La integración Española en la Unión Europea: De 1986 a la Unión Monetaria Europea

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La integración Española en la Unión Europea: De 1986 a la Unión Monetaria Europea Las Comunidades Europeas amanecieron el 1 de enero de 1986 con dos nuevos miembros: España y Portugal. Ese día culminaba el objetivo que había ocupado la agenda de las relaciones exteriores de España durante décadas en pro de la prosperidad económica y social que el imaginario colectivo nacional asociaba a la pertenencia a Europa.

3.1 El Acta Única Europea La adhesión ibérica a Europa coincidía con la enérgica reactivación del proceso de construcción europea, que dominaría la década venidera, y terminaba con un dilatado periodo de impasse comunitario. A efectos de completar la realización del mercado interno, se convocó a comienzos de 1986 una Conferencia de Representantes de los Estados Miembros con objeto de sentar las bases para una reforma de los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas. La preocupación en torno a la falta de completitud del mercado interno, y otras tantas de orden económico, político y procedimentales aconsejaron la negociación del tratado del Acta Única, firmado pasado apenas un mes de la entrada española en la Comunidades con nuestro país convertido ya en miembro de pleno derecho. El texto del Acta Única, que afectó plenamente a los miembros desde el 1 de julio de 1987, permitía la consecución del tan ansiado mercado interior el 1 de enero de 1993; un mercado interior definido como «un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado». Los preceptos del Libro Blanco elaborado por la Comisión en 1985 fueron el revulsivo fundamental para apuntalar el mercado interior a través de la auténtica eliminación de restricciones aduaneras, administrativas y medidas de efecto equivalente de toda naturaleza. En cuanto a consecuciones en materia política, el peso del Acta Única era significativo por sus propios logros y por jalonar con ellos la inminente profundización de la estructura europea de la que la década de los noventa sería testigo. Así, el Acta Única permitió, entre otros puntos, la institucionalización del Consejo Europeo, que oficializaba las conferencias o cumbres de los jefes de Estado y de gobierno; la formulación y aplicación de un régimen de consultas sobre las cuestiones de política exterior que pudieran tener interés para la seguridad de los Estados miembros, incluyendo por primera vez la cooperación en la materia conforme a un régimen ordinario de Derecho Internacional; el reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo; y un esfuerzo para aumentar la eficacia procesal del Tribunal de Justicia a través de la creación de un Tribunal de Primera Instancia. Además, en términos generales, el Acta Única venía a significar un incierto y farragoso intento por ampliar el ámbito

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de competencias que hasta entonces no estaban contempladas en los Tratados constitutivos: medio ambiente, política social, investigación y desarrollo tecnológico, capacidad monetaria, etc1. Por su estrecha relación con España como miembro recién llegado, cabe hacer especial distinción de dos efectos del Acta Única. El primero de ellos es el aumento del número de casos en los que el Consejo podía elegir por mayoría cualificada. Hasta aquel momento, las decisiones del Consejo se tomaban con demasiada frecuencia por unanimidad, paralizando con ello el ritmo de las Comunidades Europeas. La ampliación a doce miembros con la entrada de España y Portugal requería, por tanto, una explicable e imperiosa disminución progresiva de la toma de decisiones por unanimidad. El segundo efecto más estrechamente vinculado a las recientes adhesiones lo constituía la aplicación de una política comunitaria de cohesión económica y social, con acciones correctoras y compensadoras de los hipotéticos desequilibrios que podían producirse por el desarrollo del Mercado Interior. Indudablemente, las políticas de cohesión económica y social repercutieron positivamente en las economías menos desarrolladas y, en consecuencia, se tradujeron en una compensación favorable para España2. Con todo, España atravesó en 1986 el último umbral que le separaba de Europa para pasar a comportarse como un Estado miembro recién ingresado y, paralelamente, aplicar las disposiciones del Acta Única, lo que no dejó de añadir algunas dificultades adicionales a su integración. No obstante, pese a la complejidad de la acomodación de las estructuras sociales y las bases económicas a las nuevas normas comunitarias, el coste de oportunidad de la «no Europa» en el contexto de transnacionalización económica acelerado de finales de los ochenta era, para España, mayor que las dificultades que implicaba afrontar la incorporación a las Comunidades. Desde la otra cara de la moneda, la adhesión española también nutria de savia nueva a una Europa que, si bien había puesto trabas a la entrada de nuestro país, era consciente del coste de la «no España» para las Comunidades. El ejemplo más claro de las aportaciones españolas al fortalecimiento del radio de acción y a los nuevos focos de interés europeos se encuentra en el caso de Iberoamérica. La Europa de los Diez no había mostrado particular interés por aquel continente más allá de la tónica habitual comunitaria: buenas intenciones y retórica de ayuda al desarrollo y estabilidad de la democracia –o su instauración en caso de que no existiese–. La política española del periodo inmediatamente posterior a la adhesión sirvió de estímulo para despertar las adormecidas consciencias de Bruselas, propiciar una implicación más firme en los asuntos iberoamericanos y un decidido fomento de vínculos más sólidos en todos los campos.

