La jerarquía global-local en el sistema de estratificación mundial. Nuevas estrategias ante nuevos escenarios

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—————————————————————————————————— Consejo Editorial y Redacción Argitalpen Kontseilua eta Erredakzioa / Science Adviser Council Pedro Ibarra Mariano Ferrero Igor Filibi Aitor Alonso (coord.)

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ISSN: 1885-9488 © Gaur egun Asociación de estudios globales Ikasketa globalen elkartea Global studies association

’ Traducciones / Itzulpenak / Translation Gaizka Insunza & Jon Larrañaga ’ Maqueta y Web / Maketa eta Web / Dummy and Web Aitor Alonso

Diciembre 2005 Politika. Revista de Ciencias Sociales Universidad del País Vasco

Esta revista se nutre íntegramente de colaboraciones voluntarias, y los posibles beneficios serán destinados a la traducción de textos al euskara

Abendua 2005 Politika. Gizarte Zientzien Aldizkaria Euskal Herriko Unibertsitatea

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December 2005 Leioa / Basque Country / Spain / Europe Politika. Review of Social Sciences University of the Basque Country

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—————————————————————————————————— La jerarquía global-local en el sistema de estratificación mundial. Nuevas estrategias ante nuevos escenarios — Antoni Verger y David Llistar ♣ — Este artículo tiene por objetivo analizar cómo cristaliza la jerarquía escalar –o la desigualdad entre el ámbito global y el local- en el actual proceso de globalización. Este eje de desigualdad se manifiesta en la exclusión, o en la inclusión subalterna, del ámbito local de las redes de gobernanza global. No obstante, el ámbito local no se resigna al rol de “víctima” de la globalización. Así, los actores locales son agentes con capacidad de respuesta y, a pesar de jugar con las peores piezas del tablero mundial, cuentan con el poder suficiente para incidir en determinadas decisiones globales. Este planteamiento teórico se contrasta con dos estudios de caso. El primero de ellos trata sobre el Acuerdo General de Comercio de Servicios de la Organización Mundial del Comercio y sobre las reacciones de repudio que ha desencadenado entre una multitud de gobiernos locales. El segundo se centra en la conocida como “Guerra del agua”, un proceso de acción colectiva producido recientemente en Bolivia como respuesta a la privatización de recursos hídricos en manos de transnacionales de los países centrales ____________________________________________________________________________________

Artikulu honek egungo globalizazio prozesuan, hierarkia eskalarra –edo esparru globalen eta lokalen arteko ezberdintasuna- nola gauzatzen den aztertzea du helburutzat. Ezberdintasun ardatz hau gobernantza sare globalaren esparru lokaleko bazterketan, edo menpeko barneraketan, bistaratzen da. Hala ere, esparru lokalak ez du globalizazioaren “biktima” rolaren aurrean amore ematen. Horrela, aktore lokalak erantzuteko gaitasuna duten agenteak dira eta nahiz eta mundu-taularen pieza okerrenekin jolasten duten, zenbait erabaki globaletan eragiteko gaitasuna dute. Proposamen teoriko hau bi kasu-ikerlanekin egiaztatzen da. Lehenengoa Munduko Merkataritza Erakundearen Zerbitzuen Merkataritza Akordio Orokorrari dagokio eta honi loturik tokiko gobernu anitzetan emandako gaitzespen erreakzioak aztertzen ditu. Bigarrenak “Uraren Gerratea” bezala ezagutzen den gatazkan jartzen du bere arreta, hots, berriki Bolibian zentruko herrialdeetako enpresa transnazionalen eskutik bultzatu den ur baliabideen pribatizazio prozesuaren aurrean gauzaturiko ekintza kolektiboa du aztergai ____________________________________________________________________________________

The goal of this article is to analyze the way the scalar hierarchy crystallizes –or the inequality between the global and the local areas- in the current globalization process. This crux of inequality shoes up in exclusion, or subordinate inclusion, of the local area in the governance network. Anyway, the local area doesn’t resign to the “victim” role of the globalization. This way, local actors have response capacity, even when they are playing with the worst counters in the world board, they have enough power to influence certain global decisions. This theoretical approach is contrasted by two case studies. The first one is about the General Agreement on Trade in Services of the World Trade Organization and the repudiation reactions it has unleashed among several local governments. The second one is focused on the case known as “water war”, a collective action process happened recently in Bolivia as an answer to the privatization of hydric resources in hands of central countries´ transnational corporations -global/local, globalización, desigualdades, movimientos sociales, AGCS/GATS-

1. Introducción El presente artículo diserta sobre cómo la jerarquía entre lo global y lo local se erige como un nuevo eje de desigualdad en el sistema de estratificación mundial. En este escenario, los actores locales acostumbran a ser excluidos de procesos de toma de decisiones que les atañen y, ♣

Antoni Verger es miembro del Seminario de Análisis de Políticas Sociales de la Universidad Autónoma de Barcelona. [email protected]. David Llistar es coordinador del Observatorio de la Deuda en la Globalización y miembro de la Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la Universitat Politécnica de Catalunya. [email protected]

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—————————————————————————————————— en muchas ocasiones, deben absorber los desajustes provocados por determinadas dinámicas globales. En consecuencia, el ámbito local se convierte en el escenario de múltiples respuestas al proceso de globalización dominante. El contenido del artículo se estructura en tres partes. En la primera, a modo de contextualización, definimos el proceso de globalización económica y política. Como veremos, este proceso desemboca en lo que se ha dado a conocer como gobernanza global, un nuevo paradigma de gobierno multi-escalar en el que participan tanto actores públicos como privados. La ideología dominante en el nuevo escenario de gobernanza global es el neoliberalismo, lo cual ha contribuido a que el proceso actual de globalización se asocie a un aumento de las desigualdades mundiales. En segundo lugar explicamos cómo la gobernanza global actual, a raíz de su carácter topdown, agrava la desigualdad entre lo global y lo local. Este eje de desigualdad se suma así a los clásicos ejes de desigualdad Norte-Sur, urbano-rural, clase social, género, etnia, etc. Si bien tenemos en cuenta que las relaciones que se producen entre diferentes escalas son complejas y que, por lo tanto, el binomio local-global puede resultar excesivamente simplificador, sostenemos que un modelo de análisis que pretenda comprender el calado de las transformaciones actuales debería tener en cuenta la importancia de la jerarquía escalar. En la tercera parte, con el objetivo de contrastar diferentes hipótesis relacionadas con la desigualdad y la conectividad escalar, realizamos dos estudios de caso. El primero se centra en el Acuerdo General de Comercio de Servicios de la Organización Mundial del Comercio y en las reacciones que ha desencadenado entre los gobiernos locales de diferentes países centrales. El segundo caso versa sobre la “Guerra del agua”, un proceso de acción colectiva producido en Cochabamba (Bolivia) como respuesta a la privatización de recursos hídricos en manos de empresas transnacionales (ETNs). El primer estudio de caso se desarrolla en un país Central, mientras el segundo lo hace en la Periferia del Sistema-Mundo. Ello nos permite remarcar la idea que la jerarquía local-global trasciende –y en muchos casos agrava- la desigualdad NorteSur.

