La inteligencia criminal en Australia
Publicado en la “Revista de Policía y Criminalística”, Número 23 pág. 33, Editorial Policial, Buenos Aires 2009 José Manuel Ugarte 1 1. Un modelo interesante. Retornamos nuevamente sobre la temática de la inteligencia criminal2 , aplicación de la metodología propia de la actividad de inteligencia, fundamentalmente en materia de análisis, para la investigación de organizaciones criminales y otras formas de delito complejo no susceptibles de ser enfrentadas eficazmente solamente a través de la investigación criminal –inteligencia criminal táctica- y para la realización de un análisis de la situación en materia de criminalidad, sus causas y sus perspectivas de evolución a corto, mediano y largo plazo, ya sea en un barrio, en una región interna, en un país, en una subregión o región, sobre todos los delitos o sobre alguno o algunos en particular, para orientar a la política de seguridad pública –inteligencia criminal estratégica- realizada por instituciones policiales y por organismos de inteligencia criminal; incluyendo también, entre sus instrumentos, al análisis del delito, en sus aspectos espaciales, temporales, personales, de ambiente en que es cometido, y de modus operandi de su comisión. Aunque como hemos señalado en otras oportunidades, la inteligencia criminal es tan vieja como la policía, y que todos los policías, así como monsieur Jourdan, hacía prosa sin saberlo, hacen, consciente o inconscientemente, inteligencia criminal, de lo que se trata es de realizarla de manera coordinada entre todas las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, y organismos de inteligencia criminal, de un país e incluso de una región, 1
José Manuel Ugarte es abogado y especialista en Derecho Administrativo y Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires, profesor de dicha universidad y de la Universidad Católica de Sa ntiago del Estado, así como profesor de la Maestría en Seguridad Pública del Instituto Universitario de Policía Federal Argentina, de la Escuela Superior de Prefectura Naval Argentina, del Postítulo en Seguridad y Resolución de Conflictos organizado por Gendarmería Nacional y la Universidad Nacional de Catamarca, del Curso de Especialización en Gestión para la Defensa organizado por la Universidad Nacional de Tres de Febrero con el Ministerio de Defensa, y del Curso de Analistas organizado por la SEDRONAR. E-mail
[email protected] 2 La denominación inteligencia criminal es algo equívoca, dado que pareciera aludir a la inteligencia de los criminales, la que por supuesto, no suele faltar, pero no es de eso de lo que aquí se trata. En realidad, esta traducción literal de la expresión criminal intelligence sajón podría ser sustituida con ventaja, por la denominación inteligencia sobre el delito. En América Latina predomina la denominación inteligencia policial, término que en realidad peca por exceso, porque la inteligencia policial, especialmente en algunos países de América Latina, suele incluir aspectos no inherentes estrictamente al delito, incursionando en inteligencia política, y por otra parte no comprende a la actividad desarrollada por los organismos de inteligencia policial que no constituyen instituciones policiales, como es el caso de nuestra DIC. En Brasil se utiliza el término inteligencia para la seguridad pública. Como hemos señalado, creemos que un término adecuado es inteligencia sobre el delito.
conforme a una doctrina común, intercomunicados entre sí por vía telemática, con capacidad de análisis, y con la adecuada conducción política y controles correspondientes. Ello tiene lugar en diversos países, que nos proporcionan adecuadas lecciones para nuestra aún naciente inteligencia criminal. Australia es uno de ellos, donde esta práctica reconoce relativamente remotos orígenes. Australia, parte del modelo policial anglosajón –bien que con significativas peculiaridades, como se verá- tiene aspectos que la hacen de sumo interés para los estudiosos de seguridad pública argentinos. Compartiendo con nuestro país la característica de poseer gran extensión –muy superior a la de Argentina- con una población relativamente reducida y una actividad agropecuaria importante, tiene asimismo un sistema federal de gobierno y una estructura de seguridad pública caracterizada por poseer una institución policial civil federal, la Policía Federal australiana, y una institución policial por cada uno de los estados que la integran. Aunque aquí acaban las similitudes y comienzan las diversidades, podemos señalar que el interés del sistema de seguridad pública australiano se incrementa por la organización que posee en materia de inteligencia criminal, en la que posee muchos años de práctica, bien que el organismo de inteligencia criminal con que cuenta actualmente, la Australian Crime Comission (Comisión Australiana contra el Delito) es de creación relativamente reciente: 2002. 2. La evolución de la inteligencia criminal australiana.
