La intervención estatal en la minería ilegal e informal

ANÁLISIS JURÍDICO

ADMINISTRATIVO

LA INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA MINERÍA INFORMAL E ILEGAL En búsqueda de los pasos perdidos Erick Leddy

García Cerrón*

REFERENCIAS LEGALES: • Decreto Legislativo N° 1105, Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal (19/04/2012): Pássim. • Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): Pássim.

En el presente artículo, el autor realiza un análisis crítico con relación al papel del Estado para erradicar la minería ilegal y la minería informal. Asimismo, refiere que la diferenciación entre ambos conceptos resulta muy compleja, ya que los mineros informales continúan con su actividad en zonas donde no tienen concesiones debidamente otorgadas. Precisa también que sería conveniente que se disponga una excepción al procedimiento de formalización minera para aquellos casos donde se observa que no se podrá acreditar en un futuro inmediato la titularidad sobre la concesión minera.

INTRODUCCIÓN

Hasta la publicación del Decreto Legislativo N° 1105, el 19 de abril de 2012, los términos minería informal y minería ilegal eran usados indistintamente, casi como sinónimos; más aún, servían sobre todo para referirse a las actividades de pequeña minería o minería artesanal, las cuales si bien estaban sujetas a las

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exigencias de un marco regulatorio, carecían en la práctica de cualquier tipo de control y fiscalización; lo cual generó entre los involucrados la impresión de que podían seguir extrayendo minerales dentro de un halo de aparente desregulación. Ahora bien, actualmente conocemos como proceso de formalización minera al proceso

Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) con la tesis “El Estado peruano ante los conflictos sociales por la superposición de concesiones mineras sobre territorios comunales - Bases para armonizar derechos”. Miembro egresado del Taller de Derecho Ambiental de la UNMSM. Especialista en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales, actualmente se desempeña como profesional del Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA.

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administrativo implementado a partir de los decretos legislativos publicados al amparo de la Ley N° 29815; sin embargo, antes de enfocarnos en ese tema, es importante precisar que dicho proceso no es el régimen regular de formalización; existe otro previo y plenamente vigente, siendo el actual la excepción de un conjunto de reglas aprobadas muchos años atrás; por ello, podríamos afirmar que el primer y verdadero proceso de formalización, por llamarlo de alguna manera, comenzó con la publicación en el diario oficial El Peruano del Decreto Supremo N° 013-2002-EM, el 21 de abril de 2002, mediante el cual se aprobó el Reglamento de la Ley N° 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal. Estas normas respondían a la necesidad de brindar orden al desarrollo de la actividad minera en el país; para ello, resultaba necesario intervenir en el modelo de trabajo minero, específicamente en sus actores y características, reconociendo legalmente lo que se denominaba como minería artesanal, la cual hasta ese momento constituía un trabajo minero de carácter informal que había proliferado en el país desde varios años atrás, pero que no había sido considerada dentro de la norma base de nuestro ordenamiento jurídico minero: Ley General de Minería. Ya en el año 2001, el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y Desarrollo (IIED por su siglas en inglés) con el apoyo del World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) en el marco del Proyecto “Minería, Minerales y Desarrollo Sostenible” (MMSD por su siglas en inglés) había contratado la elaboración de una línea de base sobre la minería artesanal e informal en el país1, un documento que justamente sirviera como base para una política pública de promoción y formalización de esta actividad.