2. ¿De qué globalización estamos hablando? La globalización es un proceso, no necesariamente lineal, que conduce a una mayor interdependencia entre territorios y a la intensificación de flujos internacionales de personas, de comercio, de información o de capital. La globalización no puede ser considerada como un fenómeno reciente, aunque la fase de la globalización en la que estamos inmersos cuenta con una serie de rasgos particulares respecto a fases anteriores. La etapa actual de la globalización se inicia con la crisis económica mundial de los años setenta (Cox y Schechter, 2002) y conlleva una reorganización del capitalismo a escala planetaria (Harvey, 2000). A continuación, destacamos una serie de elementos que caracterizan esta etapa. En primer lugar, las relaciones económicas, sociales y políticas se reconfiguran a escala global con mayor énfasis que en etapas anteriores. Ello se asocia a un proceso, cada vez más acusado, de “compresión espacio-temporal” el cual se manifiesta en que determinadas actividades –incluso aquellas más centrales y estratégicas- pueden funcionar a escala planetaria y a tiempo real (Harvey, 2000; Jessop, 2001). Esta compresión espacio-temporal es, en gran medida, la consecuencia del desarrollo vertiginoso de las nuevas tecnologías de la información, de la comunicación y del transporte (López Segrera, 2003).

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—————————————————————————————————— La intensificación de las interacciones a escala planetaria ha penetrado en el ámbito político y ha contribuido a acelerar el tránsito a un escenario de gobernanza global, es decir, un escenario en que se tiende a que políticas de todo tipo (económicas, sociales o sectoriales) sean impulsadas, coordinadas y/o definidas a escala supra-nacional. Otra característica de la fase actual de la globalización es que la ideología dominante es el neoliberalismo, lo cual se manifiesta de manera más evidente en el ámbito económico, aunque también se refleja en el ámbito político y en el cultural. Finalmente, destaca el hecho que el proceso de globalización no está cristalizando en un sistema mundial armónico ni policéntrico. Más bien, conlleva todo lo contrario ya que, por una parte, las desigualdades entre países y grupos sociales se está acentuando y, por la otra, no todos los actores cuentan con la misma voz y el mismo peso en el actual escenario de gobernanza global. A continuación, desarrollamos brevemente algunos de estos aspectos.

Gobernanza global Las gobernanza global es definida como un nuevo método de gobierno en el que se reconstituye el poder, las funciones y la autoridad de los estados-nación. Ello es producto de la expansión de jurisdicciones internacionales y de instituciones de gobernabilidad global que se yuxtaponen con el ámbito estatal (Held, 1999). Este nuevo método cristaliza en la coordinación de tareas de gobierno entre diferentes actores –públicos y privados- y en diferentes escalas (Hirst y Thompson, 1995; Brenner et al., 2002)1. Los organismos supra-nacionales adquieren gran relevancia en las redes de gobernanza global, aunque en ellas también pueden participar actores que provienen del Mercado (Dale, 2003), de la sociedad civil y de los movimientos sociales (Gomà, Ibarra y Martí, 2002) y/o de escalas gubernamentales infra-nacionales, como son los gobiernos locales (Blanco y Gomà, 2002)2. Como veremos más adelante, el hecho que este amplio abanico de actores pueda participar en el actual escenario de gobernanza, no implica que todos ellos cuenten con la misma capacidad de incidencia en dicho escenario. Finalmente, cabe diferenciar que los actores pueden participar de las redes de gobernanza de manera formal o de manera indirecta. La participación formal la ejercen aquellos actores que son miembros de pleno derecho de un determinado espacio o institución, en el cual pueden ejercer su capacidad de palabra y de voto. La modalidad indirecta consiste en que los agentes inciden en las decisiones mediante repertorios de acción menos convencionales como son las campañas de movilización, de sensibilización y/o de presión política.

1

Según Hirst y Thompson (1995: 422), en la actualidad, . 2 Jessop (2003), por su parte, se refiere a este paradigma de gobierno global introduciendo el concepto de “meta gobierno”. A través del meta gobierno se gestiona la complejidad, la pluralidad y las enmarañadas jerarquías predominantes actualmente.

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—————————————————————————————————— Neoliberalismo y globalización El neoliberalismo adquiere centralidad ideológica y política a raíz de la crisis del sistema global de los años setenta. Su hegemonía en el terreno ideológico es un elemento clave para entender la configuración de la actual fase de la globalización (Vaquero, 2000). El programa económico neoliberal es eminentemente privatizador en el sentido que favorece la libre empresa y que el máximo de actividades sean reguladas, mediatizadas y/o provistas por el Mercado3. Además, el neoliberalismo ha contribuido de manera significativa a la globalización económica debido a que promueve la liberalización comercial, tanto de bienes como de servicios, la liberalización financiera y la eliminación de barreras a la inversión extranjera directa. Por lo tanto, favorece la intensificación de los flujos de capital y comerciales, así como el establecimiento (o adquisición) de filiales en el extranjero por parte de las ETNs. Por estos y por otros motivos es plausible afirmar que el neoliberalismo conduce a la constitución de un régimen de acumulación a escala global. El neoliberalismo, además de manifestarse como un programa económico o como unas preferencias políticas determinadas, adopta también un carácter jurídico-legal. Gill plasma esta idea con el concepto “constitucionalismo neoliberal”, el cual designa la manera como el (Gill, 2003: 131). Cabe decir que la constitucionalización del neoliberalismo debe su prominencia al rumbo tomado por los cambios de gobernanza de los últimos años (Robertson y Dale, 2003).