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Francisco Aldecoa Luzárraga, El Acta Única Europea: primer paso incierto en la profundización comunitaria hacia la Unión Europea. Revista de Estudios Internacionales Vol. 7. Núm. 2. Abril-junio 1986.
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España es, incluso después de la ampliación hacia el Este, el tercer receptor de ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). European Comission: Cohesion Policy and Spain (octubre 2014) http:// ec.europa.eu/regional_policy/sources/information/cohesion-policy-achievementand-future-investment/ factsheet/spain_en.pdf !2

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De igual forma, la recién incorporada España abogó por una mayor imbricación comunitaria en el Mediterráneo. La transcendencia de la nueva frontera sur de las Comunidades ponía sobre la mesa exigencias centradas, eminentemente, en la dotación de estabilidad a la región norteafricana a través de un incremento en los fondos de ayuda a aquellos países. Así, la «cuestión mediterránea», por iniciativa española, comenzó a tratarse en los foros y reuniones de organismos comunitarios con el fin de crear en las capitales europeas un estado de opinión, hoy fundamental, sobre la importancia de la estabilidad en la ostensiblemente ampliada frontera sur.

3.2 El tratado de la Unión Europea Firmado en febrero de 1992 y en vigor desde el 1 de noviembre de 1993, el tratado de la Unión Europea, comúnmente denominado tratado de Maastricht, representa el colosal esfuerzo de la Europa de los Doce por profundizar su estructura y para avanzar hacia transcendentales logros políticos y económicos antes de la cuarta ampliación con la entrada de los «neutrales» (Austria, Finlandia y Suecia). Previo a un análisis pormenorizado de las implicaciones de Maastricht, no puede obviarse el contexto de la sociedad internacional en la que se insertaban las Comunidades a finales de la década de los ochenta y principios de los noventa. Sin duda, 1989 quedará gravado en la retina de aquellos europeos testigos de la caída del Muro de Berlín; caída que, simbólicamente significó el inicio del fin de los regímenes comunistas de Europa central y oriental y abrió las puertas a la desintegración de la Unión Soviética. Ese proceso corría paralelo a las renovadas ansias integracionistas europeas; el modelo de las Comunidades, identificado acríticamente con los valores de libertad, tolerancia y respeto mutuo, ganaría predicamento entre las elites de la transición postsoviética en su frenética marcha hacia Europa, panacea de todos los males sufridos durante el largo siglo XX. No resulta, por tanto, descabellado señalar la paradigmática fecha del 9 de noviembre de 1989 como causa directa de la adopción, tres años más tarde, del tratado de Maastricht3, que apuntalaría la arquitectura de la a partir de entonces denominada Unión Europea sobre tres pilares: el primero, relativo al método de integración a la comunidad; y un segundo y tercer pilar enfocados en la cooperación intergubernamental en el ámbito de la Política exterior y de seguridad común (PESC) y de la Cooperación policial y judicial (CPJ). Los hitos de Maastricht pueden resumirse en: la reunión en un mismo conjunto de las hasta entonces tres Comunidades Europeas (CECA, CEE y Euratom) bajo el nombre de Unión Europea; la ampliación de las competencias del Parlamento Europeo, introduciendo la codecisión; la creación de la ciudadanía común; el establecimiento de nuevas políticas comunitarias relativas a educación, cultura, cooperación al desarrollo y cohesión; las ya mencionadas incorporaciones a la Unión de la PESC, con la posibilidad incipiente y evolutiva de una política de defensa común, y de la CPJ; y, por último, la creación de la Unión Económica y Monetaria (UME). 3