1

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De acuerdo al documento señalado, el Estado peruano (específicamente el Ministerio de Energía y Minas - Minem) ya contaba con cierta información detallada sobre las zonas del país donde se venía desarrollando con mayor intensidad este tipo de minería: Madre de Dios, Puno, Sur Medio (Ica, Arequipa y Ayacucho) y La Libertad. Estaba caracterizaba principalmente a partir de sus actores y condiciones de trabajo, personas que realizaban labor minera para su subsistencia y como alternativa a otras actividades económicas (principalmente agrícola) que no habían resultado rentables en su momento. Por ende, muchos de estos mineros ocupaban ilegalmente concesiones mineras y territorios de propiedad privada del Estado, desalentando la inversión privada en dichas zonas; asimismo como consecuencia de su poca capacitación desarrollaron prácticas ambientales inaceptables derivadas de la incorrecta utilización del mercurio y cianuro, originando deforestación, erosión de suelos y alto contenido de sólidos en suspensión en los ríos; ello fuera de los riesgos físicos por las condiciones inseguras de trabajo en las cuales también se involucraban mujeres, niños y adolescentes. Asimismo, de acuerdo al documento elaborado por Kuramoto, el Minem tenía también información sobre un tipo diferente de minería, la cual si bien se erigía a partir de la actividad artesanal era relativamente distinta en términos sociales y técnicos. Este escenario, de acuerdo al documento preparado por Kuramoto, se observaba mayormente en Madre de Dios debido a la clara dispersión tecnológica en la extracción de minerales: “Se dan desde operaciones mecanizadas que hacen uso de cargadores frontales y volquetes hasta operaciones en las que se usa una tecnología muy elemental. Por esta razón, no se puede hablar genéricamente

KURAMOTO, Juana R. La minería artesanal e informal en el Perú. Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade), setiembre, 2001. Disponible en: . Revisado el 30 de setiembre de 2013.

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de minería artesanal en Madre de Dios. Las operaciones mecanizadas son informales no por una falta de recursos o conocimiento sino por una expresa intención de mantenerse al margen de la legalidad y evitar así los costos y controles que impone el estado”2 (el resaltado es mío).

“

[D]ebe llevarse el control de la maquinaria incautada o destruida, a la vez que contemplar responsabilidades de los funcionarios o servidores públicos, así como diferenciar los escenarios para la ejecución de la misma.

Estos mineros serían el antecedente inmediato (aunque quizás son los mismos) de quienes actualmente se enfrentan al Estado; como se puede observar, eran conscientes –no sé hasta qué punto– que su actividad no calzaba dentro del ámbito artesanal y debían encontrarse probablemente por su nivel de extracción de minerales y por su capacidad de producción dentro del ámbito de pequeña o mediana minería. Como se puede ver, en aquella época ya se había documentado este tipo de actividad minera incontrolable; más aún, el Minem ya había identificado en 1995 los principales tipos de operaciones mineras auríferas en Madre de Dios, diferenciándolas entre métodos artesanales (ingenio, arrastre, canaleta, carranchera, chupadera, Draga 6” y minidragas) y métodos semi-mecanizados (Shute Cargador y Draga 8”). En este sentido, encontramos una dicotomía; por una parte, un grupo de mineros artesanales que se dedicaban a esta como labor por subsistencia y comúnmente competían con mineros formales (empresa medianas y grandes con capital) por áreas con potencial minero y que no en pocas ocasiones habían llegado a acuerdos sumamente desventajosos que no hacían otra cosa más que perpetuar su precaria situación económica, y por otra parte, se encontraba un grupo de mineros “incontrolables” con

ciertas similitudes sociales más no técnicas que por razones que no se documentaron plenamente, pero que a la luz de los hechos actuales podemos suponer, optaron por desarrollar su actividad al margen del Estado negándose a cualquier tipo de control y fiscalización por parte de este.

Sin embargo, la Ley N° 27651 no hizo estas distinciones e incorporó a los mineros artesanales como un gran bloque dentro de la nueva estratificación de los tipos de minería, sin profundizar en las complejidades que se observaba en quienes venían desarrollándola en yacimientos aluviales como los de Madre de Dios y Puno o en yacimiento primarios (vetas y mantos) como lo de Ananea en Puno, por nombrar algunos de los casos más renombrados en la actualidad; en esa medida, se encontraban –dentro de todo– muy cómodos con la falta de control estatal, lo cual les permitió no solamente no incorporar en su actividad exigencias técnicas, laborales, ambientales y sociales, sino además hacerse de considerables sumas de dinero. Lamentablemente, la Ley N° 27651 tampoco incorporo incentivos para su aplicación; bajo su amparo el Estado desarrollo un rol más bien de promotor pasivo: ¡Vamos pues, por favor, formalízate!; sin considerarse nada más que simples sanciones pecuniarias para quienes incumplieran la Ley y sus normas complementarias, ello finalmente la volvería una norma ineficaz, inaplicable para nuestra realidad3. I.

