La inteligencia criminal en el Reino Unido y en Canadá –Primera parte. Publicado en la Revista “Policía y Criminalística”, Número 16 (octubre de 2005), pág. 64. Editorial Policial, Buenos Aires.
José Manuel Ugarte1
1.¿Qué es la inteligencia criminal? La inteligencia criminal es uno de los aspectos de la actividad policial de mayor crecimiento y desarrollo en los últimos años. No obstante, en nuestro medio frecuentemente se niega su existencia y su importancia, por la simple razón de que se la desconoce. Tal desconocimiento no alcanza al personal policial, quien podrá tener o no conocimiento teórico de la inteligencia criminal, pero indudablemente la ha practicado o la practica en el curso de su tarea. La Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional definió a la Inteligencia Criminal como...la parte de la Inteligencia referida a las actividades criminales específicas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o modalidades, afecten la libertad, la vida, el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional... Dicha definición es parcial y no demasiado descriptiva, y en diversos aspectos inadecuada, por cuanto, como veremos, el análisis estratégico de inteligencia criminal puede no referirse a actividades criminales específicas. Por otra parte, en definitiva toda actividad delictiva afecta a los valores mencionados en la definición o, por lo menos, a alguno o alguno de ellos. Finalmente, la definición, que comprende a la inteligencia criminal como parte de la inteligencia, tampoco toma en cuenta la naturaleza de actividad policial que fundamentalmente reviste la inteligencia criminal, considerándola como parte de la actividad de inteligencia en el sentido preciso del término cuando, como se verá, es algo sustancialmente diverso.2 De todos modos, la definición en cuestión tiene el mérito de haber constituido el primer intento legislativo de definir a la inteligencia criminal, reconociendo de ese modo su importancia como herramienta esencial para la lucha contra el delito.
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José Manuel Ugarte es abogado, Profesor de Legislación de Seguridad e Inteligencia en la Maestría en Seguridad Pública del Instituto Universitario de Policía Federal Argentina, Profesor de Derecho Administrativo de las Universidades de Buenos Aires y Católica de Santiago del Estero, Profesor de Seguridad Interior de la Escuela Superior de Prefectura Naval Argentina y de Seguridad Pública II de la Escuela Superior de Gendarmería Nacional, así como Profesor del Diplomado en Seguridad Pública organizado por la Universidad Nacional de Catamarca y la Fundación Centinela y, actualmente, Profesor en el curso de formación de Analistas de Inteligencia Criminal (ENI-Secretaría de Seguridad Interior). Email:
[email protected] Corredactor de las Leyes de Defensa Nacional y de Seguridad Interior. 2 Para un análisis de las diferencias entre la inteligencia criminal y la actividad de inteligencia, consideramos útil remitir a (José Manuel Ugarte) Conceptualización de la inteligencia, en Inteligencia Policial, Compilación de Textos, Cuadernos de IEPADES, Ciudad de Guatemala, 2000.
Retornamos a la pregunta inicial: ¿Qué es la inteligencia criminal? En realidad, tal como ha sido desarrollada en buena parte del mundo – destacándose el Federal Bureau of Investigation (FBI) estadounidense, la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL), la Oficina Europea de Policía (EUROPOL) y, como organismos específicos, el National Criminal Intelligence Service (Servicio Nacional de Inteligencia Criminal) inglés –probablemente el organismo de inteligencia criminal más completo actualmente existente, aunque destinado a fundirse con el Nacional Crime Squad (Escuadrón Nacional contra el Crimen, organismo operativo de lucha contra el delito organizado), en un organismo de lucha contra el delito organizado- el Canadian Criminal Intelligence Service (Servicio Canadiense de Inteligencia Criminal), o la más reciente, pero con antecedentes en su país, Australian Crime Commission (Comisión Australiana contra el Delito), expandiéndose hasta incluir departamentos de inteligencia criminal en órganos de coordinación de seguridad pública o en instituciones policiales y fuerzas de seguridad en todo el mundo, constituye, antes que nada, parte de la función policial, ejercida fundamentalmente por policías.. ¿Qué es, en realidad, la inteligencia criminal? Se trata de la aplicación de la metodología propia de la actividad de inteligencia, fundamentalmente en materia de elaboración de inteligencia (partiendo del ciclo de la inteligencia), a la investigación de las organizaciones criminales –campo fundamental de interés de la inteligencia criminal) y de aquellas formas delictivas que por su complejidad, gravedad, reiteración y consecuencias, no logran ser prevenidas eficazmente por la investigación policial, fiscal o judicial del caso individual. También es utilizada para efectuar un análisis más amplio sobre tendencias y amenazas en material delictual, cooperando para la formulación de las políticas en materia de seguridad pública y para el diseño y la preparación de las instituciones cuya función es luchar contra el delito, para enfrentar adecuadamente los nuevos desafíos detectados por la inteligencia criminal. En material de inteligencia criminal suele distinguirse entre nivel estratégico y nivel táctico. La diferencias entre ambos está tanto en la amplitud de visión y nivel de detalle, como en el destinatario del producto inteligencia. Mientras que el nivel táctico está orientado hacia un propósito policial determinado –típicamente, el desbaratamiento de una organización criminal, o la prevención eficaz de determinado delito complejo- el nivel estratégico está orientado hacia la formulación de alerta temprana y la determinación de amenazas en materia de delitos, generalmente de mediano y largo plazo, con la finalidad de establecer prioridades y adaptar a un país, una región o a una institución policial, para enfrentar adecuadamente las amenazas criminales que van surgiendo, orientando el planeamiento de corto, mediano y largo plazo y las políticas en materia de seguridad pública. De ese modo, mientras que el destinatario del nivel táctico son equipos de investigadores, los consumidores de inteligencia de nivel estratégico son los formuladores de decisiones de las instituciones, o los responsables políticos a nivel local, nacional o subregional.
