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Maestría de Cooperación Internacional para el Desarrollo " Universidad de San Martín
10 de marzo de 2015
[ "la igualdad Desde la mirada de los organismos internacionales"]
"La Igualdad desde la mirada de los organismos internacionales"
Maestría de Cooperación Internacional
Juan Ignacio Pérez Sampallo
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10 de Marzo 2015
> Introducción
A lo largo de la historia de la humanidad la desigualdad ha sido uno de los motivos por el cual individuos, pueblos y naciones han emprendido un sinnúmero de reclamos, luchas, guerras y revoluciones. Si bien ha sido un ideal por el cual la raza humana bregó a través del tiempo, recién en los últimos años se puede apreciar como la "igualdad" se ha instalado como una temática dentro del ámbito internacional.
En este marco, esta centralidad que ha adquirido la igualdad dentro de agenda global lleva a plantearnos ciertos cuestionamientos, a saber: ¿Qué se entiende por igualdad?, ¿Existe una definición consensuada del término?, ¿Cuáles son las causas que han motivado a darle la actual relevancia?, ¿cuál es el rol de los organismos internacionales en esta centralidad en la agenda?, ¿Cómo se percibe a la igualdad dentro del ámbito de las relaciones internacionales?, entre otros.
Estos interrogantes nos abren el camino para comenzar a comprender la noción de la igualdad dentro de las dinámicas y las lógicas del mundo actual caracterizado por una gran complejidad. El autodidacta francés, Edgar Morin, venía a romper el molde del paradigma simplista por el cual se concebía el entendimiento del mundo. De tal modo, proponía una nueva forma de comprender la realidad. El paradigma de la complejidad es lo que reina en este mundo, y por ende, en el modo de entender las ciencias sociales y las relaciones humanas en el sentido amplio. La realidad nos dice que existen muchas otras realidades diversas que coexisten y hacen de la vida social y política una relación conflictiva que no deja de escapar a la lógica de la complejidad e incertidumbre.
Con este esquema, Morin nos abre un inmenso panorama para pensar y reflexionar sobre cómo ha ido evolucionado la "cuestión social" en la historia de finales del SXX y cuál ha sido el rol de los organismos internacionales en la historia reciente.
El presente trabajo tiene la intención de indagar sobre las cuestiones que hacen a una comprensión más profunda del tratamiento de la noción de igualdad por parte de los organismos internacionales.
Para esta tarea creemos necesario realizar un análisis de la igualdad que vaya desde el enfoque etimológico del concepto, pasando por los debates teóricos, hasta llegar a comprender su juego en los organismos internacionales enmarcados dentro del sistema mundial.
Se tomará como caso de estudio, el documento de CEPAL: "La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir" de 2010, por ser el organismo regional que se encarga de analizar, estudiar, y recomendar acciones para la región más desigual del mundo.
> La cuestión social en América Latina
Antes de hacer una breve exposición sobre los postulados de CEPAL, se estima necesario realizar un pequeño resumen histórico que nos permita vislumbrar como fue el tratamiento de los organismos internacionales sobre la "cuestión social" durante el desarrollo de las políticas neoliberales.
La América Latina y el Caribe que conocemos hoy ha sido caracterizada históricamente como una de las regiones más pobres y la más desigual del mundo en cuanto a la distribución del ingreso. La brecha entre ricos y pobres ha ido creciendo desde la propia constitución de los nuevos Estados-Nación.
La caída del muro de Berlín, y la consecuente expansión del capitalismo mediante la globalización, impulsaba a la expansión del neoliberalismo como modelo económico predominante en todo el mundo. De esta forma se fueron dando cambios a gran escala, que rápidamente fueron atravesando nuestro continente. Dichos cambios no solo trastocaban las estructuras económicas, sino la forma en que se comprendía la política, el Estado y las relaciones sociales en un sentido amplio.
En este marco, los organismos internacionales – Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, PNUD y CEPAL – mediante sus vastos equipos técnicos analizaron, evaluaron e identificaron a "la pobreza" como el gran problema a resolver por parte de la región. A partir de este diagnóstico problematizaban y categorizaban a la pobreza, y con ello, justificaban una forma de intervención. Si bien estos planteos surgieron a mediados de los 70's, su instalación definitiva como variable eje de análisis fue en los años 90'.
A partir del amplio trabajo académico de los organismos internacionales sobre la pobreza, se planteaban a las políticas asistenciales como método privilegiado para afrontar el creciente flagelo de "la pobreza", identificándola de esta forma como la cuestión/problemática social del momento.
El prisma neoliberal de la época asumía un nuevo enfoque que venía a replantear la relación entre el individuo y la sociedad. Dicho enfoque caracterizado por la atomización individualista llevaba a reducir el fenómeno de la pobreza desprendido de su relación con la sociedad, y sobre todo del modelo económico imperante.
En América Latina esta visión de la pobreza fue acompañada por un basamento filosófico que promovía un proceso de desmantelamiento del Estado, privatizaciones de servicios públicos, desregulación del mercado financiero, medidas de flexibilización laboral, y un tipo de intervención social caracterizado por la "focalización" de la política social en aquellos grupos más vulnerables.