Señalemos además que la condición insular de este verdadero continente que es Australia le brindó años de relativa tranquilidad, fortalecida por su condición de miembro del Commonwealth inglés, que le brindó el apoyo militar y político del Reino Unido, condición que no obstante le impuso la participación con fuerzas militares en las dos guerras mundiales y otros eventos militares en que intervino su patrocinante, aunque sin experimentar directamente mayores riesgos; excepción hecha, en la Segunda Guerra Mundial, de ataques sufridos por sus buques mercantes y por un buque de guerra por parte de submarinos y buques de superficie alemanes, y bombardeos japoneses en Darwin, Broome, Townsville y Cairns. Excepción de tales circunstancias, nada parecía alterar la paz de un país protegido por barreras marítimas, con actividad criminal relativamente baja. No obstante, la década del ’60 y especialmente del ’70 comenzó a mostrar a Australia el rostro del delito organizado, especialmente del narcotráfico, así como del terrorismo internacional, planteándole la necesidad de brindar respuestas. Fue por ello que en 1977 el Primer Ministro Malcolm Fraser estableció una Oficina de Evaluaciones Nacionales, sancionándose en 1997 una ley en tal sentido, encargándose al aludido órgano evaluar información relativa a asuntos internacionales de interés político, estratégico o económico para Australia.
Un incidente de naturaleza terrorista –la explosión de una bomba en las inmediaciones del Hotel Hilton en Sydney, cuando se desarrollada una reunión de Jefes de Gobierno del Commonwealth (1978)- planteó la necesidad de incrementar los medios de respuesta de Australia frente al terrorismo, creándose como consecuencia el Comité Permanente Asesor sobre la Cooperación Estado nacional/Estados locales para la Protección contra la Violencia, conocido por la sigla SAC-PAV, que reunió representantes de las policías federal y estadual, funcionarios –incluyendo de los servicios de seguridad- e incluso de las fuerzas armadas, con el asesoramiento en materia de inteligencia de la Organización Australiana de Inteligencia de Seguridad –ASIO-, organismo australiano de contrainteligencia y seguridad interna, que pasó a contar en 1979 con una base legislativa. En materia policial, se dispuso reunir a las Policías del Estado y del Territorio de la Capital australiana, en la actual Policía Federal Australiana. En 1981 surgió la inteligencia criminal propiamente dicha en Australia, a través de la creación de la Oficina Australiana de Inteligencia Criminal (ABCI), establecida a través de un acuerdo administrativo entre el Estado Nacional, los Estados locales y el Territorio del Norte, con la finalidad de establecer un órgano de inteligencia criminal que recibiera información de las policías federal y locales, la analizara, y la suministrara a las instituciones policiales respectivas, lo que así se dispuso. Otro acontecimiento –la investigación realizada por una Comisión Real sobre actividades de corrupción en el Sindicato Federado de Pintores de Barcos y de Docks, y la importancia y el volumen de las actividades ilícitas de delito organizado descubiertasdeterminó el nacimiento de la Autoridad Nacional sobre el Delito (National Crime Authority- NCA)3 sancionándose al efecto la Ley de la Autoridad Nacional sobre el Delito de 1984. Se trataba organismo de inteligencia criminal dotado de facultades coercitivas –si bien, en definitiva, constituía un organismo de investigación sin facultades de prosecución, pudiendo llevar a cabo investigaciones generales y especiales, cooperando con las policías federal y locales. Las facultades de la NCA –organismo antecesor de la actual Australian Crime Commission (ACC)- incluían las de llevar a cabo audiencias y citar compulsivamente a testigos, examinándolos bajo juramento, obtener pruebas documentales, obtener información de instituciones policiales y otras agencias federales y estaduales y de funcionarios de tales agencias, designar consultores y asesores especializados para asistirla en determinadas investigaciones, entre otros aspectos, así como interceptar comunicaciones, entre otros importantes y sofisticados medios de vigilancia a su disposición. La decisión relativa al uso de las facultades aludidas del NCA estaba sujeta a decisión de una Comisión formada por representantes de los Ministerios con jurisdicción 3
Resulta de interés sobre la NCA el trabajo de Gary Livermore, The National Crime Authority and the Investigation of Fraud, disponible en www.aic.gov.au/publications/proceedings/10/livermore.html (acc. 5.6.2009).