La organización o empresa criminal constituye el objeto más habitual de la Inteligencia criminal. Se procura determinar su composición, medios humanos y materiales con que cuentan, actividades que realizan, delitos cometidos, en comisión y por cometerse, activos de que disponen, involucramiento en actividades lícitas y sus alcances, medios de todo tipo de que disponen, etcétera, en un trabajo que suele durar años y que excede la investigación de un caso criminal determinado. El objetivo es lograr un panorama completo de la organización que posibilite la captura de la totalidad o de una parte sustancial de ella. Se diferencia así de la investigación del caso determinado, cuyo objetivo es el de esclarecimiento de un hecho concreto, individualización de sus autores, obtención de las pruebas, y juzgamiento de los delincuentes. Aunque el objetivo final es obviamente el mismo, en la inteligencia criminal resulta fundamental el análisis, la obtención del conocimiento, con un enfoque de solución del problema, no limitado a un hecho determinado, sino a conocer profundamente a la organización o al conjunto de factores productores de delitos, que de no ser conocidos adecuadamente, harían posible la reedición casi indefinida, multiplicación, o agravamiento de los hechos de que se trata. Para comprender adecuadamente la naturaleza de la inteligencia criminal y su distinción respecto de la investigación del caso penal concreto, creemos de suma utilidad transcribir este párrafo, tomado de las Directivas del Procurador General (Attorney General) estadounidense Smith, sobre Inteligencia Criminal, a la Federal Bureau of Investigation (Oficina Federal de Investigación),3 reproducidas casi textualmente en las actuales Directivas sobre Investigaciones relativas a Delitos Generales, Delito Organizado y Organizaciones Terroristas –capítulo III Investigaciones de Inteligencia Criminal- del Procurador General …III. Investigaciones de Inteligencia Criminal. Esta sección faculta a la Oficina Federal de Investigación para llevar a cargo investigaciones de inteligencia criminal de ciertas empresas que buscan ya sea obtener ganancias o lucros monetarios y comerciales a través de actividades de delito organizado 4o para buscar la obtención de objetivos políticos y sociales a través de actividades que involucran violencia criminal. Estas investigaciones difieren de las investigaciones criminales generales…en algunos aspectos importantes. Como una regla general, una investigación de un acto criminal completo está normalmente limitada a determinar quién cometió el acto y a asegurar las pruebas para establecer los elementos de un delito particular. A ese respecto, se autodefine. Una investigación de inteligencia de una empresa criminal en marcha debe determinar el tamaño y la composición del grupo involucrado, sus dimensiones geográficas, sus objetivos criminales pasados y proyectados, y su capacidad de daño. Mientras una investigación criminal ordinaria concluye con una decisión de promover proceso o no promover proceso, la investigación de una empresa criminal puede no 3
Entre otras fuentes, remitimos a, de Roy Godson y otros, Intelligence Requirements for the 1980’s: Domestic Intelligence, Lexington Books, Nacional Strategy Information Center, Massachussets, 1986, págs. 254 y sgts. 4 En el original: racketeering activities, denominación en Estados Unidos a actividades criminales organizadas, tales como las extorsiones a empresas legítimas o el contrabando de licores
concluir necesariamente, aún cuando uno o más de sus participantes pueda haber sido procesado. Adicionalmente, la organización (criminal) provee una vida y continuidad de operación que no es hallada normalmente en una actividad criminal ordinaria. Consiguientemente, esas investigaciones (de inteligencia criminal) pueden continuar por algunos años. Más aún, como destacó el Juez Powell, el foco de tales investigaciones ‘…Puede ser menos preciso que cuando está dirigido hacia formas más convencionales de delito…’ (United Status vs. United Status District Court, 407 US 297, 322 (1972). A diferencia de un caso criminal ordinario, puede no existir un delito completo que provea un marco para la investigación. A menudo requiere colocar juntos bits y piezas de información a menudo carentes de significado por sí para determinar si existe una tendencia de actividad criminal. Por tal razón, la investigación es más amplia y discrimina menos que lo usual, involucrando ‘la interrelación de varias fuentes y tipos de información’… Tras esta extensa transcripción, -que me perdonará como buen amigo que es, el director de esta revista-, muchos lectores exclamarán: ¡pero esto yo siempre lo hice! Y tendrán seguramente buena cuota de razón. De lo que se trata, no obstante, es de hacerlo de modo organizado y sistemático, conforme a normas y procedimientos comunes, a una doctrina común, a toda una jurisdicción o a todo un país –en Argentina, a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires, e idealmente a todo el país-, construyendo una buena capacidad de análisis en el organismo cabeza, en el caso la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, e intercambiando información en tiempo real entre todos los participantes del Sistema Nacional de Seguridad Interior, incluyendo a las provincias, y con los participantes del mecanismo de cooperación policial en el MERCOSUR ampliado, construido en torno a la Reunión de Ministros del Interior y equivalentes y a su producto, el Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del MERCOSUR (SISME).5 Resulta importante a esta altura reiterar que la inteligencia criminal constituye parte de la