LA GUERRA DE SIRIA Y EL DERECHO INTERNACIONAL DE GESTIÓN DE CRISIS

Miguel Ángel Moreno Casaus

LA GUERRA DE SIRIA Y EL DERECHO INTERNACIONAL DE GESTIÓN DE CRISIS

Miguel Ángel Moreno Casaus

Contenido Introducción .......................................................................................................................................... 3 El Derecho Internacional de Gestión de Crisis ...................................................................................... 3 Siria en Guerra y su relación con el Derecho Internacional de Gestión de Crisis .................................. 7 Organizaciones Internacionales: Naciones Unidas.............................................................................. 11 Actores Internacionales ....................................................................................................................... 13 Actores regionales .............................................................................................................................. 15 Conclusiones ....................................................................................................................................... 16 Bibliografía ......................................................................................................................................... 18

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Introducción Desde que en Siria se iniciaran las protestas, la crisis surgida de ellas ha evolucionado de la represión de las autoridades contra los manifestantes a un conflicto de creciente intensidad hasta terminar en una guerra civil sangrienta, compleja e imparable. Frente a las constantes y diversas violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario (DIH), la Comunidad Internacional ha sido incapaz de accionar todos los medios e instrumentos disponibles en el Derecho Internacional de Gestión de Crisis, enquistados en el Consejo de Seguridad (CS). Ante ello, diversos actores internacionales y regionales han respondido siguiendo sus propias prioridades e intereses. Se podría afirmar que Siria nos muestra las limitaciones y debilidades del Derecho Internacional, señalando por el momento un triunfo de la escuela neorrealista sobre el institucionalismo y advirtiendo de la posible deriva de comportamiento de determinados sujetos de derecho.

El Derecho Internacional de Gestión de Crisis El derecho internacional de gestión de crisis forma parte del ordenamiento internacional, un marco social en el que los sujetos de derecho internacional interactúan y evolucionan según unos principios y valores históricos, reflejados en los tratados y acuerdos internacionales que configuran la estructura internacional del momento. De este modo, la gestión de crisis y resolución de conflictos ha recurrido a medios de actuación acordes a los mecanismos de cambio y autorregulación disponibles en cada arquitectura internacional histórica. En la actualidad, el régimen principal que regula la gestión de crisis en el ámbito internacional se encuentra articulado en la carta de las Naciones Unidas (NNUU) y en otros tratados como la Declaración Universal de los Derechos Humanos o en el DIH. La Carta de las Naciones Unidas surge de la conmoción dejada por la Segunda Guerra Mundial y nace con el propósito de mantener la paz y la seguridad internacional y resolver las controversias susceptibles de quebrantar la paz mediante medios pacíficos y según los principios de la justicia y el derecho internacional (art.1). Con tal propósito se prohíbe el recurso a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o independencia política de cualquier Estado (art.4), con la excepción de la legítima defensa individual o colectiva ante un ataque armado (art. 51), lo que descarta la futura concepción de seguridad preventiva. Se recalca la igualdad soberana de todos los Estados y se blinda su jurisdicción interna frente a intromisiones externas. Se insta a los miembros de las NNUU a actuar de buena fe y a cumplir y hacer cumplir tales principios. Estas previsiones responden al tipo de conflicto interestatal predominante hasta entonces y a las violaciones de la soberanía nacional ejecutadas