LA EVOLUCIÓN DE UNA ECONOMÍA ILEGAL

Ha quedado claro que con la aprobación de Ley N° 27651 se abrió la posibilidad para que

2

Ibídem, p. 17.

3

Solo en Madre de Dios tenemos un saldo sumamente negativo ya sea en depredación de recursos naturales (más de 32 000 ha. de bosques), sino además en la contaminación grave de varios ríos de la región con mercurio y otros componentes químicos; todo ello fuera de los aspectos económicos/tributarios y sociales de los cuales aún no se tiene pleno conocimiento.

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un grupo considerable de mineros artesanales se incorporará a la legalidad; sin embargo, este enfoque normativo también permitió que otro grupo de mineros, específicamente quienes obtenían mayores ingresos y reinvertían sus utilidades en maquinarias para ampliar su capacidad de extracción y procesamiento permanecieran también ajenos al control y fiscalización del Estado, obteniendo con el paso de los años importantísimas sumas de dinero como resultado del valor del precio de metales como el oro. Si revisamos el Anexo III del presente artículo, podremos observar que cuando entró en vigencia este marco normativo el valor del oro era de aproximadamente 250 US$ la onza, coincidiendo su intento de implementación con el incremento sostenido del precio del oro en la cotización internacional, el cual había llegado a alcanzar un valor aproximado de 900 US$ la onza cuando se desataron las protestas por la publicación del Decreto Supremo N° 005-2009-EM que aprobaba el nuevo Reglamento de la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal y derogo el Decreto Supremo N° 013-2002-EM. Si revisamos el documento “La experiencia de descentralización del sector minero: Fortaleciendo la gestión regional en materia de minería a pequeña escala”4, este resalta en primer término que no haya resultados concretos; es decir, que no se realice ningún balance respecto al número de mineros informales que se tenía en el año 2002 cuando se aprobó el Reglamento de la Ley N° 27651 y cuantos dieron el gran salto a la formalidad durante todo ese tiempo (9 para ser exactos). No obstante ello, se elaboró una línea de base de lo que se denominó la minería a pequeña escala, la cual se centró en la actividad minera

informal, la misma que se definió como aquella que se realizaba sin el derecho minero correspondiente (aunque no se especifica debería entenderse que se refieren a la concesión minera). La metodología para elaborar esta línea de base introdujo el criterio económico, estableciendo como objeto de estudio la Unidad Productiva Minero Informal (UPMI). De acuerdo a lo señalado por los responsables de la propia consultoría, los resultados obtenidos entre el 2006 y el 2010 –en los gobiernos regionales pilotos– permitió establecer un primer panorama de la dimensión y distribución geográfica de la minería informal5. Gobierno regional

Unidad productiva minero informal

Ubicación

La Libertad

1, 142 UPMI (distribuidas en 67 zonas mineras)

En 17 distritos, en 6 de las 12 provincias de la región

Pasco

309 UPMI (distribuidas en 23 zonas mineras)

En 9 distritos de sus 3 provincias

Moquegua

171 UPMI (distribuidas en 9 zonas mineras)

En 7 distritos de 3 provincias

Piura

1,191 UPMI (distribuidas en 143 zonas mineras)

En 38 distritos de sus 8 provincias

Madre de Dios

2,291 UPMI (distribuidas en 150 zonas mineras)

En 5 distritos de sus 3 provincias

Puno

4,202 UPMI (distribuidas en 33 zonas mineras

En 9 distritos de sus 13 provincias

Ahora bien, los resultados de estas cifras solamente expresan la dimensión geográfica que alcanzó la minería informal en cierta parte del país. Sin embargo, estos datos no inciden en cifras que podrían resultar más complejas de confrontar y que quizás hubieran demostrado

4

ARGUEDAS, Cinthya y otros. La experiencia de descentralización del sector minero: Fortaleciendo la gestión regional en materia de minería a pequeña escala. Proyecto de reforma del sector de recursos minerales en el Perú (Percan). Ministerio de Energía y Minas y Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional. Febrero 2011. Disponible en: . Revisado el 2 de octubre de 2013.