Desigualdades mundiales La convergencia de políticas económicas neoliberales a escala planetaria se asocia a una creciente divergencia en el nivel de bienestar y de riqueza entre países, regiones y grupos sociales (PNUD, 2000; Wade, 2004). Este aumento de la desigualdad también se refleja en el ámbito político. Así, en el escenario de gobernanza global, sólo las mayores potencias mundiales tienen la capacidad de hacer prevalecer sus intereses4. El poder estructural de las potencias se manifiesta en su capacidad para definir los temas que se introducen y omiten en la agenda político-económica global, o en su capacidad para establecer las reglas del juego. De hecho, esto último es un mecanismo de poder más sutil que impone directamente un comportamiento político, ya que las reglas mismas conducen al comportamiento (Barbé, 1995). Por lo tanto, al analizar el fenómeno de la gobernanza global debemos tener en cuenta variables como la asimetría estructural existente. Así, no cuentan con el mismo poder los países del Norte que los del Sur o el Banco Mundial que las ONGs, a pesar de que todos estos actores puedan participar formalmente en tareas de gobernanza (Swyngedawn, 1997)5. Esta idea es sostenida por autores como Jessop (2002) quien sentencia que mientras unos estados promueven 3

El programa económico neoliberal se encuentra condensado en el conocido como Consenso de Washington. Según Waltz únicamente las potencias tienen el suficiente poder político y económico para crear, por ejemplo, las condiciones necesarias para la apertura liberal del orden internacional. Citado en: Held y Mc Grew (2002). 5 Resulta paradigmático de los desequilibrios en la globernanza global el hecho que en el marco de organismos como el Banco Mundial o el FMI, los países miembros tengan la capacidad de voto asociada a la cuantía de las cuotas que pagan. Es significativo también que el presidente del Banco Mundial, una entidad que incide de manera significativa en el desarrollo de los países del Sur, sea designado “a dedo” por el presidente del gobierno de los EUA. 4

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—————————————————————————————————— activamente la globalización, otros pueden ser considerados sus “víctimas”. No obstante, a la hora de analizar las desigualdades mundiales cabría tener en cuenta que, además de la clásica variable centro-periferia, es necesario contemplar las desigualdades escalares y, concretamente, las desigualdades entre lo local y lo global.

3. El ámbito local en la globalización. ¿Soberanía perforada? El proceso de globalización ha abierto un debate en las ciencias sociales sobre la reconfiguración de la geometría del poder. En el marco de esta debate, algunos autores consideran que actualmente el poder del Estado-nación se está debilitando y renegociando. Se hace referencia a que la gobernanza global conlleva una transferencia de poder y de competencias “hacia arriba” –sobretodo hacia organismos multilaterales- y hacia abajo, es decir, hacia gobiernos locales, las comunidades o la sociedad civil6. Por este motivo (Herod y Wright, 2002) hacen referencia a que el Estado-nación se está glocalizando. No obstante, otro conjunto de autores son bastante escépticos respecto a la teoría del debilitamiento del poder estatal; en primer lugar, porque el Estado es un activo promotor de los procesos de globalización política y económica (Taylor y Flint, 2002; Jessop, 2003) y, en segundo lugar, porque juega un papel clave en la regulación y reproducción del capitalismo global, gestionando relaciones ínter escalares y mediando en luchas sociopolíticas a través de diversas escalas geográficas (Brenner et al., 2002). Una posición bastante extendida en el marco de este debate –y que a menudo entronca con las teorías del debilitamiento del Estado- es que la globalización conlleva la difusión de políticas de descentralización y del principio de subsidiariedad, lo cual se asocia a su vez al empoderamiento del ámbito local. Contradiciendo esta opinión, resulta más plausible considerar que en un escenario de gobernanza global y de hegemonía neoliberal, los actores locales son los que sufren recortes de poder de manera más relevante. Si bien esta última afirmación no se puede extrapolar a todas las realidades, resulta más plausible que la primera por diferentes razones. En primer lugar, la desencentralización de determinadas políticas supone una transferencia de responsabilidades hacia los actores infra-nacionales, pero no acostumbra a conllevar una transferencia de poder al mismo nivel. Así, a raíz de muchos procesos de descentralización, las entidades locales –como municipios u ONGs- se limitan a administrar y a gestionar políticas definidas por otros actores. Es más, aunque estos actores adquieran competencias en diferentes materias, la definición, la evaluación, la regulación y/o el control de las políticas se continúa realizando, en gran medida, en escalas superiores. Por otro lado, el fenómeno de la “constitucionalización del neoliberalismo” al que hemos hecho referencia, también contribuye a socavar el poder de los actores locales. Este fenómeno conlleva la sedimentación de políticas de corte liberal desde espacios/escalas en las que habitualmente no participan los actores locales. En consecuencia, los actores locales, aunque cuenten con una ideología diferente a la neoliberal, tendrán grandes dificultades para contrarrestar una serie de prerrogativas que remiten a consensos globales. Finalmente, el ajuste estructural asociado a la actual fase de globalización económica conlleva que sean los agentes más cercanos a la población (gobiernos municipales, comunidad, familia o sociedad civil) los que deban afrontar directamente los efectos de dicho ajuste. Nos referimos a efectos como la reestructuración empresarial, el desmantelamiento de la industria 6

Citado en Taylor y Flint (2002).

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—————————————————————————————————— local, la flexibilización laboral, el aumento de la pobreza y de las desigualdades, la privatización de servicios públicos, etc. A raíz de ello, la función de los actores locales queda, en gran medida, relegada a la contención de desajustes originados durante el proceso de constitución del régimen global de acumulación. Por lo tanto, su margen de maniobra y su capacidad para impulsar una agenda propia se restringe todavía más. En definitiva, en la actual fase de globalización, lo local acostumbra a ser incluido en el sistema global de manera subalterna, cuando no es directamente excluido. En consecuencia, autores como Boaventura de Sousa Santos o Neil Brenner señalan que la jerarquía entre lo global y lo local se yuxtapone actualmente a la jerarquía Norte-Sur: (Santos, 2005: 272).

