La influencia de los nacionalismos en la construcción europea. El tratamiento de las minorías lingüísticas y culturales

LA INFLUENCIA DE LOS NACIONALISMOS EN CONSTRUCCIÓN EUROPEA El tratamiento de las minorías lingüísticas y culturales

LA

Carlos Vidal Prado (1)!

SUMARIO: I. Introducción. II. Regionalismo y federalismo en la Europa actual. III. El tratamiento de las minorías lingüísticas y culturales. III.1. La im-portancia de la lengua para el desarrollo del sentimiento nacional. III.2. Situación de las lenguas minoritarias europeas más extendidas. III.3. Tratamiento de las instituciones europeas a las minorías. III.4. La ejecución de las medidas aprobadas por el Parlamento Europeo. III.5. Conclusiones.

I. Introducción A medida que el proceso de construcción europea va avanzando, y comienza a afectar a cuestiones tradicionalmente incardinadas en el ámbito de la soberanía de cada uno de los Estados miembros, se encuentra con mayores dificultades. Está en juego el modelo de organización política de las instituciones europeas. No cabe duda de la influencia de las organizaciones territoriales ya existentes a la hora de construir la organización europea. El problema es que no hay un único modelo a seguir, y que los distintos conceptos tienen significación diferente en cada uno de los territorios. La construcción de Europa ha tenido y debe seguir teniendo en cuenta la existencia de diversos pueblos en cada Estado. Además, hemos de considerar que no es posible unificar el criterio a la hora de tratar esos distintos fenómenos territoriales, por las diferentes concepciones de la idea de pueblo, y las distintas formas de solucionar este problema en cada Estado: no hay por ejemplo, un concepto único de "región". En este trabajo estudiaremos, por un lado, muy sucintamente, las posibilidades que puede haber para optar por alguno de los modelos políticos ya existentes. Por otro lado, profundizaremos más en el tratamiento de una cuestión fundamental: el problema de las lenguas minoritarias, las lenguas de muchos de esos pueblos europeos que habitan dentro de unas fronteras diferentes de las naturales.

(1) Una primera versión de este trabajo fue presentada como Comunicación en el III Congreso de Cultura Europea, organizado por el Centro de Documentación Europea de la Universidad de Navarra, en octubre de 1994.

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II. Regionalismo y federalismo en la Europa actual Si observamos la realidad europea en nuestros días, se puede afirmar que ha recobrado vida el regionalismo, la entidad regional. Europa está viviendo un proceso de regionalización muy importante. Este sentimiento de pertenencia a un territorio, que en algunos países estuvo dormido durante siglos, se ha despertado de nuevo. Quizá haya surgido como consecuencia del nacimiento de una Comunidad supranacional como la Unión Europea, ante la necesidad de establecer vínculos más entrañables, in-mediatos y próximos. Estaríamos así ante un ejemplo de aplicación del principio de subsidiariedad del Estado, de su plena realización y vigencia. La situación descrita no se circunscribe sólo a los países de la Unión: encontramos circunstancias parecidas en todo el conjunto de Europa, incluidas las distintas entidades de derecho público y privado así como las diversas actividades transregionales que en un único bloque conforman lo que genéricamente denominamos Europa. No obstante, nosotros nos centraremos únicamente en los Estados miembros de la Unión Europea, aunque hagamos algunas alusiones al Consejo de Europa y otras instituciones (2)!. El Derecho Comunitario no había reflejado la realidad regional hasta hace bien poco. El cambio se ha producido con motivo del tratado de Maastrich y la consiguiente creación del Comité de las Regiones. Este Comité, simplemente consultivo y con poca capacidad de maniobra, ha supuesto sin embargo un avance fundamental en la política de la Unión con respecto al proceso de regionalización. Con relación al Tratado de Maastrich, destacaríamos dos cuestiones: por un lado, se dispone que el Parlamento Europeo está formado "por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad" (3)!. Se está haciendo una alusión a los "pueblos", que puede dar lugar, como veremos, a diversas interpretaciones. Por otro lado, se reconoce también la importancia de las regiones en el Título IX del Tratado, sobre "Cultura", compuesto por un único artículo, el 128, en el que se hacen referencias al "respeto de la diversidad nacional y regional" de los Estados, y al favorecimiento y protección de la "cultura e historia de los pueblos europeos", patrimonio cultural, etc. En función de las peculiaridades de cada Estado, los procesos regionalizadores han sido y son diferentes. Por tanto, existe una dificultad inicial a la hora de tratar conjuntamente la realidad regional europea, porque,

(2) El Consejo de Europa está llevando a cabo una muy importante tarea a través de la Conferencia de Poderes Locales y Regionales. Asimismo, la Asamblea de Regiones de Europa, formada por 236 regiones, ha contribuido decisivamente a la creación del Comité de las Regiones. (3) Art. 137 Tratado de la Unión.

