La inteligencia criminal en la seguridad pública argentina

La inteligencia criminal en la seguridad pública argentina. (Publicado en Prejuicio, crimen y castigo, coord. por Enrique del Percio, Sudamericana, Buenos Aires, 2010

José Manuel Ugarte1

1. La inteligencia criminal: hacia el accionar policial guiado por la inteligencia. La inteligencia criminal es uno de los aspectos de la actividad policial de mayor desarrollo en los últimos años, en muy diversos países. Aunque ha constituido desde siempre parte de la actividad policial, ha sido en los últimos tiempos en que ha tenido lugar su evolución doctrinaria y legal, en que han surgido importantes estructuras dedicadas a su práctica, y en que se ha comprendido cabalmente su importancia para enfrentar los actuales desafíos de la seguridad pública. El auge actual de la inteligencia criminal tiene lugar por la creciente percepción de que el conocimiento que el policía tiene de su barrio o del lugar en el que debe actuar, respecto de cuáles son las personas respecto de las que deberá actuar, de las capacidades y recursos con que cuenta su comisaría, precinto o destacamento para enfrentar al delito, de quiénes son y cómo actúan los delincuentes de su barrio o área, y el conocimiento derivado de los registros de antecedentes criminales y policiales con que cuentan la mayoría de los países, y aún la experiencia policial acumulada de los casos en que se debió intervenir, resultan hoy notoriamente insuficientes ante el auge de la delincuencia, el creciente perfeccionamiento del delito, y, muy especialmente, el auge del delito organizado y su frecuente carácter interjurisdiccional. El delito organizado, destinatario fundamental, pero ciertamente no único, de la inteligencia criminal, plantea a la policía, al ministerio 1

José Manuel Ugarte es abogado y especialista en Derecho Administrativo y Administración Pública (UBA), Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Católica de Santiago del Estero, Profesor de Legislación de Seguridad e Inteligencia en la Maestría de Seguridad Pública de Policía Federal Argentina y de Seguridad Interior de las Escuelas Superiores de Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, así como de la Carrera de Especialización en Gestión de la Defensa de la Universidad de Tres de Febrero. E-mail [email protected]

público, a los órganos judiciales, y al sistema penitenciario, el desafío representado por la organización o empresa criminal, dotada frecuentemente de medios técnicos sofisticados que pueden incluir medios de espionaje intrusivos, armamento de significativo poder de fuego, e importantes recursos económicos que pueden ser puestos en juego para corromper políticos, jueces, y aún penetrar las propias instituciones policiales. También suelen contar con negocios lícitos que, al par que disimulan el accionar de la organización, allegan a ésta importantes recursos, y con una férrea cadena de mando caracterizada por la implacable violencia ejercida sobre miembros desobedientes, delatores, desertores y testigos, cuando no sobre jueces y funcionarios que pretenden investigar y poner término al accionar de la organización. Frente a este tipo de desafíos, es cuando se evidencian particularmente tanto la necesidad, como el valor de la inteligencia criminal. Pero aún frente a otros tipos de delitos que pueden no poseer estrictamente las características de delito organizado –delitos de características reiteradas que evidencian, cuando menos, la existencia de condiciones de lugar, víctimas, victimarios, etc. que favorecen su acaecimiento, delincuentes seriales que actúan en más de una jurisdicción policial, auge de determinadas formas delictivas, recuérdese en nuestro medio los reiterados asaltos a automovilistas para despojarlos de sus vehículos, derivados a los desarmaderos, los asaltos a pasajeros en taxis, los asaltos a ancianos en sus casas, etc.se evidencia la necesidad de contar con información de todos los niveles de actuación de la seguridad pública, de todas las jurisdicciones territoriales y políticas, de todas las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, nacionales y provinciales y de los organismos estatales vinculados a, o que cooperan con, la seguridad pública, de los órganos penitenciarios, de las causas judiciales, con una comunicación telemática en tiempo real con todos los participantes, y con los otros países de la subregión, y con una adecuada capacidad de análisis de dicha información, que permita encarar una eficaz acción de prevención y represión del delito. La inteligencia criminal constituye parte de la actividad policial y se diferencia de la actividad de inteligencia estrictamente hablando, del mismo modo que la actividad policial y la actividad de inteligencia continúan constituyendo actividades claramente diversas, sin negar la relación y la cooperación que existe y debe existir entre ambas.2 2

En Estados Unidos de América, se distingue entre inteligencia para la seguridad nacional, inteligencia relativa a amenazas contra la seguridad nacional estadounidense, a cargo de los organismos de inteligencia, protagonizada por los organismos de inteligencia, sujetos a múltiple y específica regulación legal, y la inteligencia policial (law enforcement intelligence), o inteligencia criminal (criminal intelligence) a cargo, a nivel nacional, de organismos nacionales, como el Federal Bureau of Intelligence –quien tiene también a su cargo el rol fundamental en materia de contrainteligencia en el propio país,

Establecido ello, procuraremos aproximarnos al concepto de inteligencia criminal. Tal como ha sido desarrollada en buena parte del mundo – destacándose el Federal Bureau of Investigation (FBI) estadounidense, la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL), la Oficina Europea de Policía (EUROPOL) y, como organismos específicos, el National Criminal Intelligence Service (Servicio Nacional de Inteligencia Criminal) del Reino Unido – probablemente uno de los organismos de inteligencia criminal que alcanzaron mayor desarrollo en el mundo -aunque a partir del 3 de mayo de 2006 cesó su actividad por haber fusionado con el Nacional Crime Squad (Escuadrón Nacional contra el Crimen, organismo operativo de lucha contra el delito organizado), para conformar la Serious Organised Crime Agency (Agencia sobre Delito Serio y Organizado, organismo de inteligencia criminal con facultades y capacidades operativas de lucha contra el delito organizado, que además ha mantenido el apoyo de inteligencia a las policías locales y agencias con facultades policiales que brindaba su predecesor- el Canadian Criminal Intelligence Service (Servicio Canadiense de Inteligencia Criminal), o la más reciente, pero con amplios antecedentes en su país, Australian Crime Commission (Comisión Australiana contra el Delito), o el Servicio Nacional de Inteligencia Criminal del Reino de Holanda- constituye, antes que nada, parte de la función policial, ejercida fundamentalmente por policías, frecuentemente con la cooperación de personal de analistas y de apoyo sin estado policial. ¿Qué es, en realidad, la inteligencia criminal? Se trata de la aplicación de la metodología propia de la actividad de inteligencia, fundamentalmente en materia de análisis, a la actividad policial, tanto en el nivel estratégico –determinación de situación en materia de seguridad pública, de todo el país, o de una región o área determinada, o circunscripta a determinado o determinados delitos, comprendiendo su probable evolución, amenazas, tendencias y causas a corto, mediano y largo plazo, destinada a orientar a la política de seguridad pública del país, o en una región o área determinada, o respecto de determinado delito; como en el nivel operacional – conocimiento destinado a guiar a jefes policiales, generalmente de rango medio, a establecer prioridades en su accionar, a emplear con mayor eficiencia ante la carencia por parte de Estados Unidos de un auténtico organismo de inteligencia interior- Por otra parte, mientras que tratándose de las policías locales (estaduales, municipales, de condado o tribales) era más frecuente anteriormente referirse a análisis del delito (crime analysis) actualmente y muy especialmente después del 9/11/2001, además del análisis del delito, participan indiscutiblemente en la inteligencia criminal o policial. La distinción entre la inteligencia para la seguridad nacional y la inteligencia criminal o policial es clara. Similar distinción –con mayor claridad- puede advertirse en la legislación, directivas y estructuras del Reino Unido, Canadá, Australia, etc. y, en general, en los países desarrollados institucionalmente; se trata de la distinción, en definitiva, entre actividad de inteligencia y actividad policial. En Latinoamérica, esta distinción tiene menos claridad. Ver, de José Manuel Ugarte, La actividad de inteligencia en América Latina y la evoluciòn de la inteligencia criminal, Latin American Studies Association, 2009, hoy disponible en www.aainteligencia.cl.