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por Alemania en la Primera y Segunda guerras mundiales. De este modo se configura una estructura centrada en la seguridad estatal: defensa de la integridad territorial y de los valores e instituciones del Estado; una seguridad pensada en términos de potencia de fuego. Esta concepción permanece dominante hasta el fin de la Guerra Fría, a pesar de nuevos conceptos como la seguridad cooperativa, todavía muy focalizado en el estado y en la defensa militar. La caída de la estructura de bloques bipolar trae consigo una violencia transformada y un formato global de creciente multipolaridad, es decir, se necesitará crear una nueva arquitectura de seguridad internacional y generar nuevas herramientas de gestión de crisis1. El férreo constreñimiento que el conflicto entre capitalismo y comunismo había mantenido sobre controversias locales y regionales se desbloquea con el desmembramiento de la Unión Soviética. A lo largo de los años 90 se reproducen diferentes conflictos con unos estándares semejantes de violencia: rivalidad étnica, religiosa, sectaria, tribal o cualquier otro hecho diferenciador que asola el interior de los países. El gobierno central y grupos no estatales compiten por el poder con las armas, intentan imponer su propia agenda y los últimos arrebatan el monopolio del ejercicio de la violencia al Estado. En medio de estos conflictos, la población civil asociado por los contrarios a uno u otro grupo adversario sufre persecuciones y muerte, provocando movimientos poblacionales. En medio de esta nueva realidad, la comunidad internacional encabezada por las NNUU comienza a hablar de seguridad humana, una seguridad a proveer por el Estado bajo el concepto de la Responsabilidad de Proteger. Ya no se trata solo de respetar la jurisdicción interna del Estado, ahora éste ha de proteger a sus ciudadanos y respetar sus derechos y libertades. Se establece la Declaración Universal de los Derechos Humanos, otros convenios sobre derechos civiles, sociales, políticos, económicos y culturales, y el derecho internacional humanitario2 como la base organizadora de la relación entre estado y ciudadano en tiempos de paz y guerra. Unas premisas que van a entrar en conflicto entre las diferentes formas de interpretar la carta, la seguridad o el ejercicio del poder de los miembros del CS.3 En el sistema de la carta de NNUU cuatro capítulos se pueden considerar claves en el desarrollo del derecho internacional de gestión de crisis y resolución de conflictos. En el Capítulo V se 1

Bará Viñas, J., et al. (2007). Realidades y Perspectivas de la Gestión Internacional de Crisis. Madrid: Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado. Págs. 63-65 y 72-73. Torres Ugena, N. (2012). Textos Normativos de Derecho Internacional Público. Cizur Menor: Thomson Reuters. Págs. 1864-1865. 2 Constituido por las cuatro Convenciones de Ginebra (1949) y sus dos protocolos adicionales (1977). 3 Bará Viñas, J., et al.: op. cit., págs. 63-65. The International Commission on Intervention and State Sovereignty. (2001). The Responsability to Protect. Ottawa: The International Development Research Centre. Págs. 1-8.

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desarrolla el rol del CS; eje central del derecho internacional de la gestión de crisis. Su principal cometido es velar por la paz y la seguridad internacional y reaccionar ante cualquier amenaza que las desestabilice. Sin embargo, la permanencia del veto en el sistema de votación concede a unos pocos un poder de influencia desproporcionado que obstaculiza o paraliza la labor del sistema de gestión de crisis4. El Capítulo VI o de “Arreglo pacífico de controversias” establece que ante cualquier crisis que pueda poner en peligro la paz y la seguridad internacional, los actores implicados recurrirán a medios pacíficos en su solución. La negociación directa entre las partes es el recurso más utilizado y común para dirimir controversias, también puede ser alentada mediante una conferencia internacional. Los buenos oficios y la mediación intentan solucionar el conflicto mediante un intermediario. La principal diferencia consiste en que el primero no entra en el fondo de la cuestión ni propone una solución. Tanto la conciliación como la investigación buscan descubrir los hechos y derechos del conflicto o de la controversia. Sin embargo, el primer recurso avanza con la aportación de una solución a la crisis. La investigación es un recurso muy utilizado en el seno de las NNUU para esclarecer posibles casos de violación de derechos humanos. Cada vez es más recurrente el recurso a medios jurídicos como tribunales arbitrales o de justicia internacional. La principal ventaja del recurso judicial descansa en la desaparición de la percepción interesada de los actores implicados en la gestión de crisis, en la generación de jurisprudencia como contrafuerte del ordenamiento internacional y el desarrollo de un cuerpo sancionador preventivo frente a potenciales agresores del derecho internacional. Finalmente la carta alude a acuerdos u organismos regionales y otros medios pacíficos. Todos los acuerdos surgidos de tales procesos no son vinculantes y dependen de la voluntad de los implicados5. Cuando los medios pacíficos no son suficientes para solucionar la crisis o apaciguar el conflicto se recurre a las medidas coercitivas establecidas por el Capítulo VII, mientras los usos pacíficos siguen su curso. En primera instancia se recurre a las sanciones, ya sean económicas, militares, tecnológicas o diplomáticas. Ciertas aplicaciones han sido muy controvertidas y contestadas, ya que una sanción al conjunto del Estado finalmente termina por ahogar la supervivencia de la sociedad, justo de aquello que se intenta evitar. Por eso, últimamente se focaliza en aquellos activos que afectan en personas y organizaciones ligadas a los gobernantes o actores no