La simplificación epistemológica de la pobreza traía solapadamente una visión que identificaba a aquellos individuos fuera de la lógica del mercado como "disfuncionales" y "marginales", que en ambos casos eran responsables de su condición. La meritocracia asignada por esta mirada economicista, tornaba individuos incluidos o excluidos del sistema.
Consecuencia de este reduccionismo teórico impulsado por los organismos internacionales, la construcción de la categoría pobreza "…impidió abordar el dinamismo del proceso de construcción de las desigualdades que dan origen a las situaciones de asimetría." (Victoria D'Amico, 2013. p.7).
Estos conocimientos fueron rápidamente diseminados en la academia como ciencia cierta, dejando de lado interpretaciones que requerían de un enfoque más amplio, complejo, global y sistémico de la problemática. La nueva visión de la problemática desde la academia y los organismos internacionales fue acompañada de un sinnúmero de recomendaciones para los Estados Nacionales. El efecto inmediato fue la instalación esta forma de intervención en el seno de los gobiernos de la región.
El resultado de este modo de comprender la realidad llevaba a la "culpabilización del pobre", ya que era él quien no había podido insertarse de modo adecuado en una sociedad basada en la lógica de mercado, que brindaba las "mismas" oportunidades para todos.
Al presentarse las políticas sociales como único ámbito de resolución de las problemáticas sociales, se desmantelaba la idea de interpelar al sistema neoliberal vigente como el causante y por ende foco del problema.
En suma, resulta interesante poder reflexionar sobre como es que en los distintos momentos históricos la cuestión social va siendo sintetizada a partir de la construcción de "problemas sociales", y como sostiene Estela Grassi, éstos "…son parte de una expresión hegemónica del modo en que se interroga, interpreta, resuelve, ordena y canaliza la misma" (Grassi 2012, p.3). Siguiendo esta lógica, es importante poder comprender el juego de los actores, que mediante una interacción conflictiva, culminan por converger en un tipo de intervención que legitima la visión del sistema imperante.
> Cambios de Mirada sobre la Pobreza
Informe sobre Pobreza año 2000 - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Luego de la crisis del modelo neoliberal sufrida por los países latinoamericanos, existió cierta reflexión de los organismos internacionales que buscaban encontrar argumentos para explicar el exponencial aumento en los índices de pobreza, pobreza extrema, e indigencia, entre otros etc. El análisis llevaba a replantear la problemática hacia nuevas interpretaciones que lentamente fueron vertiendo hacia las conceptualizaciones acerca de la desigualdad.
Entre los análisis más destacados de la época, se encuentra el informe de pobreza elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el año 2000, que en cierta medida viene a marcar un punto de inflexión sobre el análisis que se venía haciendo sobre la pobreza, y sobre todo de los mecanismos de abordaje de la cuestión social. En este documento se advertían las enormes deficiencias que habían tenido los programas de reducción de la pobreza de antaño, y criticaban el encuadre teórico asistencial netamente abocado desde la política social.
En esta línea, el informe criticaba que crecimiento económico se encontraba escindido de los índices de desarrollo humano, producto de la aplicación de políticas económicas que excluían a los pobres de su ecuación. Así en el documento identificaba que un "…problema importante de la mayoría de los programas contra la pobreza es que eran demasiado estrechos, limitados a un conjunto de intervenciones orientadas…formulados como red de seguridad social en un período de importante quebranto nacional, una crisis financiera". (PNUD, 2000.p.9).
Entre las conclusiones se recomendaba que "…la política macroeconómica y la gestión pública de los asuntos nacionales tienen tanto efecto sobre la pobreza como las intervenciones orientadas, si no más. Tratar de hacer que esas políticas sean más favorables a los pobres debe constituir una parte importante de todo plan contra la pobreza." (PNUD, 2000. p.9).
Por otro lado, se cuestionaba el desarrollo de un sistema basado un crecimiento desigual y exclusivo de los grupos más vulnerables de la sociedad. PNUD planteaba la necesidad de formular una nueva generación de programas que apunten a la inclusión los sectores tradicionalmente postergados.
Otra de las conclusiones del informe manifestaba "la importancia del crecimiento propicio a los pobres… demostraba una incapacidad para recomendar políticas prácticas y reformas concretas de programas de ajuste estructural" (PNUD, 2000.p.10).
A modo de síntesis y como derivación del informe, se percibió un antes y un después en cuanto a la mirada que se tenía sobre la cuestión social, la cual comenzaría a virar hacia la lógica de igualdad/desigualdad. Se comienza a trabajar sobre la interrelación entre pobreza y crecimiento.
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) – ONU
Como resultado de las evaluaciones acontecidas, la crisis del mundo en desarrollo y el giro en el diagnóstico, la comunidad internacional instaba a ONU a generar consensos para comenzar a trabajar en una nueva estrategia de desarrollo.
