La Huella de los Participantes en los Presupuestos Participativos: un Paisaje de las Experiencias Españolas

La huella de los participantes en el presupuesto participativo: un paisaje de las experiencias españolas1.

Ernesto Ganuza (IESA/CSIC) Francisco Francés (Universidad Alicante)

1. Introduction La historia de los presupuestos participativos en España es una historia trepidante. Hasta el año 2010 fue el país europeo en el que los presupuestos participativos más se expandieron (Sintomer et al, 2008). Empezaron en el año 2001 y el número de experiencias fue creciendo paulatinamente hasta las elecciones locales del año 2011. En plena crisis económica, el partido conservador consiguió cambiar el color político de muchos municipios, incluido el de municipios con presupuestos participativos que habían destacado por su excelencia como en Santa Cristina de Aro en Girona, Getafe cerca de Madrid o Sevilla en Andalucía. Bien por el cambio político, bien por la crisis económica que disminuyó considerablemente el presupuesto de las entidades locales españolas, la aventura de éxito acabó repentinamente. Si en el año 2010 podíamos contar casi unas 75 experiencias, en el año 2012 apenas podíamos contar 25. Los números no son un censo propiamente. No existe una base de datos centralizada sobre el número de experiencias, por tanto, las cifras son aproximaciones que sólo nos permiten hablar de tendencias. No obstante, el vuelco electoral del año 2011 tuvo una consecuencia inmediata en el paisaje de las experiencias de presupuestos participativos españolas. Esta historia es de todas maneras paradójica. En el momento en que las experiencias empiezan a morir (Alves y Allegretti, 2012), emerge en toda España un movimiento social sin precedentes en su historia: los indignados. Durante más de un año, desde su nacimiento (mayo del 2011, una semana antes de las elecciones locales), consiguió movilizar hasta el 20% de los ciudadanos españoles, casi 8 millones de personas, lo que rebasaba con cifras inauditas cualquier tipo de movilización ciudadana que haya tenido lugar en España en su historia. Este movimiento se construyó, entre otras cosas, a partir de reclamos sobre la necesidad de profundizar la transparencia en el sistema político, la participación ciudadana en él y la mejora de la comunicación entre gobernantes y gobernados (). Uno podría pensar que el presupuesto participativo fuera una herramienta ideal en este contexto. Pero no ha sido así de momento. En Getafe, un municipio en el cinturón de Madrid, gobernado por el PSOE desde 1979 y con presupuestos participativos desde el año 2004, dejó morir la experiencia a manos del flamante ganador de las elecciones, el PP. En Sevilla, ciudad gobernada por una coalición entre el PSOE e IU desde 2003 hasta el 2011, ocurrió algo similar. En Santa Cristina de Aro, un municipio de 4.000 habitantes con una de las experiencias de presupuestos                                                              1

 Capítulo publicado en la obra colectiva y editada por Nelson Dias (ed.) (2014) Hope for Democracy. 25  Years of Participatory Budgeting Worldwide. Portugal: In Loco Association (p301‐312) 

 

1

participativos más destacadas en el estado, cambió también el gobierno y éste dejo también morir la experiencia. La tendencia que dibujamos tiene sus contraejemplos. En Mejorada del Campo, un pequeño municipio cerca de Madrid, el nuevo gobierno, también del partido conservador PP, inició los presupuestos participativos después de una movilización ciudadana el año anterior. En Xátiva, en la provincia de Valencia, un nuevo gobierno en minoría del partido ecologista (ECO), puso en marcha los presupuestos participativos. En Ferrol, el cambio de gobierno no supuso el abandono de la experiencia. No obstante, si hacemos un cómputo global, en el año 2013 hay menos experiencias que en el año 2010. ¿Por qué ha pasado esto? ¿Qué argumentos podíamos encontrar para explicar este fenómeno? ¿Cuál es el futuro de los presupuestos participativos en España? Este capítulo va a tratar de responder estas cuestiones. Pero antes de eso, pensamos que sería conveniente tener una idea de lo que fueron las experiencias españolas entre el 2001 y el 2010. Eso nos permitirá tener conocimiento de lo que se ha hecho en España y las peculiaridades de las experiencias en el estado español. Con esta idea, el presente capítulo empieza con una descripción de las experiencias españolas durante esos años. Nos detendremos en sus características, el contexto político que las vio nacer y su funcionamiento. Finalmente, trataremos de responder a la cuestión planteada.

2. Los presupuestos participativos en España (2001-2010). En el contexto europeo, España era el país donde el presupuesto participativo más se había expandido (Sintomer et al, 2008; Sintomer y Ganuza, 2011). Hasta el 2010 analizamos más de 50 experiencias de presupuestos participativos en España, lo que había permitido que casi cinco millones de personas tuvieran la oportunidad, de una forma u otra, de participar, aunque siempre hay que tener en cuenta el tipo de criterio empleado para contar una experiencia como presupuesto participativo. Las experiencias empezaron el año 2001 en tres municipios andaluces (Cabezas de San Juan en Sevilla, Córdoba y Puente Genil en la provincia de Córdoba). En el año 2002 Rubí, en la provincia de Barcelona, y Albacete iniciarían también el proceso. Las elecciones locales del año 2003 supusieron un impulso a la puesta en marcha de nuevas experiencias. Hasta finales del año 2006, justo antes de las elecciones locales del año siguiente, ya eran más de veinticinco municipios los que habían puesto en marcha el proceso. Dos de ellos (Cabezas de San Juan y Rubí) habían dejado morir la experiencia con el cambio de gobierno que se produjo tras las elecciones locales del 2003. Después de las elecciones del año 2007, el presupuesto participativo experimentó un nuevo impulso que le llevaría a su máxima presencia en los municipios españoles. La diferencia aquí será que los partidos conservadores empezarían a implementar experiencias similares.