No obstante, cabe advertir que la contraposición entre lo global y lo local puede resultar maniquea por diferentes motivos. En primer lugar, lo que a menudo consideramos como global no es más que el resultado de una entidad, producto o identidad local que amplía su capacidad de influencia. Es lo que Santos conceptualiza como “localismo globalizado”. La globalización actual está repleta de localismos. Algunos ejemplos los encontramos en el idioma inglés o en productos como la Coca-Cola; ambos son elementos con un origen muy delimitado localmente, pero actualmente cuentan con una marcada dimensión transnacional (Santos y RodríguezGaravito, 2005). En segundo lugar, cabe matizar que los actores, eventos o acciones no se circunscriben de manera exclusiva a lo local o a lo global. Ambas escalas se entrelazan y relacionan de manera compleja a través de procesos de “conectividad escalar”. La conectividad escalar comporta que un mismo actor pueda operar en diferentes escalas simultáneamente. Un ejemplo de ello lo encontramos en los mercados financieros. En este ámbito, la liberalización y la desregulación a escala nacional permite que se efectúe una transacción escalar (scalar switchability) en la medida que el capital local/nacional se globaliza. Y, a su vez, el capital que adquiere una naturaleza global se acostumbra a transformar de nuevo en actividad productiva a escala nacional y local (Yeung, 2002). En tercer lugar, las escalas geográficas no equivalen mecánicamente a escalas de poder. Así, no se puede atribuir debilidad o falta de poder, per se, al ámbito local (Gibson-Graham, 2001) y, por la misma lógica, no se puede considerar que operar a escala global sea la única fuente de poder. En todo caso, un actor “x” puede ser más influyente si cuenta con la capacidad de articularse y de actuar a escala global, mientras que quien no tenga esa capacidad no podrá contar con la misma influencia. Un buen ejemplo de ello lo encontramos en la clase capitalista. Actualmente, aquellos sectores capitalistas que han tenido la capacidad de articularse globalmente –a los que algunos autores definen como “clase capitalista transnacional”

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—————————————————————————————————— (Robinson y Harris, 2000; Sklair, 2003)7- se han convertido en la verdadera clase dominante, tanto en el Norte como en el Sur. Mientras tanto, los capitalistas locales que no participan en estas redes, pueden tener problemas de supervivencia si no deslocalizan su capital a medio plazo. En palabras de Robinson y Harris (2000: 17): .

Por lo tanto, una hipótesis sobre esta cuestión sería que aquellos actores que, sea por falta de recursos o de “consciencia global”, no cuentan con la capacidad de operar en diferentes escalas, afrontan mayores limitaciones a la hora de beneficiarse o de defenderse del proceso actual de globalización. Finalmente, tampoco es adecuado atribuir valoraciones morales maniqueas ni a lo local ni a lo global. A este respecto, Amin retrae que determinadas representaciones metafóricas equiparan lo local a “lo bueno y lo casto”, mientras que todo lo relativo a la escala global es “negativo y totalitario” (Amin, 2001)8. A modo de ilustración, existen reivindicaciones locales de motivación racista o con las que se defienden los privilegios de una minoría, mientras que hay globalismos asociados a la extensión de determinados derechos o al fortalecimiento de mecanismos de solidaridad internacional. A continuación planteamos una serie de casos en los que se pone de manifiesto la importancia de la jerarquía global-local en el nuevo escenario de gobernanza global y, a su vez, se contrastan algunas de las hipótesis a las que hemos hecho mención en las líneas anteriores.

4. Los gobiernos locales ante el AGCS La incorporación del “comercio de servicios” al sistema de reglas del comercio internacional puede ser considerado uno de los hitos más relevantes de la fase actual de la globalización económica. Ello ha sido posible a raíz de la creación de la Organización Mundial del Comercio en el año 1995 y de la consiguiente constitución de uno de los pilares de este organismo: el Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS). El AGCS, al igual que el resto de acuerdos de la OMC, promueve la liberalización comercial a escala planetaria. Concretamente, a través de rondas de negociación sucesivas, pretende 9. La creación de este Acuerdo ha supuesto un punto de inflexión en el avance

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Según Robinson, este bloque está compuesto por ETNs, instituciones financieras, las elites que dirigen las agencias supranacionales de planificación económica, las principales fuerzas de los partidos políticos dominantes, los conglomerados mediáticos, las elites teconcráticas y los dirigentes estatales, tanto en el Norte como en el Sur. 8 La misma reflexión sería válida para las categorías Norte y Sur. 9 Preámbulo del AGCS, p.p. 305.

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—————————————————————————————————— hacia un régimen global de acumulación, ya que el sector servicios equivale a un 60% del PIB mundial, al 30% del trabajo y al 20% del comercio internacional (OMC, 2001)10. La liberalización del comercio de servicios cuenta con una serie de particularidades respecto a la liberalización comercial de mercaderías convencionales. Una de las diferencias más significativas es que las barreras al comercio de bienes agrícolas o industriales son de carácter arancelario, mientras que en el caso de los servicios las barreras están incorporadas en la regulación pública. Por lo tanto, las barreras al libre comercio de servicios no son aranceles, sino normas, leyes o reglas que dificultan a un proveedor determinado operar en un territorio extranjero. Algunos ejemplos son los sistemas de impuestos a la repatriación de beneficios, las dificultades para que los proveedores extranjeros puedan acogerse a determinados regimenes de subvenciones o a concursos de contratación pública, los límites establecidos a la inversión de capitales o a la contratación de personal extranjero, los exámenes de necesidad económica, etc. Estos y otros elementos son concebidos por el AGCS como barreras a la circulación y acumulación de capital, así como a la expansión territorial de la industria (Robertson, Bonal y Dale, 2002). Por lo tanto, si se quiere favorecer la libre empresa, la competencia y el libre mercado en el sector servicios, deben ser eliminados.