Francisco Aldecoa Luzárraga, La integración europea ante la sociedad internacional de la globalización. Revista de Derecho de la Unión Europea. UNED (2002). Accesible en http://www .reggen.org.br/midia/ documentos/aintegracaoeuropeiaperanteasociedadeinternacional daglobalizacao.pdf !3

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Ya en su preámbulo, Maastricht saludaba la creación de la UME como el requisito propio de un sistema de integración económica completo y como un requerimiento clave para alcanzar el refuerzo y la convergencia de las economías de los Estados miembros. Las problemáticas derivadas de oscilaciones monetarias, devaluaciones y reevaluaciones no reguladas dentro del mercado intracomunitario fueron la gran preocupación de Europa en sus esfuerzos por llegar a la anhelada moneda única, elemento federalizador y federalizante por excelencia4 . Así, durante la primera presidencia española del Consejo de las Comunidades Europeas en 1989, en el Consejo Europeo y basándose en un informe del «Comité de Sabios» – el conocido como «Informe Delors», se aceptó el sistema de una Unión Económica y Monetaria en tres fases de las que la primera entraría en vigor el 1 de julio del siguiente año. El «Informe Delors» subrayaba en particular la necesidad de mejorar la coordinación de las políticas económicas, crear normas que regulasen los déficits presupuestarios nacionales e instaurar una institución completamente independiente que se encargase de la política monetaria de la Unión: el Banco Central Europeo (BCE). La creación del BCE suponía dejar en sus manos competencias fundamentales para definir y ejecutar la política monetaria de la Unión Económica y Monetaria, dejando así a los bancos centrales nacionales, incluso en Banco de España, con las competencias para ejecutar las directrices del BCE y para la supervisión de las entidades financieras nacionales.Así, el tratado de Maastricht supone el paso fundamental para jalonar el proceso de la UME, motivando a los gobiernos nacionales a iniciar una carrera por la convergencia económica.

3.3 El proceso de convergencia económica española Durante el mismo año de la firma del Tratado de Maastricht, en la Cumbre de Edimburgo, los Estados miembros instauraron el llamado Fondo de Cohesión para proyectos de medio ambiente, infraestructuras de transporte y energía en países con un nivel de renta por debajo del 90% de la media de la UE. Como consecuencia de ello, España obtuvo, junto al resto de los fondos estructurales recibidos, un inestimable apoyo para la revitalización y el desarrollo regional y, con ello, un revulsivo para cimentar la pertenencia a Europa, acelerando las reformas necesarias para satisfacer las demandas de los criterios de convergencia. Así, si con los gobiernos socialistas de Felipe González (1982-1996) se trataba sobre todo de asumir las obligaciones y desafíos de la adhesión, vincular a España con el eje franco-alemán e impulsar una política exterior europea donde cupiese el Mediterráneo o América Latina, desde mediados de la década primarían en los gobiernos de nuestro país los criterios económicos para impulsar reformas internas. Durante los años de gobierno de José María Aznar, entre 1996 y 2004, el gabinete Popular puso el énfasis más en estar desde el principio en la unión monetaria, adoptando para ello las reformas liberalizadoras y privatizadoras que la hicieron posible.

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Francisco Aldecoa Luzárraga, La Unión Europea: la convergencia de los Estados nacionales. Revista de Derecho UNED (2002). Disponible en http://ruc.udc.es/bitstream/2183/9697/1/CC_37_art_8.pdf !4