De tal modo, en Septiembre de 2000 se celebra la Cumbre del Milenio de la cual asistieron 191 países del mundo estableciendo la denominada "Declaración del Milenio". En ella se resumían los desafíos mundiales en esta nueva era, y los consensos generados para el establecimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
Este evento supuso un punto de inflexión del régimen de la cooperación internacional ya que se acordaba "…universalmente los estándares mínimos deseables y estableciendo un horizonte de temporalidad para alcanzarlos, son una muestra superadora de la incorporación de los debates en torno a la complejidad del desarrollo en la agenda internacional." (Pattacini 2013, p.20)
Entre los ocho objetivos acordados se destacaban los compromisos relacionados con el hambre y la pobreza extrema de ingresos; la educación básica; la equidad de género; la mortalidad infantil; la salud materna; el VIH y el sida, el paludismo y otras enfermedades; la sustentabilidad ambiental y las alianzas mundiales para el desarrollo, siendo el más visible el objetivo común de reducción de la pobreza a la mitad hacia el año 2015 (PNUD 2010. p. 17).
Las metas del milenio venían a plantear un nuevo enfoque basado en el concepto de "desarrollo humano" y democracia con la intención de garantizar los umbrales mínimos de ciudadanía.
CUESTIONAMIENTOS ODM
Si bien los ODM lograron consensuar lineamientos claros sobre la priorización de temas urgentes a los cuales la comunidad internacional debía atender, existieron algunos cuestionamientos sobre los mismos.
En primer lugar, podemos decir que la elección de los ocho objetivos dejaba de lado otros temas relevantes. Tal es el caso de los países de renta media y la cuestión de la pobreza. El argumento de la ayuda internacional es que a partir de su crecimiento económico sostenido que los había llevado a ser un PRM, se encontraban en condiciones para combatir por si solos el este flagelo. Su desarrollo relativo les permitía y el éxito en la reducción de la pobreza, les permitía seguir esta lucha autónomamente, volcando estos recursos únicamente a aquellos países castigados por la "pobreza extrema". La medición del desarrollo a partir del índice de PBI per cápita, permitió "invisibilizar" a un gran conjunto de países que en su interior siguen siendo sumamente desiguales, y con enormes bolsones de pobreza.
Otra gran crítica, que es la que justamente realiza CEPAL, es la falta de definiciones precisas sobre la cuestión de la desigualdad (CEPAL 2010). Si bien se le reconocía a los ODM la importancia cardinal de haber instalado en el discurso trasnacional una estrategia unificada para atender parte de los temas más urgentes de la agenda global, se puso de manifiesto, la carencia de reflexiones conceptuales acerca del problema de la desigualdad.
> Planteo CEPAL. La Hora de la Igualdad.
Como se había planteado en la introducción de este trabajo, se intentará entender cuál ha sido el rol de los organismos internacionales en la instalación del concepto igualdad en la agenda internacional.
Par tal fin, este trabajo se concentrará en realizar una breve descripción del documento de CEPAL: "La Hora de la Igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir" publicado en 2010 en la XXXIII período de sesiones del organismo en Brasilia, Brasil.
La publicación de CEPAL parte de un contexto de crecimiento económico sostenido e inédito en América Latina y el Caribe, recientemente interrumpido en 2008 por la crisis financiera global. En este marco es que CEPAL argumenta que el crecimiento económico, la crisis y la evolución de la desigualdad en la región sientan las bases para poner a la igualdad en el centro de la discusión.
Así comienza argumentando que a pesar de los avances alcanzados en materia económica y social en el último tiempo en la región, Latinoamérica sigue siendo el continente con peor distribución del ingreso en el mundo, sumado a significativos niveles de pobreza, una fuerte heterogeneidad estructural, lo que deriva en un deterioro del mundo del trabajo y la segmentación de la protección social.
Entre los grandes postulados, CEPAL entiende que el dinamismo económico no es antagónico a la inclusión social. Por el contrario, el organismo entiende que se puede establecer una virtuosa sinergia entre ambas variables, bajo la idea de "crecer para igualar, e igualar para crecer".
De tal modo, se hace un llamamiento a los países de la región para que repiensen los modelos de desarrollos sustentados en la idea de un crecimiento inclusivo y sustentable.
La igualdad de oportunidades tiene como fin la participación extendida de sectores que otrora habían estado excluidos de poder hacer efectiva la titularidad de derechos económicos, sociales y culturales que les correspondían. Esta noción hace pie en la idea de ciudadanía como derecho irreductible que tienen todos los individuos por el hecho de ser parte de la sociedad.
En términos concretos, una mayor igualdad se refiere al establecimiento de umbrales mínimos de bienestar en materia de educación, salud, empleo, vivienda, servicios básicos, protección social, entre otros. En esta línea, CEPAL plantea la importancia de la "igualdad de derechos", ya que indirectamente "…impone límites a la desigualdad en el acceso, sobre todo cuando esa desigualdad, en cierto punto, se traduce en que parte de la sociedad se vea privada del acceso definido normativamente a partir del enfoque de la titularidad de derechos" (CEPAL, 2010. p.11).