 

2

FIGURA 1. Evolución de experiencias en España

Fuente: Ganuza y Francés (2012a).

En este trabajo vamos a partir de una definición amplia de la noción del presupuesto participativo, más allá de que la heterogeneidad de estas experiencias pueda incluso crear algunas suspicacias sobre la naturaleza participativa de alguna. Pensamos que es preferible ofrecer un panorama general de lo que hoy se hace en España y después analizar las diferencias que podamos encontrar entre ellas. La propuesta no carece de sentido considerando que todas ellas tienen un rasgo común, que a su vez diferenciaba en ese periodo las experiencias españolas de las del resto de Europa: la participación de la ciudadanía en el presupuesto participativo ha sido siempre considerada dentro de un proceso público de toma de decisiones de una parte del presupuesto municipal. Nosotros entenderemos que cualquier proceso que cumpla esa característica es un presupuesto participativo, aunque, vaya por adelantado, la heterogeneidad de los procesos es amplia si tenemos en cuenta cuestiones de organización, intensidad deliberativa, así como participación (Ganuza y Francés, 2012a) Lo primero que nos introduce a la heterogeneidad de experiencias es el impulso que recibieron por parte de los partidos políticos. El 70% de las experiencias analizadas hasta el año 2010 (Ganuza y Francés, 2012a) partieron de una iniciativa de gobierno del  

3

PSOE o Izquierda Unida (coalición de izquierdas, IU en adelante), aunque fueron más municipios del PSOE (39%) los que implementaron presupuestos participativos. Casi la mitad de las experiencias (45%) tenía lugar en municipios donde existía una coalición en el gobierno municipal. En algo más de la mitad de esas coaliciones (69%) era el socio mayoritario quien impulsaba el presupuesto participativo y no el socio minoritario. Si tenemos en cuenta el impulso de las experiencias por parte de este último, IU sería el grupo político que más habría luchado por incorporar la experiencia en el acuerdo de gobierno. Esto nos ofrece una cifra clara, pues casi tres de cada cuatro experiencias estaban lideradas por un partido de izquierdas. Aún así, el Partido Popular había iniciado a finales de la década como gobierno mayoritario el 12% de los presupuestos participativos. Si consideramos las experiencias lideradas por otros partidos conservadores como el UPN, en Navarra, o CiU, en Cataluña, alcanzaríamos una cifra del 22%. Si bien el presupuesto participativo ha sido y es un instrumento utilizado más por la izquierda, no podemos despreciar los datos expuestos. La primera experiencia impulsada por el PP fue en el año 2006 en la ciudad de Logroño. A partir de ahí las nuevas experiencias que se han puesto en marcha en el Estado dibujarán un escenario político más heterogéneo. Desde el año 2007, las diferencias ideológicas de sus promotores se han menguado, pues cerca del 40% de las nuevas experiencias serían impulsadas por partidos conservadores. En relación al tamaño de los municipios, vamos a encontrar experiencias en ciudades grandes, hasta nueve capitales de provincia (el 31,3% de las experiencias registradas se localizan en municipios de más de cien mil habitantes), incluyendo ciudades como Sevilla o Málaga. El 27,4% corresponde, en cambio, a experiencias en municipios con menos de diez mil habitantes. Esto nos permite, en principio, pensar que el presupuesto participativo no ha sido observado un instrumento idóneo únicamente para pequeñas dimensiones, al menos en el caso español. El impulso que reciben en ciudades grandes nos hace pensar que la necesidad de incorporar relaciones más transparentes con la administración no está reñida con el tamaño. La distribución geográfica es amplia, tal y como se puede apreciar en la Figura 1. Encontramos experiencias en Madrid, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Castilla-León, Castilla La Mancha, Navarra, el País Vasco y La Rioja. Andalucía (29,4%) y Cataluña (27,4%) concentraban algo más de la mitad de las experiencias existentes hasta el 2010. La manera de implementar el proceso participativo también variaba muy notablemente de una experiencia a otra. Los rasgos que compartían las experiencias no estaban completamente relacionados ni con el partido que impulsaba los presupuestos participativos, ni con el tamaño del municipio, ni con el contexto socioeconómico del mismo. Estos rasgos eran dos: 1) la naturaleza del presupuesto participativo como proceso normativamente vinculado a la toma de decisiones públicas y 2) su implementación que, por norma general, partía siempre de la voluntad del ejecutivo. Esto significaba que los límites de los presupuestos participativos eran formalmente, hasta ahora, establecidos por la voluntad de los miembros del ejecutivo local, lo cual hacía que en los presupuestos participativos prevaleciera una relación de arriba abajo, cuya intensidad variaba de unas a otras experiencias, pero que en conjunto planteaba el proceso participativo como un instrumento de los gobiernos elegidos. Sólo una experiencia, la de la ciudad de Albacete (y en menor medida Ferrol en sus orígenes), podrían ser vistas de forma independiente a la administración, aunque de ella dependían los recursos económicos para su realización y en último término fuera la administración la que aceptara la vinculación del proceso participativo al presupuesto municipal.