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La liberalización económica se ha ido alcanzando, por un lado, a través de medidas y cambios de leyes a los que obligaba el mercado interior –para garantizar la libre circulación de las mercancías y demás factores productivos entre todos los Estados miembros, la vigilancia para que la libre competencia no fuera falseada, y la desregulación de sectores antes intervenidos por los Estados– y, por otro, se han ido desarrollando reformas estructurales en la industria, la banca, el sector servicios o el funcionamiento del Estado del bienestar para que la economía española sea competitiva por sí sola, pues no iba a poder contar ya con el proteccionismo o las ayudas por parte del Estado. Asimismo, se trataba no sólo de que las empresas resistieran la nueva competencia, sino que también fuesen capaces de abrirse hacia mercados exteriores en Europa y el mundo, como, efectivamente, ha ocurrido; recordemos que en el momento de la adhesión, España estaba lejos de poder ser considerado un país inversor en el extranjero, y hoy es la sede de grandes empresas multinacionales con presencia en todo el mundo, lo que, indudablemente ha revertido positivamente en la global position de la economía española5. En cuanto a las reformas en pro de la estabilidad monetaria y fiscal, se ha trató desde el inicio del diseño de la moneda única de luchar contra el déficit público, la inflación y las oscilaciones en el valor de la peseta a través de ciertas reformas, en algunos casos impopulares: contención salarial, aumento de los impuestos, privatizaciones o austeridad en el gasto público. Pese al cuestionamiento de estas medidas, su relativo éxito permitió a España estar desde el principio entre el grupo de países que lanzaron el euro como moneda común, lo que ha favorecido desde entonces que se mantengan los tipos de interés y la inflación, dotando de mayor estabilidad a la economía nacional. Para que España pudiera converger económicamente con Europa, era necesario un acoplamiento en cuanto a capital físico y humano. Aznar impulsó una profunda mejora del capital físico y humano con objeto de mejorar la competitividad de la economía; pero, a diferencia de lo que ocurre con la liberalización, en este caso las líneas a seguir responden a grandes programas de inversión en obras públicas y en educación e innovación. En efecto, durante los años que siguen a estas medidas, mejoró extraordinariamente el capital físico gracias al abundante dinero proveniente de la misma UE destinado a las infraestructuras. Por otra parte, la mejora del capital humano, tanto en formación como en investigación y tecnología, se ha beneficiado desde entonces también de la participación de fondos europeos, pero aquí la UE dispone de limitaciones competenciales, por lo que ese objetivo debe perseguirse a través de programas fundamentalmente nacionales que sólo están difusamente coordinados desde Bruselas; esta coordinación trata de armonizar las estrategias de crecimiento y creación de empleo

Desde el inicio del proceso de convergencia y las reformas estructurales del gobierno de Aznar a partir de 1996 hasta el clímax de la UME con la adopción del euro en 2002, las cifras de inversión extranjera directa (FDI) en España y de inversión española en el exterior se multiplicaron considerablemente: los flujos de FDI en España, 3 mil millones en 1996, alcanzaron 59 mil millones seis años más tarde; y el capital español en el extranjero, 5 mil millones en 1996, llegó a sumar 40 mil millones con la implantación de la moneda única. Twenty Years of Spain in the European Union (1986-2006) Capítulo VI: Direct investment, pág. 29. Real Instituto Elcano (2006). Disponible en h t t p : / / w w w . r e a l i n s t i t u t o e l c a n o . o r g / w p s / w c m / c o n n e c t / 3 c c 4 5 b 8 0 4 f0 1 8 9 c b 9 2 c e f6 3 1 7 0 b a e a d 1 /20%20years%20of%20Spain.pdf? MOD=AJPERES 5