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Bará Viñas, J., et al.: op. cit., págs. 73-74. The International Commission on Intervention and State Sovereignty.: op. cit., págs. 49-52. 5 Bará Viñas, J., et al.: op. cit., págs. 77-90. Torres Ugena, N.: op. cit., págs. 1871.

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estatales criminalizadas por las NNUU. El paso siguiente y definitivo, siempre que se haya agotado la maniobrabilidad de los recursos no bélicos, una cuestión compleja de valorar, consiste en el uso de la fuerza. Siguiendo el concepto de la Responsabilidad de Proteger, la intervención armada, se valora o ejecuta cuando un gobierno por acción u omisión permite hechos de crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad, limpieza étnica o genocidio. Tales acontecimientos suelen estar relacionados con Estados inestables o fallidos junto a la pérdida del monopolio estatal del ejercicio de la violencia. En todo caso, se ha de realizar una valoración previa de las expectativas de éxito, actuar bajo la autorización del CS, operar según el derecho internacional humanitario, aplicar un uso proporcional de la fuerza y seguir un objetivo humanitario claro sin perseguir la derrota de un enemigo. Sin embargo, la intervención siempre implicará ciertas o serias restricciones a uno o varios actores6. Antes de que se instituyeran las organizaciones regionales, los fundadores de las NNUU visionaron la importancia de estas organizaciones para mantener la paz y seguridad internacional. Los artículos 53 y 54 (Cap. VIII) determinan la autoridad del CS para la aplicación de medidas coercitivas por parte de los organismos regionales y la obligación de estos de informar al CS de las actividades emprendidas o proyectadas para mantener la paz y seguridad internacional. La principal ventaja de este medio consiste en la cercanía cultural de los implicados y en una posible mejor comprensión de las claves del conflicto; pero aquella se diluye cuando el conflicto implica intereses regionales de los miembros de la organización y estos se mueven guiados por aquellos en vez de por la naturaleza del conflicto7. Las misiones de paz no son nombradas como tal en la carta; pero se han transformado en un mecanismo más de la gestión de crisis. Estas han ido evolucionando a la par que la naturaleza de los conflictos; es decir, un aprendizaje a través de la experiencia y de los errores. En un principio las misiones de paz consistían en el despliegue de una fuerza militar, previo acuerdo de las fuerzas antagónicas, para mantener separadas dos fuerzas enfrentadas y corroborar el cumplimiento de las treguas o tratados de paz. Con la difusión de los conflictos intra-estatales, las misiones han evolucionado hacia el reforzamiento de los pilares del Estado y la reconciliación de las partes en conflicto desde la comprensión de la raíz del conflicto e intentando aplicar, no sin contradicciones, los principios de la justicia y el derecho

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Ki-moon, B. (2012). La responsabilidad de proteger: respuesta oportuna y decisiva. Nueva York: Naciones Unidas. 1-3, 8 y 10-11. Asamblea General de las Naciones Unidas. (2005). Documento Final de la Cumbre Mundial 2005. Nueva York: Naciones Unidas. Pág. 33. The International Commission on Intervention and State Sovereignty.: op. cit., págs. XI-XIII y 29-31. Torres Ugena, N.: op. cit., págs. 1871-1873. 7 Bará Viñas, J., et al.: op. cit., págs. 47-50 y 55-56. Torres Ugena, N.: op. cit., págs. 1873-1874.