 

4

Los datos expuestos2 nos muestran que los presupuestos participativos no eran extraños a final de la década a los partidos políticos a nivel local. Durante todo ese tiempo se multiplicaron las conferencias, los seminarios y los intercambios entre municipios alrededor del tema del presupuesto participativo (Ganuza, 2010). Igualmente se creó la Red Estatal de Presupuestos Participativos. Los partidos políticos incluyeron en sus programas electorales ya a mitad de la década propuestas concretas de experiencias participativas, en algunos casos haciendo referencias explícitas a los presupuestos participativos (Ganuza y Francés, 2012a). En cierta manera, éstos permitieron a los empleados públicos encargados ya de la promoción de la participación ciudadana en los municipios incorporar una nueva metodología de participación, basada principalmente en la aceptación política de la participación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos. Lo singular fue que dicha metodología no se pensara siguiendo una regla clara de acuerdo al tamaño de los municipios. Las diferencias más notables las encontramos en su organización interna y la intensidad deliberativa, donde el hecho de que una experiencia fuera impulsada por un partido de izquierdas o uno conservador implicaba, a grandes rasgos, unos procedimientos participativos distintos. No obstante, el hecho de que a partir del año 2011 muchos municipios dejaran morir las experiencias, nos plantea una dificultad explicativa, pues no parece que este proceso pueda ser achacado únicamente a un vuelco electoral en el año 2011. Es cierto que muchas experiencias murieron a manos de equipos de gobierno conservadores, pero no es menos cierto que tras las elecciones de ese año, el número de experiencias no se incrementó en la misma medida en que los partidos de izquierdas estaban representados en las instituciones locales. Además, podemos decir que en aquellos municipios donde la experiencia fue abandonada, la iniciativa no encontró gran resistencia por parte de la oposición política o por parte de la ciudadanía. Portugal nos puede servir en este caso de contraejemplo. La tendencia descrita por las experiencias en este país ha sido inversa a la española. Mientras que la explosión de los presupuestos participativos a mitad de la década dio lugar a un abandono paulatino de las mismas, éstas volvieron a surgir con fuerza a partir del año 2010. En este año los municipios, tanto de izquierdas como de derechas, volvieron a impulsar los presupuestos participativos, pero a diferencia de lo que ocurría años antes, las experiencias impulsadas, así como los presupuestos participativos que habían conseguido sobrevivir, se caracterizaban por tener un carácter deliberativo (versus consultivos), con el que la ciudadanía podía decidir directamente una parte del presupuesto (Alves y Allegretti, 2012). En España, en cambio, los presupuestos participativos siempre se distinguieron por su carácter deliberativo y aunque la intensidad deliberativa variaba mucho de una experiencia a otra, todos los ciudadanos podían decidir una parte del presupuesto. En la década que analizamos eso era un rasgo peculiar de los presupuestos participativos españoles en su entorno europeo (Sintomer et al, 2008). Por eso, la tendencia de los presupuestos participativos dibujada en España nos sugiere buscar explicaciones alternativas. El problema de los presupuestos participativos en España pensamos que puede dibujarse a partir de su propia historia, cómo fueron implementados, los conflictos que hicieron surgir, así como los resultados obtenidos. Al menos, una visión de esos problemas nos puede ayudar a comprender el estado actual en el que se encuentran las experiencias en                                                              2

 Una descripción más pormenorizada de la historia de los presupuestos participativos en España a lo  largo de ese periodo puede consultarse en Ganuza y Francés (2012a) 

 

5

el país, desde donde podremos pensar sobre el estado actual y futuro de los presupuestos participativos. En lo que sigue vamos a tratar de dibujar esa situación a partir de tres problemas que afrontaron las experiencias españolas. Empezaremos por mostrar 1) el perfil de los participantes, seguiremos con 2) los resultados que obtuvieron después de años de experimentación y 3) terminaremos con los conflictos latentes que provocaron los presupuestos participativos.