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para empezar, el concepto de región no es unitario. Las distintas tradiciones históricas no permiten alcanzar un modelo global. Si hacemos un recorrido por los diferentes Estados, podremos concluir que el "límite del centralismo máximo está en Francia", donde fracasaron los intentos de De Gaulle y la reforma Giscard fue sólo administrativa; y, por otro lado, que el "límite más extremadamente separatista se puede apreciar en unos pequeños pueblos galeses y escoceses" (4)!. Nosotros añadiríamos que, al menos desde el punto de vista de organización política, también son centralistas Irlanda y Grecia. Globalmente, podríamos distinguir tres modelos históricos europeos (5)!: a) Modelo napoleónico o también llamado jacobino: se trata de un modelo centralizador, donde la división del Estado es funcional. b) Modelo anglosajón, caracterizado por la descentralización administrativa de carácter local no regional. c) Modelo germánico; en el cual las colectividades territoriales gozan de gran capacidad para decidir sobre sus asuntos. Se caracterizan por la descentralización. El modelo napoleónico está en crisis total y en la mayoría de los supuestos se mantiene por pura inercia como es el caso de Dinamarca o Holanda. Otros países que, inicialmente, habían optado por este modelo centralizador, han ido acercándose al germánico, como pueden ser España, Italia y Bélgica. Incluso en Francia se inicia un proceso descentralizador muy importante, aunque sin olvidar que se trata de una descentralización puramente administrativa, como ya hemos advertido. En cuanto a la situación actual de las regiones en Europa, podríamos esquematizarla de la siguiente manera: 1.Regiones políticas: las que gozan de cierta autonomía política. Son un grupo muy heterogéneo. Podemos distinguir dos niveles: a) Primer nivel: las que tienen un considerable número de competencias políticas. Encuadraríamos en este grupo a los lander alemanes y austríacos, los lander belgas, las Comunidades Autónomas españolas y las regiones de estatuto especial italianas. b) Segundo nivel: aunque tienen competencias políticas, éstas son limitadas. Se integran en este grupo las regiones de estatuto ordinario italianas. 2. Regiones administrativas. Únicamente gozan de autonomía administrativa. Por ejemplo, las regiones de Portugal y Gran Bretaña, prácticamente

(4) TORRES MURILLO, José Luis. La Europa de las Autonomías. Caja de Ahorros provincial de Guipúzcoa, San Sebastián, 1985, p. 13. (5) JÁUREGUI BERECIARTU, Gurutz. "El proceso de descentralización en Europa. Perspectiva comparada", conferencia pronunciada en el marco de la "V Semana de Derecho Público. Nuevas ten-dencias de la descentralización política en Europa", UPV, San Sebastián, verano 1994.

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irrelevantes. Además están las regiones francesas, sin capacidad política y financiera, y sometidas a los Departamentos. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, podemos preguntarnos hacia qué modelo de organización política camina Europa. Como quiera que no encontramos elementos comunes en todos los Estados miembros, hay que optar por uno de ellos. Todos los autores coinciden en que se va hacia un modelo federal. El problema es si podemos hablar de estructura federal sin que exista Constitución escrita. Según algunos autores, no es necesaria la existencia del documento constitucional para que exista una estructura de ese tipo (6)!. Salvado este obstáculo, este sector de la doctrina sostiene que el principio federal en la Unión Europea es irreversible, y tiene un punto de no retorno: el momento en que el Parlamento apruebe leyes válidas para todos los Estados y el Gobierno sea elegido por el Parlamento. Sin embargo, este proceso federalizante se encontrará, sin duda, con aquellos problemas derivados de las diferentes organizaciones internas de los Estados miembros, como fácilmente se puede deducir de lo anteriormente expuesto. Algunos sostienen la necesidad de articular primero una organización confederal como paso previo a la Federación, cual hiciera hace ya unos cuantos años Giscard d'Estaing. Esa Confederación inicial se basaría en unas fronteras diferentes de las actuales. En el fondo, nos en-contramos con la confrontación entre la idea de "Europa de los pueblos" y la "Europa de los Estados". Los defensores de la Europa de los pueblos afirman que las actuales fronteras estatales son artificiales, que se ha realizado una división "innatural" de los diversos pueblos, cristalizándola en instituciones que no son nacionales, sino estatales, y creando los "Estados-nación". Son partidarios de rehacer las Comunidades divididas, y, luego, con todas ellas, construir la "Europa de los pueblos", no la de los Estados. El Parlamento Europeo debe representar—y de hecho, tal como adelantábamos, podría interpretarse que así lo establece el Tratado de Maastrich— a los diferentes pueblos de Europa, no a los Estados actuales (7)!. De cualquier forma, aunque se adoptasen posturas más moderadas, parece que "la pervivencia de los Estados europeos miembros de las Comunidades con su actual soberanía, hace inconcebible la realización de la idea federal. Por ello, los más ilustres federalistas se muestran partidarios de abrir un proceso de regionalización que permitiera en el futuro la integración de las Comunidades regionales autónomas en una federación" (8)!. En esta misma línea, ServanSchreiber afirma que "Europa no