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internacional. Este cambio ha conllevado una ampliación de competencias en las misiones de paz y la implicación e interacción de nuevos actores no militares vinculados a la sociedad civil, la economía, la justicia, la seguridad u otro ámbito del Estado. Esta combinación se mantiene en movimiento con el objeto de consolidar la paz y prevenir el estallido de una nueva crisis. Con tal objetivo, es recurrente articular sistemas de alerta temprana bien conectadas a los actores y redes de información claves en el contexto de crisis. En casos extremos, previo acuerdo, las NNUU han tomado el control sobre la administración y gestión del Estado. Por último, la ayuda humanitaria es un recurso a utilizar en cualquier estadio de la crisis8.

Siria en Guerra y su relación con el Derecho Internacional de Gestión de Crisis Anterior al inicio del conflicto en Siria, existía una situación cultural y económica de crisis, gestionada por un gobierno autoritario de estructuras rígidas y clientelares y desprovisto de soluciones flexibles y creativas para los crecientes retos políticos y demandas socioeconómicas. El estado de emergencia en el que Siria ha vivido desde la década de los 60 ha sido utilizado para obviar los derechos y libertades fundamentales aprobados en la constitución de 1973 y así coaptar las voces disidentes con el régimen. Por lo tanto, hace tiempo que Siria estaría incumpliendo los principios del Convenio de Derechos Civiles y Políticos, una realidad nada inusual en el ámbito social de la Comunidad Internacional. Durante este periodo, la comunidad alauita ha sido capaz de salir de la marginalidad socio-económica y dejar atrás largos periodos de persecuciones; una situación previa que ha marcado el imaginario alauita en su relación con la comunidad sunní, reforzado tras la revuelta islamista de los Hermanos Musulmanes a principios de los 80 y con los ataques de sus miembros a civiles alauitas. En el otro lado, sectores sunníes ven en el alauita a un individuo de bajas costumbres y fe cuestionable, una imagen de barbarie potenciada por la violenta reacción del régimen sirio frente a las protestas, y han interpretado su integración como una agresión a ciertos derechos y propiedades sunníes. Ambas percepciones del otro, más o menos arraigadas, han contribuido a seleccionar argumentos de justificación de la violencia. Pero no hay que entender el reparto de poder desde un punto de vista exclusivamente sectario, de hecho Al Assad consiguió ciertos avances en los matrimonios mixtos entre confesiones musulmanas distintas, ya que la variable económica ha marcado firmes lealtades entre el gobierno, de tendencia alauita, y sectores de la clase pudiente y media sunní y de otras minorías. Es en este ámbito en donde se produce la segunda fractura del país. La liberalización económica de los 90 y el reparto de sus beneficios no incluyó a sectores de la población fuera del patronazgo estatal, con el consiguiente aumento 8

Bará Viñas, J., et al.: op. cit., págs. 45-54 y 202.

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de las desigualdades sociales. Resultó que, en su mayoría, esa población social se correspondía con familias modestas sunníes empobrecidas y que no disfrutaban de una cobertura estatal, mientras observan como la mayoría de puestos públicos, modestos pero estables, eran ocupados por alauitas. Justo en este punto se solapan las dos brechas que dividen al país y se van a convertir en puntos clave del conflicto9. Las entonces denominadas “primaveras árabes” en occidente sirvieron como detonante de cambio de una tensionada situación a una manifestación abierta del conflicto. Cuando las protestas y reclamaciones políticas vibraban en la calle, al Assad respondió con una mano tendida de reformas puntuales y la otra vigilante y firme; no en vano las protestas eran principalmente de carácter sunní y en algunos puntos ya dibujaban un cariz sectario. Con el tiempo, se acentuó la represión violenta contra los manifestantes provocando las primeras víctimas. A finales de noviembre de 2011, la ONU publicaba un informe de investigación sobre la situación de los derechos humanos en Siria. En él se denunciaba al gobierno sirio por incumplir sus obligaciones de proteger a sus ciudadanos al recurrir a la tortura, a la violencia sexual o al racionamiento como medios de represión y disuasión, y de violar los derechos básicos de libertad de expresión o un juicio justo. Esto incumple los convenios sobre Derechos Civiles y Políticos, y Derechos Económicos Sociales y Culturales de los que es firmante Además, y aunque no se podía considerar en aplicación del derecho internacional humanitario, personalidades y oficiales del gobierno podrían ser objeto de juicio por crímenes contra la humanidad. El ejemplo más claro era la inmunidad otorgada a oficiales del estado en su actuación represora.10. La dureza de la represión de los aparatos de seguridad del estado fomentó el recurso a las armas de círculos de la oposición, desbordándose la violencia en represalias contra colaboradores del estado o, en el peor de los casos, en ataques motivados por ajustes de cuentas o simples rapiñas. Así mismo, la orden de disparar a los manifestantes provocó la deserción de mandos y soldados de las fuerzas armadas, una institución mucho más heterogénea que los cuerpos de seguridad, casi exclusivamente alauitas, conformando el autodenominado Ejército Libre Sirio. A finales Balanche, F. (30 de Enero de 2015). The Political Geography of Syria’s War: An Interview with Fabrice Balanche. (A. Lund, Entrevistador) http://carnegieendowment.org/. Obtenido de http://carnegieendowment.org/syriaincrisis/?fa=58875 Crisis Group. (1 de Agosto de 2012). Syria’s Mutating Conflict. Págs. 24-25 y 27-29. Obtenido de crisisgroup.org: http://www.crisisgroup.org/en/regions/middle-east-north-africa/syria-lebanon/syria/128-syriasmutating-conflict.aspx General Assembly. (2011). Report of the independent international commission of inquiry on the Syrian Arab Republic. Nueva York: Naciones Unidas. Págs. 5-7. 10 General Assembly. : op. cit., págs. 8 y 16-21 International Crisis Group. : op. cit., págs. 13-14 y 28. 9