Bajo este marco conceptual se plantea la idea de fortalecer el rol activo del Estado en aras de garantizar el impulso de políticas públicas que tiendan a promover medidas redistributivas que reviertan las disparidades existentes, universalizando derechos buscando que establezcan umbrales mínimos de bienestar para todo el conjunto de la sociedad.
Luego de un análisis socio-económico de la historia de la región, CEPAL plantea una batería de políticas públicas direccionadas a lograr una mayor dinamización del crecimiento y productividad, con mejores condiciones de trabajo, la provisión de bienes públicos y sistemas de protección social que tiendan a la universalización redistributiva.
Para impulsar este nuevo enfoque de crecimiento con igualdad, CEPAL plante a los siguientes pilares para su desarrollo:
1) Una política macroeconómica para un desarrollo inclusivo: La región puede crecer más y mejor. No sólo es necesario lograr un mayor dinamismo económico, sino también mayores niveles de inclusión e igualdad social, menor exposición a los impactos de la volatilidad externa, más inversión productiva y más generación de empleos de calidad. En este escenario, el rol de las políticas macroeconómicas es esencial. Entre las principales recomendaciones que emergen del documento se sostiene que "resulta esencial formular un conjunto coherente de políticas contra cíclicas —fiscales, monetarias, cambiarias, del mercado financiero interno y de la cuenta de capitales—, que deben estar acompañadas de un esfuerzo por completar los mercados de capitales mediante el establecimiento de vigorosos segmentos de largo plazo y una banca de desarrollo fortalecida." (CEPAL, 2010.p.71).
2) Convergencia productiva con igualdad: una de las características de las economías de la región es su heterogeneidad estructural, cuestión que explica en parte la gran desigualdad social de América Latina y el Caribe. Dicha heterogeneidad se manifiestas tanto por brechas internas y externas de productividad. A fin de cerrar estas brechas, la CEPAL propone transformar la estructura productiva a partir de tres ejes de políticas: el industrial, con énfasis en la innovación; el tecnológico, centrado en la creación y difusión de conocimiento; y el apoyo a las PYMES.
Entre las tareas más importantes que deberán afrontar los Estados será la de identificar y seleccionar aquellos sectores claves de la economía, que teniendo en cuenta las condiciones de sus propias estructuras productivas, a partir de su capacidad para generar y difundir conocimiento e innovación, así como para fomenta encadenamientos hacia otras actividades, tanto manufactureras como de servicios. Sobre estos sectores se tendrán que concentrar los esfuerzos de la política industrial. (CEPAL, 2010.p.130).
Por otro lado, será fundamental la política de promoción y fomento de PyMES, entendiendo que las mismas deberán proveer bienes básicos como créditos y recursos humanos a la gran mayoría de las empresas mediante intervenciones en las dos áreas mencionadas. En la medida en que esta promoción permita a estas pymes salir del estancamiento productivo, y al mismo tiempo, reducir las brechas de productividad, será más fácil el poder insertarse en cadenas de las grandes empresas generando así sinergias con la política industrial.
La política tecnológica cumplirá un papel de relevancia en esta estrategia, por un lado promoviendo la innovación en los sectores estratégicos seleccionados, especialmente en las medianas y grandes empresas; y, por el otro, favorecerá la difusión del conocimiento y la tecnología en las empresas más rezagadas a través de intervenciones específicas para las pymes. (CEPAL, 2010. P.130)
3) Convergencia territorial: El territorio sí importa. Las brechas sociales y de productividad también tienen su expresión espacial. Las desigualdades territoriales y sociales se entrelazan en una relación dialéctica. En los países las diferencias entre territorios en cuanto a sus niveles de ingresos, pobreza, productividad, acceso al bienestar y dotación de recursos naturales contribuyen a los contrastes agregados que esos indicadores muestran en el ámbito nacional. Por la misma razón, para lograr una mayor igualdad es indispensable reducir las brechas entre los territorios. De ahí la importancia de políticas que contemplen no solo la convergencia productiva, sino también la convergencia espacial. Por lo antedicho, se requieren crear políticas que aborden la heterogeneidad territorial al interior de los países. En la corrección de disparidades territoriales las transferencias intergubernamentales son decisivas, así como los fondos de cohesión territorial. (CEPAL, 2010.p.131).
4) Más y mejor empleo: El empleo es la llave maestra para resolver la desigualdad. Para superar las brechas que se producen en los ingresos, el acceso a la seguridad social y la estabilidad laboral -además de la discriminación que sufren las mujeres, minorías étnicas y jóvenes-, la CEPAL propone una hoja de ruta centrada, entre otros temas, en el impulso de un pacto laboral que genere dinamismo económico y proteja al trabajador. En esta línea, la institucionalidad laboral deberá replantearse teniendo en cuenta los siguientes ejes: i) relaciones laborales que fortalezcan la confianza entre los actores sociales y redunden en aumentos de productividad; ii) sistemas nacionales de capacitación que respondan a las necesidades de las empresas y los trabajadores; iii) equilibrio entre la estabilidad y la movilidad laboral que influya positivamente tanto en la seguridad laboral como en la productividad; iv) desarrollo de sistemas de protección del desempleo ante mercados laborales más volátiles, que puedan a la vez contribuir a una mayor eficiencia en la búsqueda de empleo, sobre todo si los servicios públicos de empleo integran estas políticas pasivas con políticas activas del mercado de trabajo; v) identificación, por parte de los actores, de los cuellos de botella que afectan el funcionamiento del mercado laboral y sus resultados, y cuya remoción negociada puede generar beneficios para ambas partes, y vi) la importancia del diálogo socio-laboral como mecanismo para alcanzar acuerdos de amplia legitimidad. (CEPAL, 2010.p.183).