(6) JÁUREGUI BERECIARTU, Gurutz. "El proceso de descentralización en Europa. Perspectiva comparada", conferencia citada. (7) TORRES MURILLO, José Luis. La Europa de las Autonomías, op. cit., p. 15. (8) SIMÓN TOBALINA, José Luis de, La unidad de Europa y los nacionalismos, Fundación Vives de Estudios Sociales, Ediciones Rioduero, Colección Drácena, Madrid, 1980, p. 177.

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podrá hacerse más que a partir de las regiones, que, a su vez, no existirán plenamente más que en una Europa Federal" (9)!. No estaban lejos estos autores de la posible solución final: el Proyecto de Constitución Europea que elaboró el anterior Parlamento contenía algunos elementos típicos de las federaciones (los ciudadanos contribuyen a formar el poder constituyente) y otros de las confederaciones (los Estados también participan en la formación de ese poder constituyente, que es bicéfalo). Con respecto a la distribución de competencias, el sistema de atribución expresa que se prevé en el Proyecto de Constitución de la Unión Europea parece adaptarse más al de una confederación (10)!. El sistema institucional no es propio de las federaciones ni las confederaciones. Hasta ahora, por el poder determinante que tienen los Estados miembros, se asemeja más bien a una confederación. Sea como fuere, lo que está claro es que en esa futura Constitución Europea deberá contemplarse una organización política descentralizada, que quizá inicialmente puede ser confederal, pero que está abocada a adoptar los esquemas propios de un sistema federal. Y, dentro de esos esquemas, jugarán un papel muy importante no sólo los actuales Estados miembros, sino también aquellos pueblos que, con sus costumbres, historia, tradiciones y lengua, habitan en esos Estados.

III. El tratamiento de las minorías lingüísticas y culturales III.1. La importancia de la lengua para el desarrollo del sentimiento nacional No cabe duda que uno de los elementos fundamentales para el sentimiento de personalidad propia de un pueblo es la lengua. Es un instrumento esencial para acentuar los rasgos específicos de una comunidad de personas, y para fomentar la cultura y tradiciones propias. Por eso es tan importante para esas comunidades conseguir un respeto de su lengua vernácula, y, en los casos — muy frecuentes— en que se hayan visto en trance de desaparición por la agresividad de los nacionalismos estatales centralistas, conseguir su recuperación a través de una serie de medidas de fomento y protección. Todos los movimientos nacionalistas hacen especial hincapié en este aspecto, y vinculan la recuperación del sentimiento nacional con la recuperación,

(9) SERVAN SCHREIBER, Jean Jacques, El poder regional. Citado en Simón Tobalina, José Luis de, La unidad de Europa y los nacionalismos, op. cit., p. 178. (10) CARRERAS SERRA, Francesc, "Análisis del proyecto de Constitución Europea", Ponencia presentada en el Congreso de la Asociación Española de Teoría del Estado y Derecho Constitucional, Madrid, noviembre de 1993, pp. 50 y 51 del ejemplar fotocopiado que se distribuyó en dicho Congreso.

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en su caso, de la lengua (11)!. Estos movimientos confían en lograr avances en esta materia, a partir de los planes de "multilingüismo integral" elaborados por el Parlamento Europeo (12)!. La recuperación de la lengua, tanto desde el punto de vista del uso como del conocimiento, supone para los nacionalismos también una recuperación social, política y cultural: la consideran vital para conseguir el sentimiento generalizado de pertenencia a un pueblo. La cuestión de la lengua, por tanto, es primordial, aunque vaya en relación con otros aspectos políticos y sociales (13)!. La lengua es como el DNA, el código genético de un pueblo. Es por esta razón que la salvaguarda de la identidad pasa por la defensa y promoción de la lengua. Normalmente, y en coherencia con lo que estamos exponiendo, las comunidades que se consideran nación (o parte de una nación residente en otro Estado) no se muestran dispuestas a considerar el propio idioma como un dialecto, sino que lo consideran como una lengua en sentido pleno, con las consecuencias que ello trae consigo de cara al tratamiento legal de esos idiomas en los respectivos Estados. El término dialecto presenta, para esas comunidades, una evidente connotación de reducción (14)!. No olvidemos, sin embargo, que, cuando hablamos de nacionalismo, hemos de distinguir entre dos tipos: el de los "Estados-nación" y el de las "naciones sin Estado" (15)!. Es decir, el nacionalismo estatalista y centralista, derivado de las actuales fronteras europeas, que, como algunos dicen, son artificiales; y, por otro lado, el nacionalismo que surge de comunidades socio-culturales, normalmente con tradición histórica, que en la actualidad no cuentan con autonomía política. En el primero de los casos, se trata de una especie de "nacionalismo" artificial: serían Estados en proceso de adquisición de nacionalidad, que enfatizan los vínculos socio-culturales comunes como camino de la creciente unificación-autentificación-modernización de la nueva nacionalidad a conformar. Esto lleva consigo, en muchas ocasiones, el desprecio de todas aquellas manifestaciones locales o territoriales dentro de las fronteras estatales, para dar mayor relevancia. Este es un tipo de nacionalismo que,

