La iniciativa ciudadana europea como instrumento de democracia participativa. ¿Nueva fórmula para suplir el déficit democrático de la Unión Europea? María Peñarrubia Bañón 1
[email protected] Resumen:
La ICE es un instrumento creado para intentar acercar a los ciudadanos a la toma de decisiones en Europa. Se trata de un mecanismo de democracia directa, participativa y que trata de ser un elemento central en la formación de una democracia europea. Con la ICE se pretende que los ciudadanos puedan influir en la agenda política de la Unión invitando a la Comisión a formular una propuesta legislativa. Es, por tanto, una forma de interacción entre la ciudadanía y sus representantes europeos y un intento de suplir el déficit democrático de la Unión.
Palabras clave:
Unión Europea, ciudadanía de la Unión Europea, democracia, democracia participativa, iniciativa ciudadana europea.
Objetivo:
El objeto del presente trabajo es analizar la iniciativa ciudadana europea, su creación y desarrollo, y si es una herramienta propia de democracia participativa. Con el presente estudio se responderá esencialmente a tres preguntas: ¿cuáles han sido los pasos hasta llegar al Reglamento 211/2011 regulador de la iniciativa ciudadana europea?, ¿en qué consiste actualmente la iniciativa ciudadana europea? y, por último, ¿es la iniciativa ciudadana europea la herramienta de democracia participativa propicia para reducir o eliminar el déficit democrático que viene sufriendo la Unión Europea?
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Doctoranda en Estudios Europeos por la Universidad CEU-San Pablo y concejal de cultura, bienestar social y festejos del Excmo. Ayuntamiento de Villarta (Cuenca).
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I. Introducción.
En una democracia representativa moderna, como la Unión Europea, existen medios directos e indirectos para la elaboración de la agenda política y la toma de decisiones. Así, la democracia puede expresarse de diferentes formas: mientras que la democracia representativa se expresa a través de las instituciones elegidas como el Parlamento Europeo, la democracia participativa ha sido consagrada en los Tratados europeos a través de nuevas herramientas como la iniciativa ciudadana europea.
En una democracia moderna, la democracia participativa no sustituye y no puede sustituir a la democracia representativa. En la práctica, la democracia se entiende como una combinación tanto de formas indirectas (parlamentaria) como directas o participativas para tomar decisiones y hacer propuestas. Por lo tanto, está surgiendo un nuevo enfoque, según el cual una democracia verdaderamente representativa es una democracia que combina las formas directas e indirectas de participación ciudadana.
II. Creación de la Iniciativa Ciudadana Europea.
La iniciativa ciudadana europea es un ámbito nuevo que se introdujo como un derecho innovador de democracia directa para los ciudadanos de la Unión con el Tratado de Lisboa, pero que se puso en funcionamiento a partir del 1 de abril de 2012. Es un derecho correspondiente a la ciudadanía de la Unión, pero no se incluye entre la lista de derechos de ciudadanía del artículo 20.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ni en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Para llevar a cabo una iniciativa ciudadana europea, según ha quedado desarrollado por el Reglamento 211/2011, se han de cumplir los siguientes requisitos básicos:
a) Para poder proponer una iniciativa ciudadana europea es necesario contar con un millón de participantes de al menos siete Estados miembros. b) Hace falta un mínimo número de firmas en cada uno de esos Estados, para ello se tiene en cuenta la proporción de diputados asignados a cada uno de dichos Estados. c) La edad mínima para participar en la iniciativa es 18 años, excepto para Austria que son 16 años. 2
d) El plazo establecido para la recogida de firmas es de doce meses. e) La materia objeto de la iniciativa tiene que ser admisible. f) La presentación de una iniciativa ciudadana europea no obliga a la Comisión a que presente una propuesta legislativa en esa materia, ya que la iniciativa no modifica ni altera la competencia cuasi-exclusiva que tiene la Comisión como motor de la Unión Europea.
Cabe preguntarse, ¿la iniciativa ciudadana europea realmente constituye una forma de participación directa al alcance de todos los ciudadanos? Desde un punto de vista jurídico, la iniciativa ciudadana europea constituye un derecho poco consecuente para el ciudadano, ya que su consideración queda sometida a la voluntad política de la Comisión. Sin embargo, desde un enfoque institucionalista, la UE está reconociendo que la capacidad de diseñar y realizar campañas de movilización de las opiniones públicas a nivel de la Unión debería ser una acción colectiva mejor valorada y más utilizada. Aunque varios estudios señalan que la sociedad civil organizada a nivel europeo tiende a preferir la influencia directa antes que la organización de campañas de presión externa 2.
III. Críticas a la Iniciativa Ciudadana Europea.
Del estudio del proceso de creación de la ICE se puede decir que existe un auténtico riesgo de que la iniciativa contribuya a distanciar a la Unión de los ciudadanos, puesto que hay una serie de limitaciones materiales que pueden hacer que resulte muy difícil de comprender para los ciudadanos.