5

Ibídem, p. 70.

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el fracaso de la política de formalización de aquel entonces; está variable sería sin lugar a dudas es el número de mineros informales que se tenía a la fecha. Por ejemplo, si en el año 1998 el Minem había contabilizado un total de 9,480 mineros artesanales/informales solamente para Madre de Dios, la cifra no se compara con los 30,000 mineros operando con equipos cada vez más pesados y sofisticados, como cargadores frontales, camiones y dragas de diversos tipo que consignó el Ministerio del Ambiente (Minam) en el estudio elaborado sobre la contaminación con mercurio en dicho Departamento6. Más aún, siguiendo los datos brindados por el Minam, se precisa que la minería aurífera también se ha extendido a otras regiones como Loreto, Ucayali, Amazonas y Lima. Asimismo, se da cuenta de la evolución de las actividades artesanales (en yacimientos auríferos en suelos aluviales) que si bien en un principio utilizaron métodos manuales, como lampas, canaletas y bateas, con el transcurrir del tiempo estos métodos de extracción del oro se fueron sofisticando, lo que permitió incrementar los volúmenes extraídos, pero que también

ha contribuido a la rápida degradación del medio ambiente debido a la contaminación con mercurio, hidrocarburos y otros desechos, la deforestación masiva, la compactación del suelo. Para nadie es un secreto que ahora se utilizan equipos pesados como dragas, arrastre y carrancheras; en las terrazas aluviales, luego de talar el bosque que utilizan el método de la “chupadera” con ayuda en ocasiones de camiones; para todo ello utilizan grandes inversiones de capital, maquinaria pesada, y remueven enormes volúmenes de tierras y generan alta rentabilidad7. Sin embargo, Madre de Dios no es de lejos la única emergencia ambiental por minería ilegal que debe resolver el gobierno; por ejemplo, el Decreto Legislativo N° 1099 que aprobó acciones de interdicción de la minería ilegal en el Departamento de Puno y remedición ambiental de las cuencas de los ríos Ramis y Suches es una ejemplo claro de los graves problemas ambientales que el Gobierno ha decidido enfrentar a fin de garantizar la salud de la población, la seguridad de las personas, la recaudación tributaria, la recuperación y conservación del patrimonio natural y el desarrollo de actividades económicas sostenibles.

Evolución de la definición de pequeño productor minero y minero artesanal Base legal Versión original (D.S. N° 014-92-EM)

Primera modificación: Decreto Legislativo N° 868 (1996)

Componente

Pequeño producto minero

Petitorio y/o concesión minera

Hasta 5,000 hectáreas

Capacidad de producción y/o beneficio

350 TM/día (Metálicos) / 500 TM/día (No Metálicos)

Denuncio, petitorio y/o concesión minera

Hasta 1,000 hectáreas

Capacidad instalada de producción y/o beneficio

150 TM/día / 200 m3/día (Para materiales de construcción, sustancia aurífera aluvial y metales pesados detríticos)

Minero artesanal NO SE CONSIGNA

NO SE CONSIGNA

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MINISTERIO DEL AMBIENTE. Minería aurífera en Madre de Dios y contaminación con mercurio: Una bomba de tiempo. Lima, 2001, p. 15.

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Ibídem, p. 19.