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de 2011 la aparición de Al Nusra, rama siria de la organización al Qaeda, marca el comienzo del ascendente sectarismo y conservadurismo que ha de dominar a la heterogénea y localista oposición. Enero de 2012 se puede considerar el momento en el que las discrepancias se volatilizaron hasta el estadio del estallido de la diferencia. La ofensiva contra el suburbio de Baba Amro en la ciudad de Homs, capital autoproclamada de la oposición, marca el punto de inflexión del uso de la violencia por parte del ejecutivo. Allí se informaron hechos violentos contra la población civil que según algunos testigos podrían ser comparados a los de Srebrenica. Así se corroboraba el informe previo de la ONU que acusaba al gobierno sirio de crímenes contra la humanidad. El protagonismo principal en el ejercicio de la violencia recae en la organización paramilitar denominada Shabbiha, compuesta especialmente de alauitas y a la que se han unido también sunníes y otras minorías que operan bajo paga en una especie de grupo mercenario. Según se relata estarían actuando con total libertad e impunidad y en ocasiones sin mayor objetivo militar que el de causar miedo o dolor entre la población civil, contraviniendo el artículo 13 sobre protección de la población civil del Protocolo II de los convenios de Ginebra. Bashar al Assad no solo habría perdido el ejercicio del monopolio de la violencia a causa de la proliferación de organizaciones armadas opositoras, sino también el control de la violencia perpetrada en nombre del Estado11. Tras la creciente espiral de la violencia entre las partes en conflicto y la demostración final del ejecutivo sirio en Homs, varios voces en Occidente y el mundo Árabe clamaron por una intervención militar, aunque no quedan claro los objetivos de tal misión, ya que supondría tomar parte contra una de las partes de una guerra civil, presupuesto no asumido en la Carta, ni las probabilidades de éxito, y aún menos de que tal acción no implicase más daño que beneficio. Como alternativa se votó en el Consejo de Seguridad una hoja de ruta de pacificación presentada por la Liga Árabe con la inclusión de una misión de observación. Un plan que incluía la extraña propuesta de un proceso de transición hacia un sistema democrático y plural, cuando ninguno de los países proponentes disfruta de tal régimen político. La "sospechosa" iniciativa de los países sunníes del Golfo fue rechazada en votación del CS por los vetos de Rusia y China en febrero de 2012. Básicamente Moscú hizo de portavoz de Damasco, mientras que Pequín expresó su propia versión de la naturaleza de la carta: ante todo respetar la soberanía nacional sin intromisiones extranjeras12.