sobre la policía nacional y federales, la Comisión Intergubernamental, presidida por el Attorney General (Procurador General) federal, quien debía indicar a la NCA los asuntos que debían estar sujetos a su investigación. También poseía la NCA la facultad de proponer reformas legales o de prácticas administrativas. En virtud de su ley orgánica precedentemente referida, la NCA estaba fundamentalmente dedicada a la investigación del delito organizado o complejo; dado que aquélla requería que para que un caso estuviera sujeto a investigación por la NCA, debía involucrar a dos o más delincuentes y planeamiento y organización sustanciales, debiendo ser de tales características, que ordinariamente involucrara el uso de métodos y técnicas sofisticadas, o bien debía ser de un tipo que fuera ordinariamente cometido en conjunción con delitos de las características señaladas, y que fuera un delito que involucrara entre otros robo, fraude, evasión de impuestos, violaciones de leyes sobre moneda, corrupción, narcotráfico, quiebras bancarias fraudulentas y violaciones en sociedades, entre otros.i Otro aporte de interés por parte de la NCA fue el de llevar a cabo sus investigaciones a través de equipos de investigación multidisciplinarios. Sus equipos no necesariamente eran liderados por un policía; podían serlo por un abogado o contador, según las características de la investigación, agregándose además a expertos de otras agencias e incluso a consultores o especialistas del sector privado. Cabe destacar que contemporáneamente, también la Policía Federal Australiana (AFP) comenzó a desarrollar capacidades de inteligencia criminal. En definitiva tanto la NCA, como sus predecesoras ABCI, SAC-PAV (que continuaban funcionando) e incluso la AFP desarrollaban activamente inteligencia criminal. Otros órganos con facultades policiales federales, eran el Centro Australiano de Informe y Análisis de Transacciones (AUSTRAC) y la Comisión Australiana de Valores e Inversiones, así como el Servicio Australiano de Aduanas. Debe destacarse también la importante labor desarrollada en materia de coordinación e intercambio, por la Conferencia de Comisionados de Policía de Australia. También cabe señalar la constitución, dentro de la jurisdicción del Procurador General, de un Ministerio de Justicia, dedicado al accionar policial. Asimismo, entre las iniciativas de la NCA debe destacarse el establecimiento de un Curso de Adiestramiento de Analistas en Inteligencia Estratégica Nacional, dentro del ámbito de la inteligencia criminal, así como de un Curso sobre Lavado de Dinero. En 1993 tuvo lugar la Revisión de los Arreglos en Materia Policial de Australia (CLER), profundo proceso de revisión del accionar policial que, destacando la importancia que para un adecuado planeamiento y pensamiento estratégico en materia policial tenía la obtención de adecuada información, especialmente en materia de tendencias y metodologías relativas al delito, arribó a la conclusión relativa a que los resultados no eran conformes a las expectativas, existiendo diversidades entre las concepciones en materia de inteligencia criminal por parte de las diversas agencias que la practicaban. En definitiva, también podía advertirse una muy limitada disponibilidad de analistas especializados, dada la circunstancia de que en definitiva la inteligencia criminal no era
considerada sino como una extensión del ámbito de la investigación criminal, siendo en consecuencia mayoritariamente oficiales de policía quienes eran designados para ocupar los puestos correspondientes al análisis de inteligencia criminal, no existiendo una verdadera carrera de analista de inteligencia criminal. Exclusivamente en el caso de la NCA existían entre los analistas de inteligencia criminal, además de policías en actividad y retirados, graduados universitarios, que desarrollaron un significativo grado de especialización. También podía advertirse una falta de coordinación suficiente entre los muy diversos órganos que realizaban inteligencia criminal en el país. Una tentativa para solucionar tal circunstancia, surgida de las propuestas de CLER, fue la Junta Policial de Australia (CLEB), destinada al logro de una coordinación más eficaz entre el gobierno y las diversas instituciones policiales australianas, obteniendo una más adecuada respuesta de estas últimas a las prioridades establecidas por el gobierno, debiendo producir una evaluación de las estrategias actuales, en función de la satisfacción de las prioridades establecidas para el año venidero. Se procedió asimismo a la creación de una nueva institución, la Oficina de Evaluaciones Estratégicas sobre el Delito (OSCA) con la finalidad de elaborar inteligencia estratégica sobre el delito a mediano y largo plazo, asistiendo a la tarea de planeamiento estratégico en la materia –fundamentalmente, a cargo de la CLEB- con la responsabilidad de establecer prioridades nacionales en materia de inteligencia criminal, así como de emitir requerimientos en materia de obtención de información en la indicada materia. La desaparición de CLEB y, en definitiva, la corta vida del esquema indicado –que no incluyó a los Estados locales australianos- dio paso a una nueva tentativa organizativa, materializada en el Comité Permanente Asesor sobre Delito Organizado e Inteligencia Criminal (SCOCCI), que comprendió a los jefes de la casi totalidad de las instituciones australianas con funciones policiales, con la finalidad relativa al intercambio de información e inteligencia criminal, procurando dirigir la labor hacia las prioridades nacionales en la materia. Pero esta medida se reveló insuficiente. 