(11) AZURMENDI, María José, "Recuperación lingüística y nacionalismo vasco", en APALATEGUI, Jokin, Movimientos sociales y nacionalismo, Instituto de Estudios sobre Nacionalismos Comparados, Vitoria, 1992. (12) AZURMENDI, María José, "Recuperación lingüística y nacionalismo vasco", op. cit., p. 69. (13) GALLISOT, René, "Transnacionalización y Europa", en APALATEGUI, Jokin, Movimientos sociales y nacionalismo, op. cit., p, 153. Ver también AZURMENDI, María José, "Recuperación lingüística y nacionalismo vasco", op. cit., p. 73. (14) Les minorités linguistiques dans les pays de la Communauté européenne, Informe de la Comisión de las Comunidades Europeas, elaborado por el Instituto de la Enciclopedia Italiana, 1986, p. 20. (15) Sobre la antinomia entre Estado y Nación (sobre ciudadanía y nacionalidad), vid. SALVI, S., Le nazioni proibite, Florence, 1973, y PETRELLA, R., La renaissance des cultures régionales en Europe, París, 1978.

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probablemente, entra en crisis a partir del nacimiento de Europa como sociedad política. El segundo supuesto es el del nacionalismo correspondiente a las "naciones sin Estado", antes llamadas "naciones históricas derrotadas", dirigido fundamentalmente al logro de su institucionalización político-operacional progresiva, sobre todo ante la necesidad de resolver los problemas funcionales de su propia modernización. Por segunda vez nos encontramos ante la confrontación "Europa de los pueblos"-"Europa de los Estados". Del tratamiento legal que se le dé a los fenómenos culturales y lingüísticos regionales y territoriales puede depender, en buena medida, la evolución de la actual situación.

III.2. Situación de las lenguas minoritarias europeas más extendidas Se podrían distinguir cinco grandes grupos: a) Las lenguas de los pequeños Estados miembros de la Europa de los doce, que no son lenguas de trabajo oficial de la Unión Europea y que son menos utilizadas a nivel internacional: Irlanda y Luxemburgo. b) Las lenguas de pequeñas comunidades sin Estado que están situadas en un Estado miembro de la Unión Europea, tales como el Bretón, en Francia; el Frioulan, en Italia; el Frison en los Países Bajos y el Galés en Reino Unido. c) Las lenguas de las pequeñas comunidades sin Estado residentes en dos o más Estados, tales como el Euskera en Francia y España; el Occitano en Francia, Italia y España. d) Lenguas de pueblos que constituyen una minoría en los Estados donde viven, pero que son mayoritarias en otros países, como el alemán en Bélgica, el danés en Alemania y el francés y el griego en Italia. e) Las lenguas no territoriales que son habladas tradicionalmente en un Estado, aunque no puedan ser identificadas con una zona en particular, tales como la lengua de los gitanos y de los judíos (16)!. Si estudiamos la situación particular de cada lengua, encontramos una gran diversidad de circunstancias. En algunos de los casos, la fuerza de esas lenguas es decisiva, en el sentido de que configuran un grupo étnico-lingüístico que puede ser dominante en la zona donde reside. Así, por ejemplo, el grupo germanófono en el Alto Adigio/Sud Tirol es el que detenta los principales puestos de poder de la provincia, y presenta un peso notable en la región y entre los representantes mismos en el Parlamento de la República Italiana (17)!.

(16) CARREL, Sylvia, "Les minorité linguistiques dans la Communauté européene", en la revista Le Courrier, núm. 140, pp. 66-67. (17) Les minorités linguistiques dans les pays de la Communauté européenne, Informe de la Comisión de las Comunidades Europeas, elaborado por el Instituto de la Enciclopedia Italiana, 1986, p. 14.