5) El cierre de las brechas sociales: El Estado tiene un rol decisivo en revertir la desigualdad, lo que implica un aumento sostenido de la inversión social orientada a los grupos de menores recursos, sumado esto a políticas contra cíclicas de largo plazo que contrarresten los vaivenes de las contingencias, con garantías explícitas y niveles de calidad garantizados. Los sistemas de protección y promoción social aparecen así como una alternativa integral de gran utilidad. Para que estas medidas se sostengan se hace menester avanzar en la institucionalidad social y hacia sistemas de transferencias de ingresos para mejorar la distribución del ingreso. Por todo ello se hará necesario la concreción de un pacto social.
6) El pacto fiscal como clave en el vínculo entre el Estado y la igualdad: se plantea un pacto fiscal que procure "una estructura y una carga tributaria con mayor efecto redistributivo, capaz de fortalecer el rol del Estado y la política pública de modo de garantizar umbrales de bienestar… en la que se incluye una institucionalidad laboral que proteja la seguridad del trabajo." (CEPAL, 2010. p.11) Deberá ser un Estado de bienestar que avance hacia una estructura tributaria y un sistema de transferencias que privilegie la solidaridad social.
Para afrontar este reto de desarrollo, CEPAL plantea que el Estado debe consensuar amplios acuerdos sociales - pactos fiscales, sociales, productivos - que le permitan establecer alianzas dentro de una nueva ecuación entre Estado-mercado-sociedad.
> Debates sobre igualdad
En este apartado se intentará indagar sobre las cuestiones etimológicas y los debates teóricos que se encuentran inmiscuidos en el desarrollo teórico de CEPAL sobre el concepto de igualdad.
Desde la academia existen dos vertientes sobre la manera en que se debería promover la igualdad, pero justificadas desde puntos de partida divergentes y a su vez complementarios: el enfoque de riesgo social y el de derechos.
El enfoque de riesgos se aproxima al fenómeno de la pobreza brindando especial énfasis a las causas que la originan. De tal modo, mediante el "aseguramiento" se brindan políticas de protección social a los individuos, hogares o comunidades en el manejo del riesgo. En esta dirección, la noción de riesgo individualiza la responsabilidad desestimando automáticamente cualquier esquema basado en la solidaridad. Como corolario, en materia de protección social se brinda una responsabilidad mínima al Estado, dejando así el bienestar social en manos del sector privado. (D'Amico, 2013. p.8)
El enfoque de derechos entiende que la "igualdad de oportunidades" es la base desde la cual se deben propiciar una acción superadora por parte de las políticas sociales en pos de extender el alcance de ciudadanía. En esta dirección se busca trascender desde la idea de "ciudadano consumidor" a "ciudadano de derechos" orientado fundamentalmente a atender las cuestiones relativas redistribución del ingreso.
Ambos enfoques parten de la puja de dos diagnósticos dentro de las Ciencias Sociales que buscan comprender de qué manera se puede lograr la igualdad en una sociedad.
Por un lado tenemos, a la noción de la "igualdad de oportunidades" donde se parte de la individualidad del ser humano y la capacidad de elegir. La idea de este enfoque es promover que todos partan con las mismas oportunidades, y bajo un sistema de "competencia legítima se pugne por escasas posiciones deseables. Así el resultado dependerá del "éxito" individual de cada persona. Por ello cada individuo es responsable de su propio destino. La contracara de este modelo es que no concibe desigualdades inaceptables.
Por otro lado, se encuentra el modelo de "igualdad de posiciones". A diferencia del anterior, se hace especial hincapié en la búsqueda de una proximidad entre las posiciones sociales dentro de la estructura social. En este sentido busca desarrollar mecanismos (políticas públicas) que "permitan compensar las diferentes trayectorias que han jerarquizado y distanciado a los grupos sociales" (D'Amico, 2013. P.9). En este modelo, se pregona por un esquema distributivo que pretende acortar las brechas de ingresos y de calidad de vida, comprendiendo a la sociedad en su conjunto.
Por lo antedicho en los párrafos anteriores podemos concluir que la "igualdad de oportunidades" y la competencia "legítima" estipula un mecanismo de umbrales mínimos que difiere sustancialmente con la idea "igualdad social".
