor vigencia en las negociaciones complejas. Con ello se resalta la importancia de identificar contrastes de valoración entre tópicos diferentes. El intercambio de valor es siempre importante en cualquier negociación por compleja que sea. Cuando tópicos tales como el interés nacional, la soberanía o la integridad territorial aparecen en los conflictos existe una tendencia muy fuerte a migrar hacia un estilo de negociación de tipo marcadamente distributivo. Esta postura suele justificarse afirmando que “en esos temas no se puede ceder” No es necesario hacerlo. Lo que hace falta es realizar el arduo trabajo que significa identificar los mencionados contrastes de valoración con aspectos de interés para las demás partes que permitan conducir la negociación a un plano integrador. Este enfoque, a pesar de lo arduo del proceso que conduce a él, lo que logra es precisamente preservar aquello que es verdaderamente importante para las partes. Por el contrario, no enfrentar el conflicto bajo esa perspectiva y tomar posiciones intransigentes suele resultar en graves perjuicios para todas las partes particularmente en aquellos puntos que más aprecian.

Para alcanzar un esquema de negociación integrador es indispensable estar permanentemente pendiente de las circunstancias del entorno las cuales suelen ser sumamente dinámicas. Ese dinamismo hace que las ventanas de oportunidad para identificar contrastes de valoración de diversos tópicos puedan abrirse y cerrarse con rapidez. Esto puede suceder tanto por la dinámica misma de los procesos como por cambios en los protagonistas de los mismos o en las posiciones de estos. Estar pendientes de las circunstancias del entorno no implica sólo prestar atención a su aspecto dinámico, es necesario tomar también en cuenta también su complejidad. Una de las cosas que es necesario vigilar en este sentido es que en el análisis del conflicto y la formulación de la correspondiente estrategia de negociación no se omita a 34

ninguno de los actores involucrados. En muchas ocasiones, algunos personajes o instituciones pueden pasar desapercibidos por su poca relevancia. Los mismos, sin embargo pueden llegar a tener una influencia determinante. BIBLIOGRAFÍA: ÁLVAREZ DE LA BORDA, Joel (2005). Los orígenes de la industria petrolera en México 1900-1925. México, D.F., México: Petróleos Mexicanos. COLEGIO DE MÉXICO (s/f) Economía y Sociedad de México contemporáneo. El Cardenismo y la expropiación petrolera. Recuperado el 27/05/2012 de http://www.mexicodiplomatico.org/lecturas/cardenismo.pdf. GLASER, Barney G. y STRAUSS, Anselm L. (1967; 2006). The Discovery of Grounded Theory. Strategies for Qualitative Research. Aldine Transaction, A Division of Transaction Publishers: New Brunswick, NJ, EE. UU. KISSINGER, Henry (1994). Diplomacy. New York, N.Y., EE. UU.: A Touchstone Book published by Simon & Schuster. MARTÍNEZ, Anibal R (1986). Cronología del petróleo venezolano. Caracas, Venezuela: Ediciones del CEPET. PARRA, Francisco (2005). Oil Politics. A modern history of petroleum. New York, NY., EE. UU.: I.B. Tauris & Co. Ltd. PAZOS, Luis (1993). Historia sinóptica de México. De los Olmecas a Salinas. México, D.F., México: Editorial Diana. RIVAS, Ramón (s/f) Venezuela, petróleo y la segunda guerra mundial (19391945). Un ejemplo histórico para las nuevas generaciones. Revista Economía No 10. Mérida, Venezuela. (pp. 205-224). RUBIO, Mar (2005). Oil and economy in Mexico, 1900-1930s. Barcelona, España: Consorcio de Bibliotecas Universitarias de Cataluña. SAMPSON, Anthony (1975). The Seven Sisters. The Great Oil Companies and the World They Made. New York, NY., EE. UU.: The Viking Press. SPÓSITO JIMÉNEZ, Emilio (1989). Aspectos legales (Propiedad, régimen legal y administración de los hidrocarburos). En: La industria venezolana de los hidrocarburos (2 vols.). Caracas, Venezuela: Ediciones CEPET. (Vol. II, cap. 18, pp.18-400 a 18-431).

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