función policial y es ejercida, fundamentalmente, por policías, –lo que supone que la inteligencia criminal está a cargo de personal con conocimiento de la legislación procesal penal y penal de fondo, del sistema judicial, del ministerio público, etc., conocimientos que como es lógico, no suele poseer el personal de inteligencia strictu sensu, cuya misión, por cierto importante, es otra-. También, que la inteligencia criminal se diferencia de la que denominaríamos actividad de inteligencia en sentido estricto, a cargo de organismos de inteligencia y personal de inteligencia, en que es realizada por organismos de inteligencia criminal y también por instituciones policiales y fuerzas de seguridad nacionales y locales. Idealmente, deben regirse por técnicas y procedimientos comunes a todos los participantes –aunque tomando en cuenta la diversidad de capacidades, objetivos, y necesidades de información, de las diversas instituciones y organismos involucrados- y requiere de los participantes estar en permanente comunicación –entre otros 5
Sobre el SISME, remitimos a, de José Manuel Ugarte, La Cooperación Policial en el ámbito del MERCOSUR ampliado, en Revista de Derecho Público, 2do. Semestre de 2004, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2005.l
instrumentos, por una red informática que permita el acceso a la información y el intercambio de información en tiempo real- dado que las instituciones policiales y fuerzas de seguridad nacionales y locales constituyen los medios primarios y fundamentales de obtención de información de los organismos de inteligencia criminal –en nuestro caso, de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal- y también los beneficiarios directos de su accionar. Es necesario, pues, un modelo de inteligencia criminal. No obstante, la inteligencia criminal en su máximo nivel requiere un alto grado de especialización y de experiencia, que suele hallarse en los organismos de inteligencia criminal y en las más importantes instituciones policiales y fuerzas de seguridad, ordinariamente aquellas de carácter nacional y las locales más importantes. Si bien la especialidad de la inteligencia criminal y, en definitiva, el motivo de su nacimiento, es el delito organizado, tanto nacional como trasnacional, también es empleada en otras formas delictivas en que ello es necesario. 2. La Inteligencia Criminal en el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. 2.1. Creación del National Criminal Intelligence Service –NCIS (Servicio Nacional de Inteligencia Criminal). . Aunque indudablemente Estados Unidos de América fue uno de los países pioneros en materia de inteligencia criminal, es en el Reino Unido donde esta actividad ha alcanzado probablemente el mayor grado de desarrollo institucional y orgánico, dando lugar a la creación de un organismo de inteligencia criminal: el Nacional Criminal Intelligence Service (NCIS), o Servicio Nacional de Inteligencia Criminal. Se trata de un organismo de inteligencia criminal, es decir, un organismo dedicado al análisis de información policial –para lo cual formula requerimientos a instituciones policiales locales y a otros organismos policiales- para producir inteligencia criminal y distribuirla entre las referidas instituciones policiales. Surgida como la Unidad Nacional de Inteligencia sobre Drogas en el Ministerio del Interior (Home Office) fue constituida con su actual denominación en 1992, bajo dependencia del referido ministerio. Vale la pena recordar que en 1992 fue sancionada en Argentina la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior que incluía a la Dirección de Inteligencia Interior bajo un concepto similar (órgano de establecimiento de prioridades y formulación de requerimientos a la instituciones policiales y fuerzas de seguridad en materia de inteligencia policial, y, fundamentalmente, de realización de análisis y de distribución de inteligencia criminal a los organismos estatales pertinentes y particularmente a las referidas instituciones y fuerzas; carente de medios propios de obtención de información). En realidad, el NCIS fue heredero de una muy larga tradición de inteligencia criminal en el Reino Unido. Aunque suele hacerse referencia a hitos muy remotos, como la designación por parte de Wellington de Sir Charles Rowan, oficial del Ejército inglés con amplia
experiencia en inteligencia, como uno de los dos primeros comisionados de la Metropolitan Police, o la experiencia en esta materia del Departamento de Investigación Criminal, o la creación dentro de dicho Departamento de la sección de inteligencia conocida como C5, así como la conformación de la Unidad de Inteligencia Central sobre Drogas e Inmigrantes, parece evidente que la inteligencia criminal británica comenzó a evolucionar hacia sus características actuales a partir de la labor del Comisionado David Powis como jefe operacional del aludido Departamento de Investigación Criminal entre fines de la década del ’70 y principios de la década del ’80, desarrollándose bajo su conducción planes y requerimientos de obtención de información, un manejo centralizado de informantes, investigación financiera, empleo de analistas sin estado policial, elaboración de perfiles psicológicos de delincuentes, conformación de bases de datos sobre determinados delitos, etc. La conformación, en el Ministerio del Interior, de la Nacional Drugs Intelligence Unit (Unidad de Inteligencia Nacional sobre Drogas) es el antecedente más inmediato de la creación, en 1992, del Nacional Criminal Intelligence Service –Servicio Nacional de Inteligencia Criminal-NCIS) órgano fundamental de la inteligencia criminal británica. La Police Act1997 (Ley de la Policía de 1997) brindó a este organismo una adecuada base legal, habiendo la Police and Criminal Justice Act 2001 (Ley de la Policía y la Justicia Criminal de 2001) y posteriormente la Police Reform Act 2002 (Ley de Reforma Policial de 2002) modificado diversos aspectos no esenciales, tales como la dependencia presupuestaria –que quedó plenamente establecida respecto del Ministerio del Interior- y mudando también algunos aspectos relativos a la Autoridad del Servicio, órgano al que habremos de referirnos más adelante. Cabe consignar que ha sido dispuesta la unificación del NCIS con el National Crime Squad, cuerpo dedicado a la lucha contra el delito organizado, y que a diferencia del NCIS, realiza actividades policiales ejecutvas, estableciéndose que ambos organismos habrán de conformar la denominada Serious Organised Crime Aency – SOCA –Agencia sobre Serio Delito Organizado- cuyo comienzo de funcionamiento está previsto para 2006. 2.2. Funciones y gobierno del NCIS. Conforme a la ya referida Police Act 1997, constituyen funciones del NCIS obtener, guardar y analizar información a fin de proveer inteligencia criminal, a las fuerzas de policía en Gran Bretaña, a la Real Policía del Ulster, al Escuadrón Nacional contra el Delito, y a otras agencias policiales, y actuar en apoyo de tales fuerzas de policía, de la Real Policía del Ulster, del Escuadrón Nacional contra el delito, y otras agencias policiales que estén llevando a cabo sus actividades de inteligencia criminal. La ley en cuestión concibió ha concebido al NCIS con netas características de órgano policial. No está, por ello, incluido en la Intelligence Services Act 1994, (Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994), y su régimen legal difiere netamente del conferido al organismo de inteligencia de seguridad (contrainteligencia y seguridad interna) de Gran Bretaña, el Security Service (Servicio de Seguridad, conocido como MI5, por su pasado
carácter de organismo de contrainteligencia militar) que está regido por la Security Service Act 1989 (Ley del Servicio de Seguridad de 1989) y su ley reformatoria de 1996, que le asignan naturaleza, características, facultades y controles netamente diversos de los correspondientes al NCIS.6 Si bien, como se verá, existe coordinación entre ambos, se trata de una coordinación que no sujeta al NCIS a dependencia respecto del Security Service, dada la diversa naturaleza de ambos organismos, que tienen la común dependencia respecto del Ministro del Interior. No obstante, la Criminal Justice and Police Act 2001 incrementó la relación entre ambos organismos, estableciendo la obligación para la Autoridad del Servicio – órgano de administración y control del NCIS, de características similares a las Autoridades Policiales (Police Authorities) de otros organismos policiales británicos, a cuyas características habremos de referirnos más adelante- de consultar con el Director General del Security Service antes de fijar los objetivos del NCIS para cada año, y para el Ministro del Interior, de consultar con dicho Director General antes de fijar objetivos para el NCIS, estableciendo además que una copia del Plan del Servicio anual debe ser remitida a dicho Director General, al igual que copia de los informes anuales de cumplimiento de dicho Plan del Servicio. Además, se prevé que uno de los miembros de la Autoridad del Servicio sea un miembro del Security Service. Conviene destacar que nada de ello implica establecer dependencia alguna del NCIS respecto del Security Service, sino establecer a este último como uno de los organismos –entre muchos otros- interesados en la actividad y productos del NCIS. Ello no debe sorprender, si se advierte que sl Security Service, además de su función originaria de contrainteligencia y seguridad interna, se halla facultado por su ley orgánica de 1989, modificada en 1994 y 1996, a obtener información para prevenir o detectar serios delitos. En lo relativo a la composición del NCIS, la ley establece (artículo 9) que el NCIS consistirá de: a) El Director General del NCIS…b) personas designadas por la Autoridad del Servicio7 del NCIS conforme este parágrafo como policías miembros del NCIS, y c) otras personas designadas por la Autoridad del Servicio del NCIS conforme este parágrafo para ser miembros del NCIS, y d) otras personas designadas por la Autoridad del Servicio del NCIS para ser miembros del NCIS como empleados de la Autoridad del Servicio.. Por otra parte, la ley prevé que los miembros del NCIS deben ser policías, de altos grados (art. 9), ya sea designados en el NCIS con el rango de Asistente de Jefe de Policía,, o bien pertenecientes a otras instituciones policiales del Reino Unido y designados para prestar servicios temporariamente en el organismo, por un período que 6
Sobre el Security Service, su legislación y características, consideramos de utilidad remitir a (José Manuel Ugarte) Legislación de Inteligencia: Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, Dunken, Buenos Aires, 1999 y WOLA-SEDEM, Ciudad de Guatemala, 2000. 7 Cuerpo colegiado destinado a ejercer funciones de regulación y control del Servicio, interviniendo en la formulación y aprobando sus planes anuales, su presupuesto, evaluando su desempeño, y con facultades – actualmente sólo parciales- en materia de de designación de su Director General y de designación del personal. Tienen facultades que guardan similitud con las Autoridades Policiales (Police Authorities) . Este tipo de controles no existen, como es obvio, en ninguno de los organismos de inteligencia ‘strictu sensu’ como el Security Service, el Secret Intelligence Service, o el GCHQ.