En consecuencia, creemos que es menester comprender a la des/igualdad como un proceso y una relación. Es una relación social, ya que implica, en palabras de Reyfadas, "una relación social entre al menos dos términos que implica una distribución asimétrica de poder." (Reyfadas, 2008. P.36)
> Análisis crítico a "La Hora de la Igualdad"
Luego de haber analizado los lineamientos y fundamentos de "La hora de la igualdad" de CEPAL, se pueden establecer algunas inferencias y reflexiones al respecto.
A partir de la agudización de la crisis financiera global de 2008, CEPAL entiende mediante este documento la necesidad de trabajar en un marco teórico-conceptual que permita repensar la nueva relación entre Estado- mercado – sociedad ante este nuevo contexto. Para ello considera necesaria la generación de grandes consensos que permitan articular alianzas sostenidas en pos de un crecimiento prestando especial énfasis en promover la igualdad.
Esta perspectiva se propone reestablecer el equilibrio entre el crecimiento incorporando patrones redistributivos que permitan revertir el proceso de desigualdades que caracterizan a la región, como el continente más desigual del planeta. Bajo este entendimiento la "… igualdad de derechos provee el marco normativo y sirve de base a pactos sociales que se reflejan en más oportunidades para quienes menos tienen" (CEPAL 2010. P 11).
Podemos ver como a partir de la búsqueda de la "igualdad de oportunidades" se plantean cerrar las diversas brechas a partir de garantizar los umbrales mínimos de derechos. Como hemos señalado en el punto anterior, bajo este paradigma, se abre juego a la libre competencia donde el resultado dependerá del éxito individual de la persona. No existe o al menos no se percibe entonces una tendencia a la búsqueda de una "igualdad de resultados". No se pregona por ende, una iniciativa basada en el enfoque de "igualdad de posiciones" ya que las políticas públicas se encargan únicamente de garantizar los umbrales mínimos y no de establecer mecanismos que corrijan las divergencias que puedan existir en las diversas trayectorias.
Por otro lado, la lucha contra la desigualdad mediante la integración del individuo y los hogares – unidad de análisis de CEPAL - dentro de la sociedad queda trunca si justamente no se tiene una mirada lo suficientemente amplia para interpretar la gestación del fenómeno de la desigualdad en la sociedad. Así los grupos económicos de presión y los grupos de pertenencia de clase quedan fuera de este análisis. Este reduccionismo, no permite ver que la noción de la construcción de los procesos sociales, entendidos justamente en clave de procesos y relacionales, donde se ponen de manifiesto las relaciones de poder. Por ende, el efecto de la simplificación conceptual es la invisibilización de la cuestión estructural de la desigualdad.
El enfoque de derechos viene a intentar saldar esta cuenta, buscando garantizar estos mínimos y e intentando ampliar el espectro hacia políticas públicas que busquen establecer mecanismos que ajusten a partir de la idea de "igualdad de posiciones".
Otra crítica que podemos señalar es que CEPAL no problematiza cual es la incidencia de los factores socioeconómicos, relegándolos a un papel secundario y contextual dentro de la vida de los individuos y los hogares. Sin embargo, estos factores tienen un rol central en las condiciones de creación y el sostenimiento de la desigualdad.
En esta misma dirección, también se puede apreciar que CEPAL atribuye al papel del Estado una responsabilidad casi exclusiva en la generación de consensos sociales (pactos sociales, fiscales, productivos) que promuevan y sostengan la igualdad. De esta manera despoja al mercado del enorme poder de injerencia y responsabilidad en los niveles de desigualdad vivenciados hoy en nuestro continente y en el mundo.
Leyendo entre líneas, también se puede percibir el carácter economicista e instrumental del porqué de la igualdad. En ese sentido, se aduce que la igualdad es necesaria para poder lograr la cohesión social que permita generar crecimiento. "crecer para igualar, igualar para crecer".
A su vez, dentro del enfoque de umbrales mínimos, entendida como el piso común al que acceden todos los ciudadanos de igual forma, se considera a la igualdad como la libertad de hacer o no en el campo de la decisión individual. Esto provoca una fragmentación para comprender al fenómeno, ya que se pierde el espectro global para percibir el juego de la desigualdad. Este entendimiento se encuentra en contraposición a la noción de "igualdad de posiciones" que concibe como base analítica a todas las interacciones y las dinámicas que implica la construcción social.
Enfoque sistémico de la igualdad
En la literatura internacional, tanto la igualdad como la equidad no han sido temas ampliamente difundidos en el ámbito académico. Como hemos venido argumentando en el presente trabajo, recién en los últimos años se ha instalado fehacientemente la idea de igualdad como cuestión de agenda.
Desde las relaciones internacionales, Hurrel y Woods comienzan a trabajar la cuestión de la inequidad a fines del 1999 en su obra "Order, Globalisation and Inequality in World Politics". La línea argumental de su libro parte de la caracterización de la desigualdad a lo largo del tiempo. En ese sentido se remonta a la idea de "orden internacional tradicional", en el cual la desigualdad es entendida parte fundante de dicho ordenamiento, con lo cual se estima positivo. Por tal motivo, la jerarquía y la desigualdad son tomadas como preceptos del sistema y una condición de orden.