3. La actualidad: la Comisión Australiana contra el Delito . Finalmente, y como fruto de todas las experiencias indicadas, surgió un nuevo organismo de inteligencia criminal, la actual Comisión Australiana Contra el Delito (Australian Crime Commission –ACC), a través de la sanción de la Ley de la Comisión Australiana contra el Delito de 2002. El nuevo organismo absorbió y sustituyó a sus predecesores NCA, ABCI y OSCA, iniciando su actividad en 2003. Conforme a la precedentemente aludida ley, la ACC consiste de: el CEO (Oficial Ejecutivo Jefe), los examiners –examinadores- (abogados que realizan determinados actos correspondientes a investigaciones –exámenes-, fundamentalmente tomando declaraciones o interrogando a testigos,, incorporando prueba documental y otras pruebas, solicitando informes y documentos a otras agencias, y realizando otras funciones legales) y los miembros del personal de la ACC. Cabe destacar, por otra parte, que además del aludido personal, y conforme a la ley referida, la ACC es asistida en sus funciones por miembros de la Policía Federal Australiana cuyos servicios son puestos a su disposición, así como
por funcionarios y empleados de otros organismos de Australia que también son adscriptos a la ACC, y otras personas contratadas por la ACC, incluyendo consultores. Conforme a la ley antes referida (sección 7A) constituyen funciones de la ACC: a) colectar, correlacionar, analizar y diseminar información e inteligencia criminal y mantener una base de datos de esa información e inteligencia; b) llevar adelante, cuando fuera autorizada por la Junta, operaciones de inteligencia; c) investigar, cuando fuera autorizada por la Junta, asuntos relacionados a actividad criminal federalmente relevante; d) suministrar informes a la Junta sobre los resultados de esas operaciones o investigaciones; e) proveer a la Junta evaluaciones de inteligencia criminal estratégica, y otra información e inteligencia criminal; f) suministrar asesoramiento a la Junta sobre prioridades nacionales de inteligencia criminal; g) todas las restantes funciones que son conferidas a la ACC por otras previsiones de esta Ley, o por cualquier otra Ley… Resulta evidente de la enumeración descripta que la inteligencia criminal constituye la misión fundamental de la ACC. Cabe asimismo destacar que conforme estableció la aludida ley …La Junta – órgano que cumple la función directiva y adopta las decisiones fundamentales en la ACCconsiste de los siguientes miembros: a) el Comisionado de la Policía Federal Australiana; b) el Secretario del Departamento; c) el Funcionario Ejecutivo Jefe de Aduanas; d) el Presidente de la Comisión Australiana sobre Valores e Inversiones; e) el Director General de Seguridad que se desempeña conforme a la Ley de la Organización de Inteligencia de Seguridad Australiana (ASIO); f) el Comisionado o jefe de la fuerza de policía de cada Estado y del Territorio del Norte; g) el Oficial Jefe de Policía del Territorio de la Capital Australiana; h) el CEO. El Comisionado de la Policía Federal Australiana es el Presidente de la Junta… Muchos aspectos de interés pueden ser advertidos a través del análisis de la composición de la Junta. En primer lugar, es posible advertir que está integrada por los jefes de todos los organismos policiales o con funciones policiales…-presididos por el Jefe de la Policía Federal Australiana- y por el Director General de la ASIO, es decir, del organismo de contrainteligencia e inteligencia interior de Australia. Se trata de un esquema similar al vigente en el Reino Unido, ya analizado en anteriores ediciones de esta revista. La ACC no depende orgánica ni funcionalmente de los organismos de inteligencia australianos; se rige por su propia ley, y no por las leyes de inteligencia australianas; tiene su propio control parlamentario, como se verá. No obstante, tampoco existe una separación drástica o absoluta; uno de los miembros de la Junta, es el jefe del ya aludido organismo de inteligencia australiano, asegurándose de ese modo la necesaria vinculación, sin perjuicio de la diferenciación entre las funciones de inteligencia criminal –parte, en definitiva, de la función policial- y de inteligencia, que constituye una función diversa.