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Segunda modificación: LEY N° 27651 (2002)

Tercera modificación: Decreto Legislativo N° 1040 (2008)

Requisito incorporado por el Decreto Legislativo N° 1100 (2012)

Denuncio, petitorio y/o concesión minera

Hasta 2,000 hectáreas

Hasta 1,000 hectáreas o hayan suscrito acuerdos o contratos con los titulares mineros.

Capacidad instalada de producción y/o beneficio

350 TM/día /3000 m3/día (Para materiales de construcción, arenas, gravas auríferas de placer, metales pesados detríticos)

25 TM/día /200 m3/día (Para materiales de construcción, arenas, gravas auríferas deplacer, metales pesados detríticos.

Componente técnico y social

No se consigna

En forma personal o como conjunto de PN o PJ se dedican habitualmente y como medio de sustento a la explotación y/o beneficio directo de minerales, realizando sus actividades con métodos manuales y/o equipos básicos.

Denuncio, petitorio y/o concesión minera

Hasta 2,000 hectáreas

Hasta 1,000 hectáreas o hayan suscrito acuerdos o contratos con los titulares mineros.

Capacidad instalada de producción y/o beneficio

350 TM/día / 1200 TM/día (Minerales no metálicos y materiales de construcción) / 3000 m3/ día (Yacimientos metálicos tipo placer)

25 TM/día / 100 TM/día (Minerales no metálicos y materiales de construcción) / 200 m3/día (Yacimientos metálicos tipo placer).

Componente técnico y social

En forma personal o como conjunto de PN, o PJ conformadas por PN o cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras se dedican habitualmente a la explotación y/o beneficio directo de minerales.

En forma personal o como conjunto de PN o PJ conformadas por PN, o cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras se dedican habitualmente y como medio de sustento, a la explotación y/o beneficio directo de minerales, realizando sus actividades con métodos manuales y/o equipos básicos.

Resolución de autorización de inicio de actividades de exploración o explotación, emitida por la autoridad competente, previo informe técnico favorable del Ministerio de Energía y Minas.

II. ESCENARIOS COMPLEJOS DEL ACTUAL PROCESO DE FORMALIZACIÓN MINERA

Luego que el Minem no logrará volver más estricto el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal como consecuencia de las movilizaciones y protestas que protagonizaron a nivel nacional distintos gremios de mineros8; el Ministerio del Ambiente asumió

técnica y políticamente la iniciativa de enfrentar a quienes venias depredando los bosques, contaminando los cuerpos de aguas, así como las áreas naturales protegidas por el Estado, del departamento de Madre de Dios. Para ello el Minam promovió el Decreto de Urgencia N° 012-20109 que declaró de interés nacional el ordenamiento minero de Madre

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Resulta importante precisar que el Minem antes de dar marcha atrás definitivamente, decidió ceder en ciertos aspecto fundamentales de Reglamento, tal fue el caso del Título VI referido a la Fiscalización de la Pequeña Minería y Minería Artesanal el cual dispuso una serie de infracciones administrativas que fueron consideradas un exceso por parte de los representantes de los mineros artesanales, específicamente la Federación Nacional de Mineros Artesanales del Perú. Sin embargo, ello no sería suficiente para mantener el diálogo, por lo que, en aras de continuar conjuntamente con el proceso de elaboración de propuestas para mejorar el desarrollo de las actividades de minería se dispuso mediante Decreto Supremo N° 051-2009-EM, derogar el Decreto Supremo N° 005-2009-EM que había aprobado el Reglamento de la Ley N° 27651.

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Mediante Decreto de Urgencia Nº 004-2011 se amplió el plazo de implementación del D.U. N° 012-2010.