A. La ICE como mera invitación a la Comisión.
El principal desafío para la efectividad de la iniciativa ciudadana radica en que ésta no es más que una invitación a la Comisión para que inicie un proceso legislativo. Pero,
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BOUZA GARCÍA, L., Democracia participativa, sociedad civil y espacio público en la Unión Europea. Algunas propuestas para el desarrollo del artículo 11 TUE del Tratado de Lisboa, Fundación Alternativas, 2010, pág. 24.
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como afirman Fischer y Lichtblau 3, antes de la inclusión de la ICE en el Tratado nada impedía organizar este tipo de movimientos.
La ICE carece de la contundencia de los instrumentos similares que existen a nivel nacional, como puede ser el referéndum de iniciativa popular, al igual que ocurre en Italia y Suiza.
B. Base jurídica de la ICE.
La UE sólo ejerce las competencias que le atribuyen los Estados miembros mediante el Tratado y siempre y cuando, en virtud del principio de subsidiariedad, la acción sea más efectiva a nivel comunitario que nacional. Por tanto, cualquier iniciativa legislativa tiene que tener una base jurídica en el Tratado. La cuestión de las relaciones entre las competencias de la Unión y las nacionales es de las más complejas, y el Tratado de Lisboa no introduce la simplificación que se discutió durante la Convención.
C. Onerosidad de las campañas.
El poder llevar a cabo una campaña que llegue a un millón de ciudadanos de la Unión en siete Estados miembros supone un coste que no todos pueden afrontar. Así, el ejercicio del derecho de participación no debería resultar oneroso para sus organizadores, pues se corre el riesgo de que este instrumento sea monopolizado por grupos privilegiados o más influyentes.
La Comisión no ha previsto ninguna financiación pública específica a las iniciativas de los ciudadanos ni tiene previsto asumir costes de traducción de las iniciativas propuestas.
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FISCHER, C. & LICHTBLAU, T. «European Citizens‟ Initiative – interim results», en PICHLER, J.W. (Ed.), We change Europe! The European initiative, Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien, 2008, pp. 333-352.
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IV. Soluciones para mejorar la Iniciativa Ciudadana Europea.
A. La ICE como una iniciativa de agenda. La ICE es lo que se conoce como una iniciativa de agenda 4 que es un tipo de democracia directa, aunque no es la más participativa que existe. Caben dos posibles soluciones para hacer de la ICE un instrumento de democracia participativa que estreche la relación de las instituciones y la ciudadanía. La primera opción es que la ICE fuera una iniciativa ciudadana o popular, esto es, un procedimiento de democracia directa y derecho político que permite a un número dado de ciudadanos presentar en la agenda política sus propias propuestas. La propuesta puede ser, por ejemplo, reformar la constitución, adoptar una nueva ley, o derogar o enmendar una ley que ya existía. El procedimiento lo inicia un número determinado de personas (normalmente aquellas que tienen derecho a voto). La decisión sobre la propuesta se toma a través de una votación popular.
La segunda posible solución sería el establecer un referéndum de iniciativa popular, que permite a los ciudadanos forzar la convocatoria de un referéndum. El referéndum es un procedimiento de democracia directa y un derecho político que comprende una votación popular sobre una cuestión fundamental (propuesta de votación) como puede ser una enmienda constitucional o un proyecto de ley. Los votantes tienen el derecho de aceptar o rechazar la propuesta de votación. El procedimiento se pone en marcha bien por ley (referéndum obligatorio), a través de un número específico de ciudadanos (referéndum popular) o a través de una minoría de una autoridad (referéndum de minoría de autoridades).
Estas dos opciones forman el modelo suizo de democracia participativa. Este modelo podría utilizarse por la Unión para avanzar en las exigencias democráticas de los ciudadanos europeos y avanzar así en la unión política tan necesaria para superar tanto el déficit democrático y la crisis económica como la ilusión de los europeos de seguir adelante con este proyecto de integración europea. 4
Los procedimientos de iniciativa de agenda se caracterizan por el derecho de una minoría, normalmente un número específico de ciudadanos, a proponer al público la introducción de una ley nueva o renovada. La decisión sobre la propuesta está sujeta a la decisión de una autoridad representativa.
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B. Ayuda jurídica para la identificación de la base jurídica de una ICE.
Normalmente los organizadores de la iniciativa van a tener un conocimiento profundo sobre la normativa de la Unión. Sin embargo, para que sea una herramienta de democracia participativa destinada a todos los ciudadanos de la Unión y no sólo a aquellos con recursos económicos y conocimientos al respecto, pensamos que la Comisión debería ofrecer un servicio de asesoramiento gratuito. Los ciudadanos deberían tener la posibilidad de acudir a la Comisión para que esta establezca la forma jurídica. Esto ayudaría a fomentar el éxito de las iniciativas y evitaría errores en cuanto al ámbito material de las propuestas.