Cabe destacar la circunstancia de presidir la Junta, el jefe de la Policía Federal Australiana, y de integrarla los restantes jefes de policía o de organismos con funciones policiales –con la excepción ya señalada- lo que evidencia con elocuencia inmejorable la circunstancia de constituir la función de la ACC parte de la función policial. Asimismo, conforme a la Sección 7C de la referida ley, constituyen funciones de la Junta, a) determinar prioridades de inteligencia criminal nacional; b) proveer dirección estratégica a la ACC y determinar sus prioridades; c) autorizar por escrito a la ACC a llevar a cabo operaciones de inteligencia para investigar a asuntos relativos a actividad criminal federalmente relevante; d) determinar, por escrito, si una operación es una operación especial o bien si una investigación es una investigación especial; e) determinar, por escrito, la clase o clases de personas a participar en tal operación o investigación; f) establecer fuerzas de tareas; g) diseminar a agencias policiales o bien a agencias policiales extranjeras, o a cualquier otra agencia o cuerpo de Australia, un Estado o Territorio prescripto por las regulaciones, evaluaciones de inteligencia criminal estratégica provistos a la Junta por la ACC; h) informar a la Comisión InterGubernamental sobre la perfomance de la ACC; i) todas las otras funciones que son conferidas a la Junta por otras previsiones de esta Ley… Puede advertirse que la Junta constituye el órgano directivo de la ACC y quien adopta las decisiones fundamentales en dicho organismo. La actividad de la ACC está dirigida primariamente contra delito federalmente relevante, que incluye tanto delito serio y organizado, como violencia seria o abuso contra niños, cometidos contra indígenas. Se considera conforme a la ley citada delito serio y organizado a aquél que involucra a dos o más delincuentes con planeamiento y organización sustanciales, y que además involucra, o que es de un tipo que ordinariamente involucra, el uso de métodos y técnicas sofisticados; o bien que es cometido, o que es de un tipo que es ordinariamente cometido, en conjunción con otros delitos del tipo antes indicado; y que es un serio delito en el significado de la Ley de Productos del Delito del 2002, un delito de un tipo prescripto en los reglamentos o un delito que involucra algunos de los siguientes: robo; fraude; evasión de impuestos; lavado de dinero; violaciones a normas sobre moneda; negociaciones con drogas ilegales; juegos de azar ilegales; obtención de beneficios financieros a través del empeñamiento en el vicio de otros; extorsión; violencia; soborno o corrupción de un funcionario nacional, estadual o de un Territorio; alteración del curso de la justicia; quiebras de bancos y trasgresiones societarias; protección de delincuentes; falsificación de pasaportes; armas de fuego; negociaciones con armamento; importación o exportación ilegal de fauna dentro o fuera de Australia; delito cibernético; asuntos de naturaleza similar a uno o más de los listados precedentemente; y que sea reprimido con prisión por un período de tres años o más…. Otro aspecto de interés de la ACC es el rol de control que a su respecto ejerce el Comité Intergubernamental, órgano formado por el Ministro nacional del área –el Ministro de Asuntos del Interior –o un representante designado por él, en caso de no poder asistir a una reunión- así como el Ministro de cada uno de los Estados locales nombrado por el
Primer Ministro del Estado respectivo –o un representante en caso de serle imposible asistir a una reunión-. Constituyen funciones del Comité, …a) monitorear generalmente el trabajo de la ACC y de la Junta; b) supervisar la dirección estratégica de la ACC y de la Junta; c) recibir informes de la Junta para su transmisión a los gobiernos representados en el Comité y transmitir tales informes concordantemente; d) todas las otras funciones conferidas al Comité por otras previsiones de esta Ley… También la determinación relativa al carácter especial de una operación o investigación, que habilita el empleo de medios intrusivos de la privacidad –con el correspondiente mandamiento, emitido por disposición de un funcionario emisor, que debe ser un juez federal o local- - debe ser efectuada por la Junta, y está sujeta al control del Comité Intergubernamental. Cabe destacar la circunstancia de hallarse –a través del Comité Intergubernamental- la ACC y su Junta bajo control y supervisión políticos ejercidos por los ministros nacional y locales, aspecto realmente interesante por tratarse Australia de un Estado de sistema federal, garantizándose a los Estados locales participación no sólo en la dirección de la ACC, sino también en su control. Asimismo, el ministro nacional competente está facultado para dar directivas o lineamientos a la Junta, los que deben ser observados por aquélla; si bien, en caso de referirse a una operación en particular, debe requerir la aprobación del Comité Intergubernamental. También la ACC tiene su propio Control Parlamentario, a través de la Comisión Bicameral sobre la Comisión Australiana contra el Delito (sección 53 de la ley aludida). Se trata de una comisión bicameral cuyos miembros son designados anualmente a través de los procedimientos parlamentarios vigentes en Australia en materia de comisiones bicamerales, consistiendo de diez miembros, cinco de cada una de las Cámaras, y cuyas facultades y obligaciones incluyen monitorear y revisar el cumplimiento por parte de la ACC de sus funciones; informar a ambas Cámaras, con los comentarios que considere oportunos, acerca de cualquier asunto relativo a la ACC o conectado con el cumplimiento de sus obligaciones con relación al cual, a juicio de la Comisión, debiera dirigirse la atención del Parlamento; examinar cada informe anual de la ACC e informar al Parlamento sobre cualquier asunto que aparezca o que surja de tales informes anuales; examinar tendencias y cambios en las actividades criminales, prácticas y métodos, e informar a ambas Cámaras del Congreso respecto de cualquier cambio que la Comisión considere deseable respecto de las funciones, estructura, facultades y procedimientos de loa ACC; e investigar respecto de cualquier cuestión que le fuera referida por cualquiera de las Cámaras del Parlamento, e informarla respecto de tal cuestión… Cabe destacar la importancia de la ACC, derivada de la circunstancia de tratarse de un organismo de inteligencia criminal que no sólo analiza información para elaborar inteligencia criminal, sino que además obtiene información con sus propios medios.