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de Dios estableciendo las zonas donde se podía realizar actividades de extracción aurífera (el denominado corredor minero), así como la prohibición del uso de dragas y artefactos similares. Respecto a estas, mediante Decreto de Urgencia N° 007-2011 se facultó a la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) para que aparte de decomiso se proceda a la destrucción y demolición en el lugar donde sean intervenidas, siempre que estas sean los mismos cauces y riberas de los ríos navegables y lagunas. Luego de las primeras intervenciones en las cuales se detonaron más de quince (15) dragas, ninguna de las cuales cumplía con los 11 requisitos mínimos exigidos para operar. En este contexto, se produciría el cambio de Gobierno

y algunas decisiones pendientes con respecto al reordenamiento minero en Madre de Dios y otras partes del país quedaron paralizadas por un tiempo. 1. Minería informal vs. minería ilegal

Tal como lo señalé al principio de este artículo, los términos de minería informal y minería ilegal eran usados generalmente como sinónimos; más aún, en estricto toda actividad informal es en realidad ilegal, pues no se encuentran adecuada a los parámetros establecidos por el Estado para su desarrollo. El Decreto Legislativo N° 1105 zanjó las discusiones en cuanto a las diferencias y similitudes entre ambos términos. Sobre el particular, presentamos a continuación, el siguiente recuadro.

Minería ilegal Elementos comunes

Elemento diferenciadores

Actividad minera ejercida usando equipo y maquinaria que no responde a las características de la actividad minera que desarrolla (Pequeño productos minero o productor minero artesanal). Sin cumplir con la cumplir con las exigencias de las normas de carácter administrativo, técnico, social y medio ambiental que rigen dichas actividades. En zonas en las que está prohibido su ejercicio.

En zonas no prohibidas para la actividad minera.

Toda actividad minera ejercida en zonas en las que esté prohibido el ejercicio de actividad minera será considera ilegal.

Persona, natural o jurídica, o grupo de personas organizadas para ejercer dicha actividad que hayan iniciado un proceso de formalización conforme a lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1105.

Como podemos observar, tanto la minería ilegal como informal tienen en principio el mismo sustrato social; sin embargo, será su ubicación y características, tanto en extracción como procesamiento lo que las diferencia en la práctica. Asimismo, resulta importante tener en cuenta que el haber dispuesto que el ingreso al proceso de formalización excluye a dichos administrados de las acciones contra mineros ilegales se encuentra en continua revisión, tal como lo dispuso el artículo 7 del Decreto Supremo N° 032-2013-EM referente a la cancelación del Registro Nacional de Declaraciones de Compromisos.

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Minería informal

2. ¿Sobre quiénes se dirige la formalización?

El artículo 1 del Decreto Legislativo N° 1105 precisa que la norma tiene como objeto establecer disposiciones complementarias para implementar el proceso de formalización de la actividad minera informal ejercida en zonas no prohibidas; en esa medida, si algo queda claro es que la norma está pensada para actividades en curso10; es decir, actividad minera previa a la emisión de los decretos legislativos y algunas de sus normas complementarias; sin embargo, en la practica en muchas partes del país se han presentado Declaraciones de

Más aún, conforme al artículo 4 del Decreto Supremo Nº 003-2013-EM se precisa lo siguiente: “Las personas naturales o jurídicas que se someten al proceso de formalización deben cumplir con todos los pasos y sus requisitos a efectos de que la actividad que ejercen pueda ser considerada como formal”. Por ende, podemos concluir que estamos ante la regulación de actividades en curso.

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Compromiso respecto de áreas libres de actividad minera, un claro ejemplo fueron las Declaraciones de Compromiso aprobadas por la DREM Huánuco en el sector Yuyapichis en la Provincia de Puerto Inca a favor de una empresa minera china donde de acuerdo a los informes del Servicio de Áreas Naturales Protegidas por el Estado - Sernanp en dicha zona no había actividad minera previa; más aún, las concesiones se habían tramitado sobre un área de uso directo y otra de conservación privada. El detalle se encuentra en que no debió considerarse en el anexo 1 del Decreto Legislativo N° 1105 referido al “Formato de Declaración de Compromiso” la posibilidad de presentar la solicitud de petitorio minero para dar trámite a la Declaración de Compromiso, ello en tanto que un petitorio minero solamente tiene requisitos formales muy sencillos de cumplir y no reviste de solemnidad alguna; sin embargo, este documento permitió en muchos casos incorporarse al proceso de formalización a mineros que no cumplían con las características establecidas por los propios Decretos Legislativos. Por lo tanto, la Declaración de compromiso terminó por convertirse en un incentivo perverso que permite a estos mineros excluirse del régimen general regulado por la Ley Nº 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 013-2002-EM.