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También el catalán puede considerarse como una de las lenguas más asentadas sociológicamente en el territorio autonómico que ocupa dentro del Estado Español. Es una lengua "sustentada por un sentimiento de orgullo y fuertemente nacionalista de los habitantes que viven en Cataluña" (18)!. Su posición dentro de las lenguas minoritarias es tan sólida que puede considerarse al mismo nivel que cualquiera de las lenguas "mayoritarias". Ocurre así porque "a diferencia de otras lenguas europeas mi-noritarias, ella es mayoritaria en su propio territorio, es el vehículo lingüístico entre las capas sociales superiores, existe una abundante literatura catalana y Cataluña es considerada como una de las cuatro regiones mo-toras de Europa" (19)!.

III.3. Tratamiento de las instituciones europeas a las minorías Nos centraremos en este apartado, fundamentalmente, en los aspectos culturales y lingüísticos, teniendo en cuenta la importancia que tienen de cara al desarrollo de la conciencia nacional de las minorías que estamos estudiando. La preocupación por la cuestión lingüística en el Parlamento Europeo le ha llevado a desarrollar una importante actividad desde principios de la década de los 80. Evidentemente, no todas las lenguas minoritarias tienen igual fuerza, ni se desenvuelven en iguales circunstancias sociológicas, por lo que una labor inicial debe ser la de determinar cuáles son las más significativas. Entre los criterios que se han tenido en cuenta para esta clasificación está el de la "vitalidad". Existen algunas comunidades dotadas de gran vitalidad cultural. Consideran que su propia especifidad lingüístico-cultural constituye un principio de renovación y supervivencia, y buscan mantener las propias tradiciones como medio a través del cual evitar la entrada en un proceso de homologación cultural, típico de los modernos Estados europeos centralistas. Ejemplos de este tipo de comunidades son los ya citados de los alemanes en el Alto Adigio/Sud Tirol, y los occitanos y los corsos en Francia (20)!. A nivel comunitario, las primeras medidas importantes se tomaron en el Parlamento Europeo, con la Resolución Arfé, en 1981. Era la primera etapa hacia la definición de una política en favor de las lenguas minoritarias. El avance-proyecto de resolución fue presentado por Arfé el 21 de enero de 1981. El documento definitivo lleva fecha de 16 de marzo de ese mismo

(18) CARREL, Sylvia, "Les minorité linguistiques dans la Communauté européene", en la revista Le Courrier, núm. 140, pp. 66-67. (19) Ibid, pp. 66-67. (20) Les minorités linguistiques dans les pays de la Communauté européenne. Informe de la Comisión de las Comunidades Europeas, elaborado por el Instituto de la Enciclopedia Italiana, 1986, p. 25.

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año. El 16 de octubre, el Parlamento adopta la Resolución Arfé. A partir de entonces, se han sucedido una serie de resoluciones y mociones, conducentes a la realización de directivas y actividades concretas, con recomendaciones a los gobiernos nacionales en las siguientes materias: -- sobre la enseñanza de las lenguas y culturas regionales en toda la educación, desde la Primaria hasta la Universidad. También en el ámbito de la Literatura y la Historia; -- sobre medios de comunicación, favorecer el acceso a los mismos de esas comunidades minoritarias y sus manifestaciones culturales, con igualdad de medios con respecto a la mayoría; -- respetar la Declaración de Poderes Locales del Consejo de Europa (Burdeos), otorgando responsabilidad directa a los poderes locales en su territorio. Favorecer la relación entre esas regiones. Una de las consecuencias inmediatas de la Resolución Arfé fue la creación del "Bureau Europeen des langues et cultures minoritaires", lo cual supuso un paso fundamental para la elaboración de una estrategia comunitaria en favor de esas lenguas. Este Bureau es una organización sin ánimo de lucro, que nace en 1982 por iniciativa de los parlamentarios europeos y de algunas organizaciones culturales, con la pretensión de promocionar y proteger el desarrollo de "otras" lenguas de Europa distintas de las oficiales en cada Estado. La política de actuación del Bureau puede dividirse en cuatro aspectos fundamentales: 1) Búsqueda de la protección legal y política de las lenguas minoritarias, a nivel europeo, en los Estados y regiones. 2) Búsqueda de medios financieros para la realización de proyectos concernientes a las lenguas minoritarias más extendidas. 3) Intercambio de informaciones y de experiencias entre los grupos activos en la promoción de estas lenguas. 4) Puesta en marcha de estructuras para la protección de las comunidades lingüísticas autóctonas, tales como MERCATOR, una red de bases de datos sobre la educación, los medios de comunicación, la legislación y los estudios generales; el Secretariado de coedición para la Infancia, que favorece la publicación de libros en lenguas minoritarias destinados a los niños; Euroskol, un encuentro bianual de niños de escuelas primarias para los cuales la lengua minoritaria propia es lengua de enseñanza. Además de la labor realizada por el Bureau, las instituciones europeas han ido desarrollando una intensa actividad en los últimos años. Así, la Comisión de las Comunidades Europeas elaboró, en 1986, con el asesoramiento del Instituto de la Enciclopedia Italiana, un Informe sobre "Les minorités linguistiques dans les pays de la Communauté européenne", en el cual se estudia minuciosamente este problema. En la elaboración de este Informe se pusieron de relieve algunas de las características propias de