C. Financiación de las campañas.
La Comisión debería prever una línea presupuestaria para apoyar las campañas. Este sistema, por supuesto, debería prever todo tipo de mecanismos antifraude y no debería estar sujeto a un criterio de discrecionalidad. Siguiendo a Luis Bouza García podemos decir que “el mecanismo más adecuado sería el de cubrir una parte de los gastos operativos, incluyendo sobre todo la creación de páginas web y […] los gastos de traducción” 5 de las campañas desarrollas por aquellos comités de ciudadanos que menos posibilidades tengan de conseguir financiación.
También podría considerarse la necesidad de establecer un nuevo presupuesto donde se incluyan fondos para la iniciativa ciudadana europea.
D. Presentación de todas las propuestas de iniciativa admisibles.
Se podría considerar el obligar a la Comisión que presente todas las iniciativas que reciba aunque éstas no se correspondan con su agenda política siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos en el Reglamento y que ya se han descrito anteriormente, esto es, siempre y cuando sean admisibles. Esta propuesta tiene una importancia fundamental a la hora de dotar a la iniciativa de una relevancia política más importante. Sin embargo, esto tiene un peligro que es de dar cabida a iniciativas
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BOUZA GARCÍA, L., op. cit., pág. 30.
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ciudadanas antieuropeas que intenten frenan el proceso de integración europea. Aquí también se podría incluir la posibilidad de que las iniciativas ciudadanas pudieran proponer cambios en los Tratados.
E. Extensión del periodo de recogida de firmas.
Se debería aumentar el período para recoger las declaraciones de apoyo de 12 meses a 18 o 24 meses. El plazo de doce meses perjudica a los comités más débiles que precisan más tiempo para difundir su mensaje a nivel transnacional y conseguir el apoyo para su propuesta. Las iniciativas transnacionales necesitan suficiente tiempo para la comunicación, las reuniones, los viajes, la traducción y la creación de apoyo suficiente en un número significativo de Estados miembros (siete como mínimo).
Como veremos en el capítulo siguiente, muchas de las iniciativas ciudadanas cuyo periodo de recogida de firmas está aún abierto ha tendido que extenderse unos cuantos meses más.
F. Aumentar la transparencia en el proceso de decisión.
Sería necesario que el Reglamento previera más transparencia en el proceso de toma de decisión. El rechazo de una iniciativa ciudadana europea basándose en argumentos generalizados, como que son “abusivas”, “frívolas”, “temerarias”, es poco específico y contraviene los principios de seguridad jurídica. En su lugar, la Comisión debería decidir basándose en un control legal claro. Una iniciativa ciudadana europea debería rechazarse si incumple el art. 6 del TUE, la Carta de los Derechos Fundamentales y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Además, es importante no incurrir en confusión, ya que a pesar de que se informe en los medios oficiales de la UE de que la ICE es un instrumento para participar en la toma de decisiones, solo se trata de una herramienta para incluir una propuesta en la agenda política y no un mecanismo vinculante 6. 6
KAUFMANN, B., Manual de la Iniciativa Ciudadana Europea: Guía sobre la primera herramienta mundial de democracia directa transnacional, Green European Foundation (editado en cooperación con
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G. La comunicación como forma de acercar posiciones.
Es necesario un incremento de la comunicación entre las instituciones europeas y sus miembros a nivel nacional, para la difusión exitosa de las iniciativas ciudadanas. En este sentido, el uso de nuevos mecanismos como las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación desarrollarían un papel fundamental. El uso de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación en nuevos espacios como los foros sociales europeos y mundiales puede servir para crear redes virtuales y reales concienciadas sobre la posibilidad de usar los nuevos mecanismos participativos que se abren con el Tratado de Lisboa.
Por tanto, las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación pueden proporcionar una forma excelente de entrar en un debate abierto con la sociedad civil. Ejemplo de ello son la incorporación de blogs o el uso de Youtube. La Comisión tiene que afianzar su práctica de permitir la participación a través de internet mediante páginas de debate en línea como son Debate Europeo y la más reciente, la página web Your Voice in Europe. Este tipo de instrumentos tiene el potencial de establecer una comunicación bidireccional.
Por otro lado, las instituciones de la Unión Europea y los Estados miembros deberían llevar a cabo una campaña para divulgar e informar a los ciudadanos de la Unión de este derecho.
V. Conclusiones.
La iniciativa ciudadana europea es un derecho de participación política, que a pesar de no encontrarse recogida entre los derechos del artículo 20.2 del TFUE propios de la ciudadanía de la Unión, se puede comprobar rápidamente su íntima relación con la ciudadanía de la UE. A su regulación en el artículo 11, apartado 4 le falta concreción en aspectos esenciales de procedimiento, condiciones y otros elementos instrumentales.