administrados del proceso de formalización, conforme lo establece el artículo 51 de la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N° 27444 (LPAG) que señala que serán considerado administrados: “Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse”. Por esta decisión, se ha establecido que estas personas tienen derecho a formular legítima oposición al proceso de formalización minera, tal como lo reconoce el artículo 107 de la LPAG. Sin embargo, esta posición en contra implica en la práctica anular cualquier posibilidad que la formalización termine concretándose convirtiéndose en una causa sobreviviente que determinaría que el mismo continúe; por lo que, consideramos que legítimamente la Direcciones Regionales de Energía y Minas ante estas comunicaciones podrían poner fin al procedimiento (artículo 186 de la LPAG). Sin embargo esta interpretación no es compartida por las autoridades regionales mineras; muy por el contrario, esperan que se cumplan los plazos otorgados por el Gobierno a la luz de la muchas veces ilegítima Declaración de Compromisos”, mientras tanto, los titulares sujetos al proceso de formalización siguen extrayendo minerales de concesiones mineras a las que nunca podrán acceder formalmente y afectando terreno superficial respecto del cual tampoco tienen un legítimo derecho.

Se ha establecido como parte de los requisitos para culminar el proceso de formalización, contar con dos derechos fundamentales: 1) Acreditación de titularidad sobre la concesión minera y 2) Acreditar la propiedad o autorización de uso respecto al terreno superficial.

Dos claros ejemplos de esta situación fueron por una parte el caso de actividad minera en la zona de Puerto Inca que se superponía sobre el Área de Conservación Panguana expuesta en los párrafos anteriores y las concesiones mineras Pinapina Cuatro y Pinapina Veintiuno de la empresa Minera Condoraque, ubicadas en la Provincia de Sandía, Departamento de Puno.

La necesidad de ambos derechos resulta indiscutible y se encuentra sustentada en las normas que regulan el procedimiento minero. Esta situación jurídica vuelve al titular de la concesión minera y del terreno superficial en

Para incentivar en el alcance de una voluntad contractual, el artículo 4 del Decreto Supremo N° 032-2013-EM ha facultado al Minem a través de la Dirección General de Formalización Minera y al gobierno regional a intervenir con

3. Negociaciones complejas

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el objeto de coadyuvar con las negociaciones para lograr los acuerdos o contratos de explotación minera. 4. La madre del cordero: El control y fiscalización de los insumos y productos de las plantas de beneficio

El artículo 20 del Decreto Legislativo N° 1105 dispone que se establezca un Sistema Integrado de Información Interconectada, así como el Registro en Línea de Plantas de Beneficio Autorizadas, ambos a cargo del Ministerio de Energía y Minas (MEM); dicho artículo precisa que el MEM deberá brindar acceso a dicho Sistema a las entidades de fiscalización con competencias en la materia; asimismo aprobará las disposiciones necesarias para su implementación gradual, así como otras que sean requeridas para la regulación y control de las plantas de beneficio. La falta de reglamentación del mencionado artículo dificulta las acciones por parte del Estado para controlar la minería informal e ilegal; esta situación se vuelve más compleja cuando observamos que aún no se ha cumplido con lo dispuesto por el artículo 9 del Decreto Legislativo N° 1107 que dispone que a propuesta de la Sunat, mediante Decreto Supremo refrendado por los Ministro de Economía y Finanzas y de Energía y Minas se implementará en forma progresiva los mecanismos de control y fiscalización antes señalados y se señalará los productos mineros objetos de control y fiscalización. Más aún, conforme lo precisa el artículo 10 del mencionado Decreto Legislativo, la Planta de Beneficio tienen la responsabilidad de solicitar los documentos que correspondan para verificar la información contenida en ellos para constatar el origen de los mismos. Según precisa el artículo, los datos consignados en los documentos no deberán contender discrepancias con los datos que aparecen en el Registro único de Contribuyentes - RUC, Padrón de Minería, Código Único de Concesión, Autorización de Explotación, ni con la descripción, TOMO 154 / DICIEMBRE 2013