El AGCS y la relegación de los gobiernos locales Como vemos, la adquisición de compromisos de liberalización en el AGCS conlleva la modificación de la regulación en diferentes sectores de servicios. Por este motivo, el Acuerdo ha adquirido soberanía formal sobre múltiples políticas sectoriales11. Además, dada su naturaleza profundamente liberalizadora, es un agente clave en la “constitucionalización del neoliberalismo” a escala planetaria. El AGCS, al igual que otros acuerdos de la OMC, es altamente efectivo debido a que la OMC está dotada de un Órgano de Solución de Diferencias que le otorga la capacidad de aplicar sanciones a aquellos miembros que no respetan los compromisos de liberalización adoptados12. Por razones de fuerza como ésta, los reguladores tradicionales de servicios deben adaptarse a los compromisos establecidos en el marco de la OMC. Los gobiernos locales cuentan con competencias en materia de servicios de manera que regulan total o parcialmente determinados sectores. Por lo tanto, como cualquier ente regulador, deben supeditar sus políticas sobre servicios a las prerrogativas derivadas del Acuerdo. De hecho, en el mismo artículo I del AGCS se enfatiza que éste se aplica a las medidas adoptadas por los países miembros que afectan al comercio de servicios 13. En la frase citada, se explicita que el AGCS restringe la soberanía de los agentes reguladores infra-estatales. Pero la disconformidad de los gobiernos locales se agrava por el hecho que no pueden participar formalmente en las rondas de negociación del Acuerdo, ya que son los estados-nación los únicos que cuentan con la

10

Tengamos en cuenta que el AGCS contempla los principales sectores de servicios: telecomunicaciones, transporte, construcción, subministración de agua, educación, sanidad, turismo y un largo etcétera. 11 Incluso, su aplicación puede conllevar la modificación de Constituciones nacionales. 12 Por decirlo de manera más precisa, la OMC autoriza a los Estados miembros a adoptar represalias contra un Estado que le ha perjudicado. 13 Ver AGCS en: GATT, 1994.

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—————————————————————————————————— posibilidad de ser miembros de pleno derecho de la OMC14. En el caso de los gobiernos locales europeos, la lejanía escalar se agrava debido a que la Comisión Europea representa a los estados miembros en las negociaciones de la OMC.

Zonas libres de AGCS Un importante número de gobiernos locales ha reaccionado ante la vulneración de soberanía política que conlleva el AGCS. Una de las iniciativas contestatarias de mayor repercusión ha sido la creación de las conocidas como “zonas libres de AGCS”. Esta iniciativa se materializa cuando los gobiernos locales se declaran, de manera pública y simbólica, “zonas libres de AGCS” mediante la aprobación de mociones municipales o parlamentarias. Las mociones en cuestión varían en cuanto a su contenido, pero en ellas se suele recoger y denunciar los efectos políticos y sociales del Acuerdo, así como se acostumbra a demandar a los Estados y a la OMC una moratoria en las negociaciones sobre servicios. Las mociones pueden ser presentadas por los movimientos sociales del entorno o, directamente, por los grupos políticos que conforman el consistorio o parlamento local. Por el momento, esta propuesta y otras similares han proliferado en los países del Norte. En el siguiente cuadro se muestran los casos más significativos. Cuadro 1: Respuestas locales al AGCS PAIS Francia Bélgica Suiza Reino Unido Austria Italia Canadá Australia Nueva Zelanda India Estado Español

ZONAS LIBRES DE AGCS Y OTRAS MOCIONES 600 gobiernos locales han exigido más transparencia en la negociación y una moratoria en el AGCS. Algunos se han declarado GATS-free zones, entre ellos la ciudad de Paris. 171 comunas flamencas han firmado mociones sobre AGCS y los servicios de subministro de agua. Ginebra y Laussanne son zonas libres de AGCS. Los gobiernos de 15 cantones y 25 comunas han sometido diversas mociones sobre el AGCS. 26 gobiernos locales han aprobado mociones en las que expresan su preocupación por los efectos del Acuerdo. 280 declaracions sobre el AGCS por parte de municipios, entre ellos Viena. En estas declaraciones se rechazan mayores cuotas de liberalización de los servicios públicos y se insta a una moratoria inmediata en la negociación. La provincia de Genova y la de Ferrara, así como comunas como Turin han aprobado mociones contrarias al AGCS. Declaración de la Federation of Canadian Municipalities (representa unas 1000 ciudades) en la que se oponen rotundamente a que los servicios municipales se incluyan en el acuerdo. Declaración de la Australian Local Government Association (representa 700 gobiernos locales) en la que se demanda que determinados servicios se excluyan del AGCS. Declaración de la federación Local Government New Zealand que representa las 86 autoridades locales del país. 200 Panchayat (gobiernos locales) exigen al gobierno una moratoria en las negociaciones hasta que se evalúen los impactos del acuerdo. Declaración contraria al AGCS del Parlamento Andaluz. Ayuntamientos de Andalucía, Extremadura y Euskadi se han declarado zonas libres de AGCS.

MSs IMPLICADOS ATTAC-Francia 11.11.11 Attac-Suïssa Sindicatos y ONGs como World Development Movement Stop GATS Campaign Plataforma de ONGs sindicatos italianos Council of Canadians Attac-Quebec Australian (ASU)

Services

y

Union

Arena Equations, Manthan y Global South Attac

Fuente: Sussex, 2005. 14

Normalmente, los miembros de la OMC son estados-nación, aunque también pueden serlo zonas aduaneras. Estas zonas pueden ser infra-estatales, como en el caso de Hong Kong, o supra-estatales como en el caso de la UE que, bajo el nombre de Comunidades Europeas, es miembro de pleno derecho de la OMC.