3. El sesgo participativo. El presupuesto participativo cuenta en su haber con una idea fuerza que, en parte, ha permitido su expansión por los cinco continentes (Ganuza y Baiocchi, 2012). En su viaje por el mundo, la experiencia se ha convertido en una herramienta percibida como una metodología que permitía la participación de la ciudadanía en un proceso abierto de decisiones públicas. En un momento de desafección política y declive de la participación, los presupuestos participativos consiguieron encarnar un camino alternativo al callejón sin salida en el que se encontraban las administraciones públicas, cómo favorecer la participación de la ciudadanía sin desestructurar las administraciones, sin romper el esquema básico del sistema político representativo. Podríamos suponer que si el presupuesto participativo se convierte en una herramienta eficaz a la hora de ofrecer una herramienta útil a la ciudadanía para participar en el debate sobre el presupuesto público, las experiencias podrían ganar legitimidad, pero, sobre todo, podrían ganarse un espacio en la trama institucional de los municipios. Esta cuestión nos llevaría a preguntarnos ¿hasta qué punto es cierto que los presupuestos participativos son suficientemente inclusivos y permite que todos los participantes puedan deliberar? En Brasil la ciudadanía tradicionalmente marginada había encontrado un canal de participación inexistente anteriormente (Baiocchi, 2003). La estructura sociodemográfica de los participantes en algunos municipios, como Porto Alegre, era muy similar a la estructura poblacional del municipio (Sintomer y Gret, 2003). Según Baiocchi (1999) las oportunidades deliberativas estaban además bien distribuidas entre los participantes, algo en lo que coincidía Avritzer (2006) al estudiar diferentes experiencias en Brasil. Los resultados que presentamos a continuación provienen de un estudio realizado por el IESA en el año 2007 en ocho experiencias. Un total de 3.094 personas participaron en las asambleas de esos municipios. Pasamos un cuestionario autocumplimentado, lo que nos permitió obtener 1.139 cuestionarios. El total de participación en las experiencias españolas se encuentra entre el 1% y el 3% de la población de los municipios. Aunque parezca poco, no hay que olvidar que las cifras cobran significado cuando las comparamos. De momento, es una cifra muy similar al resto de las experiencias del mundo, incluida la participación en la ciudad de Porto Alegre (Fedozzi, 2005). Si la comparamos con la gente que suele participar activamente en las asociaciones de las ciudades, puede incluso que sea alta. No obstante, esa cifra no nos dice mucho acerca de la participación. Si comparamos la estructura de la población del municipio con aquella que acude a las asambleas, las diferencias son ostensibles. Participan ligeramente más las mujeres que los hombres (52.8%) en experiencias longevas. Los jóvenes participan muy poco respecto a su peso poblacional en los municipios (figura 2), mientras que los adultos están sobre representados. Igualmente los ciudadanos con más recursos educativos están igualmente sobre representados en las asambleas públicas (figura 3)  

6

FIGURA 2. Diferencias entre la estructura de la población y los participantes.

 

Source: IESA (E-0705) and Spanish Census (2011)

FIGURA 3. Nivel educativo de la estructura poblacional de los municipios y los participantes.

 

7

Source: IESA (E-0705) and Spanish Census (2001)

Estos rasgos de la participación en las asambleas de los presupuestos participativos replican el perfil habitual de la participación, es lo que Verba (et al, 1995) llamó el sesgo por variables socioeconómicas. En España la experiencia fue justificada por muchos políticos como una apertura hacia la ciudadanía que no solía participar. Desde este punto de vista, las experiencias no consiguieron alcanzar dichos objetivos, aunque parcialmente las experiencias si fueron atractivas para personas que no participaban hasta ese momento. Al menos, uno de cada cuatro participantes en las experiencias españolas no había participado antes en otros espacios abiertos a la ciudadanía (Ganuza y Francés, 2012a). Aunque persista el sesgo socioeconómico, al menos, las experiencias favorecieron la participación de ciudadanos que no solían hacerlo habitualmente. El sesgo participativo se replica también respecto a las actitudes políticas de la ciudadanía. Aquellos ciudadanos que ya mostraban más interés por la política y los asuntos de la ciudadanía, fueron los que mayoritariamente participaron, cuando a nivel municipal ese perfil de ciudadanos no alcanza el 40% de la población en los municipios españoles (Ganuza y Francés, 2012b). Esto sigue siendo exactamente similar a lo que ocurre en cualquier proceso participativo. Tanto el perfil socioeconómico como las actitudes políticas de los participantes nos desvelan que la participación presenta barreras significativas para un determinado perfil ciudadano, que es muy presente en la realidad municipal española. Aún así, no pensamos que dichos sesgos fueran tan importantes o decisivos. Más si observamos que los sesgos planteados se difuminaban con el tiempo, es decir, las experiencias más longevas eran también las que tenían un sesgo menor. No obstante, prevalece un sesgo ideológico que sí pensamos que es importante. En una escala de 0 a 10 donde el “0” representaba la extrema izquierda y el “10” la extrema derecha, la media para los participantes del presupuesto participativo se situaba en 3.71. Dicha media no ofrece variaciones significativas si atendemos a diferencias de género, edad o nivel de estudios. En esta escala el 47% de los participantes se situarían entre el 0 y el 3 (izquierda), el 48% entre el 4 y el 6 (centro), mientras que solo el 5% se situaría entre el 7 y el 10 (derecha). No nos es posible comparar las alineaciones ideológicas de los participantes con las de la población  

8

general de cada localidad. Pero sí podemos realizar una aproximación a partir de la relación entre el posicionamiento ideológico y el recuerdo de voto de los participantes, relacionándolo a la representación de los distintos partidos en cada Ayuntamiento (tabla nº 1), lo cual nos proporciona un paisaje de la participación política, es decir, a partir del perfil de los votantes.

Tabla 1. Representación de los votantes de los partidos según el partido político en el poder en el municipio.  

Gobierno 2007 

PSOE 

PP 

IU 

CiU 

Jerez 

PSOE (coalición)

+20

‐18

= 

 

IU (gobierno en minoría)

=

+2

‐2 

 

Córdoba 

IU

2

‐34

+7 

 

Puente Genil 

IU

‐10

‐5

6 

 

Torreperogil 

IU

‐26

‐14

12 

 

IU (gobierno en minoría)

‐1

‐21

12 

 

Leganés 

PSOE

30

‐32

‐8 

 

Terrassa 

PSOE (coalición)

‐8

‐12

‐1 

+1 

Puerto Real 

Petrer 

Source: IESA (E-0705)