y eficacia recursos escasos, a efectuar un despliegue eficaz, a emplear tácticas adecuadas, a fin de obtener mayores resultados en materia de reducción del delito;; y táctico: investigación de las organizaciones criminales –campo fundamental de interés de la inteligencia criminaly de aquellas formas delictivas que por su complejidad, gravedad, reiteración y consecuencias, no logran ser prevenidas eficazmente por la investigación policial, fiscal o judicial del caso individual. Se ha definido a la inteligencia criminal de un modo más general como …la creación de un producto de conocimiento de inteligencia que apoya la toma de decisiones en las áreas de accionar policial, reducción del delito, y prevención del delito…3 Se trata, en definitiva, de reemplazar en materia de accionar policial a la improvisación o mera intuición, por el accionar policial guiado por la inteligencia. Con relación a la distinción precedentemente referida entre nivel estratégico, nivel operacional, y nivel táctico, cabe señalar que la diferencia entre tales niveles está dada tanto en la amplitud de visión y nivel de detalle, como en el destinatario del producto inteligencia. Mientras que el nivel táctico está orientado hacia un propósito policial determinado –típicamente, el desbaratamiento de una organización criminal, o la prevención eficaz de determinado delito complejo- el nivel operacional está orientado hacia la aplicación de medidas eficaces y el óptimo aprovechamiento de recursos policiales escasos para la obtención de resultados positivos en materia de reducción del delito, y disrupción de organizaciones criminales, y el nivel estratégico está orientado hacia la formulación de alerta temprana y la determinación de amenazas en materia de delitos, a corto, mediano y largo plazo, con la finalidad de establecer prioridades y adaptar a un país, una región, a un área, o a una institución policial, para enfrentar adecuadamente las amenazas criminales que van surgiendo, orientando el planeamiento de corto, mediano y largo plazo y las políticas y a las operaciones en materia de seguridad pública. De ese modo, mientras que el destinatario del nivel táctico son equipos de investigadores, los consumidores de inteligencia de nivel operacional son jefes policiales de rango medio, responsables de un área geográfica determinada o que comandan unidades dentro de una institución policial, los consumidores de inteligencia de nivel estratégico son los formuladores de decisiones de las instituciones, o los responsables políticos de la seguridad pública a nivel local, nacional o subregional. La organización o empresa criminal constituye el objeto clásico, aunque ciertamente no único, de la Inteligencia criminal. 3

Jerry H. Ratcliffe, Integrated Intelligcence and Crime Analysis: Enhanced Information Management for Law Enforcement Leaders, Second Edition, COPS-Police Foundation, Washington, 2007.

Se procura determinar su composición, medios humanos y materiales con que cuentan, actividades que realizan, delitos cometidos, en comisión y por cometerse, activos de que disponen, involucramiento en actividades lícitas y sus alcances, medios de todo tipo de que disponen, etcétera, en un trabajo que suele durar años y que excede la investigación de un caso criminal determinado. El objetivo es lograr un panorama completo de la organización que posibilite la captura de la totalidad o de una parte sustancial de ella. Se diferencia así de la investigación del caso determinado, cuyo objetivo es el de esclarecimiento de un hecho concreto, individualización de sus autores, obtención de las pruebas, y juzgamiento de los delincuentes. Aunque el objetivo final es obviamente el mismo, en la inteligencia criminal resulta fundamental el análisis, la obtención del conocimiento, con un enfoque de solución del problema, no limitado a un hecho determinado, sino a conocer profundamente a la organización o al conjunto de factores productores de delitos. Para comprender adecuadamente la naturaleza de la inteligencia criminal y su distinción respecto de la investigación del caso penal concreto, creemos de suma utilidad transcribir estos párrafos, tomados tanto de las Directivas del Procurador General (Attorney General) estadounidense Smith, sobre Inteligencia Criminal, dirigidas a la Federal Bureau of Investigation (Oficina Federal de Investigación), reproducidas casi textualmente en las actuales Directivas sobre Investigaciones relativas a Delitos Generales, Delito Organizado y Organizaciones Terroristas –capítulo III Investigaciones de Inteligencia Criminal- del Procurador General John Aschcroft (2002), como también de esta última directiva: …III. Investigaciones de Inteligencia Criminal. Esta sección faculta a la Oficina Federal de Investigación para llevar a cargo investigaciones de inteligencia criminal de ciertas empresas que buscan ya sea obtener ganancias o lucros monetarios y comerciales a través de actividades de delito organizado 4o buscar la obtención de objetivos políticos y sociales a través de actividades que involucran violencia criminal. Estas investigaciones difieren de las investigaciones criminales generales…en algunos aspectos importantes. Como una regla general, una investigación de un acto criminal completo está normalmente limitada a determinar quién cometió el acto y a asegurar las pruebas para establecer los elementos de un delito particular. A ese respecto, se autodefine. Una investigación de inteligencia de una empresa criminal en marcha debe determinar el tamaño y la composición del grupo involucrado, sus dimensiones geográficas, sus objetivos criminales pasados y proyectados, y su capacidad de daño. Mientras una investigación 4

En el original: racketeering activities, denominación en Estados Unidos a actividades criminales organizadas, tales como las extorsiones a empresas legítimas o el contrabando de licores

criminal ordinaria concluye con una decisión de promover proceso o no promover proceso, la investigación de una empresa criminal puede no concluir necesariamente, aún cuando uno o más de sus participantes pueda haber sido procesado. Adicionalmente, la organización (criminal) provee una vida y continuidad de operación que no es hallada normalmente en una actividad criminal ordinaria. Consiguientemente, esas investigaciones (de inteligencia criminal) pueden continuar por algunos años. Más aún, como destacó el Juez Powell, el foco de tales investigaciones ‘…Puede ser menos preciso que cuando está dirigido hacia formas más convencionales de delito…’ (United States vs. United States District Court, 407 US 297, 322 (1972). A diferencia de un caso criminal ordinario, puede no existir un delito completo que provea un marco para la investigación. A menudo requiere colocar juntos bits y piezas de información a menudo carentes de significado por sí para determinar si existe una tendencia de actividad criminal. Por tal razón, la investigación es más amplia y discrimina menos que lo usual, involucrando ‘la interrelación de varias fuentes y tipos de información’… Así, como también surge de las Directivas emitidas por el Attorney General Ashcroft, una investigación de una racketeering enterprise (empresas criminales, dedicadas a la práctica de diversas formas de delito organizado) …el propósito inmediato de la investigación de una empresa criminal de delito organizado es el de obtener información relativa a la naturaleza y estructura de la empresa…con un enfoque hacia el objetivo de más largo rango de detección, prevención y prosecución de las actividades criminales de la empresa… Con relación a los alcances de estas investigaciones, señala la aludida directiva que …,una investigación de una empresa criminal de delito organizado puede reunir información tal como: a) los miembros de la empresa y otras personas que aparecen como estando actuando intencionalmente en la realización de delito organizado; b) las finanzas de la empresa; c) las dimensiones geográficas de la empresa; d) Las actividades pasadas y futuras, y los objetivos de la empresa…Para obtener tal información, pueden ser usadas todas las técnicas legales… Consiguientemente, la actividad de inteligencia criminal respecto de una organización criminal puede proseguir después de que uno o varios de sus miembros hayan sido detenidos, o de que determinadas actividades de tal organización hayan sido descubiertas y desarticuladas. Como hemos señalado precedentemente, nada de esto es estrictamente nuevo, y, de hecho, la inteligencia criminal ha