También cabe considerar en el mismo sentido que se halla gobernado por una Junta integrada por los jefes de las instituciones policiales nacional y provinciales y por el Director General del organismo de contrainteligencia e inteligencia interior australiano, y, por otra parte, que se halla bajo la supervisión de los ministros nacional y provinciales correspondientes al área. A este diseño institucional, que aparece como óptimo para un país con sistema federal, debe unirse la circunstancia de hallarse bajo estricto control parlamentario –a través de una comisión bicameral parlamentaria dedicada exclusivamente a él- y judicial, en materia de actos intrusivos de la privacidad. La actividad de la ACC, además de comprender la obtención de información por medios propios y a través de las instituciones policiales nacional y locales, la elaboración de inteligencia criminal, y su diseminación a las aludidas instituciones, y, fundamentalmente, al Ministerio de Asuntos Interiores y a otros órganos gubernamentales vinculados a la política en materia de seguridad pública, así como a otros países, incluye la realización de investigaciones relativas a delitos comprendidos dentro del precedentemente examinado concepto de delito serio y organizado, para obtener pruebas que habrán de determinar arrestos y procesamientos. Es decir, que su actividad no está limitada a la obtención del conocimiento, sino también, en determinadas circunstancias, investiga casos determinados y obtiene pruebas. Posee una base de datos de inteligencia criminal de alcance nacional (Australian Criminal Intelligence Database –ACID- a disposición de las instituciones vinculadas, Y una red de intercambio de información policial –Australian Law Enforcement Intelligence Network –ALIEN- brindando asimismo apoyo técnico en materia de inteligencia criminal a las instituciones de seguridad pública vinculadas, y asesoramiento sobre política de seguridad pública y de reforma legislativa en la materia. Su organización comprende fundamentalmente: un Directorio de Programas, que provee servicios de inteligencia criminal y lleva a cabo investigaciones y operaciones de inteligencia en relación a delito organizado nacional, obteniendo información y elaborando inteligencia criminal, produciendo evaluaciones de inteligencia criminal, evaluaciones de amenaza, y otros productos de inteligencia, y asesorando a la Junta sobre prioridades de inteligencia criminal, así como diseminando inteligencia criminal a instituciones policiales y otras agencias con funciones en la materia, comprendiendo los programas de Estructuras de Empresas Criminales, Grupos y Blancos, Capacidades y Servicios de Inteligencia, y Mercados y Sectores; el Directorio de Servicios Organizacionales, encargado del reclutamiento, examen de contrainteligencia, y otras funciones de seguridad protectiva, ocupándose además de la paga y de otros aspectos de política de personal, así como de establecimiento y vigencia de estándares éticos, así como de la función y gestión de la Unidad de Administración de Reclamos, administración de los edificios correspondientes a la sede central y oficinas regionales, servicios financieros, etc.; y el Directorio de Vigía Estratégica y Política, caracterizado por constituir el vínculo fundamental de la ACC con agencias y foros de formulación de política, provisión de servicios legales, particularmente en materia de litigación, coordinación de dictámenes y asesoramiento sobre reforma legal, gestión de las estrategias de comunicación de la ACC y su relación con los medios,
vinculación fundamental con el Ministerio de Asuntos Internos, la Comisión Bicameral y otros cuerpos parlamentarios, asesoramiento a la conducción del organismo sobre posicionamiento estratégico de éste, diseminación de los productos fundamentales de inteligencia criminal estratégica elaborados por el organismo, actuando además como secretariado y apoyo de trabajo de la conducción de la ACC. . Otro aspecto de interés, es el relativo a los productos de inteligencia criminal estratégica producidos por el organismo. Merece destacarse en primer lugar la Pintura de la Criminalidad en Australia, (POCA), evaluación estratégica de inteligencia criminal relativa a la amenaza representada para Australia por el delito, detallando todos los tipos de delito, con gran nivel de detalle, evaluando su impacto y grado de amenaza. Se trata de un documento clasificado, que posee una versión sanitizada, Delito Organizado en Australia, de gran interés, destinada a procurar la comprensión de estudiosos y público en general respecto de la naturaleza y extensión de la amenaza que el delito organizado representa para Australia. Existe un importante documento de inteligencia estratégica de carácter público: el Informe sobre Datos relativos a Drogas Ilícitas, con gran caudal informativo y estadísticas, que evalúa la situación respecto de cada tipo de droga ilícita, considerando también las tendencias emergentes en la materia. También cabe referir Horizontes, un producto de inteligencia público de carácter prospectivo- la