El resultado más general de este análisis nos revela un pronunciado sesgo ideológico de los participantes de acuerdo al partido que gobierna. Por ejemplo, en aquellos municipios en los que el PSOE era el partido gobernante, sus votantes estaban sobrerepresentados, a excepción de Terrassa donde encontrábamos en ese momento una coalición de gobierno de izquierda nacionalista. No obstante, en los municipios donde gobernaba IU (postcomunistas) los simpatizantes del PSOE estaban infra-representados. Algo similar ocurría con los votantes de IU. En el caso del partido conservador (PP) encontrábamos que estaban infra-representados en todos los municipios a excepción de  

9

Puerto Real, donde la presencia electoral de ese partido era testimonial. Ciertamente, este sesgo disminuía con el tiempo, es decir, a medida que se implementaba el presupuesto participativo, el sesgo ideológico disminuía, aunque en ningún caso desaparecía. Es indudable que más allá de las diferencias en el perfil socioeconómico o las actitudes políticas, el presupuesto participativo no consiguió en España rebasar la lógica partidista, lo cual sin duda alguna ha tenido que influir considerablemente en su continuación una vez cambiaba el gobierno de turno en el municipio.

4. Los resultados y el impacto de los presupuestos participativos. El presupuesto participativo plantea un ideario próximo a la democracia directa. La ciudadanía es invitada a participar en la decisión de una parte del presupuesto participativo. En España podríamos encontrar muchas diferencias entre unas y otras experiencias en el modo en que se organizaba este proceso, pero en términos generales, incluso para los partidos conservadores que impulsaron presupuestos participativos, se asumía este marco de acción política. El declive de los presupuestos participativos no ha supuesto en ningún caso relativizar este marco, es decir, las nuevas experiencias lo siguen asumiendo y las que continúan después del año 2011 también. Este marco de acción política plantea dificultades diversas y desiguales con relación a la propia historia de los municipios, así como respecto a los resultados del proceso participativo. Si la participación gira en torno a la decisión directa de propuestas, la ejecución de políticas o inversiones concretas derivadas de las decisiones de los ciudadanos aportan a estos un elemento básico de control del gobierno, pero también aportan un elemento de evaluación de los procesos realizados. ¿Cómo han sido las experiencias en este orden de cosas? Para responder a esta cuestión podemos estructurarla en dos ejes paralelos. Por un lado, las dinámicas de discusión establecidas, en las que podemos averiguar si los sesgos participativos se replican y, por tanto, si los resultados obtenidos por la discusión entre los ciudadanos estaban igualmente sesgados. Si eso fuera así, podríamos pensar que los resultados obtenidos carecerían de la necesaria legitimación política para implementarse, más sabiendo que existe un sesgo partidista e ideológico pronunciado. Por otro lado, podemos analizar la implementación de políticas directamente derivadas de la discusión entre los ciudadanos, así como su influencia en la gestión local. Podremos suponer que a más influencia, encontraremos un mayor empoderamiento de los procesos participativos. Respecto al primer eje, lo primero que llama la atención es la atenuación de los sesgos participativos en los procesos deliberativos que conducían a la toma de decisiones colectiva. En definitiva, los datos que tenemos nos sugieren que las situaciones asimétricas que se producían en el perfil del ciudadano que acude a la asamblea pública no se reproducen totalmente dentro del espacio deliberativo. De alguna manera, podríamos confirmar que el presupuesto participativo se acercaba mucho más a los ideales deliberativos en este aspecto, al ofrecer las mismas oportunidades de deliberación e influencia al conjunto de los participantes. Por ejemplo, ni la edad, ni el nivel educativo influían significativamente sobre el protagonismo de los participantes en la dinámica deliberativa. Las personas más implicadas (aquellas que eran más propositivas y dinamizadoras) es cierto que venían precedidas por actitudes que podemos considerar clásicas en la teoría de la participación: tenían interés por la política, comentan o discuten de política frecuentemente con otras personas y, por  

10

último, trabajan con otros ciudadanos en el barrio para resolver problemas. Todo ello refrenda en términos generales los supuestos teóricos sobre la participación, pero también nos habla de los mismos presupuestos participativos: las iniciativas facilitan, sobre todo, la participación de ciudadanos con experiencia participativa. Esto se observa bien en la tabla nº 2, donde se puede ver que una de las diferencias más significativas en la dinámica deliberativa es si el participante es la primera vez que participa en el presupuesto participativo. En cambio, si la ideología suponía un elemento que incidía de una manera apreciable en la composición de los asistentes a las asambleas, no era así a la hora de adoptar un papel u otro dentro de los presupuestos participativos. Al igual que la edad o los estudios, la auto-ubicación ideológica no influía significativamente sobre el papel de los participantes en las reuniones públicas, por tanto, los diseños procedimentales de la deliberación no ofrecían fuertes resistencias a los votantes conservadores o de cualquier otro partido distinto al del gobierno. En la tabla que se presenta a continuación se detalla la influencia que tienen distintas variables sobre la participación en las asambleas y sobre la dinámica deliberativa en el seno de aquéllas.

TABLA 2. La influencia de variables sociodemográficas y políticas en los presupuestos participativos3.