constituido parte de la práctica y de la tarea policial en todo tiempo, aunque no se la conociera por ese nombre. La diferencia con los actuales desarrollos en esta materia, es que actualmente se tiende a ejecutar esta actividad de modo organizado y sistemático, comprendiendo su realización por todas las instituciones policiales y fuerzas de seguridad de un país, que constituyen en su seno órganos de inteligencia criminal, conforme a una doctrina común, a través de normas y procedimientos comunes, que incluyen programas informáticos de investigación y de análisis, obteniendo productos de inteligencia estandartizados que pueden ser compartidos e integrados en productos de inteligencia de nivel superior; compartiendo datos a través de una vinculación telemática constante, y bajo la dirección y apoyo de un organismo de inteligencia criminal nacional, que asume la dirección de la elaboración doctrinaria, recibe información y productos de inteligencia de las instituciones policiales locales y suministra a éstos información – contando con importantes bases de datos de carácter nacional y productos de inteligencia, apoyando sus investigaciones con sus bases de datos, productos de inteligencia, personal especializado, y – cuando cuenta con ellos- con sus medios propios de obtención de información; todo, obviamente, a requerimiento de tales órganos locales. Dicho organismo de inteligencia criminal suele modernamente contar tanto con información provista por las instituciones policiales, como con otras fuentes públicas, y también con medios propios de obtención de información por medios encubiertos -equipamiento de interceptación de comunicaciones, vigilancia electrónica en sus diversos aspectos, incluyendo adquisición de datos, voces e imágenes a distancia- sujetos a los correspondientes controles externos e internos para la preservación de los derechos individuales. En tales aspectos, constituye un medio de apoyo fundamental para las policías, a las que asiste técnicamente en forma constante, en materia de inteligencia criminal. También se tiende a integrar esa tarea internacionalmente a nivel regional -como ha sucedido en Europa con Europol, Oficina Europea de Policía Criminal- pudiéndose advertir esa tendencia en el ámbito del MERCOSUR ampliado, de forma aún limitada, en el marco de la Reunión de Ministros del Interior y equivalentes (RMI) y a su producto, el Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del MERCOSUR (SISME), del Ámbito Terrorismo y de otros ámbitos de intercambio de información de inteligencia criminal relativa a diversas formas de delito organizado, tales como los aún no institucionalizados –por no haber sido establecidos a través o como consecuencia de tratados internacionales, ni haber sido integrados a estructuras de conducción y control político, como ha sucedido en los restantes casos, CLACIP (Comunidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia Policial) y AMERIPOL. A esta tendencia responde el

proyecto de constitución en el ámbito de la RMI de un órgano de inteligencia criminal subregional, que habría de denominarse MERCOPOL. En definitiva, la inteligencia criminal constituye una antigua pero renovada manera de encarar el accionar en materia de seguridad pública, que supone, conforme a una doctrina de inteligencia criminal común a todos los participantes del sistema, el empleo sistemático de técnicas de análisis, elaborándose productos de inteligencia criminal estandartizados, de carácter tanto estratégico como operacional y táctico; el constante y sistematizado intercambio de información y de productos de inteligencia entre los protagonistas de la seguridad pública, orientando de ese modo tanto la formulación de las políticas de seguridad pública en los diversos niveles, como la investigación del delito organizado y complejo. Un aspecto importante de la inteligencia criminal es el análisis del delito. Se trata de la recolección y el análisis de datos relativos a delitos cometidos –primariamente utilizando formularios adecuadamente diseñados de informe sobre hechos delictivos-5, unidos a datos obtenidos en investigaciones criminales, causas judiciales, informantes u otros medios, así como datos sociológicos, económicos y geográficos, entre otros- adecuadamente guardados en bases de datos relacionales con auxilio de sistemas informáticos especialmente diseñados. Se realiza sobre tales bases análisis del delito, de carácter espacial –empleando sistemas informáticos georeferenciados de diverso grado de complejidad, para determinar la localización del delito en sus diversas formas- temporal –días y horas en que ocurren los delitospersonal –estudio de la víctima y del delincuente- de modus operandi –técnicas y medios materiales empleadas por los delincuentes- y ambiental –estudio de los lugares donde se cometen los delitosbuscando determinar, con ayuda de software informático especial, y la imprescindible habilidad del analista, pautas de acción criminal, prestando atención a reiteraciones que denuncien la actuación de bandas u organizaciones criminales y de delincuentes seriales,

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Tales como el Reporte Unificado sobre el delito, sistema unificado de informe de delitos emitido por las policías locales para el Federal Bureau of Investigation (Oficina Federal de Investigación) destinado a posibilitar la elaboración de estadística criminal por parte de dicha oficina, o el más perfeccionado y detallado, derivado del mismo programa, Sistema Nacional de Informes basados en Incidentes vigente en Estados Unidos de América, que contiene, por cada delito informado a la policía o del que ésta toma conocimiento, datos sobre la víctima, el delincuente (cuando es conocido), tipos y valores de los bienes robados, en su caso, características de las personas arrestadas en conexión con el incidente, etc. Un buen sistema de este tipo, adecuadas capacidades de análisis, y constante intercambio de información por vinculación telemática en tiempo real, constituyen herramientas esenciales contra el delito.

tendencias manifestadas por el delito, en definitiva características y reiteraciones del fenómeno delictivo, útiles tanto para prevenir el delito, como para investigación de bandas o delincuentes seriales. Tales pautas pueden llevar a la identificación, correlacionadas con información cronológicamente anterior, del accionar de determinada banda u organización delictiva, como también a adoptar medidas eficaces de prevención situacional que imposibiliten, dificulten o hagan más costoso para los delincuentes tal accionar delictivo, como asimismo, determinar tendencias en relación al tipo de delito indicado e inclusive identificar el accionar de determinada organización delictiva, o de un delincuente serial o habitual. Desde ese punto de vista, el análisis del delito también contribuye a la investigación criminal. También, como es obvio, constituye un auxiliar operacional de primera magnitud, al favorecer el despliegue de recursos para prevenir el delito, y, consiguientemente, aporta a la prevención situacional de aquél. 2. Inteligencia Criminal y Análisis del Delito en Estados Unidos y el Reino Unido: semejanzas y diferencias. Mientras en el Reino Unido, otros países anglosajones, y países europeos en general, el análisis del delito está plenamente integrado, tanto en los aspectos orgánicos como doctrinarios, a la inteligencia criminal –especialmente en sus aspectos tácticos- en Estados Unidos predomina una consideración diferenciada de ambos aspectos. 6 En efecto, en Estados Unidos, tradicionalmente se ha denominado inteligencia policial (law enforcement intelligence) a la actividad desplegada por agencias federales, tales como el Federal Bureau of Investigation o la Drug Enforcement Administration, enderezada a la identificación y eventual procesamiento de sospechosos de delitos, contribuyendo así a la investigación criminal7, mientras que el análisis del delito, con las características antes reseñadas, es realizado fundamentalmente por instituciones policiales locales, que cuentan en su seno con analistas sin estado policial, que son sus principales protagonistas. En Estados Unidos se suele sintetizar la relación entre ambos, sosteniéndose que mientras el análisis del delito permite saber qué está sucediendo, la inteligencia criminal propiamente dicha permite conocer por qué está sucediendo. La respuesta a ambas preguntas resulta en definitiva esencial para el conocimiento de la situación en materia de criminalidad que es en definitiva imprescindible, tanto para la inteligencia criminal estratégica, como para la operacional, como para la táctica 6

Deborah Osborne, Out of Bonds: Innovation and Change in Law Enforcement Analysis, Joint Military Intelligence College, Washington D.C., March 2006, Pág. 18. 7

Deborah Osborne, Ibid.

En el Reino Unido, el desarrollo de la actividad de inteligencia criminal dio lugar a la formación del que consideramos el más perfeccionado y completo cuerpo doctrinario en la materia, que a la vez cumple la función fundamental de doctrina común a todos los participantes: el Modelo Nacional de Inteligencia.8 Tal doctrina, incluyendo normas y procedimientos, es común tanto al organismo de inteligencia criminal que actúa como cabecera del sistema, como a todas las instituciones policiales, fuerzas de seguridad y organismos vinculados a la seguridad pública, vinculados con aquél –incluyendo Aduanas, Impuestos, Registros de las Personas u organismos con funciones equivalentes, etc. Fruto de la iniciativa, actividad y creatividad nucleados en la Asociación de Jefes de Policía de Inglaterra y Gales del Reino Unido y del liderazgo y capacidad técnica del Servicio Nacional de Inteligencia Criminal inglés, cuya creación en 1992 brindó significativo impulso a esta idea, su surgimiento en 1999 brindó una base fundamental al accionar coordinado en materia de inteligencia criminal en el Reino Unido. `Dicho Modelo prevé el accionar policial guiado por la inteligencia en tres niveles: local –unidad básica de comandoregional –varias unidades básicas de comando, o más de una institución policial- y nacional –orientado fundamentalmente a la lucha contra el delito serio y organizado. Tales niveles, conforme prevé el Modelo, interactúan y se apoyan recíprocamente en forma constante, reflejándose las prioridades derivadas de los productos de inteligencia de nivel nacional, en el accionar policial local, que contribuye, a su vez, a los productos de nivel superior. Como órgano fundamental de orientación doctrinaria, apoyo tecnológico y de conocimiento, actuaba el mentado Servicio Nacional de Inteligencia Criminal, conocido por su sigla en inglés NCIS; hoy lo hace en su lugar la Agencia de Lucha contra el Delito Serio y Organizado (SOCA).9 Característica fundamental del Modelo es la de prever productos de inteligencia estandartizados, circunstancia que permite la integración de los productos originados en los niveles local y regional en aquellos producidos en niveles superiores. Tales productos –evaluación estratégica, evaluación táctica, perfiles de problemas y perfiles de blancos- cubren adecuadamente los niveles estratégico, operacional y táctico.