prospectiva constituye una verdadera especialidad de la ACC4 , materia en la que ha producido significativos desarrollos teóricos- relativo a la posible explotación futura por parte del delito organizado de determinadas vulnerabilidades asociadas con la población, los mercados, la escasez de materias primas y tecnología. Se trata de un informe de carácter especulativo –dirigido a la posible evolución de la situación- basado exclusivamente en fuentes de carácter público. Así, Horizontes 2009 comprende evaluaciones respecto del Precio del Petróleo y el Delito Organizado, considerándose como tendencia que asuntos económicos globales están guiando a los precios del petróleo, y analizándose que el delito organizado procura oportunidades para explotar mercados vulnerables, incluyendo materias primas caras, para obtener lucro, y que los altos precios del petróleo podrían proveer tal oportunidad. También se examina la posible relación en el futuro entre la escasez global de alimentos y el delito organizado, destacándose como tendencia que factores derivados de la oferta y la demanda están produciendo escasez de alimentos, señalándose que con la excepción de América del Norte y Australia, todos los continentes incluyen países que necesitan asistencia alimentaria externa, y que muchos de tales países, además de pobreza, hambre, disturbios, guerras civiles y desplazamiento de población, están experimentando significativa actividad criminal común y de delito organizado
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Tal como el interesante trabajo Futures Work in Strategic Criminal Intelligence, de Neil Quarmby, disponible en www.aic.gov.au/conferences/evaluation/quarmby.html (acc. 5.6.2009).
También es explorada la posible relación entre pandemias y delito organizado, señalándose la existencia de una oportunidad para el delito organizado de explotar una pandemia global, especialmente durante la fase de recuperación, destacándose la existencia de una tendencia relativa a estructuras regulatorias y de control más laxas, incluyendo un debilitamiento de la actividad policial y un mercado negro emergente para medicamentos y otros bienes esenciales. Mientras los documentos referidos revisten indudable interés, preciso es tener en cuenta que probablemente el núcleo del trabajo del ACC está constituido por los productos de inteligencia estratégicos y tácticos clasificados que envía a las instituciones policiales y a los restantes órganos estatales vinculados con la seguridad pública, y por las investigaciones realizadas y las pruebas colectadas para colaborar en la lucha contra el delito serio y organizado. 4. Conclusiones con una mirada en Argentina. En este nuevo ejemplo –que se suma a los proporcionados en ediciones anteriores de esta publicación- se advierte la realización de la inteligencia criminal como parte fundamental de la actividad policial, por parte de un organismo de inteligencia criminal presidido por un policía y constituido por personal policial y por funcionarios sin estado policial, dedicado tanto a la inteligencia criminal estratégica y táctica –con énfasis en la inteligencia criminal estratégica- como a la realización de investigaciones y la obtención de pruebas, para combatir, fundamentalmente, el delito serio y organizado. Cabe advertir como nota de interés que en un país de sistema federal de gobierno como lo es Australia, la ACC está gobernada por una Junta que integran representantes de la institución policial federal y de cada una de las instituciones policiales estaduales, además de un representante del organismo de contrainteligencia e inteligencia interior. La presencia en el órgano colegiado de conducción, que adopta las decisiones fundamentales – la Junta- de representantes de todos los Estados locales brinda un grado de confianza y compenetración en el accionar coordinado entre distintas jurisdicciones políticas, aunque puede hacer perder ejecutividad a la toma de decisiones. También es destacable el control político cercano ejercido por el Comité Intergubernamental, constituido por los ministros del área nacional y estaduales. Pese a que Argentina es también un Estado federal, no encontramos estructuras idénticas No obstante, en el diseño de la Dirección de Inteligencia Interior de la Ley N° 24.059 –reemplazada hoy por la actual Dirección Nacional de Inteligencia Criminal encontramos la previsión relativa a la integración por parte de dicho órgano de personal superior no sólo de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad nacionales, sino también de las policías provinciales, como también la circunstancia de constituir la Dirección nombrada en primer término un órgano de dirección funcional de la actividad de información e inteligencia criminal y de análisis, sin medios propios de obtención de información, bajo dependencia del Ministro –que cuenta con la asistencia y asesoramiento del Consejo de Seguridad Interior, que comprende representación provincial- brindaba en definitiva cierto control provincial a un órgano con funciones importantes pero limitadas.