Género Edad Estudios Ideología Interés por la política Experienca en el proceso Actividad asociativa Source: Ganuza y Francés (2012b)

Influence on participation in assemblies Bajo Alto Alto Alto Alto Bajo Alto

Influence on deliberative role assumed in the assemblies Medio Bajo Bajo Bajo Alto Alto Alto

Respecto al segundo eje que comentábamos, los resultados concretos de los presupuestos participativos, la información obtenida nos desvela una influencia relativamente pequeña sobre la gestión municipal. El presupuesto de gastos abierto a la participación era muy variable entre unas experiencias y otras, aunque se podía decir que la ciudadanía en los municipios más pequeños tenía más posibilidades de influir (15% del presupuesto, porcentaje que no llega al 3% en las ciudades más grandes). Dentro de las materias en las que la ciudadanía podía incidir, descontando las partidas presupuestarias dedicadas al mantenimiento de los servicios públicos, los salarios y las deudas municipales, podemos hacer una tipología dividida en dos grandes ámbitos: 1) los gastos destinados a pequeñas y grandes infraestructuras; y 2) los gastos destinados a                                                              3

 

 Se puede encontrar un análisis estadístico más sofisticado de esta tabla en Ganuza y Francés (2012b) 

11

programas y servicios propios de las políticas sectoriales. Más de la mitad de las experiencias de presupuestos participativos (54,5%) únicamente pensaban la participación de la ciudadanía en la decisión de pequeñas infraestructuras, mientras que el resto permitía la participación en programas y servicios municipales. Respecto a las grandes infraestructuras o las obras de ciudad únicamente el 22% de las experiencias recogía la posibilidad de que la ciudadanía decidiera u opinara sobre las mismas, aunque en estos casos la decisión era frecuentemente colegiada con los representantes políticos y no solo una propuesta participativa (Albacete, Santa Cristina d’Aro, Puente Genil, Torreperogil, Figaró)4. El escaso impacto de los presupuestos participativos en las cuentas públicas no desestima en ningún caso el potencial de las dinámicas participativas, aunque nos sugieren una realidad que indudablemente ha tenido que influir en el imaginario de la ciudadanía. Por un lado, la mayoría de las experiencias se ha concentrado sobre cuestiones (pequeñas infraestructuras) habitualmente ya debatidas por las estructuras formales de participación en las ciudades. Eso significaba que el presupuesto participativo, en definitiva, lo que hacía era ampliar el abanico de ciudadanos susceptibles de participar en el debate, más que transformar el modo de gestión pública. Por otro lado, el enfoque adoptado por los presupuestos participativos ha generado poco interés entre muchos ciudadanos que consideran menores esos problemas, por tanto, no habría conseguido ofrecer un atractivo suficiente a ojos de muchos ciudadanos. Si a esto le añadimos las dificultades de ejecución que muchos municipios han afrontado para concretar las decisiones en las obras planteadas, difuminando en el tiempo su ejecución, el clima en el que el presupuesto participativo se desenvolvía no lo alejaba mucho de las formas y prácticas políticas habituales5. Esa falta de distinción, en un momento de crisis política de la ciudadanía puede no haber ayudado a la continuación de los presupuestos participativos. Un ejemplo ilustrativo de lo que contamos lo representa la tendencia general de los municipios entre 2000 y 2008. En ese periodo las empresas municipales se incrementaron cerca de un 200%, lo que implicó una transferencia de fondos considerable y una apuesta firme por gestionar los recursos públicos mediante lógicas consumeristas. Frente a esta tendencia, los presupuestos participativos no dejan de ser experiencias marginales desde el punto de vista de su impacto en la realidad municipal.

5. Los conflictos generados a raíz del presupuesto participativo. Entender la trayectoria del presupuesto participativo a partir de los datos expuestos en los dos apartados anteriores nos plantea muchas dudas. Encontramos un sesgo                                                              4

 Un análisis más pormenorizado sobre el impacto de los presupuestos participativos en los municipios  puede verse en Ganuza y Frances (2012a: 152‐167)  5

 Se pueden aportar algunos datos relevantes sobre esta cuestión. En Jerez de la Frontera, por ejemplo,  cuatro años después de la primera experiencia aún no se habían ejecutado las propuestas decididas por  la ciudadanía. En Getafe, los últimos años de la experiencia (2008‐2010), se había bajado la ejecución  presupuestaria (de las propuestas de los presupuestos participativos) a la mitad respecto a años  anteriores. En Córdoba, a pesar de que el Ayuntamiento garantizaba que se habían ejecutado hasta el  80% de las decisiones entre el año 2001 y 2006, entre la ciudadanía persistía la idea de que no se habían  ejecutado muchas propuestas (Ganuza y Francés, 2012a:  152 y ss). 

 