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Sobre el Modelo Nacional de Inteligencia inglés, ampliar en, de José Manuel Ugarte, La inteligencia Criminal en el Reino Unido y Canadá 2ª. Parte, Revista de Policía y Criminalística, Nº 18, marzo de 2007, Editorial Policial, Buenos Aires. 9 Sigla en inglés. Organismo de inteligencia criminal e investigación del delito serio y organizado, con funciones ejecutivas, nacido de la fusión del National Criminal Intelligence Service y el National Crime Squad.

El trabajo en cada uno de los niveles comprende, en el nivel estratégico, la determinación de las prioridades en materia de inteligencia, prevención, y aplicación policial de la ley, tomando en cuenta en buena medida las prioridades fijadas en la evaluación estratégica de máximo nivel, planificándose el accionar a adoptar en dichos aspectos, tomando en cuenta los recursos necesarios y su disponibilidad, diseñándose en consecuencia, en cada uno de los niveles, la estrategia de control. Dicha estrategia es revisada y evaluada en forma constante, utilizándose el denominado menú táctico, que comprende la determinación de sospechosos que constituirán objetivos de inteligencia de acuerdo a las prioridades fijadas en la estrategia de control,, el manejo de la situación en focos de delito y desorden; la investigación de delitos y de incidentes que pueden aparecer como ligados en ‘series’ y la aplicación del rango de ‘medidas preventivas’, tales como cámaras de seguridad, y esquemas de iluminación, o bien medidas de prevención comunitaria. Merece destacarse que el Modelo prevé también técnicas específicas de análisis propias del ámbito de la inteligencia criminal, aunque alguna esté tomada del ámbito de la actividad de inteligencia estratégica o de Estado. Así encontramos el análisis de pautas criminales, conjunto de técnicas de análisis relativo a identificación de delitos o incidentes seriales, el análisis de tendencias en delito, el análisis de ‘sitios calientes’ o núcleos de producción de delito o desorden, en las cuales se buscan relaciones de similitudes o diferencias u otros lazos entre delitos que contribuyan a la determinación de delitos seriales o de ‘sitios calientes’ de delito y desorden; el análisis de perfiles de negocios criminales, que estudia el modus operandi de los delincuentes en sus actividades, mostrando cómo es llevada a cabo determinada actividad criminal, incluyendo la selección de víctimas, las técnicas que emplean, y las debilidades en las actividades legítimas o en los sistemas de seguridad que las posibilitan, facilitan o protegen, que son explotadas por los delincuentes; el análisis de tendencias demográficas, técnica de análisis estratégico centrada en el examen de la naturaleza de los cambios demográficos y su impacto en la delincuencia, incluyendo migraciones internas, así como de los factores sociales como desempleo y carencia de vivienda que pueden influir cambios o tendencias en delincuentes y en el comportamiento criminal, análisis de mercados criminales, con la que se analizan la evolución y tendencias del mercado de determinada commodity criminal, tales como drogas, autos robados, armas, o de servicios como prostitución, comprendiendo la disponibilidad y precio de tales productos o servicios, quienes son las figuras clave en tales comercios, las redes que comercializan, cómo se disponen los ingresos por tales actividades, quien y cómo accede al ‘mercado’ quien brinda ‘seguridad’ etc.; el análisis de redes criminales, que examina los lazos

de las personas que constituyen redes criminales, la significación de tales lazos, la jerarquía de sus integrantes, las fortalezas y debilidades de una organización criminal, incluyendo su capacidad de resistir proporcionando además una adecuada comprensión de la escala y seriedad de la amenaza representada por una organización criminal; el análisis de resultados, técnica de evaluación de la eficacia de las actividades policiales, u otras estrategias o tácticas de prevención o reducción del delito, o de métodos de investigación, asistiendo en la identificación de buenas prácticas o en perfeccionamiento de métodos, así como en el monitoreo del desenvolvimiento de un plan; análisis de riesgo, evaluación del grado de riesgo representado por delincuentes individuales u organizaciones a víctimas potenciales de delito, al público en su conjunto, o para las propias instituciones policiales, procurando establecer además si riesgos que aparecen en incidentes aparentemente aislados no son en realidad parte de una pauta o tendencia delictiva mayor que lleva consigo mayores o más graves riesgos, auxiliando también la determinación de las prioridades en la acción contra determinados delincuentes, o contra una determinada organización criminal; y análisis de perfiles de blancos, comprensiva de un conjunto de técnicas analíticas que procura describir a un delincuente determinado, su actividad criminal, su estilo de vida, sus vinculaciones, el riesgo que representa, y sus fortalezas y debilidades desde el punto de vista del sistema penal o de un eventual accionar de inteligencia dirigido contra él, determinando requerimientos de inteligencia y el despliegue de fuentes humanas y técnicas para obtenerlo; Respecto del Modelo Nacional de Inteligencia inglés, verdadero paradigma internacional de doctrina de inteligencia criminal y que influyó significativamente en esa materia en diversos países, cabe referir que en Estados Unidos de América existieron diversas tentativas de construir una doctrina de inteligencia criminal común – muy especialmente a partir del 11 de Septiembre de 2001. En el caso estadounidense, este esfuerzo ha estado centrado de manera significativa en la lucha contra el terrorismo internacional, aunque no limitado a este aspecto. Cabe destacar en este caso los esfuerzos realizados a partir de la creación del Departamento de Seguridad Interna, y con apoyo del Departamento de Justicia de Estados Unidos, para posibilitar el intercambio de información e inteligencia entre los órganos policiales federales, estaduales, locales y tribales, por parte de la Asociación Internacional de Jefes de Policía, en una reunión de jefes policiales y funcionarios de inteligencia en la Cumbre para Compartir Inteligencia Criminal10, cuyas conclusiones se reflejaron en el trabajo Compartiendo inteligencia criminal: Un Plan Nacional para un Accionar Policial Guiado por la Inteligencia11, donde se propuso 10

7/8 de marzo de 2002. Criminal Intelligence Sharing: A National Plan for Intelligence-Led Policing at the Local, State and Federal Levels, International Association of Chiefs of Police, Washington, 2002. 11

compartir, no sólo información relativa a seguridad nacional y lucha contra el terrorismo internacional, sino también información relativa a otras formas de delito, proponiéndose la formulación de un Plan Nacional de Inteligencia y la creación de un Consejo Coordinador integrado por directivos de órganos policiales locales, tribales, estaduales y federales –el Consejo Coordinador de Inteligencia Criminal- para supervisar e implementar el referido Plan, procurándose la remoción de las barreras legales y reglamentarias que limitaban u obstruían el flujo de información e inteligencia entre los órganos de los niveles aludidos, creándose una fuerza de tareas de profesionales dirigida a evaluar las leyes y reglamentos existentes para asegurar el equilibrio entre las necesidades del accionar policial y los derechos individuales, procurándose el adecuado financiamiento del Plan y la creación de estándares para el análisis de la información; la creación, en el Departamento de Justicia, de la Iniciativa de Justicia Global para el Intercambio de Información –Global- como Comisión de Asesoramiento Federal para el Procurador General (Secretario de Justicia) estadounidense, en materia de intercambio, integración y compartición de información, constituido por organizaciones independientes vinculadas a la problemática policial, y representantes de instituciones policiales locales, estaduales, tribales y nacionales, conformándose la Comisión Asesora Global; la creación, en ese marco, del Grupo de Trabajo en Inteligencia Global, constituyendo un cuerpo asesor al gobierno federal, en materia de intercambio de información electrónica basada en estándares entre la justicia, el ministerio público y los órganos con funciones policiales, integrado por miembros de instituciones policiales de todos los niveles, planificadores, administradores, expertos en información, etc.; el Plan Nacional para compartir Inteligencia Criminal 12, producido bajo la guía y dirección de la Oficina de Programas de Justicia del Departamento de Justicia, con el aporte fundamental del Grupo de Trabajo en Inteligencia Global, en colaboración con la ya mentada Iniciativa de Justicia Global para el Intercambio de Información, que prevé estándares mínimos en materia de obtención, entrega, almacenamiento y diseminación de inteligencia criminal, la definición de la administración y supervisión de dicha función, estándares para adiestramiento del personal en inteligencia criminal, el desarrollo por las instituciones policiales de capacidades de registro y procesamiento automático de datos, constituyendo bases de datos centradas en incidentes, tanto para uso propio como para interconexión telemática con sistemas de información estaduales y federales, previéndose en tal sentido el Sistema Regional para Compartir Información (RISS) y el Sistema del FBI de Actividad Policial en Línea (LEO), estableciéndose la interoperabilidad de todos los sistemas informáticos de las instituciones policiales del país de todos los niveles, con el sistema RISS/LEO; la creación del Consejo Coordinador de Inteligencia Criminal, así como la posterior publicación por parte de la Oficina para el Policiamiento Orientado a la Comunidad, del 12