puede renovarse. También se prevé el nombramiento de otras personas –obviamente, personas sin estado policial, es decir, analistas ‘civiles’ -. En el diseño originario del NCIS, (Police Act 1997, mantenido en la Criminal Justice and Police Act 2001) el Director General del NCIS debía ser necesariamente un policía (Art. 6) con significativos antecedentes; debía haber tenido rango de jefe de policía en una fuerza de policía en Gran Bretaña o en la Real Policía del Ulster, o haber sido el Comisionado, un Comisionado Asistente o un Sub Comisionado Asistente de la Policía Metropolitana, o haber sido el Comisionado de la Policía de la City of London, o bien ser un policía elegible para ser designado en cualquiera de los rangos o puestos precedentemente aludidos. Esta característica, no obstante, desapareció con la Police Reform Act 2002, que suprimió este requisito, pudiendo a partir de ese momento ejercer la Dirección General del NCIS una persona que no tuviera la calidad de policía. Otra característica que señala la naturaleza policial del NCIS es la circunstancia de poseer, a semejanza de las 43 policías locales británicas y de otras instituciones policiales británicas locales, una Autoridad del Servicio, semejante a las Autoridades Policiales que poseen las aludidas instituciones. En efecto; las Autoridades Policiales de las instituciones policiales británicas, normadas fundamentalmente en la Police Act 1996 (Ley de la Policía de 1996) consisten en cuerpos formados por miembros de los consejos locales, magistrados, personas nombradas por ambos grupos y otras designadas por el Ministro del Interior, que tienen a su cargo mantener a la institución policial respectiva y asegurar su eficiencia y eficacia. Para tal fin, tienen facultades que incluyen la fijación de objetivos y niveles de perfomance para ser cumplidos cada año por la respectiva institución; aprobar o desaprobar o modificar el Plan Anual de Servicio elaborado por el Jefe de Policía –y Planes Estratégicos trianuales, para la actividad policial en el área, a mediano y largo plazo, a partir de la Police Reform Act 2002-- aprobar el presupuesto con el que habrá de financiarse el plan anual, evaluar el cumplimiento del Plan, administrar el fondo de policía con el que se pagan los gastos, e incluso nombrar y remover –con acuerdo del Ministro del Interior- al Jefe de Policía. El NCIS tiene también su Autoridad del Servicio, que a similitud de las restantes respecto de las fuerzas de policía que les dependen, tiene la misión de mantener al NCIS –expresión que actualmente tiene un significado limitado, dado que hoy presupuestariamente, el NCIS depende del Ministerio del Interior- y asegurar la eficiencia y eficacia de este organismo de inteligencia criminal. La composición de la Autoridad del Servicio difiere, no obstante, de la que poseen las Autoridades Policiales de las fuerzas de policía británicas. En efecto; conforme a la Criminal Justice and Police Act 2001 que varió significativamente la composición que establecía la Police Act 1997, la Autoridad del Servicio consta de once miembros al igual que la Autoridad del Servicio del Nacional
Crime Squad (NCS), y contra diez y siete que tenía anteriormente a la reforma, y diez y nueve que poseen otras instituciones policiales britanicas. Ocho de ellos, denominados miembros fundamentales, son simultáneamente miembros de las Autoridades Policiales del NCIS y del NCS, siendo la misma persona – escogida entre estos miembros- presidente de las Autoridades del Servicio de ambos organismos, lo que demuestra la estrecha ligazón existente entre ellos, que se apresta a convertirse en la unión entre ambos. De tales miembros fundamentales, entre tres y cuatro son personas designadas por el Ministerio del Interior ; un miembro designado por los jefes de otras policías británicas; otro, por las Autoridades Policiales de otras policías británicas, también funcionarios de la Corona, un funcionario aduanero designado por los Comisionados de Aduanas e Impuestos. También integran la referida Autoridad un miembro del Security Service, un jefe de policía, y un miembro de una Autoridad Policial. Como puede advertirse, mientras en el caso de las Autoridades Policiales predominan los miembros pertenecientes a consejos locales y magistrados, en las Autoridades del Servicio predominan las representaciones de jefes de policía, Autoridades Policiales y funcionarios del Ministerio del Interior. En ambos casos, predominan los intereses del beneficiario directo de la actividad, que en el caso del NCIS, son las instituciones policiales británicas y el Ministerio del Interior. Forma parte de las facultades de la Autoridad del Servicio, conforme a la Police Act 1997 y a la Criminal Justice and Police Act 2001, determinar, antes del comienzo de cada año financiero, objetivos para ese año para el NCIS, previa consulta con el Director General del NCIS, la Autoridad del Servicio del Nacional Crime Squad (NCS), personas que representen los intereses de Autoridades Policiales de otros organismos policiales británicos, los Comisionados de Aduanas e Impuestos, y, a partir de la Criminal Justice and Police Act 2001, el Director General del Security Service (Servicio de Seguridad), Los objetivos así fijados, no obstante, deben estar relacionados con los objetivos determinados por el Ministro del Interior (establecidos por dicho Ministro, previa consulta con la Autoridad del Servicio y con el Director General de aquél , con el Director General del Nacional Crime Squad, con los mismos órganos con los que debe consultar la Autoridad del Servicio y, también a partir de la Criminal Justice and Police Act 2001, el Director General del Security Service. Como puede advertirse, la Autoridad del Servicio comparte la facultad de establecer objetivos con el Ministro del Interior, y ambos deben consultar al respecto con el Director General del Servicio, y con otros organismos interesados. De todos modos, tanto la Autoridad del Servicio, como el Director General, deben cumplir las directivas que sean emitidas por el Ministro del Interior, quien ha ido incrementando significativamente sus facultades de dirección superior y control respecto del NCIS, y, en general, sobre todos los organismos policiales británicos, particularmente a partir de la Police Reform Act 2002.