12

participativo pronunciado, que no ha conseguido desligar las experiencias de las prácticas partidistas, precisamente las que la ciudadanía suele tener en su punto de mira como excluyentes. Ciertamente eso no influye negativamente sobre la dinámica deliberativa, lo cual nos sugiere que los presupuestos participativos fueron bien diseñados. De eso habla que cerca de la mitad de las experiencias contrataran a personas cualificadas en la dinamización participativa (Ganuza, 2010). No obstante, el impacto de las experiencias en la realidad municipal ha sido escaso, favoreciendo que el presupuesto participativo se viera como un sustituto de la estructura formal de participación, ya existente en los municipios, en lugar de una nueva forma de pensar la gestión. Bajo este clima el presupuesto participativo ha generado conflictos más o menos explícitos tanto dentro de la sociedad civil, al entrar en competencia con las estructuras formales de participación, como en el seno de las administraciones, que impulsaban los presupuestos participativos, al tiempo que se profundizaba una gestión consumerista. Los conflictos generados no pueden ser atribuidos en realidad a la influencia ganada por las experiencias. Esta es escasa desde un punto de vista territorial. Por ejemplo, es ilustrativo que el principal documento de la planificación política en los municipios (el plan general de ordenación urbana) haya quedado siempre, en todos y cada uno de los municipios con presupuestos participativos, fuera del debate. A pesar de esa escasa influencia, los conflictos generados nos muestran las dificultades de los presupuestos participativos para salir adelante. En el seno de la sociedad civil, el presupuesto participativo suponía cambiar el modo en que hasta ese momento se establecía la relación entre gobernantes y gobernados. En lugar de reuniones privadas entre los miembros de asociaciones y el equipo de gobierno para decidir el destino de la inversión en pequeñas infraestructuras en los barrios de la ciudad, se proveía una estructura formal, abierta y pública, en la que toda la ciudadanía podía participar. La respuesta de las asociaciones de vecinos, protagonistas del sistema participativo tradicional, puso siempre de manifiesto ese conflicto. En algunos casos, como en la ciudad de Córdoba, el conflicto fue acuciante hasta el punto de que el equipo de gobierno de IU, que había lanzado el proceso en el año 2001, lo dejó morir en el año 2007. Pero, en general, el conflicto ha estado latente en todos los municipios, con manifestaciones en contra de los presupuestos participativos por parte de destacados miembros de asociaciones de vecinos, lo que nos muestra un problema mayor, que no tiene que ver tanto con la influencia, aunque sea pequeña, de la experiencia, sino con su planteamiento formal, basado en la democracia directa (Ganuza et al, 2013). Ese mismo conflicto se ha reproducido al interior de las administraciones. Desde el punto de vista de los trabajadores municipales, el presupuesto participativo ha sido observado como un elemento exterior. La forma en que el presupuesto participativo se ha incorporado dentro de las administraciones alimentaba esa sensación de periferia. La mayoría de las administraciones ha incorporado el presupuesto participativo dentro del departamento de participación ciudadana. Un departamento de por sí periférico dentro de la administración (Ganuza y Frances, 2012a: 161). Las consecuencias inmediatas fueron dos: 1) imposibilidad de diferenciar el presupuesto participativo de las dinámicas participativas anteriores, al insertarse en el departamento que solía coordinar las estructuras formales de participación y 2) dificultad de coordinar el presupuesto participativo en el seno de las administraciones, al carecer el departamento de

 

13

participación de una importancia jerárquica suficiente dentro de la organización municipal6. Si tenemos en cuenta las tareas necesarias para llevar adelante el presupuesto participativo dentro de la administración, esa situación no presagiaba nada bueno. Hay que tener en cuenta que no solo se trata de que la ciudadanía debate y priorice propuestas, sino que hace falta gestionarlas. Una institución habituada a funcionar de forma autónoma, donde todo se decide en privado y los técnicos son los que evalúan la ejecución de las políticas públicas, la llegada de las propuestas ciudadanas supone un cambio de lógica. De repente todos los departamentos tienen que evaluar las propuestas ciudadanas, se estrecha el margen de maniobra de los representantes a la hora de decidir políticas públicas y se hace más necesaria que nunca la coordinación entre los diferentes departamentos. Todo ello ha supuesto siempre en los municipios un conflicto latente entre los representantes que favorecían el presupuesto participativo, pero que tenían una posición menor dentro del linaje propio de la administración, los representantes del mismo gobierno que preferían seguir con las viejas formas de participación, los técnicos que se veían desbordados por las demandas y pedían un rol más decisivo de su parte. Todo este conflicto favoreció que las experiencias fueran progresivamente planteadas como un hecho exterior a la administración, lo que habilitaba a ésta para decidir soberanamente sobre las propuestas ciudadanas. En muchos casos se limaba así la confianza de los ciudadanos hacia el nuevo proceso de participación.

6. Los presupuestos participativos después del 2011. El recorrido histórico del presupuesto participativo en España ha sido fruto esencialmente de voluntades políticas concretas en lugares concretos más que de una estrategia institucional, por más que haya estado presente en los discursos de los representantes públicos de los últimos lustros. El número de experiencias fue apreciable y creció con los impulsos recibidos tras cada elección local hasta el año 2011. Pero la disminución de experiencias a partir de ese año muestra que de cualquier forma el caso español se ha desarrollado sin un criterio claro que permita estipular su razón de ser desde el punto de vista territorial. Ha sustituido los procedimientos participativos tradicionales por uno nuevo, en lugar de ofrecer una forma distinta de gestión, ganándose la animadversión de los colectivos tradicionales. Se ha incrustado en la periferia de la administración, en lugar de ocupar un nuevo lugar o transformar la misma administración con nuevas rutinas y hábitos, convirtiendo la experiencia en un arreglo menor desde el punto de vista de la gestión. Todo ello en un proceso que no ha conseguido desligarse del áurea de los partidos políticos locales, lo que ha dificultado ver la nueva estructura participativa desde un punto de vista renovado, acentuando, por el contrario, los elementos más negativos que flotan en el imaginario de la ciudadanía al pensar sobre la política y su posible implicación. Todo ello ha hecho que los mejores                                                              6

 Los  ayuntamientos  españoles  se  organizan  por  departamentos,  a  la  cabeza  de  los  cuales  se  sitúa  un  político. Estos políticos son jerarquizados funcionalmente de acuerdo a su cercanía a la Alcaldía, así el  primer  teniente  de  alcalde  suele  ser  el  representante  que  sustituirá  primero  al  alcalde  en  caso  de  su  ausencia.  Los  representantes  que  coordinan  los  departamentos  de  participación  suelen  estar  en  el  quinto, sexto u octavo orden, cuando a veces ni siquiera entran dentro de ese linaje y son simplemente  Delegados. 