La experiencia de los 90' sugiere que esa jerarquía no se pudo mantener el orden de cara a los nuevos desafíos del mundo. En este marco, las naciones más poderosas han resistido cualquier reforma de los organismos internacionales que se han encarado de dominar, dificultando a su vez la emergencia de nuevas instituciones.
La existencia de una "igualdad fundacional" en los organismos internacionales, entendida en clave de "un voto x un país" (ej. Asamblea General ONU), y el tratamiento de los Estados como iguales, no tuvo su correlato en la realidad ya que quedaron a la vista la existencia de notorias desigualdades entre Estados con mayor y menor jerarquía.
En los años 60' los países en vías de desarrollo planteaban la discusión sobre una distribución igualitaria del ingreso, tecnología, conocimiento, oportunidades sociales, poder político, etc. En los 70´s este discurso ético se vio enfrentado al devenir de la política mundial cuyo foco estaba puesto en el enfrentamiento bipolar.
Ya en la década de 1980, los argumentos relacionados con la distribución de la riqueza habían desaparecido de la agenda a partir de la denominada "crisis de la deuda", a partir de la cual surgieron interpretaciones neoliberales de la desigualdad.
En los 90, como ya hemos comentado con anterioridad, el único enfoque que prevalecía en las agenda internacional relacionado con la desigualdad era "la pobreza", entendida esta como la variable organizadora de las políticas sociales asistenciales focalizadas.
Hurrel y Woods analizan el impacto de la globalización en el ordenamiento del sistema internacional. Entienden que dicho impacto fue moldeado por las naciones más poderosas para hacer y reforzar las reglas de juego de la economía global.
Aquellos que se han beneficiado por la primera ola de cambio tecnológico han actuado rápidamente para proteger su posición, instalando por ejemplo, barreras de acceso a la propiedad intelectual. En este marco, los países en vías de desarrollo no tienen una voz relevante y de peso dentro de las principales instituciones internacionales: FMI, Banco Mundial, etc. Situaciones de desigualdad también se perciben en la conformación de bloques regionales, donde los países con menor peso relativo son marginados del sistema internacional.
En la actualidad, las lecturas tradicionales del sistema internacional, han fallado en advertir el surgimiento de nuevos actores que van modificando aceleradamente el orden mundial vigente. No han sabido interpretar el advenimiento de estas potencias emergente.
La administración del orden internacional de las instituciones internacionales dentro del marco de la globalización se encuentra fuertemente vinculada con la noción de meta-poder. La misma es entendida como la capacidad de los Estados por crear reglas dentro de las relaciones internacionales.
De este modo, las reglas de comercio, inversiones, finanzas y orden monetario han sido establecidas y defendidas por las potencias del norte. Actualmente estas reglas de "orden" hoy son disputadas por diversos poderes emergentes que buscan proyectar su poder en el concierto internacional. Un caso concreto es el Consejo de Seguridad de ONU, donde muchos Estados consideran que este órgano se encuentra representado por viejas estructuras de orden, y que por tal razón, deberían poder extender la representación hacia nuevas naciones.
A modo de síntesis, los autores concluyen que la globalización viene a disputar la tradicional lectura basada en la visión estatocéntrica y jerárquica del orden mundial. A pesar del actual funcionamiento de las estructuras de las instituciones internacionales bajo esta visión, ha quedado de manifiesto que este orden es cada vez menos efectivo para afrontar los nuevos desafíos globales que demandan mayores niveles de cooperación entre estados.
> Reflexiones finales
A modo de cierre del presente trabajo se intentarán brindar aportes y reflexiones que permitan ahondar en la construcción de la conceptualización de igualdad en sí, en la visión de los organismos internacionales sobre esta problemática, y posibles interpretaciones sobre su interrelacionmiento.
En primer lugar, cabe reflexionar que el tratamiento del tema igualdad/desigualdad se ha constituido en una cuestión central en la agenda de varios organismos internacionales y países del mundo. Es un hecho.
En esta línea sería interesante analizar si esta agenda se encuentra relacionada directamente con la profundización de los procesos democráticos, o a otras dinámicas.
Como bien plantea CEPAL, a pesar de haber existido en los últimos años una época de bonanza económica, la región sigue siendo el continente más desigual del mundo, poniendo de manifiesto -algo ya muy bien sabido- que el crecimiento no significa necesariamente una mejora en los términos de igualdad.
Sería interesante poder indagar si este renovado interés por la Igualdad/desigualdad, pudo surgir a partir de la crisis financiera global. Es claro que a partir de sus profundos efectos, quedó expuesta la enorme relevancia que tiene el sector financiero en la economía internacional, ya que pudo ser capaz de "quebrar" el sistema de un país, y en cuestión de horas lograr impactar en todo el globo trastocando la vida de miles de personas. En este punto, los efectos devastadores de la inestabilidad sistémica con gran impacto en las principales economías del mundo, ha llevado a repensar la sustentabilidad del sistema capitalista y sus recurrentes crisis.