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en cada país fijando metas comunes en diversos ámbitos, donde se incluyen la educación y la innovación6. Junto a las tres dimensiones anteriores (liberalización económica, estabilidad monetaria y fiscal y mejora del capital físico y humano), la política económica de España en la UE ha perseguido la sostenibilidad de su sistema económico; esto es, que la modernización del sistema productivo sea eventualmente sostenible desde el punto de vista social y ambiental. Por lo que se refiere a la cohesión social, lo cierto es que la UE no goza de grandes competencias desde el punto de vista de las políticas de bienestar. Sin embargo, se han producido avances en la regulación de la protección social impulsados desde Bruselas y, sobre todo, las políticas de infraestructuras antes mencionadas han servido para reducir las distancias de renta entre regiones ricas y pobres. El resultado combinado de esos cuatro objetivos ha sido, en general, un éxito para la economía española. Dejando a un lado las vicisitudes derivadas de la crisis económica desatada en España en el año 2009, que ha empeorado los indicadores españoles de déficit, deuda pública y, sobre todo, de paro, nuestro país ha experimentado, desde la entrada en la UE en general y desde la puesta en marcha de la convergencia en vistas a la UME e particular, una tendencia histórica positiva. No debemos perder de vista que España ha sido en el periodo 2000-2006 el mayor beneficiario neto en términos absolutos con retornos presupuestarios que sumaban el 1,2% del PIB7. Emprendidas algunas de las reformas nacionales necesarias para apuntalar el proceso de convergencia, el proceso de creación de la UME descansaría ahora en el establecimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El PEC es, fundamentalmente, un acuerdo político, configurado mediante dos Reglamentos y una Resolución, alcanzado en el Consejo Europeo de Ámsterdam de junio de 1997, con el objetivo de prevenir aparición del déficit público excesivo y de garantizar la convergencia económica sostenida de los Estados miembros. Así, el PEC establece un marco de disciplina presupuestaria que busca garantizar una gestión presupuestaria sana en la eurozona y, de esta forma, evitar que una relajación de la política fiscal de uno o varios Estados miembros pueda llegar a penalizar a los demás Estados participantes en el euro, presionando al BCE a aumentar los tipos de interés y minando, en definitiva, la confianza en la moneda única. Los mecanismos para asegurar la consecución de estos objetivos se articulan en torno a dos partes: una Preventiva y una Correctora. Brevemente, la parte Preventiva consiste en la elaboración anual de Programas de estabilidad por parte de los Estados miembros de la zona euro y de Programas de convergencia por parte de los no Los planes de desarrollo y convergencia económico-social desembocarían en la aprobación del Consejo Europeo de la llamada Agenda de Lisboa –relevada en la actualidad por la estrategia Europa 2020– en el año 2000. Sus objetivos pasaban por hacer de la UE «la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, antes del 2010, capaz de un crecimiento económico duradero acompañado por una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesión social»; asimismo, son interesantes las referencias a la importancia de la innovación como motor del cambio económico en términos de los postulados de Schumpeter. 7 C. Serrano Leal & M. Kölling (2009), ‘Spain and Budget Reform in the EU’, Working Paper nr 12/2009, Real Instituto Elcano. 6

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adoptantes del euro para detectar y corregir posibles desajustes económicos. Por otro lado, la parte Correctora está integrada por el llamado procedimiento de déficit excesivo, activado si un Estado miembro incumple o corre el riesgo de incumplir el criterio de déficit público máximo, fijado en el 3% del PIB nacional. La Comisión Europea se encarga de supervisar la aplicación del PEC; en el caso de que un Estado miembro no cumpliera sus obligaciones en materia de política económica, el Consejo puede, previa recomendación de la Comisión, enviar una recomendación específica al Estado en cuestión. Si la recomendación no es seguida por el Estado miembro en cuestión, el Consejo podrá decidir que se formule una advertencia al Estado. En el último caso, si un Estado miembro incumpliera la advertencia, cabe la posibilidad de que se adopten medidas «sancionadoras»8 . Establecidos los criterios del PEC, en mayo de 1998, el Consejo Europeo reunido en Bruselas designaría los once países que participarían desde el año siguiente en la última de las fases delineadas en el «Informe Delors»; finalmente, entre los Estados seleccionados se encontraba España, que cumplía los criterios marcados en el PEC. Así, el 1 de enero de 1999 se creaba oficialmente el euro como moneda y el BCE era envestido del poder para para definir y ejecutar la política monetaria común de la Unión Económica y Monetaria. Entonces, el euro fue adoptado como divisa no física, pasando los bonos y otras formas de deuda estatal a denominarse en euros. Finalmente, después de tres años y medio dedicados a la creación material del euro, 7,4 mil millones de billetes y 38,2 mil millones de monedas eran puestas a disposición de negocios y consumidores el 1 de enero de 2002 en siete Estados, entre ellos España. La integración de España en las Comunidades Europeas en 1986 fue el paso más relevante que ha dado nuestro país en muchas décadas y quizás en siglos, ya que sus implicaciones desbordaron el ámbito económico para acabar impregnando sólidamente nuestro devenir político, produciendo así una profunda transformación de nuestra economía y de nuestra sociedad. En definitiva, España no sólo se ha beneficiado de la pertenencia a la UE sino que ha contribuido e influido también en el proceso de construcción europea. Ha aportado entusiasmo europeísta en muchos ámbitos, ha extendido el poder económico y diplomático del continente y se ha convertido en una historia de éxito para la economía española. Hoy la realidad política, social y económica de España se ha modernizado profundamente y, aunque gran parte de ese mérito se debe al esfuerzo de los propios españoles, no hubiera sido posible alcanzarlo sin la inestimable ayuda de las instituciones y políticas de la Unión Europea.

Artículos 104.7 y 104.9 del Reglamento 1467/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. 8

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