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—————————————————————————————————— Como se puede observar, en muchas de las campañas han participado movimientos sociales de ámbito estatal –como el Council of Canadians- o de ámbito internacional, siendo Attac una de las organizaciones que cuenta con más presencia a esta escala. Además, los gobiernos locales contrarios al AGCS se han articulado a nivel nacional y a nivel internacional con el objetivo de visualizar su lucha todavía más. Uno de los últimos espacios de coordinación internacional lo constituyó la “Convention européenne des collectivités locales contre l’AGCS” celebrada en Liege (Francia) en octubre de 2005. En este encuentro, en el que participaron centenares de responsables de gobiernos municipales y regionales junto a organizaciones de la sociedad civil, se enfatizó la importancia de articular la lucha contra el AGCS a diferentes escalas: 15. El impacto de las Zonas Libres de AGCS se ha manifestado tanto en el ámbito cultural o simbólico como en el político16. En relación al ámbito cultural, la campaña ha conseguido generar debate público sobre temáticas tan complejas y desconocidas por la ciudadanía como son los acuerdos de libre comercio y la liberalización del sector servicios. Por lo que se refiere al ámbito político, la campaña ha contribuido a ejercer presión sobre los gobiernos de los estados. De hecho, uno de los objetivos primordiales de esta campaña es el de presionar a nivel estatal ya que es el gobierno estatal quien decide qué sectores son o no son liberalizados en el marco del Acuerdo. El impacto de esta campaña en las estrategias de negociación de los estados es difícil de valorar, aunque si podemos afirmar que las “zonas libres de AGCS” no han dejado indiferentes a la mayoría de miembros de la OMC. Por ejemplo, en Francia –uno de los países con más gobiernos locales “insurgentes”- el Estado llegó a iniciar un proceso legal con el objetivo de declarar inconstitucional las “zone hors AGCS”17. No obstante, la medida correctora del estado francés no proliferó y la Justicia consideró que las municipalidades libres de AGCS se encontraban en su derecho de manifestar su inconformidad con el Acuerdo18. Cabe matizar que existen algunas campañas contra el AGCS de carácter conservador. Éstas estarían motivadas por el rechazo a la entrada de capital “extranjero” en un determinado territorio. Sin embargo, la mayoría de las campañas tienen un marcado carácter progresista ya que su leit motive es la defensa de los servicios públicos y, en general, la defensa del control público sobre los servicios. Concretamente, los gobiernos locales progresistas consideran que uno de los principales riesgos del AGCS se encuentra en que dificulta la implementación de políticas con las que promover el bienestar de sus ciudadanos. Respecto esta cuestión, en la declaración de la Asamblea de Regiones Europeas (AER) de noviembre de 2004 se recoge que en la negociación del AGCS se debería tener en cuenta 19. Las campañas de los gobiernos locales contra el AGCS acostumbran a analizar la problemática de la liberalización comercial de servicios desde marcos de significado amplios en los que, de manera muy similar a los movimientos globales, se identifica la globalización neoliberal como causa principal de muchos de los problemas actuales. Uno de los problemas identificados por estos gobiernos locales, y contra el que luchan más activamente, es la mercantilización de diferentes esferas de la vida, entre ellas los servicios públicos. Con las zonas libres de AGCS, los gobiernos locales se han sumado a la lucha global contra el AGCS, protagonizada hasta el momento por sindicatos, ONGs, asociaciones y otros colectivos de la sociedad civil (Verger y Bonal, 2004). Ello ha contribuido, sin duda, a generar más presión y control público en el proceso de negociación del acuerdo y, por lo tanto, ha contribuido a que la liberalización de servicios no avance a un ritmo tan acelerado como lo haría sin este tipo de presión bottom-up.

5. La “Guerra del Agua” en Bolivia En abril del año 2000, las localidades de Cochabamba y El Alto (Bolivia) fueron el escenario de una contundente movilización colectiva conocida como la “Guerra del Agua”. El factor desencadenante de la movilización fue la privatización de los servicios asociados al agua, ya que –entre otros efectos- a raíz de dicha medida se restringió a una parte importante de la población el acceso a un bien esencial como es el agua20.

Actores implicados La privatización de los servicios asociados al agua en Bolivia no es un hecho aislado. Se enmarca en un proceso de ajuste estructural que afecta a numerosos países de América Latina a partir de la década de los ochenta. Dicho ajuste consiste en la aplicación de un paquete de medidas marcadamente neoliberales, al que se conoce como Consenso de Washington (CW). El CW ha sido promovido –y en ocasiones impuesto- por agencias supra-estatales como el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo o la Corporación Andina de Fomento. Por otro lado, la política concreta de privatización del agua ha sido difundida y promovida activamente por grupos empresariales internacionales como World Water Council (participado directamente por las principales transnacionales del agua)21 y AquaFed (patronal mundial del agua). El Estado boliviano fue conducido, sobretodo por instituciones financieras internacionales, a aplicar el esquema económico-ideológico definido por el CW a través de diferentes estrategias. La más efectiva de ellas fue la de “condicionar” la concesión de nuevos créditos a la aplicación de las medidas de ajuste del CW (Llistar, 2003). Concretamente, el Estado boliviano sufrió dos olas de ajuste estructural: la primera se inició en el año 1985 y la

19

Acta de la Asamblea en: Sussex, 2005. Tengamos en cuenta que el 70% de la población de Cochabamba es pobre. 21 Nueve de las diez mayores empresas prestadoras de servicios de agua tienen actualmente origen europeo. 20

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—————————————————————————————————— otra en 1993. Ambos períodos de ajuste, a raíz de su carácter top-down, contribuyeron de manera efectiva a la constitucionalización del neoliberalismo en Bolivia. Posteriormente, este nuevo marco institucional cristalizó en la regulación sobre recursos hídricos. Uno de los puntos clave al respecto lo conformó la aprobación de la Ley de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario22 la cual promueve la gestión privada del agua. Por lo que respecta a la localidad que nos ocupa, el Departamento de Cochabamba, un segundo elemento clave lo constituyó la concesión de la empresa municipal de distribución de agua al consorcio Aguas del Turani (AdT) (Crespo 2000). Dicho consorcio era propiedad en un 55% de International Water Ltd –Bechtel (EUA) y Edison (Italia)-, en un 25% de Abengoa SA (con sede en Sevilla, Estado español), mientras que el 20% restante estaba en manos de cuatro empresarios bolivianos. La negociación sobre esta concesión fue delegada a un comité que evitó cualquier tipo de fiscalización pública y contó con la complicidad de la oligarquía local. En cambio, la comunidad de regantes, principales interesados en la materia, (Vargas y Kruse, 2000: 10).

Gráfico 1: La jerarquía-global local en el proceso de privatización del agua en Bolivia

Jerarquía global-local

Empresas Transnacionales

Lobbies internacionales

UE, EEUU y países OCDE

de orígen central

Banco Mundial y bancos de desarrollo Estado boliviano POBLACIÓN BOLIVIANA Ambientalistas

Regantes

Usuarios

Sindicatos

..etc

Fuente: elaboración propia.

22

La Ley 2.029 (octubre de 1999) estipula la transferencia a concesionarios privados el control exclusivo de los recursos hídricos de toda área de concesión.