También tanto la Autoridad del Servicio como el Ministro del Interior, deben establecer metas de perfomance a cumplirse por parte del NCIS durante el año. Tales metas pueden ser establecidas por la Autoridad del Servicio, ya sea por sí, o por indicación del Ministro del Interior, en este último caso, con relación a los objetivos fijados por aquél. También debe la Autoridad del Servicio emitir un Plan del Servicio anual, comprendiendo la actividad a ser desarrollada por el Servicio durante el año fiscal, incluyendo una declaración de la Autoridad sobre las prioridades para el año, los recursos que se estima que estarán disponibles para llevar a cabo las actividades previstas –el presupuesto con el que habrá de contar el NCIS, hoy suministrado por el Ministro del Interior- detallando además los objetos determinados por el Ministro del Interior, los objetivos determinados por la propia Autoridad del Servicio, estableciendo además las metas de perfomance establecidas por la Autoridad del Servicio, metas que pueden haber sido establecidas por la Autoridad, por sí o a requerimiento del Ministro del Interior. Cabe señalar que en este proceso interviene también el Director General del Servicio, quien debe ser consultado tanto por la Autoridad del Servicio como por el Ministro del Interior antes de la determinación por parte de éstos de los objetivos anuales del Servicio. También es el Director General del Servicio quien debe elaborar el proyecto de Plan del Servicio teniendo en cuenta los objetivos y metas de perfomance establecidos por la Autoridad del Servicio en la forma antes referida. La Autoridad del Servicio puede aprobar el proyecto de Plan del Servicio o aprobar uno diferente, pero debe, antes de ello, consultar con el Director General. La referida Autoridad debe recibir del Director General un informe anual sobre las actividades llevadas a cabo por el NCIS, y puede también requerirle la presentación de informes especiales sobre tales actividades. Anualmente, la Autoridad del Servicio debe emitir un informe conteniendo, entre otros aspectos, una evaluación acerca de la extensión en que el Plan del Servicio ha sido cumplido durante el año. Un aspecto importante de las facultades de la Autoridad del Servicio, era, en la Police Act 1997, la facultad de designar al Director General del Servicio, que debía ser escogido por un panel de miembros de la Autoridad del Servicio, entre una lista de personas elegibles para tal designación preparada por dicho panel y aprobada por el Ministro del Interior. A partir de la Criminal Justice and Police Act 2001, no obstante, esta facultad pasó al Ministro del Interior, quien debe elegir al Director General de una lista preparada por un panel de miembros de la Autoridad del Servicio. De esa manera, ambos comparten, como sucede en otros aspectos, facultades sobre aspectos relativos al gobierno y a la Administración del NCIS, aunque paulatinamente se han incrementado las facultades del Ministro del Interior.