Los cambios introducidos por la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, al constituir a la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal en sustitución de la Dirección de Inteligencia Interior, como organismo de inteligencia –cabiendo entender como consecuencia que podría desarrollar medios propios de obtención de información, aunque no existen datos de que ello haya sucedido- colocándola, sin perjuicio de su dependencia orgánica respecto del Secretario de Seguridad Interior, bajo la dependencia funcional de la Secretaría de Inteligencia, organismo al que la mentada Ley N° 25.520 asignó la dirección del Sistema de Inteligencia Nacional – implicó un cambio significativo del esquema preexistente, y podría hacer conveniente el establecimiento de órganos de control como la Comisión Intergubernamental australiana. Otro aspecto de interés es la combinación de inteligencia criminal con investigación criminal, particularmente en lo relativo a la realización de investigación en casos determinados y en la búsqueda de pruebas válidas. Aunque por nuestra parte hallamos preferible distinguir ambos aspectos y encomendar a un organismo de inteligencia criminal la producción de inteligencia, la búsqueda del conocimiento, dejando la investigación criminal y la producción de pruebas a las instituciones policiales, o bien a organismos de investigación criminal, lo cierto es que menudean los casos de organismos que combinan ambas actividades, como la actual SOCA inglesa, el propio FBI estadounidense, y, aunque con el predominio de la inteligencia criminal, la ACC aquí analizada, que cuenta con medios propios y que también tiene facultades ejecutivas. También encontramos en el caso australiano aspectos característicos de las organizaciones de inteligencia criminal en el mundo: la existencia, en el organismo de inteligencia criminal, de una base de datos obtenida en base a las contribuciones de las instituciones policiales –y en el caso de la ACC, también al empleo de los medios propios de obtención de información con que cuenta-´ y que está a disposición de las instituciones policiales que conforman el sistema, como también, la existencia de una red o vinculación telemática entre todos los participantes del sistema. Asimismo, la vigencia de la Australian Crime Commission Act 2002 nos pone frente a otra necesidad para nuestro país: la sanción de una ley de inteligencia criminal, que establezca claros conceptos en la materia, así como la naturaleza, características, límites y control de la inteligencia criminal, los órganos que la producen y sus relaciones orgánicas y funcionales, diferenciándola en grado suficiente de la actividad de inteligencia estrictamente considerada –tanto inteligencia nacional, como militar y estratégica nacional- pero estableciendo las vinculaciones y relaciones de cooperación entre ellas. Constituye una característica latinoamericana que la inteligencia policial o criminal esté regida por la misma legislación que la actividad de inteligencia estrictamente considerada, lo que ha dado lugar a múltiples confusiones y, en general, en irrupciones de esta última actividad en el campo de la inteligencia criminal, con consecuencias no favorables para la legitimidad y eficacia de una y de otra. No es posible olvidar la diversidad de naturaleza existente entre la actividad policial y la actividad de inteligencia.
En definitiva, el caso australiano constituye otro ejemplo de interés, que ratifica la presencia y vigor en el mundo de la inteligencia criminal. i
Sobre la evolución experimentada por la actividad policial y de inteligencia criminal en la lucha contra el delito organizado, especialmente fraudes, resulta de interés el trabajo de M. J. Palmer (Comisionado de la Policía Federal Australiana) Crime in Australia – White Collar Crime (1995) disponible en www.aic.gov.au/conferences/outlook95/palmer.pdf (acceso 5.6.2009).