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—————————————————————————————————— El problema se localiza en Cochabamba Algunos de los efectos más significativos de la privatización del agua manifiestos en Cochabamba fueron: a) el incremento de la factura del agua en más del 200%23; b) la prohibición del uso de fuentes alternativas naturales, como la recogida de agua de la lluvia o de las fuentes construidas por las comunidades. En consecuencia, la gente tuvo que pagar por el uso de infraestructuras que ella misma había construido –como pozos domésticos-, y en caso de no poder pagar, se enfrentaba a la prohibición de usarlas; c) la lógica lucrativa de las tres ETNs que integraban el Consorcio conllevó que no se realizaran la inversiones necesarias (reparación de infraestructuras preexistentes, construcción de desagües, etc.) con lo cual se resintió la calidad del servicio (Vargas y Kruse, 2000; Sánchez Gómez y Terhorst, 2005). Como respuesta a estos efectos, desde enero de 2000 se impulsó una campaña de movilización que vivió su punto álgido en abril del mismo año, cuando estalló una revuelta social. A los hechos de abril, debido a su intensidad, se los ha calificado como la “guerra del agua”. La lucha fue protagonizada por actores tan diversos como la Federación de Regantes, usuarios urbanos, sindicatos, estudiantes, ambientalistas, intelectuales, maestros, etc. Estos colectivos se habían articulado a finales del año 1999 en la Coordinadora del Agua y la Vida con el objetivo de recuperar la gestión pública y compartida del agua. La Coordinadora fue el principal sujeto político y la principal plataforma de movilización durante los días de la “guerra del agua”. Ante la movilización y organización ciudadana la preocupación principal del Gobierno boliviano era preservar la imagen del país bajo el precepto de no querer ahuyentar a las inversiones extranjeras. Por ello la represión estatal fue importante. Se llegó al punto de establecer un toque de queda militar y de enfrentar el ejército con los manifestantes. Esto último conllevó la muerte por impacto de bala en la cabeza de un joven que participaba en las protestas. Sin embargo, la represión contribuyó a la intensificación de la movilización, la cual cristalizó en un amplio abanico de repertorios de acción: bloqueos de carreteras y calles, quema pública de facturas, huelgas, manifestaciones, una consulta popular, la ocupación de la sede de Aguas del Tunari y, en general, la toma literal de la ciudad por medio de los “guerreros del agua”. La Coordinadora también asumió funciones menos visibles que la mobilización de calle como concienciar a la población de los orígenes del problema, aglutinar y convocar a realidades muy distintas, facilitar asesoramiento técnico y jurídico a la población afectada, etc. Además, la Coordinadora recurrió a menudo a las NTIC para difundir noticias sobre el proceso de lucha, para comunicar a los líderes de zonas urbanas y rurales, para denunciar determinados sucesos a nivel estatal e internacional, etc. Por ello, se afirma que la guerra del agua es (Crespo, 2000: 25). La presión popular adquirió tal calado que el Gobierno y la Alcaldía tuvieron que acatar todas las peticiones de la Coordinadora –exceptuando la retirada del toque de queda- por lo que se puede afirmar que el impacto en políticas públicas de la movilización fue muy elevado. Concretamente, los principales impactos de la lucha fueron la rescisión del contrato con el 23

Según Vargas y Kruse (2000) el incremento se debía en un 50% a la aplicación de las políticas de full cost recovery del BM (transferir el costo total de provisión del agua, en el que se incluiría el pago de la deuda de la exempresa departamental y ), más otra componente igual derivada de la voluntad de rentabilidad de las empresas extranjeras.

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—————————————————————————————————— Consorcio AdT, la liberación de centenares de detenidos y la reformulación de la Ley 2.020 (Vargas y Kruse, 2000). No obstante, se había ganado la guerra pero no la batalla. Ante la rescisión y la consiguiente violación del contrato Bechtel y Abengoa denunciaron al Estado de Bolivia ante un tribunal internacional del Banco Mundial en Washington, el CIADI24. La parte denunciante exigía 50 millones de dólares en concepto de indemnización en los que se contabilizaban las inversiones realizadas y los costes de oportunidad25. Inicialmente, Bechtel y Abengoa contaban con la cobertura y el apoyo incondicional de tres países centrales (EEUU, España e Italia)26 para enfrentarse a un Estado empobrecido y endeudado como el boliviano. No obstante, no tardaron en producirse nuevas convulsiones políticas en este país (Guerra del Gas, dimisión del presidente Sánchez de Losada, etc.) por lo que los gobiernos de los países centrales se tuvieron que mantener al margen.

La transnacionalización de la lucha Con el objetivo de dar apoyo a la Coordinadora y, en general, al pueblo boliviano ante este nuevo problema se creó una red de apoyo internacional. Su misión era denunciar la responsabilidad de las ETNs –y de otros actores- en la Guerra del Agua, conseguir la retirada de la demanda de indemnización ante el CIADI y, a largo plazo, luchar contra la privatización del agua por estimar que es un derecho y no una mercancía. Esta red, que todavía sigue articulada, aglutina organizaciones ambientalistas, de solidaridad Norte-Sur, entidades especializadas en temas de agua, colectivos anticapitalistas, grupos indigenistas y personalidades diversas. Muchos de los actores internacionales fueron atraídos a la red por el hecho que la Guerra del Agua se había convertido en un ejemplo a nivel mundial de éxito en una movilización contra las transnacionales. La presión por el retiro de la demanda tuvo dos focos de acción. El primero en los EUA, para presionar a Bechtel y al CIADI, y el segundo en Europa para presionar a Abengoa. En el primer caso, un actor primordial fue la ONG bolivano-estadounidense The Democracy Center27. Esta ONG ya había participado activamente en la “Guerra del Agua” informando sobre el conflicto a nivel internacional. En el segundo caso diferentes organizaciones europeas dinamizaron una intensa campaña contra Abengoa, SA. Esta campaña contó con numerosas adhesiones y contribuyó de manera significativa al desgaste de la imagen de la empresa28. A raíz de estas campañas internacionales, el conflicto entre actores globales y locales pasó a dirimirse básicamente a escala global, aunque el poder entre las partes enfrentadas seguía siendo muy desigual.