La Police Act 1997 facultaba también a la Autoridad del Servicio para requerir al Director General del NCIS que se retire, en interés de la eficiencia y eficacia, con autorización del Ministro del Interior antes de adoptar tal medida. No obstante, la Criminal Justice and Police Act 2001 ha transferido esta facultad al Ministro del Interior. La Autoridad del Servicio mantiene, no obstante, la facultad de requerir la dimisión –con alguna excepción- de otros miembros del NCIS. Como puede advertirse, los cambios introducidos en el año 2001 han tendido a fortalecer el rol del Ministro del Interior y de las autoridades nacionales en relación al NCIS, en detrimento de los consejos locales, introduciendo además una relación más estrecha –que no constituye, no obstante, dependencia- con el Security Service Cabe señalar por otra parte, el Ministro del Interior está facultado para emitir Códigos de Práctica para reglar el desempeño del NCIS y también puede requerir que la Autoridad del Servicio haga uso de sus facultades de exigir el retiro de otros miembros del NCIS, …en interés de la eficiencia y eficacia…no sin antes conferir al destinatario de la medida, una oportunidad para efectuar su descargo. Por otra parte, también, conforme a las órdenes del Ministro del Interior, el NCIS está sujeto a las inspecciones llevadas a cabo por los Inspectors of the Constabulary (Inspectores de la Policía), funcionarios a quienes la Police Act 1996 encomienda la inspección de las instituciones policiales británicas para información del Ministro del Interior, verificando la eficiencia y eficacia. También puede el Ministro del Interior disponer la realización de investigaciones sobre cualquier asunto vinculado con el NCIS, así como dictar reglamentos relativos a la conducta de los miembros y la preservación de la disciplina en el NCIS, como también con relación a reclamos formulados por miembros del público sobre la conducta de miembros del NCIS. 2.3. Hacia una doctrina de inteligencia criminal común: el Modelo Nacional de Inteligencia. Como hemos señalado, el NCIS obtiene información –siendo sus medios fundamentales para ello las instituciones policiales británicas- la analiza y disemina inteligencia criminal a las referidas instituciones, y a otros órganos gubernamentales británicos. Ello supone una constante comunicación, y, para mayor eficacia, una doctrina común. Los más importantes aspectos de la tarea del NCIS son la provisión de inteligencia criminal estratégica valuando la amenaza general representada fundamentalmente por el delito organizado (elaborando productos como la Evaluación de Amenaza para el Reino Unido); inteligencia criminal táctica, sobre organizaciones criminales completas; funciones especializadas de coordinación y apoyo para las policías británicas, y la elaboración de doctrina de inteligencia criminal dedicada a las instituciones policiales británicas. En este último aspecto, se destaca especialmente el Modelo Nacional de Inteligencia, que constituye un documento doctrinario fundamental, producto de la
experiencia del NCIS y de otras instituciones policiales británicas en materia de elaboración de inteligencia criminal, tanto estratégica como táctica. Resulta evidente la conveniencia de trabajar en materia de inteligencia criminal sobre una base doctrinaria común. Ello tiene como objetivo y resultado la estandarización del trabajo en inteligencia entre organismos policiales de muy diversas características. Constituye fundamentalmente un modelo para la toma de decisiones basado en la disponibilidad de adecuada, objetiva y oportuna inteligencia para el accionar policiales en los niveles local, regional y nacional. Del examen del Modelo Nacional de Inteligencia8 surge que comprende aspectos entre los que cabe señalar el análisis de las tendencias en delitos que examina las relaciones –similitudes y diferencias- entre distintos hechos constitutivos del mismo tipo de delito o de delitos relacionados, tales como formas de comisión del delito, circunstancias que lo rodean, características de la víctima, lugares y medios –incluyendo instrumentos, materiales, armas, utilizados para la comisión del delito, rutas de acceso o formas de entrada y de evasión utilizados para cometerlos, fallas de seguridad, perfiles de los autores conocidos, etc. procurando establecer posibles autores y procedimientos eficaces de prevención, que pueden incluir cooperación de la comunidad en adopción de medidas de seguridad, patrullaje, iluminación, cámaras y sensores, etc. También comprende el análisis acerca de cómo funcionan las operaciones o negocios criminales, de un modo similar al análisis de los métodos empresarios legítimos utilizados por los hombres de negocios; cómo operan los delincuentes, cómo son elegidas las víctimas de los delitos, cómo sustraen, disponen de, y blanquean el producto de los delitos, y fortalezas y sobre todo debilidades de los sistemas y procedimientos empleados por los delincuentes, combinándose este análisis con el ya señalado de las tendencias criminales, y el relativo a las redes criminales. Utilizado fundamentalmente en delitos complejos, esta forma de análisis supone reconstruir el accionar delictivo en todos los aspectos posibles, qué procedimientos emplea, de qué métodos se vale, cuál es la estructura de su organización, relaciones entre sus miembros, etc., de qué tipo de medios materiales y recursos dispone, qué negocios legítimos utiliza como ‘fachada’ o emplea para blanquear el producto del delito, incluyendo también las medidas adoptadas por las víctimas o, hasta el momento, por la policía, para evitar y disminuir el delito, y cuál ha sido su resultado y, como es obvio, cómo pueden ser perfeccionadas. Este tipo de análisis facilita la determinación de formas, métodos y oportunidades para el desbaratamiento del accionar criminal, así como para predecir accionar criminal futuro y para prevenirlo, reduciendo oportunidades, así como para investigarlo. También facilita la determinación del desarrollo y la evolución de actividades criminales –particularmente de delito organizado- lo que también puede facilitar una prevención eficaz. También incluye, fundamentalmente para análisis estratégico, pero, en ciertas circunstancias, también para el nivel táctico, el análisis de las tendencias sociales y poblacionales, particularmente el examen de los cambios en la cantidad y composición , 8 Nacional Intelligence Model, National Criminal Intelligence Service, 2000.