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cada país en el tratamiento de estos problemas. Así, por ejemplo, el centralismo francés quedó manifiesto cuando la embajada francesa en Roma, ante la petición de información por parte de los elaboradores del Informe, sobre distintas lenguas habladas en Francia, respondió que "toda la población francesa habla francés". En ese documento se sugieren al Parlamento Europeo algunas medidas legislativas, como las siguientes: -- proponer a los diferentes países interesados la adopción en tiempo oportuno de medidas de reconocimiento constitucional de las minorías interiores, según los diferentes regímenes (un buen ejemplo lo constituyen la Constitución italiana y la belga); -- proponer a los diferentes países reglas de realización práctica para la aplicación del reconocimiento constitucional de las minorías; -- proponer la creación, a nivel europeo, de una "Comisión de las minorías", que examinará los casos particularmente significativos de litigios ligados a los problemas de las minorías y que efectuará periódicamente una evaluación de los niveles y modalidades de puesta en marcha de las reglas para el reconocimiento de las minorías en el plano europeo (21)!. Quizá siguiendo esta línea de actuación, aunque se trate de una institución diferente, en junio de 1992, el Comité de Ministros del Consejo de Europa adoptó la Carta Europea para las Lenguas regionales o minoritarias. Este era un documento de la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales, al que, con la decisión citada se le otorgaba la forma legal de una convención. La medida es fundamental, por el hecho de que una convención es un documento legal de cumplimiento obligatorio, a partir del momento en que lo firma un Estado miembro. Para que la Carta entrase en vigor hacía falta la ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de 5 de los 27 Estados miembros del Consejo de Europa. A finales de 1992, doce países ya habían firmado la Carta, de los cuales cinco eran Estados miembros de la Comunidad (Alemania, Dinamarca, España, Luxemburgo y los Países Bajos). En su momento, Francia se abstuvo, y el Reino Unido y Grecia rechazaron la proposición. La Carta pide a los Estados, en el caso de que no lo hayan hecho, principalmente cuatro cosas: 1) Reconocimiento oficial de estas lenguas. 2) Puesta en marcha de un conjunto de acciones positivas en su favor. 3) Eliminación de toda discriminación. 4) Estímulo para su uso en la vida pública. La entrada en vigor del Tratado de Maastrich, el 1 de enero de 1993, supuso también un paso importante en la política europea sobre lenguas

(21) Ibid., p. 345.

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minoritarias, como ya quedó expuesto anteriormente. Desde el punto de vista institucional, el ya citado Comité de las Regiones está llamado a cubrir un importante papel en el desarrollo de estas culturas y lenguas regionales, aunque de momento haya sido creado para dar voz, y no voto, a las Regiones. Por lo que se refiere al texto del Tratado, destacaríamos el contenido del artículo 128, que dice: "La Comunidad contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional". Alentado por el compromiso que supone el artículo citado, recientemente, en los primeros meses de 1994 (22)!, el Parlamento Europeo aprobó una "Resolución sobre las Minorías Culturales y Lingüísticas de la Comunidad Europea". En esta Resolución se insta ya a los Estados miembros a tomar una serie de medidas concretas sobre las lenguas minoritarias que, en nuestra opinión, tienen una especialísima importancia. En concreto, la Resolución "apoya la Carta Europea para las Lenguas Regionales y Minoritarias, en la forma legal de un Convenio Europeo, como un instrumento eficaz y flexible para la protección y el fomento de las lenguas menos utilizadas", y "pide a los Gobiernos de los Estados miembros que aún no lo hayan hecho que firmen urgentemente y que sus parlamentos ratifiquen este Convenio, eligiendo en todo momento la aplicación de las disposiciones del mismo, mejor adaptadas a las necesidades y aspiraciones de las comunidades lingüísticas de que se trate". Aparte de otras medidas concretas que comentaremos más adelante, la toma de postura del Parlamento es clara, y supone, hasta ahora, la culminación de un proceso que empezó en 1981 y que ha ido evolucionando cada vez más hacia una mayor protección de las manifestaciones culturales y lingüísticas de los distintos territorios europeos.