Global Justice Information Sharing Initiative, United States Department of Justice, National Criminal Intelligence Sharing Plan, Washington, 2003.

trabajo Inteligencia Policial: Una Guía para Agencias Policiales Locales, Estaduales y Tribales13, en el que se desarrollaron y profundizaron las normas, procedimientos y estándares para que las aludidas instituciones desarrollaran capacidades en materia de inteligencia criminal, incluyendo la recepción de los requerimientos y de la inteligencia producida en el ámbito nacional, manteniéndose claramente la distinción entre inteligencia de seguridad nacional e inteligencia policial, así como la protección de los derechos civiles de los ciudadanos. Cabe destacar en materia de estándares normativos en la materia, los establecidos por vía reglamentaria en 28 CFR 23, así como por la Directiva sobre Archivos de Inteligencia Criminal de LEIU14. También se debe destacar el desarrollo en estados norteamericanos de los Centros de Fusión, destinados a satisfacer las necesidades de múltiples instituciones en materia de información e inteligencia criminal, particularmente en materia de delincuentes, organizaciones criminales y actividades criminales, empleados tanto en materia de lucha contra el terrorismo, como contra otras actividades delictivas, y que cuentan con información de múltiples bases de datos tanto públicas como privadas, elaborando también productos de inteligencia. En definitiva, en Estados Unidos se adoptó el concepto originado en el Reino Unido, de accionar policial guiado por la inteligencia. Resulta evidente que en el caso de Estados Unidos, una dificultad fundamental a superar ha estado representada por descentralización – se trata de un país con aproximadamente 18.000 instituciones policiales, de características muy diversas; existen instituciones policiales locales con un número inferior a una docena de policías profesionales, circunstancia que torna difícil toda especialización. También deben tenerse en cuenta las barreras legales y burocráticas imperantes entre el gobierno federal y los estados, y, tratándose de inteligencia antiterrorista, entre los organismos de inteligencia y las instituciones policiales –Estados Unidos carece de un organismo de inteligencia criminal como el NCIS y su sucesora la SOCA, cuyo funcionamiento como verdadera interfase entre los organismos de inteligencia y las instituciones federales no puede ser logrado plenamente por la Oficina Federal de Investigación (FBI) estadounidense; así como por la dificultad de aplicar adecuados estándares de verificación de seguridad a tan heterogénea comunidad, 13

David L. Carter, Law Enforcement Intelligence: A Guide for State, Local and Tribal Law Enforcement Agencies, Community Oriented Policing Services, US Department of Justice, Washington, 2004. 14 Association of Law Enforcement Intelligence Units (Asociación de Unidades de Inteligencia Policial), una asociación cuya mission es la de …proveer liderazgo y promover profesionalismo en la comunidad de inteligencia criminal para proteger la seguridad pública y los derechos constitucionales...Se trata, en definitiva, de una organización de cooperación entre instituciones policiales estadounidense3s para el establecimiento de estándares, buenas prácticas e intercambio de información entre más de 240 instituciones policiales federales, estaduales y locales en Estados Unidos.

y los esfuerzos y el tiempo que requiere su obtención por parte de los oficiales participantes. La producción de inteligencia criminal –incluyendo la realización de análisis del delito- supone –aspecto implementado fundamentalmente en Estados Unidos, en el Reino Unido, y en otros países anglosajones, pero que tiende a extenderse- la conformación, dentro de la institución policial o del organismo de inteligencia criminal, de un cuerpo de analistas –en Estados Unidos, generalmente para análisis del delito- que suelen constituir personal sin estado policial, adecuadamente reclutados y formados, que por no integrar el escalafón general o de seguridad de la policía, no ascienden a puestos directivos sino dentro del propio cuerpo de analistas, es decir, no asumen puestos de comando policial, ni cambian de destino, permaneciendo dentro del, órgano de inteligencia criminal y especializándose en el análisis de determinadas formas de delito, en lo que suelen obtener considerable experticia. En el Reino Unido, un organismo de particular interés es la ya mencionada Agencia de Lucha contra el Delito Serio y Organizado. Está formada por aproximadamente 4.000 integrantes que incluyen personal policial, así como personal de inmigración y aduana adscripto o incorporado, analistas, tanto reclutados por el organismo, como antiguos analistas de instituciones policiales e incluso analistas provenientes de los organismos de inteligencia –siendo su director, un ex Director General del Servicio de Seguridad, Sir Stephen Lander. La SOCA no solamente produce inteligencia; también tiene plenas facultades policiales, incluyendo la realización de detenciones, debiendo el personal incorporado realizar un curso inicial. Además de las funciones de inteligencia y policiales, SOCA cuenta como sus predecesoras con capacidades de interceptación de comunicaciones y medios propios de obtención de información, además de recibir y brindar información e inteligencia criminal de y a las 43 policías locales de Inglaterra y Gales, a otras instituciones policiales o con funciones policiales. Su foco fundamental es la lucha contra el delito organizado, aunque también colabora con las policías británicas en la lucha contra otras formas de delito. 3. Bases legales de la inteligencia criminal en Argentina, y necesidades de cambio. La inteligencia criminal en Argentina, aunque ha formado tradicionalmente parte del acervo policial, tuvo su primera expresión orgánica en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior, al incluirse entre las facultades de dirección y coordinación por parte del Ministro del Interior respecto del Sistema de Seguridad Interior creado por la ley, y específicamente, de dirección superior de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad del Estado Nacional, previstas en el artículo 8º de la ley, las relativas a …2. Dirigir y coordinar la actividad de los órganos de información e inteligencia de la Policía Federal

Argentina; como también de los pertenecientes Nacional y Prefectura Naval Argentina…

a Gendarmería

Más específicamente, estableció el artículo 16 que … La Dirección de Inteligencia Interior constituirá el órgano a través del cual el ministro del Interior ejercerá la dirección funcional y coordinación de la actividad de los órganos de información e inteligencia de la Policía Federal Argentina; como también de los pertenecientes a la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, en estos últimos casos exclusivamente a los efectos concernientes a la seguridad interior, y de los existentes a nivel provincial de acuerdo a los convenios que se celebren. Estará integrada por personal superior de Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, policías provinciales, y los funcionarios que fueran necesarios…. Según puede advertirse, la ley creó a la Dirección de Inteligencia Interior como un característico órgano de inteligencia criminal, integrado por personal policial y de seguridad en actividad y por funcionarios –fundamentalmente, analistas de inteligencia, y personal técnico de apoyo-. Expresando estas características, el artículo 12 del Decreto Nº 1273/92 estableció que …1) La Dirección Nacional de Inteligencia Interior15 estará a cargo de un funcionario designado por el Ministro del Interior, a propuesta del Subsecretario de Seguridad Interior, de quien dependerá orgánicamente. 2) Para el cumplimiento de las funciones que la Ley le asigna, la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal constituirá un organismo de carácter permanente, que para su funcionamiento se integrará con personal en actividad de la Prefectura Naval Argentina, Gendarmería Nacional, Policía Federal Argentina y Policías Provinciales que adhieran al sistema, capacitado en inteligencia, en cantidad y jerarquía por institución que la subsecretaría de Seguridad Interior determine, así como por aquellos funcionarios con especialización en inteligencia que sean necesarios. El personal policial y de seguridad, de inteligencia, aludido mantendrá su situación de revista, dependencia orgánica, administrativa y presupuestaria de la fuerza a que pertenece, en tanto que funcionalmente dependerá de la Subsecretaría de Seguridad Interior… Por otra parte, el antedicho Decreto reglamentario Nº 1273/92 establecía entre las facultades del Consejo de Seguridad Interior, órgano de fundamental importancia en este aspecto por incluir la presencia de las provincias, a través de sus gobernadores, ministros de gobierno o equivalentes y de jefes de policía provinciales, la función 15