de la población, desplazamientos poblacionales, ya sean migraciones externas o internas –examinándose en este caso la naturaleza de los movimientos y las características de las personas que se desplazan –edad, condición social, etc.-- así como en sus actitudes y actividades, el desempleo, la pobreza y las carencias en materia de salud y vivienda, evaluando el impacto de tales tendencias en el delito, especialmente en las características de los delincuentes, la frecuencia y tipo de delito cometido. La finalidad de este análisis es la de coordinar las políticas en materia de seguridad pública con las restantes políticas nacionales y locales, así como en guiar la actuación coordinada de los actores públicos y privados de las comunidades, con la finalidad de actuar sobre causas que favorecen el delito, adoptar medidas preventivas – patrullaje, etc. Se practica análisis de mercado criminal cuando se examina la condición del mercado con relación a determinado producto criminal –hacienda robada, vehículos robados, armas robadas u objeto de contrabando, ropa con marcas falsificadas, prostitución etc. Se tratará de establecer estado y, permanentemente, evolución, y perspectivas, de precios, modo de acceso, quién y cómo transporta, puntos de concentración, lugares donde se opera, disponibilidad de bienes o servicios criminales, quién compra y quién vende, quién brinda ‘seguridad’, cómo se vinculan, personas u organizaciones que manejan el ‘mercado’ o influyen en él,, cómo se blanquea, redes, relaciones entre actividades criminales y relaciones entre las actividades del ‘mercado criminal’ y actividades legítimas, etc. Este análisis, combinado con los restantes, resulta de suma utilidad tanto para el desbaratamiento de actividades criminales, como para la detención de sus autores, y la prevención. En este aspecto, la obtención de datos a través de la cooperación de la comunidad, empleo de informantes, empleo legal de técnicas de vigilancia electrónica, etc. resulta de fundamental importancia. El análisis de redes criminales consiste en el análisis relativo a la existencia, importancia, naturaleza, características, finalidad y significado de las relaciones o enlaces entre delincuentes, roles desempeñados por los delincuentes en la red u organización –jerarquía, tareas que desempeñan- etc. Se trata de determinar quiénes son los integrantes de una red criminal, -con quién y cómo se contactan conocidos delincuentes, tanto delincuentes como personas aparentemente ajenas al delito, qué manifiestan en sus comunicaciones, con quiénes actuaron en el pasado, cuáles son sus objetivos presuntos o conocidos, cuáles son sus acuerdos financieros y de comunicación vertical y horizontal, quien es quién en la red criminal, qué función cumple cada uno; y cuáles son las fortalezas, resistencia y debilidades de la red, y posibles modos de desbaratarla. Ello, complementado con los restantes tipos de análisis practicados, facilita la determinación relativa a la gravedad de la amenaza que representa la red criminal y, en un análisis estratégico, cuáles, entre las redes criminales de que se dispone
información, representan el mayor peligro y consiguientemente la prioridad para la acción. El análisis de blancos está dirigido a examinar a determinada organización criminal o a delincuentes, para examinar su actividad, tipo de vida, su riesgo, fortalezas y debilidades, para dirigir adecuadamente la investigación a su respecto. La evaluación operacional de inteligencia criminal tiene el propósito de evaluar la realización de un plan determinado de obtención de información criminal, y de ser necesario, mantener el foco de una operación en los objetivos previamente acordados, evitando que en el curso de la ejecución de un plan de obtención de información criminal con relación a determinadas organizaciones criminales, el descubrimiento de conexiones con organizaciones de otro tipo desvíe el objetivo inicial de la búsqueda. En este caso, se trata de comparar constantemente la información obtenida con los objetivos del plan de obtención inicial El análisis de resultados es empleado para evaluar los resultados de políticas en materia criminal o de planes de aplicación de medidas criminales, o bien de determinados métodos de prevención del delito. De ese modo, se posibilita ya sea validar las políticas, plantes o métodos empleados –sin perjuicio de examinar su perfeccionamiento- o bien procurar su cambio, en el supuesto de advertirse que no han brindado los resultados esperados. El análisis de riesgos evalúa la magnitud del riesgo representado por determinados delincuentes u organizaciones criminales para determinado tipo de víctimas, o bien para la sociedad en su conjunto –ya sea a nivel local o regional- o para las propias instituciones policiales. A través de la evaluación de riesgo, se examina también si delitos o incidentes aislados constituyen en realidad parte de una tendencia más importante, o bien si una tendencia está creciendo, y la magnitud del riesgo derivado de ello. Se trata de ese modo de determinar las prioridades para el accionar policial en la lucha contra determinadas organizaciones o delincuentes, como también la adopción de medidas adecuadas para disminuir el riesgo. Este análisis puede tener no sólo consecuencias a nivel táctico sino también estratégico, al determinar prioridades de actuación de determinada o determinadas instituciones policiales o de seguridad. 3. Conclusiones. Resulta evidente la utilidad que para cualquier país puede significar disponer de una organización similar al NCIS y, entre otros múltiples aspectos, de una doctrina común de inteligencia criminal. En próximas entregas habremos de abordar aspectos organizativos del NCIS, así como de examinar otros aspectos de su labor, y de introducirnos en la actividad canadiense en materia de inteligencia criminal. Hasta entonces.