Initiative and Referendum Institute Europe), Bruselas, 2010, pág. 83.
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Para el desarrollo de estas cuestiones se creó el Reglamento (UE) 211/2011 que trata de garantizar que las iniciativas ciudadanas representen fielmente la opinión pública de la UE, que las normas sean sencillas y fácilmente aplicables, de modo que los ciudadanos no tengan dificultades para sumarse a una iniciativa, que las normas no supongan una carga adicional para los gobiernos y que las firmas sean auténticas.
A parte de algunos obstáculos intrínsecos a la dificultad de desarrollar una iniciativa ciudadana europea debido a la diversidad lingüística, política y cultural, el presente estudio detecta otras nuevas barreras añadidas por la propuesta de la Comisión a las establecidas por el propio artículo 11, apartado 4 del TUE, lo que constituye una amenaza para el desarrollo exitoso de este nuevo mecanismo participativo.
La iniciativa ciudadana europea parece ser un pequeño y humilde paso. No obstante, a escala transnacional, es el paso más innovador de la historia porque nunca antes los ciudadanos como individuos han tenido el derecho de ejercer una influencia directa en el proceso legislativo más allá de sus fronteras nacionales. Y esto es porque esta figura es propia de los esquemas políticos de Estados democráticos y por tanto se trata de una innovación institucional sin precedentes.
Del estudio del proceso de creación de la ICE se puede decir que existe un auténtico riesgo de que la iniciativa contribuya a distanciar a la Unión de los ciudadanos, puesto que hay una serie de limitaciones materiales que pueden hacer que resulte muy difícil de comprender para los ciudadanos. Para que esto no ocurra es necesario llevar a cabo una serie de modificaciones en los requisitos exigidos por el Reglamento 211/2011 para hacer más fácil el uso de la iniciativa y convertirlo en un instrumento de fácil acceso para los ciudadanos europeos. La multiplicación de iniciativas exitosas contribuirá a que los ciudadanos asuman como propia la UE.
VI. Bibliografía
1. Libros
ADAM MUÑOZ, M.D. y BLÁZQUEZ RODRÍGUEZ, I., Nacionalidad, Extranjería y Ciudadanía de la Unión Europea, Colex, Madrid, 2005. 9
BOUZA GARCÍA, L., Democracia participativa, sociedad civil y espacio público en la Unión Europea. Algunas propuestas para el desarrollo del artículo 11 TUE del Tratado de Lisboa, Fundación Alternativas, 2010.
KAUFMANN, B., Manual de la Iniciativa Ciudadana Europea: Guía sobre la primera herramienta mundial de democracia directa transnacional, Green European Foundation (editado en cooperación con Initiative and Referendum Institute Europe), Bruselas, 2010.
MARTÍNEZ JIMÉNEZ, A., La iniciativa ciudadana europea: profundizando en la democracia, Fundación Ideas, Madrid, 2012.
2. Artículos de revista y capítulos de libro AUER, A., «European Citizen‟s Initiative», en European Constitucional Law Review, vol. 1, Issue 1, January 2005, pp. 79-86.
CLOSA MONTERO, C., «El libro blanco sobre la gobernanza», en Revista de Estudios Políticos, nº 119, enero/marzo, 2003, págs. 485-503.
COTINO HUESO, L., «El Reglamento de la Iniciativa Ciudadana Europea de 2011. Su especial regulación de la recogida de apoyos vía internet y de la protección de datos de los ciudadanos», UNED. Revista de Derecho Político, nº 81, mayo-agosto 2011, págs. 323-377. FISCHER, C. & LICHTBLAU, T. «European Citizens‟ Initiative – interim results», en PICHLER, J.W. (Ed.), We change Europe! The European initiative, Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien, 2008, pp. 333-352.
MAJONE, G., «The European Commission: The Limits of Centralization and the Perils of Parliamentarization», Governance, nº 15, 2002, pp. 375-392.
MORAVCSIK, A., «What can we learn from the collapse of the European Constitutional Project?», Politische Vierteljahresschrift, nº 47, 2006, pp. 219-241. 10
3. Informes y estudios Guía „The European Citizens‟ Initiative‟ de the Greens/European Free Alliance, marzo de 2011.
Guía para la Iniciativa Ciudadana Europea: un nuevo derecho para los ciudadanos de la UE. Tú puedes marcar el rumbo, de la Comisión Europea, noviembre de 2011.
Su guía para la iniciativa ciudadana europea, del Comité Económico y Social Europeo, marzo de 2012.
Eurobarómetro 78.1: opinión pública en la Unión Europea (otoño 2012, España).
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