 

14

resultados de los presupuestos participativos, dinámicas deliberativas abiertas y no sesgadas, así como una idea de gestión desde una realidad más incluyente y transparente, no hayan alcanzado para justificar su implementación futura o para defender una experiencia ante un cambio de gobierno. De alguna manera, esto nos sugiere una imagen compleja, pues los gobiernos que impulsan los presupuestos participativos no parece que logren, con esfuerzos más o menos significativos, implicar a ciudadanos alejados de sus posiciones ideológicas o ajenos al perfil tradicional participativo de los municipios; sin embargo, dentro de las asambleas, sí se organiza un procedimiento deliberativo eficaz que distribuye las oportunidades de influencia de forma más homogénea entre los participantes. Aquí parece que podemos constatar los esfuerzos de innovación metodológica que muchas experiencias han intentado realizar con el presupuesto participativo. El dilema que afrontan los presupuestos participativos en España es difícil de resolver. Su caída tiene lugar en el momento de mayor movilización ciudadana en la historia, precisamente por cuestiones que forman parte del ideario de los presupuestos participativos: participación ciudadana, decisión colectiva, transparencia y una gestión pública más justa y ecuánime. ¿Será posible que los presupuestos participativos se expandan a partir de este empuje? Lo lógico sería pensar que será posible, aunque por la experiencia de los últimos diez años, ahora podemos hablar de los grandes desafíos que afrontará este proceso: 1) en tanto en cuanto la puesta en marcha del procedimiento participativo depende enteramente de los representantes políticos, el primer y crucial desafío será la cultura de esos representantes; 2) el presupuesto participativo entra en conflicto directo con las formas que estructuran la sociedad civil, por tanto, cualquier nueva propuesta tendrá obligatoriamente que trabajar sobre este aspecto; 3) si bien la administración ha incorporado paulatinamente un ideario favorable a la implicación ciudadana, esto ha tenido lugar bajo un modelo de gestión consumerista y no a partir de un rol político de la ciudadanía. Indudablemente la sostenibilidad de los presupuestos participativos dependerá de su encaje y articulación con la administración y el modelo de gestión que se plantee; por último, 4) cabría esperar que de nuevo un procedimiento participativo menor, con escasa influencia sobre la realidad municipal, debilitaría la experiencia participativa. Pero, quizá, lo más importante para retomar los presupuestos participativos sea la manera en que se conceptualicen. Mientras siga siendo una herramienta más, entre todas las que dispone la administración, la experiencia no podrá nunca rebasar la línea que separa la participación y la administración. En cambio, una conceptualización de la experiencia en términos de gestión, permitiría entender los presupuestos participativos como un marco factible de renovación de la gestión y la cultura política en las relaciones entre gobernantes y gobernados.

Referencias

Alves, M. y Allegretti, G. (2012) "(In) stability, a key element to understand participatory budgeting: Discussing Portuguese cases.," Journal of Public Deliberation Vol. 8: Iss. 2 (1-19) Avritzer, L. (2006), ‘New public spheres in Brazil: local democracy and deliberative democracy’, International Journal of Urban and Regional Research 30(3): 623–639.  

15

Baiocchi, G. (1999), ‘Participation, activism and politics: the Porto Alegre experiment and deliberative democratic theory’. Working Paper University of Wisconsin – Madison. Retrieved 11 October 2004 from http://www.ssc.wisc.edu/ , wright/Baiocchi.PDF Baiocchi, G. (2003), ‘Emerging public spheres: talking politics in participatory governance’, American Sociological Review 68(1): 52–74. Fedozzi, L. (2005), Perfil Social e Associativo dos Participantes do OP de Porto Alegre, POA: UFRGS Editoria. Ganuza, E. y Francés, F. (2012a) El círculo virtuoso de la democracia: los presupuestos participativos a debate, Madrid: CIS Ganuza, E. y Francés, F. (2012b) “The deliberative turn in participation: the problem of inclusion and deliberative opportunities in participatory budgeting”, European Political Science Review (2012), 4:2, 283–302 Ganuza, E. y Baiocchi, G (2012), “The power of ambiguity: how participatory budgeting travels the globe” Journal of Public Deliberation 8 (2), 1-19. Ganuza, E. Nez, H y Morales, E (2013), “The struggle for a voice: tensions between associations and citizens” International Journal of Urban and Regional Research (forthcoming 2013) Ganuza, E. (2010) "Les origines des budgets participatifs" en La démocratie participative inachevée en Bacqué, M-H and Sintomer, Y (eds), Paris : Adels/Yves Michel (pp23-43). Sintomer, Y y Gret, M. (2003): Porto Alegre, la esperanza de otra democracia, Barcelona: Debate. Sintomer, Y., Herzberg, C. and Röcke, A. (2008) Budgets participatifs dans Europe, Paris: Découverte. Sintomer, Y y Ganuza, E (2011), Democracia Participativa y Modernización de los Servicios Públicos: los presupuestos participativos en Europa, Ámsterdam: La Decouvere-TNI. Verba, S, Scholzman, K.L, Brady, H.E (1995): Voice and equality. Civic voluntarism in American politics. Cambridge: Cambridge University Press.

 

16

 

17