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International Crisis Group. : op. cit., págs. 6-7, 10-11 y 15 17. Torres Ugena, N.: op. cit., págs. 1737-1738. Consejo de Seguridad. (2012). Borrador de Resolución. Nueva York: Naciones Unidas. Security Council. (2012). Meeting on the situation in the Middle East. Nueva York: United Nations. Págs.: 2-3 y 9-10. En él se discute y vota el borrador presentado por la Liga Árabe. Vetos de Rusia y China. 12

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A mediados de 2012 los centros del conflicto se trasladan a Alepo y a hasta la entonces hermética capital, Damasco. El gobierno había conseguido aislar la capital del conflicto y mantener el discurso propio sobre la oposición; pero los refugiados que llegaban mostraban una versión distinta. Entre ellos, simpatizantes y no del régimen, se infiltraron opositores en los suburbios desde donde organizar las protestas y los primeros movimientos armados, incluso atentados13. El régimen, al verse presionado en su propio centro de poder, recurrió, las pruebas apuntan a ello, al uso de armas químicas contra la población de los suburbios ocupados por la oposición. Sin confirmación oficial, Siria violaba la prohibición de usar gases asfixiantes y tóxicos en guerra (1925). EEUU, que había marcado el uso de armas químicas como la línea roja de la intervención, se apoyó en la propuesta de Putin de entrega y eliminación del arsenal químico sirio para evitarla14. En Alepo el éxito de los grupos armados contra las fuerzas de seguridad, llegando a cortar las líneas de suministro, llevaron al régimen a recurrir a bombas de barril rellenas de combustible, explosivos y metales como metralla, un arma orientada claramente a la destrucción y a generar el mayor daño posible de forma indiscriminada a la vez que ahorran. Un arma que contraviene la prohibición del uso de armamento orientado a causar daño innecesario en relación a los objetivos militares15. La oposición se presenta fragmentada, dispersa e intrigante. La voz política se encuentra dividida entre lo ideológico y la localización geográfica en el inicio de las protestas. En el interior del país la oposición armada ha arrebatado el protagonismo de la revuelta y el mando a los activistas; pero cada organización mantiene su propia agenda con ocasionales alianzas frente al enemigo común. Algunas de estas organizaciones han sido apoyadas con material estadounidense en función de su proyección ideológica, lo que ha llevado a milicias más extremistas a atemperar su discurso conservador temporalmente. Sin embargo, existen otras vías no oficiales de financiación con origen en el Golfo Pérsico, que estarían abarcando un

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La oposición intentó desligarse de los atentados aludiendo a una artimaña del gobierno, mientras que el hecho supuso una herramienta más en la estrategia del gobierno de identificar la revuelta con movimientos sunníes violentos ligados al terrorismo. De hecho ha intentado postularse como el defensor del resto de minorías de la sociedad siria frente a la virulencia sunní. International Crisis Group. : op. cit., págs. 9 y 12. 14 International Crisis Group. : op. cit., págs. 11 y 12. International Crisis Group. (9 de Septiembre de 2014). Rigged Cars and Barrel Bombs: Aleppo and the State of the Syrian War. Pág. 2. Obtenido de www.crisisgroup.org: http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/Middle%20East%20North%20Africa/Iraq%20Syria%20Lebanon/Syri a/155-rigged-cars-and-barrel-bombs-aleppo-and-the-state-of-the-syrian-war.pdf Consejo de Seguridad. (27 de Septiembre de 2013). Resolución 2118 (2013). Obtenido de un.org: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2118(2013)&Lang=S 15 International Crisis Group. (9 de Septiembre de 2014) op. cit., págs. 7-9. Convención sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Ciertas Armas… Nocivas o de Efectos indiscriminados. Torres Ugena, N.: op. cit., págs. 1766-1787