Hoy, Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (Ley Nº 25.520).

relativa a …k. Implementar y mantener en la Subsecretaría16 de Seguridad Interior el Sistema Informático de Seguridad Interior que permita, por medio de la participación de todos los componentes del sistema de seguridad, prevenir y/o neutralizar las acciones delictivas señaladas en el artículo 10 inciso a) de la Ley Nº 24.059, como así también desarrollar el proceso de información que satisfaga las necesidades de la seguridad interior…(artículo 6º). En definitiva, la Dirección de Inteligencia Interior constituía un órgano de planeamiento de la actividad de inteligencia criminal, establecimiento de prioridades, formulación de requerimientos y de producción de inteligencia, a través del correspondiente análisis, facultado para disponer la realización de actividades de inteligencia por parte de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, y para efectuar el control de lo encomendado. Como puede advertirse, carecía de medios propios de obtención de información, hallándose sujeta para obtener información a la formulación de requerimientos a los órganos de información e inteligencia de las instituciones y fuerzas nacionales y provinciales. Con respecto a la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE), organismo de inteligencia cuya competencia a la sazón comprendía la realización de actividades informativas y la producción de inteligencia de Estado para la seguridad nacional, cuyo titular presidía la Central Nacional de Inteligencia (CNI), órgano de coordinación del Sistema Nacional de Inteligencia para la producción de inteligencia estratégica nacional (Leyes Nº 20.194 y Nº 20.195), cabe señalar que correctamente, la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior no asignó a la SIDE ni a la CNI rol de dirección o supervisión alguno respecto de la Dirección de Inteligencia Interior, reconociendo la diversidad existente entre la actividad policial coordinada en la Ley Nº 24.059, y la actividad de inteligencia. La Ley Nº 24.059 exclusivamente asignó al Consejo de Seguridad Interior la facultad de…e) Requerir de los organismos civiles nacionales o provinciales de inteligencia y los de las fuerzas de seguridad y policiales, toda información e inteligencia necesaria, la que deberá ser suministrada… (artículo 10). Si bien la normativa era adecuada, la Dirección de Inteligencia Interior no brindó los resultados que cabía esperar. Diversos factores pueden explicar tal circunstancia; fundamentalmente, la carencia absoluta de presupuesto para la actividad de inteligencia, y la designación del personal sin estado policial en el escalafón del personal civil de la Administración Pública, inadecuado para las características de la actividad y que además, en Argentina, no brinda incentivos para el reclutamiento de personal capacitado. A ello debieron agregarse los recortes presupuestarios experimentados por la 16

Hoy Secretaría de Seguridad Interior. A la época de la sanción de la Ley Nº 24.059, las Secretarías de Estado ministeriales habían sido suprimidas, siendo restablecidas posteriormente.

Secretaría de Seguridad Interior, especialmente en 2001-2002, y el establecimiento de incompatibilidades que excluyeron al personal policial retirado, en general competente, con que se contaba. También, la falta de incorporación del personal de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad especializado en inteligencia, y la falta de suficiente voluntad política para asegurar que la información con que contaban tales instituciones y fuerzas fuera adecuadamente suministrada y compartida.17 Para solucionar tal situación, se propuso en aquél momento (2002) …Un escalafón y normas sobre personal adecuados a la actividad, personal idóneo designado por métodos de evaluación apropiados, el pleno desarrollo de una doctrina adecuada, el otorgamiento de medios materiales suficientes, la asignación a la Dirección del personal más capaz con que cuenten las instituciones federales, la regularización de las designaciones y su jerarquización, el desarrollo del Nodo Nacional, diseño y gestión de adecuadas bases de datos, intercambio de información de seguridad en tiempo real, constituyen algunas medidas requeridas por la situación actual…18 así como (2004)19 Una acción por intermedio del Consejo de Seguridad Interior para constituir órganos similares en las provincias, desarrollando un modelo nacional de inteligencia para obtener una eficaz integración; una labor equivalente en el ámbito del Mercosur, que incluya el pleno desarrollo del Sistema de Intercambio de Información de Seguridad (Sisme), permitirán incrementar la eficacia en la lucha contra el delito... La Ley Nº 25.520 de inteligencia, aunque con innegables aspectos positivos –primera ley orgánica de información e inteligencia comprensiva de todos los aspectos fundamentales del Sistema de Inteligencia Nacional, de carácter público, con adecuados límites en algunos aspectos de dicha actividad y algunas mejoras en materia de control- profundizó también antiguas deformaciones propias del Sistema de Inteligencia argentino, tales como la concentración de facultades en cabeza del organismo fundamental de inteligencia, rebautizado Secretaría de Inteligencia, y su dependencia directa del máximo nivel del Estado.20 A las facultades que ya poseía, la indicada Secretaría incorporó las relativas a la producción de inteligencia estratégica nacional y las de dirección del sistema. Otra novedad importante de la Ley Nº 25.520, ya estrictamente atinente a la materia de nuestro análisis, fue la redenominación de la 17

José Manuel Ugarte, Fortalecer la inteligencia criminal, en La Nación del 27.11.2002. Ibidem. 19 José Manuel Ugarte, Hay que anticiparse al delito, en La Nación del 31.8.2004. 20 Sobre las características y evolución histórica del Sistema de Inteligencia argentino, remitimos a, de José Manuel Ugarte, Sistema Nacional de Inteligencia argentino, Cambiar ya!, Latin American Studies Association (LASA 2000), Miami, 2000, publicado en www.fas.org 18

Dirección de Inteligencia Interior, rebautizada con el más adecuado nombre de Dirección Nacional de Inteligencia Criminal. También fue materializada en esa oportunidad su incorporación como miembro pleno del Sistema de Inteligencia Nacional, quedando consiguientemente bajo la dirección funcional de la Secretaría de Inteligencia. Cabe considerar que tal incorporación implicó poner a un organismo fundamentalmente dedicado a una actividad de naturaleza policial, bajo la dirección funcional de un organismo de inteligencia (artículos 6 y 7 de la Ley Nº 25.520) Esto se vio complementado por la asignación a la Secretaría Inteligencia de la exclusividad en materia de interceptación comunicaciones no sólo para la actividad de inteligencia contrainteligencia, sino también de aquellas dispuestas por magistrado interviniente en causas judiciales (artículo 21).

de de y el

Tal circunstancia determinó que en los hechos, la Secretaría de Inteligencia asumiera un rol protagónico en diversas causas judiciales, no sólo en materia de interceptaciones de comunicaciones, sino con personal actuando en tareas operativas. El año 2005 fue trascendente para la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal ((DIC o DINICRI), dado que el presupuesto para ese año previó créditos para la realización de las actividades del organismo, encuadrándose al personal afectado a funciones técnicas y profesionales de dicho organismo el escalafón correspondiente al personal de inteligencia (Decreto Nº 2046/2004). Se procedió asimismo a llamarse a concurso público para la selección de analistas (Resolución SSI N° 15/2005), realizándose un curso -concurso anual de capacitación en inteligencia criminal. El curso –en cuyo dictado participó como docente el suscripto- tuvo un adecuado nivel de exigencia, incorporándose a personal de muy buen nivel en promedio y una fuerte motivación. Al año siguiente se reiteró el curso, pudiéndose afirmar que hoy la DIC-DINICRI cuenta con un equipo de analistas de adecuada capacitación y buen nivel intelectual. También tuvo trascendencia la implementación del Programa Nacional de Capacitación y Apoyo a la Formación y Actualización Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad (PRONACAP), dispuesta en la Reunión del Consejo de Seguridad Interior realizada en Córdoba en diciembre de 2004, e implementado a través de la Resolución SSI Nº 67/2005, destinado a materializar la cooperación del Estado Nacional, la Secretaría de Seguridad Interior y las instituciones y fuerzas dependientes del Ministerio del Interior con la formación, capacitación y actualización de las policías provinciales, y el enriquecimiento mutuo con la participación de Universidades y expertos nacionales y extranjeros.