Este contexto podríamos decir que la crisis permitió la apertura a la discusión sobre sus causas y a la necesidad de una mayor regulación financiera para brindar estabilidad al sistema. Así es que un sector de la academia con pensadores como Krugman, Stiglitz, y ahora Piketty, han tenido una mayor difusión a partir de sus planteos sobre el enorme avance de la desigualdad y las implicancias que conlleva para la inestabilidad del sistema económico.
Por otro lado, resulta de especial importancia poder comprender epistemológicamente la noción de la desigualdad y su construcción teórica, ya que permitirá poder trabajar sobre bases sólidas para la solución de problemas estructurales de larga data en el mundo contemporáneo.
Es importante entender que la desigualdad debe ser comprendida como parte de un proceso y que se encuentra constituido por interacciones dentro de la sociedad, ya que es allí donde ocurren las relaciones asimétricas de poder.
Es necesario advertir que no evidenciar parte del proceso por la cual se constituye la desigualdad, o bien genera: 1) malos diagnósticos de base sobre los cuales luego se opera para afrontar la problemática; o en el peor de los casos, 2) un intento por manipular el enfoque para validar cierta visión e intervención sobre la cuestión social, dejando así de lado, la búsqueda del ideal de "igualdad social".
Será de suma importancia poder seguir el tratamiento de la cuestión por parte de los distintos organismos internacionales a partir del desarrollo teórico-conceptual basado en el "enfoque de derechos". Bajo esta lógica habría que prestar especial énfasis al debate acerca de la "igualdad de oportunidades" / "igualdad de posiciones", sumando al análisis la noción de "igualdad de resultados". Las construcciones que emerjan de estos enfoques podrán brindar mayor claridad sobre la visión y el real interés de los organismos internacionales en afrontar y revertir las condiciones de desigualdad.
La desigualdad ha sido un factor de reclamo, lucha, y revolución ante las inequidades del sistema a lo largo del tiempo. En la actualidad, se corre el riesgo de neutralizar el potencial factor disruptivo de este término si es que no se hace un análisis profundo del tratamiento que hace la academia y los organismos internacionales de la problemática.
A partir de las nociones vertidas por Hurrell y Woods, se ha podido dilucidar cuál es el juego de la "desigualdad" en el escenario internacional. Nos permitieron reparar, en otro grado de abstracción, sobre el rol de las instituciones y organismos internacionales en la creación de reglas y la legitimación del actual ordenamiento internacional. Volviendo a la noción del concepto de desigualdad, entendemos que la misma debe ser comprendida en términos relacionales cuyo carácter se debe a una distribución asimétrica de poder. Podremos ver así que existe una analogía cuando traspolamos el concepto al ámbito internacional.
Desde un enfoque sistémico también se podría establecer un vínculo entre la centralidad de la noción de "igualdad" en los organismos internacionales y la necesidad de las principales potencias del mundo en la búsqueda de sistema económico estable. En este punto se hace menester recurrir a Foucault, quien entiende al poder como "…una vasta tecnología que atraviesa el conjunto de relaciones sociales; una maquinaria que produce efectos de dominación a partir de un cierto tipo peculiar de estratégicas y tácticas específicas" (Foucault, 1980. P.144). En esta dirección, el francés argumentaba que "… el poder necesita "producir la verdad" para funcionar. La verdad hace ley, elabora el discurso verdadero que al menos en parte, transmite, promueve efectos de poder". En esta línea argumental, podríamos suponer que los organismos internacionales serían un dispositivo de difusión de poder, que además de ejercer su rol de producción de conocimiento sobre la noción de "igualdad", también operarían legitimando una visión que permitiría reproducir y sustentar el statuquismo del sistema actual imperante.
El problema de la desigualdad no es una cuestión de escasez, sino de distribución de oportunidades. La desigualdad es funcional a un sistema de dominación político-económica que busca perpetuar su poder a través de diversos mecanismos de control.
En este contexto, resulta de especial relevancia poder destacar el papel del Estado, que si bien constituyen un espacio más de disputa de poder, sigue siendo el último bastión en donde la sociedad puede plantar la lucha en la búsqueda por una mayor igualdad y equidad.
Por último, será interesante poder discutir más a fondo la noción que plantea CEPAL sobre la responsabilidad casi exclusiva del Estado en generar las alianzas con el mercado que le permitan superar las brechas de desigualdad. En esta dirección cabe señalar que el mercado, por su propia naturaleza, no siempre aboga por una mayor igualdad. El Estado muchas veces busca plantear consensos en aras de medidas más redistributivas, sin embargo, no siempre obtiene los resultados esperados al encontrarse con obstáculos por el choque de intereses con el ámbito privado. Ante esta situación se le plantea al Estado una encrucijada, en la que muchas veces le es imposible poder sostener estos niveles de consenso. Si bien sería lo esperable, no siempre es lo mejor en términos de una mayor igualdad e inclusión social para la sociedad en su conjunto.
BIBLIOGRAFIA
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Foucault, Michel (1980). "Microfísica del poder". Las Ediciones de las Piqueta, Madrid.
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