III.4. La ejecución de las medidas aprobadas por el Parlamento Europeo El Parlamento Europeo viene desarrollando, como hemos podido comprobar, una política de fomento de las lenguas menos utilizadas y de sal-vaguarda de las lenguas minoritarias. El problema nos lo encontramos a la hora de evaluar la aplicación de las disposiciones concretas en cada Estado miembro. En la última Resolución del Parlamento Europeo citada en el apartado anterior se establecen una serie de medidas muy importantes. Partiendo de la base de que todo pueblo tiene derecho a que se respete su lengua y su cultura y debe disponer de los medios necesarios para protegerlas y fomentarlas, se afirma que la diversidad lingüística de la Unión Europea

(22) Resolución A3-0042/94, sobre las Minorías Culturales y Lingüísticas de la Comunidad Europea, aprobada en la sesión de 9 de febrero de 1994.

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es un elemento clave de su riqueza cultural. Se dice también que el fomento de la diversidad lingüística de la Unión es un elemento clave en la construcción de una Europa pacífica y democrática. Considera el Parlamento, en el apartado H de la Resolución, que la Comunidad debe "fomentar la acción de los Estados miembros en los casos en que la protección de esas lenguas y culturas fuese insuficiente o inexistente", así como —indica más adelante— exigir que se respeten los derechos de las minorías. En el apartado K se afirma algo fundamental: que "la construcción europea ha de hacer compatible la utilización de las lenguas de mayor difusión para la comunicación a través de las actuales fronteras interiores con la protección y defensa de las menos difundidas en ámbitos regionales o transregionales". Es decir, en ningún caso una política de un Estado miembro puede discriminar una lengua sobre las otras, aunque esa lengua sea mayoritaria o la oficial del Estado. La Resolución termina exigiendo a los Estados que tomen una serie de medidas de protección y conservación de las lenguas minoritarias. Así, por ejemplo, se pide el uso y fomento de dichas lenguas y culturas en los ámbitos de la enseñanza, la cultura, la justicia y la administración pública, los medios de comunicación, la toponimia y demás sectores de la vida pública y cultural. Se insta también a los Estados a que lleguen a acuerdos "tendentes a la creación de instituciones lingüísticas transfronterizas para cualesquiera lenguas y culturas minoritarias que existan en dos o más Estados vecinos simultáneamente". En el marco de estas últimas peticiones se podrían encuadrar acciones emprendidas por el Convenio Aquitania-Euskadi-Navarra para favorecer la lengua y cultura común: se han organizado, por ejemplo, concursos de canciones o de poesía en euskera, etc. Pero este tipo de iniciativas están surgiendo de los Gobiernos regionales, y no de los Gobiernos centrales. Los Estados miembros no acaban de asumir la política que intenta sugerir el Parlamento Europeo. Un ejemplo de falta de cumplimiento de estas disposiciones lo encontramos en la política de medios de comunicación. En la Carta Europea de Lenguas regionales y minoritarias, ya citada anteriormente, y apoyada como Convenio Europeo por el Parlamento, se dedica el artículo 11 a los Medios de Comunicación. Las partes firmantes de la Carta —recordemos que el Parlamento insta a su firma urgente, y, en todo caso, España la ha firmado— se comprometen, con unos determinados requisitos, a asegurar la creación de estaciones de radio y cadenas de televisión en las lenguas regionales o minoritarias, tanto públicas como privadas, apoyando también la formación de periodistas y otro personal para los medios de comunicación que empleen las lenguas regionales o minoritarias.

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Evidentemente, esta disposición no se está cumpliendo en muchos lugares de Europa. Quizá en España es uno de los sitios donde mayor grado de cumplimiento se observa de estas normas, pero desde luego no por parte del Gobierno central, sino de los autonómicos, que, en muchos casos, se encuentran con las dificultades que les impone Madrid. Hay algo más en la Carta citada. En el mismo artículo 11, apartado 2, se establece lo siguiente: "Las Partes se comprometen a garantizar la libertad de recepción directa de emisiones de radio y televisión de los países vecinos en una lengua practicada bajo una forma idéntica o próxima de una lengua regional o minoritaria, y a no oponerse a la retransmisión de emisiones de radio y televisión de países vecinos en tal lengua". Esta medida es importantísima. Por seguir con nuestro ejemplo local, significa que las emisiones de Euskal Telebista no pueden ser obstaculizadas ni por el Gobierno español ni por el francés para que se vean en Navarra e Iparralde, lugares donde se habla el euskera. Los documentos de las instituciones europeas son, en general, bastante flexibles. Pero, con el tiempo, en la cuestión de la política lingüística se ha optado por ir concretando cada vez más. Queda ahora por ver la respuesta de cada uno de los Estados miembros. Hasta el momento, no ha sido demasiado entusiasta. Jurídicamente, desde el punto de vista del Derecho Internacional, los Estados son los sujetos obligados a la aplicación del Derecho Comunitario como se desprende de los Tratados, tanto si son Estados simples como compuestos, es decir, tanto si su organización es centralista o descentralizada, como ocurre en España, Alemania o Italia. Así se deduce del artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados (23)!, así como de la jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Este Tribunal, en 1971, puso de relieve lo que se ha venido en llamar "principio de indiferencia" del Derecho Comunitario respecto de la estructura de un Estado miembro (24)!. Posteriormente volvió a reiterar y aplicar esta doctrina: los Países Bajos e Italia, en casos diferentes, habían alegado como causa de no aplicación del Derecho Comunitario su estructura interna descentralizada. El Tribunal declaró que habían faltado a las obligaciones que les incumbían en virtud del Tratado (25)!. Los Gobiernos centrales de los Estados miembros asumen con lentitud la política de "multilingüismo integral" llevada a cabo por el Parlamento