Dicho Programa incluyó cursos y seminarios en materia de inteligencia criminal, manteniéndose en vigencia desde entonces. Aún no ha sido posible concluir, sin embargo, con la implementación de la interconexión telemática entre la Secretaría de Seguridad Interior y las instituciones policiales y fuerzas de seguridad del Estado Nacional y otros actores de la seguridad interior a través de la Red Unificada de Inteligencia Criminal (REDUNIC), que, aunque iniciada prácticamente tras la sanción de la Ley de Seguridad Interior –con distinta denominación- experimentara demoras, alegadamente por razones presupuestarias, pero en buena medida derivadas de la reticencia de algunos actores en compartir información. Son tales circunstancias que han determinado que hasta la fecha no haya sido posible concluir con tal implementación, esencial para el logro de la eficacia en inteligencia criminal. En cambio, se produjeron avances en la implementación del sistema telemático de información policial entre los países integrantes del MERCOSUR ampliado –SISME- 21 que se encuentra operativo, bien que en forma limitada. Resulta inevitable señalar que el funcionamiento de la DINICRI o DIC se encuentra hasta el momento limitado, hallándose sus funciones, en lo fundamental, desempeñadas por la Secretaría de Inteligencia. El desarrollo de la DINICRI tropezó desde sus comienzos con la limitación representada por el desempeño de sus competencias por parte de la Secretaría de Inteligencia, favorecido por el prolongado lapso que medio entre la sanción de la Ley de Seguridad Interior 1992- y el real desarrollo de la DINICRI, iniciado en el año 2005, lapso durante el cual, ante situaciones críticas en el ámbito de la seguridad pública, fue la Secretaría de Inteligencia quien dio respuesta a las necesidades de inteligencia criminal del poder político. Aún tras el desarrollo de la DINICRI el aludido rol de la Secretaría de Inteligencia prosiguió. Otro factor de fundamental importancia, limitativo del desarrollo de la DINICRI, fue la omisión de dicho organismo en incorporar al mejor personal de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad nacionales y provinciales, que debía conjugar sus conocimientos y experiencia en el ejercicio de la función policial, a las capacidades de los jóvenes analistas que pasaron a integrar la DINICRI. La presencia de tal personal era fundamental, además, para establecer con las instituciones policiales y fuerzas de seguridad los nexos y relaciones personales y de confianza que en todo el mundo facilitan el suministro o intercambio de información.

21

Para una descripción del SISME y otros acuerdos celebrados en el ámbito de la Reunión de Ministros del Interior o equivalentes del MERCOSUR, remitimos a nuestro artículo La coordinación en seguridad pública en el MERCOSUR: Orígenes, Perspectivas, Dificultades y Lecciones, Revista de Derecho Público, número 2004-2, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2004.

A lo expuesto debe agregarse la carencia hasta el presente de otro aspecto esencial para el adecuado funcionamiento y desarrollo de la inteligencia criminal: la existencia de una doctrina de inteligencia criminal común entre el Estado Nacional y las provincias, incluyendo productos de inteligencia estandartizados, y la inexistencia en todas las policías provinciales de órganos de inteligencia criminal. En otro orden de ideas, cabe destacar también el desarrollo que ha tenido la inteligencia criminal en la Provincia de Buenos Aires, donde se ha desarrollado a partir de 1997 –en el marco de la reforma policial concebida por León Carlos Arslanián y Alberto Binder- una labor significativa en cuanto a cambios en la doctrina de inteligencia policial vigente en la Provincia, que hasta ese momento estaba caracterizada por su orientación ideológica en el marco del conflicto Este-Oeste. Cabe destacar surge de la actualmente vigente Ley Nº 13.482 sobre Unificación de las Normas de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires, dentro de la compleja organización provincial en materia de seguridad pública, (inciso 3) el Área de la Policía de Información, en la que quedan comprendidas la Superintendencia de Evaluación de la Información para la Prevención del Delito, y los restantes organismos y unidades policiales de información actualmente existentes y los que se determinaren, dependientes de la Policía de Información... Por otra parte, la referida ley estableció en el Título Único Superintendencia de Evaluación de la Información para Prevención del Delito, que ...la Superintendencia de Evaluación de la Información para la Prevención del Delito, estará a cargo de un Superintendente en actividad de la Policías de la Provincia de Buenos Aires, especializado en inteligencia criminal (artículo 186), y que ... tendrá una estructura técnica especializada en la realización de actividades de inteligencia policial conducente a la prevención del delito...(artículo 187). Las funciones esenciales de este organismo, conforme establece el artículo 188, incluyen, entre otros, los aspectos relativos a …b) Administrar la base de datos unificada sobre el crimen organizado de la Provincia, en la que podrá incorporar información oficial procedente de causas y resoluciones judiciales en materia penal y/o prevencional debidamente identificadas, en el marco de lo establecido por los artículos 20 y 26 de la Constitución de la Provincia, de los artículos 270, 271, 280, 293, 294 y 297 del Código Procesal Penal de la Provincia, y demás normas aplicables en la materia. c) Asegurar de conformidad al principio de legalidad que las distintas áreas destinadas a la seguridad y la investigación de delitos utilicen dicha información en función de estrategias preventivas o de casos. e) Controlar la incorporación de la información específica proveniente de la autoridad judicial competente y las diversas áreas

de las Policías de la Provincia, registrada en causas o resoluciones judiciales sobre el accionar del crimen organizado en el ámbito de la Provincia…. f) Asegurar la reunión de información que permita la prevención del delito. g) Asegurar el adecuado procesamiento y análisis de la información vinculada con la prevención del delito… También previó el artículo 189 que ... Cada municipio de la Provincia tendrá una delegación de evaluación de la información para la prevención del delito... Estas normas reflejan un enfoque de la inteligencia criminal, que aparece como dirigido fundamentalmente a la formación y gestión de bases de datos de información policial, y al análisis de la información obtenida `para la prevención del delito, es decir, fundamentalmente dirigida a la inteligencia criminal estratégica, aunque, como ha podido advertirse, también dicha información es utilizada para la represión del delito, (casos). Respecto a la inteligencia criminal táctica, cabe destacar la circunstancia de prever la ley, dentro del Área de las Policías de Investigaciones, (artículo 4, inciso 2º) la Policía de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen Organizado,, y la Policía de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas. Con relación a la Policía de Delitos Complejos y Crimen Organizado, el artículo 154 le asignó competencia exclusiva y excluyente en investigaciones de delitos complejos y crimen organizado en todas sus etapas, incluyéndose entre sus funciones esenciales ...d) Reunir, analizar y evaluar la información procedente de las diversas fuentes nacionales, provinciales y/o municipales referidas al desarrollo, modalidades y evolución del crimen organizado, delitos complejos, secuestros y terrorismo, y elevar dicho informe a la autoridad que corresponda, y ...e) Diseñar bases de datos y almacenar en ellas información referida al comportamiento delictivo de detenidos o investigados en hechos ilícitos relacionados a secuestros de personas, crimen organizado, delitos complejos y terrorismo… El capítulo II previó la existencia de una Superintendencia de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen Organizado, a cargo de un Superintendente en actividad de la Provincia de Buenos Aires, especializado en la materia, cuyas funciones esenciales (artículo 157) incluyen las de mantener actualizada la apreciación de la situación delictiva en el ámbito de los delitos de su competencia, .y requerir y/o coordinar, con la autoridad judicial competente, la posibilidad de acceder al estudio y análisis de las causas en trámite o concluidas, que resulten de interés al objetivo del organismo, para la estructuración de la base de datos, asegurando un registro ordenado y actualizado de todas las actividades investigativas, funciones también características de la inteligencia criminal.