naturaleza, cantidad, peso, ley del mineral, entre otros, por la cual se presta servicio. Por su parte, el artículo 11 establece una responsabilidad general al referirse al adquirente; sin embargo, si bien sabemos quién es el sujeto, el vacío legal subsiste ante la falta de identificación clara de los productos mineros sujetos a control y fiscalización en el marco del presente Decreto Legislativo N° 1107. La adquisición de productos mineros ilegales no genera ningún derecho ni beneficio tributario, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones administrativas por parte del Minem y de la Sunat, de acuerdo a sus competencias. Para resolver este punto, el actual Alto Comisionado en Asuntos de Formalización de la Minería e Interdicción y Remediación Ambiental, Daniel Urresti, ha preciado que se dispondrá la creación de una cuota de ingreso de combustible a las zonas donde se realiza con mayor incidencia minería ilegal e informal; asimismo se elaborará el Padrón de usuarios de insumos químicos, especialmente para el mercurio y cianuro tan usado en el aprovechamiento del otro. A MODO DE CONCLUSIÓN

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Si bien se ha intentado uniformizar los conceptos de minería ilegal y minería informal; en la práctica resulta muy compleja su diferenciación sobre todo cuando los llamados mineros informales al día de hoy continúan con su actividad en zonas donde no tienen concesiones debidamente otorgadas y se encuentran sujetos a los contratos con los titulares de dichos derechos que deberán celebrar en un futuro dentro del proceso de formalización.

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Sería conveniente que se disponga claramente una excepción al procedimiento de formalización minera para que en aquellos casos donde se observa que no se podrá acreditar en un futuro inmediato, la titularidad sobre la concesión minera o la propiedad o autorización de uso respecto al 83

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de las EFA en el proceso de formalización por lo que consideramos que otra medida importante sería identificar aquellos casos donde la negligencia inexcusable o la falta grave a la obligaciones funcionales facilita la contaminación o el ejercicio de la actividad minera ilegal, hecho que constituye delito ambiental en la modalidad de responsabilidad de funcionario público. En este tipo de supuesto, el Ministerio del Ambiente a través de su Procuraduría Pública podría actuar denunciando a los funcionarios responsables.

terreno superficial o el titular de dicho derecho minero manifiesta su total rechazo a cualquier tipo de acuerdo; en estos casos se deberá (obligatoriamente) dar por concluido el proceso de formalización; posteriormente deberá coordinarse con las autoridades competentes y el apoyo de los titulares de los derechos mineros, la posibilidad de ejecutar medidas de interdicción. •

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Existe cierto desorden en la planificación y ejecución de las acciones de interdicción; por lo tanto, elaborar una Guía de Intervención resulta indispensable de a fin de establecer las responsabilidades; asimismo, debe llevarse el control de la maquinaria incautada o destruida, a la vez que contemplar responsabilidades de los funcionarios o servidores públicos, así como diferenciar los escenarios para la ejecución de esta. El OEFA, en cumplimiento de sus funciones supervisoras de las EFA, viene desarrollando una importante labor, pero la ausencia de poder coercitivo, no puede conminar al cumplimiento de las responsabilidades

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Asimismo resulta interesante comentar la propuesta normativa referida al principio de primacía de realidad que el OEFA busca implementar para el caso de supervisión de titulares mineros que se encuentran dentro del régimen de PPM/PMA pero que en realidad deberían formar parte del régimen general y por lo tanto, su supervisión, fiscalización en imposición de sanciones debería transferirse desde el gobierno regional a dicha institución. Esta propuesta se encuentra actualmente en etapa de consulta pública.