24

Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones. El CIADI fue creado en 1996, cuenta en la actualidad con 196 países miembros y proporciona servicios internacionales de conciliación y arbitraje en casos de diferencias relativas a conflictos sobre inversiones. 25 Algunas organizaciones internacionales estudiaron los costos de oportunidad reales de las ETNs a raíz de la rescisión del contrato y llegaron a la conclusión de que éstos equivalían a un millón de dólares (cuarenta y nueve menos de los demandados en la denuncia interpuesta). 26 Cabe destacar la estrecha relación entre los directivos y principales directivos de Bechtel y la Administración Bush II, y por tanto su capacidad de influencia política. 27 Véase en : www.democracyctr.org/bechtel/bechtel-vs-bolivia.htm 28 Campaña internacional Abengoa y la Guerra del Agua. Ver en: www.debtwatch.org/es/inicio/enprofunditat/planti lla_1.php?identif=392

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—————————————————————————————————— No obstante, en enero de 2006 tanto Bechtel como Abengoa deciden firmar un acuerdo amistoso con el Gobierno boliviano por el cual renuncian a la indemnización interpuesta en el CIADI, y ceden la concesión al Estado boliviano por dos bolivianos. El desgaste en la imagen corporativa de las empresas ocasionado por las campañas, el balance tedioso y caro del proceso, y un progresivo cambio en la coyuntura política de la región, son factores claves a la hora de entender porque las ETNs tomaron esta decisión.

Conclusiones En este artículo hemos mostrado que uno de los principales focos de resistencia a la globalización político-económica se origina en la escala local, tanto en el Centro como en la Periferia del sistema mundial. Los actores locales acostumbran a ser excluidos del actual escenario de gobernanza global, o son incluidos de manera subalterna. En consecuencia, son sistemáticamente ninguneados en procesos de toma de decisiones que les atañen directa o indirectamente. No obstante, como se manifiesta en los estudios de caso realizados, los actores locales tienen capacidad de influir en las redes de gobernanza global, de resistir eficazmente a determinadas agresiones y/o de contribuir a construir una globalización contra-hegemónica. Uno de los factores de éxito o de impacto en las luchas de estos actores se encuentra, precisamente, en su capacidad de trasladarse a escala global (lo cual les permite ser más incisivos), de articularse con otros actores (lo que les permite ser más eficientes y optimizar recursos) y de proyectar su mensaje a escala internacional (lo que visibiliza determinadas injusticias y restringe la impunidad de los agresores). Autores como Herod (2001), Muradian, Martinez-Alier y Correa (2003) o Novelli (2004) llegan a conclusiones similares en otros estudios de caso. Por ejemplo, Herod (2001: 409) considera que a la hora de retar a empresas organizadas globalmente, los trabajadores alcanzan mejor sus objetivos entrando en prácticas de solidaridad transnacional con las que igualar la organización global del empleador. Es decir, los trabajadores de ETNs que quieran luchar con éxito, deben hacer “causa común globalmente” con los trabajadores de otros países que trabajan para la misma ETN. Con esta afirmación no se quiere dar a entender que la estrategia local no sea efectiva, sino que operar en el ámbito global es, cada vez más, condición necesaria para que diferentes luchas se salden de manera exitosa. Sin embargo, actuar globalmente no es garantía de éxito. El trabajo centrado exclusivamente en el ámbito global puede tener un efecto paralizante o, simplemente, resultar tácticamente inadecuado29. Sería el caso de campañas contra la OMC, que no tienen en cuenta que para frenar la liberalización que promueve este organismo global hay que incidir en el nivel estatal30. Por otra parte, en el campo de las resistencias a la globalización –como en otros campos- el binomio local-global puede resultar excesivamente simplificador. No se trata de una disyuntiva 29

Otra perversión de las luchas globales la encontramos en el “efecto Espejismo”. Nos refereimos a campañas globales que, a primera vista son un caparazón vacío. Mientras tanto, otras campañas enraizadas en el ámbito, pero que no cuentan con la capacidad de proyectarse globalmente, son mucho más participadas y efectivas en términos de impactos. 30 Otro ejemplo lo configuran aquellas campañas del movimiento estudiantil contra el Espacio Europeo de Educación Superior (conocido como “Proceso de Bolonia”) que no tienen en cuenta que la UE no tiene competencias en política educativa ya que quien regula en materia universitaria son los estados, los gobiernos regionales y las mismas universidades.

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—————————————————————————————————— ni de una elección excluyente, ya que la lucha se puede desarrollar en diferentes escalas como parte de una misma estrategia. En este sentido, lo local y lo global conforman dos caras de una misma moneda, y las luchas en ambas escalas se relacionan y retro-alimentan de manera dialéctica. Es más, como hemos podido comprobar, las luchas globales son más efectivas si están enraizadas en lo local y, en muchos casos, precisan del arraigo en lo local para que la acción en el ámbito global cuente con cierta resonancia. Una conclusión que se deriva de la anterior es que la aceleración del proceso de globalización obliga a los actores a reconfigurar críticamente sus estrategias. Dicha reconfiguración precisa de la adquisición de cierto grado de “consciencia global”, es decir, tomar consciencia de que la “globalización” reconfigura determinadas problemáticas e introduce nuevas amenazas o de que, en tiempos de globalización, los conflictos y contradicciones se producen simultáneamente en diferentes escalas. La consciencia global es condición necesaria aunque no suficiente para desencadenar acciones y estrategias de carácter global, ya que para ello también se debe contar con un conjunto de recursos (económicos, culturales, relacionales, etc.). Cabe decir que los avances tecnológicos asociados a la globalización ofrecen una serie de oportunidades al respecto. Así, las NTIC pueden contribuir a que, sin costes excesivos, se pueda interactuar, realizar intercambios y coordinar acciones de resistencia a escala global. Como argumenta Kellner la globalización desde abajo se puede construir utilizando las instituciones e instrumentos de la globalización “top-down”; éstos pueden ser usados con fines de democratización y de justicia social (Kellner, 2000). Finalmente, la temática analizada nos permite llegar a conclusiones de carácter metodológico. A este respecto sostenemos que un modelo de análisis que pretenda comprender el calado de las transformaciones actuales debería tener en cuenta, como mínimo, dos cuestiones. Por una parte, la importancia de la jerarquía local-global como nuevo eje de desigualdad y, por la otra, la necesidad de trascender el “nacionalismo metodológico”. Esto último nos conduce a contemplar el papel de actores no estatales en el sistema de relaciones internacionales así como su interacción en múltiples escalas. Por lo tanto, coincidiríamos con Portes y Kincaid en considerar que (1989: 499-500).

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