El capítulo III se refirió al establecimiento de Delegaciones Departamentales de la Policía de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen Organizado, a ser desempeñadas por Comisionados especializados en la materia. Con relación a las funciones esenciales de la Policía de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas, estableció el artículo 164 que …la Policía de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas tendrá competencia exclusiva y excluyente en investigaciones tendientes a la neutralización de diferentes formas delictivas del narcotráfico en todas sus etapas…incluyéndose entre sus funciones, las de ….b) Recopilar información respecto de todos los procedimientos efectuados por todas las dependencias policiales de la Provincia de Buenos Aires. c) Estudiar, analizar y elaborar diagnósticos y mapas delictivos respecto de la actividad de su incumbencia, aplicando los resultados obtenidos a la neutralización de las diferentes formas delictivas del narcotráfico en todas sus etapas…. Se trata en todos los casos, como puede advertirse, funciones típicas de inteligencia criminal. Por otra parte, el artículo 165 previó también la creación de la Superintendencia de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas, a cargo (artículo 116) de un Superintendente en actividad de las Policías de la Provincia de Buenos Aires especializado en la materia, entre cuyas funciones se cuentan las de …mantener permanentemente actualizado el análisis de la narcocriminalidad. y diseñar y asegurar la implementación de sus bases de datos y sistemas informáticos…es decir, funciones características de inteligencia criminal. Como puede advertirse, las Policías de la Provincia de Buenos Aires disponen de tres organismos de inteligencia criminal, uno dedicado fundamentalmente a inteligencia criminal estratégica, y los otros dos a inteligencia criminal estratégica y táctica respecto de determinadas formas delictivas. El artículo 168 previó la creación de unidades operacionales departamentales destinadas al cumplimiento de la misión de esta Policía. Cabe interrogarnos acerca de la conveniencia de estructurar la actividad de inteligencia criminal en tres policías independientes (al menos teóricamente), y contraponerla a la conveniencia de contar con un único organismo de inteligencia criminal, comprensivo tanto de los aspectos estratégicos como tácticos, sin perjuicio de contarse con un órgano de inteligencia criminal interconectado con aquél, en las dependencias policiales especializadas o locales. Por otra parte, hasta hace poco tiempo, la Superintendencia de Evaluación de la Información para la Prevención del Delito y las Superintendencias de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen

Organizado y de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas dependían jerárquicamente de Subsecretarías diversas. Esta situación ha concluido en la actualidad, con la creación de la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal, que ha incluido todos los órganos indicados, bien que con criterios más limitados e incluyendo en el mismo órgano tanto las investigaciones como la inteligencia criminal, aspectos que deberían estar diferenciados. Cabe señalar que en la Provincia de Buenos Aires no se cuenta con analistas sin estado policial. No obstante, el personal que se desempeña en inteligencia criminal ha alcanzado un significativo grado de especialización, realizándose en la Provincia análisis de inteligencia criminal táctico, operacional y estratégico, recibiéndose información de los centros de reunión de información existentes en las Departamentales y de las áreas de investigación, realizándose escenarios. El general, el personal policial especializado en inteligencia criminal realiza su carrera dentro de la ya aludida Subsecretaría, permaneciendo en ella tanto por incentivos vocacionales como económicos. En definitiva, y más allá de las peculiaridades señaladas, merece una consideración global favorable la transformación de la antigua inteligencia política que llevaba a cabo la fenecida Dirección de Inteligencia de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, sobre moldes ideológicos propios de la Guerra Fría, en la actual inteligencia sobre el delito, que contribuye eficazmente a la prevención y represión de aquél. Cabe no obstante destacar que no ha sido seguido un camino similar en todas provincias argentinas. Aún subsisten reductos de una concepción de la inteligencia basada en las necesidades políticas del gobierno provincial. Urge por ello tanto la conformación en todas las provincias y particularmente en las policías provinciales de órganos de inteligencia criminal, la efectiva puesta en marcha de la DIC- DINICRI –con la efectiva disposición por su parte del presupuesto para la actividad de inteligencia criminal asignado y la incorporación del personal especializado de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad- y con la incorporación a su seno de los mejores funcionarios policiales del país capacitados en inteligencia criminal, la interconexión en tiempo real con la DINICRI de todas las instituciones policiales y fuerzas de seguridad nacionales y provinciales, y muy especialmente, la elaboración y puesta en marcha en todo el país de una doctrina de inteligencia criminal común, que incluya productos de inteligencia criminal estandartizados

Otro aspecto de fundamental importancia estaría constituido por la creación de la Escuela Nacional de Inteligencia Criminal. Mientras existe la Escuela Nacional de Inteligencia (ENI) para la …formación y capacitación del personal de la Secretaría de Inteligencia así como también la de los funcionarios responsables de la formulación, gestión, implementación y control de la política de Inteligencia Nacional (artículo 27, Ley Nº 25.520)…así como el Instituto de Inteligencia de las Fuerzas Armadas para la capacitación del personal de inteligencia criminal, aún está pendiente la creación de un ámbito adecuado para la capacitación y perfeccionamiento del personal dedicado a la inteligencia criminal, tanto el personal policial dedicado a tal actividad, como el personal civil de analistas, cuya adecuada capacitación representa un importante desafío que reitere y supere en lo posible las exitosas experiencias de 2005 y 2006. No cabe concluir este análisis sin hacer referencia a la segunda importante experiencia que ha tenido lugar en Argentina, en materia de empleo, en inteligencia criminal, de analistas de inteligencia sin estado policial ni militar. Ésta tuvo lugar a través de la creación, en el ámbito de la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR), más específicamente, de la Subsecretaría Técnica de Planeamiento y Control del Narcotráfico, del Centro de Evaluación del Narcotráfico (CEN)22, órgano de análisis cuya responsabilidad esencial consistió en …requerir, integrar, analizar y valorar toda la información de la que se disponga en materia de narcotráfico y tráfico ilícito de estupefacientes…23integrado por un conjunto de jóvenes analistas, profesionales de distintas disciplinas, reclutados cuidadosamente en cuanto a capacidad y antecedentes, y que recibieron un curso de formación en análisis e inteligencia criminal en cuya impartición nos tocó asimismo participar, colaborando también la Secretaría de Inteligencia. Este núcleo de analistas realizó en breve tiempo una importante labor, que puso de manifiesto el carácter acertado de la decisión relativa a su creación, inspirada por el entonces Subsecretario Técnico, Comandante General (R.) doctor José Ricardo Spadaro, quien fue además su infatigable y decidido conductor. Lamentablemente, la conclusión de la gestión de Spadaro parece haber puesto fin a la labor del CEN, que parece ejemplificar, como sucediera anteriormente con la DINICRI, las dificultades que parece enfrentar en Argentina –pese a sus promisorios comienzos- el empleo

22 23

Resolución SEDRONAR 731/2008. Ibid. Artículo 2°.

en materia de inteligencia criminal de analistas sin estado policial ni militar. 3. Conclusiones. La inteligencia criminal posee aún en Argentina un desarrollo limitado y parcial. Puesta en marcha con la sanción de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior y la consiguiente creación de la Dirección de Inteligencia Interior, experimentó diversas vicisitudes, pudiendo afirmarse respecto de dicha Dirección, que hasta fines del año 2004 no contó con los medios humanos y materiales que requería la misión que le había sido confiada. Durante el largo período que la Dirección de Inteligencia Interior y, posteriormente, la DINICRI estuvieron en estado virtualmente latente, la Secretaría de Inteligencia ejerció de hecho sus funciones, pese a carecer de facultades policiales y a constituir un organismo protegido por el secreto de identidades, fuentes y métodos, circunstancia que aunada a la falta de formación de sus integrantes para el rol policial y para la cooperación con el órgano judicial, determinan su carencia de aptitud para esta tarea. Desarrollada posteriormente la DINICRI, ese desarrollo permanece incompleto, por no haberse incorporado el mejor personal policial y de seguridad especializado en inteligencia que hubiera aportado su experiencia en la función policial, por no haberse completado las redes telemáticas que permitirían la intercomunicación en tiempo real entre los actores de la seguridad pública nacionales y regionales, y por no haberse formado una doctrina nacional de inteligencia criminal y establecido órganos de inteligencia criminal en todas las policías del país. Persisten, por otra parte, los conflictos de competencia con la Secretaría de Inteligencia, quien pugna por continuar ejerciendo una función que cumpliera durante años. Urge solucionar todos los aspectos indicados, para que el país pueda contar ya con adecuadas capacidades de inteligencia criminal para combatir con eficacia al delito.