(23) Convención adoptada en la Conferencia de Viena el 22 de mayo de 1969. España se adhirió el 16 de mayo de 1972 (BOE de 13 de junio de 1980). El artículo 27 dice: "Una parte no podrá invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado...". (24) PÉREZ CALVO, Alberto, Estado Autonómico y Comunidad Europea, Tecnos, Madrid, 1993, p. 256. Sobre el "principio de indiferencia", cita a MANGAS MARÍN, Araceli, Derecho Comunitario Europeo y Derecho Español, Madrid, 1987. (25) TJCE, sentencias de 15 de mayo de 1982 y de 10 de diciembre de 1980.

R.V.A.P. núm 43 1995

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Europeo. Les cuesta, porque, en muchos casos, supone renunciar al nacionalismo estatal que se había ido construyendo en los últimos años. Y no cabe duda de que, en muchos casos, todavía dudarán de que éste sea el camino definitivo, y esperarán una posible marcha atrás.

III.5. Conclusiones Si las instituciones europeas van consiguiendo que todos los Estados miembros apliquen las medidas reflejadas en los apartados anteriores, no cabe duda de que las lenguas minoritarias se conservarán y desarrollarán en unas condiciones favorables para su práctica. Ello, unido al respeto de sus manifestaciones culturales e históricas, contribuirá a reforzar el sentimiento de la propia personalidad de los diversos pueblos europeos. El peligro para este proceso puede venir de los recelos de los actuales Estados miembros de la Unión, que han llevado la iniciativa en la construcción europea, y que ahora pueden ver reducidos sus elementos de identidad en favor de otras manifestaciones que responden a las identidades de los diversos pueblos que los habitan. Podría conducir, y de hecho ha conducido, a una dinámica de enfrentamientos entre los Estados y los pueblos. Son los conceptos ya citados de la Europa de los Estados frente a la Europa de los pueblos. No cabe duda de que, si queremos conseguir una verdadera Unión Europea, hay que lograr unos niveles de vinculación estrechos entre los ciudadanos de Europa. Hay que unir a las personas, no a las instituciones. Si estudiamos qué mecanismos de interrelación existen entre las personas, concluiremos que los máximos niveles se encuentran en las regiones o comunidades de dimensiones más o menos reducidas, y que, en muchos Estados europeos, no coinciden con las fronteras oficiales. Algunas de esas comunidades se han discriminado para poder lograr la unidad del Estado centralista, y no se ha protegido la riqueza cultural autóctona. Pero siempre vuelven a resurgir. De hecho, se observa una tendencia en muchos Estados a reconocer importantes niveles de autonomía administrativa o política a las regiones con una tradición histórica y cultural común (26)!. Los políticos europeos han de saber anticiparse a los hechos. Un dato claro es que hoy, en Europa, las fronteras son muy relativas. Económicamente, ya no existen. Culturalmente, no coinciden tampoco con las fronteras administrativas: la comunicación e interrelación entre las personas con unas mismas costumbres y raíces culturales son cada vez mayores.

(26) Les mlnorités linguistiques dans les pays de la Communauté européenne, Informe de la Comisión de las Comunidades Europeas, elaborado por el Instituto de la Enciclopedia Italiana, 1986, pp. 29 y ss.

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Por eso, la Europa de los pueblos puede acabar imponiéndose, por la vía de los hechos, a la Europa de los Estados. Una verdadera Unión Europea no debe ser construida por los funcionarios de los Estados, por sus aparatos burocráticos: probablemente, fracasaría. La verdadera Unión será la que surja del acuerdo y colaboración entre los ciudadanos y los pueblos de Europa.

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