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amplio espectro de la oposición sin importar el fundamentalismo expresado. En esta dirección, diversas milicias de la oposición han colaborado con al Nusra y su desempeño contra el régimen ha sido bien valorado por Qatar públicamente, concatenaciones que cuestionan el cumplimiento de la Resolución 1373 (2001) contra el terrorismo. La aparición de ISIL (Siglas en inglés del Estado Islámico de Iraq y del Levante, posteriormente Daesh) supone un salto cualitativo en la violencia sectaria y en la violación de cualquier norma del derecho internacional humanitario. La ejecución de prisioneros o civiles, la predeterminación de minorías étnicas o religiosas como objetivo militar o el restablecimiento de la esclavitud sexual de las mujeres yazidíes han propiciado una coalición internacional contra ISIL, que conjuga principalmente operaciones aéreas y terrestres de unidades autóctonas. Así mismo, la actitud beligerante contra otras milicias y la presión internacional ha llevado a varias milicias opositoras a unirse contra ISIL, aunque no con la coordinación necesaria y muchas focalizándose principalmente en el régimen.16. La persistente amenaza de Daesh contra toda minoría, las aspiraciones maximalistas de la oposición, la falta de un claro mensaje de reconciliación a la comunidad alauita y la violencia de milicias opositoras contra poblaciones habitadas por minorías religiosas llevarían a la comunidad alauita a una respuesta de supervivencia nihilista: Bashar o la nada; mientras que las otras minorías: chiíes, drusos y cristiano se parapetarían tras el escudo protector del régimen de sentirse amenazadas. Así, se asegura mayor Polarización, aumento de la legitimidad social del régimen y nuevas violaciones de los derechos humanos17.

Organizaciones Internacionales: Naciones Unidas En los párrafos de las resoluciones del Consejo de Seguridad referentes al compromiso con la independencia, la soberanía y la integridad territorial de Siria, junto al establecimiento de una comisión de investigación sobre la violación de los derechos humanos y el esclarecimiento de

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International Crisis Group. (9 de Septiembre de 2014). : op. cit., págs. 5-6, 10-11, 14 y 20-27. International Crisis Group. (17 de Octubre de 2013). Anything but Politics: the State of Syria’s Political Opposition. Págs. 3-6 y 9-13. Obtenido de crisisgroup.org: http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/Middle%20East%20North%20Africa/Iraq%20Syria%20Lebanon/Syri a/146-anything-but-politics-the-state-of-syrias-political-opposition.pdf Lima, M. (14 de Agosto de 2015). ISIS Enshrines a Theology of Rape. Obtenido de nytimes.com: http://www.nytimes.com/2015/08/14/world/middleeast/isis-enshrines-a-theology-of-rape.html Roberts, D. (6 de Marzo de 2015). Is Qatar bringing the Nusra Front in from the cold? Obtenido de bbc.com: http://www.bbc.com/news/world-middle-east-31764114 17 Al-Arabiya.net. (24 de Marzo de 2015). Syrian Insurgents ‘Mimicking’ Army Violence. Obtenido de syrianobserver.com: http://syrianobserver.com/EN/Resources/28872/Syrian_Insurgents_Mimicking_Army_Violence International Crisis Group. (17 de Octubre de 2013). Crisis Group. : op. cit., págs. 27. International Crisis Group. : op. cit., Págs. 25-26 y 29-30.

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responsabilidades penales e identificación de los perpetradores marcan la base de actuación en la aplicación del derecho internacional: inviolabilidad del Estado, seguridad del individuo, respeto a los derechos humanos en el ejercicio del poder estatal, rendición de cuentas ante la perpetración de crímenes contra la humanidad. La ONU ha utilizado la mediación personificada en la figura del enviado especial como medio de negociación e intermediación entre las partes y de acercamiento al conflicto con el objetivo de cesar las hostilidades. Hasta el momento tres personalidades han ocupado el puesto de enviado especial, lo que revela la complejidad del conflicto. El primer enviado, Kofi Annan, presentó un programa de seis puntos para el cese del fuego y como preludio de un proceso pacífico de resolución del conflicto. El plan incluía el despliegue de una misión de observación que tuvo que ser retirada en agosto tras la reanudación de las hostilidades. Este plan dio origen al Comunicado final del Grupo de Acción para Siria en el que los actores más relevantes a nivel regional e internacional presentaban un plan de pacificación y transición política. El segundo enviado, Brahimi, organizó una conferencia internacional en Ginebra con la participación de los principales actores en conflicto. Las negociaciones fracasaron por las respectivas posiciones maximalistas. El nuevo enviado especial, Mistura, lucha por mantener viva la mediación y las negociaciones a través de contactos por separado y un perfil más bajo18. Las Naciones Unidas han recurrido a las investigaciones en dos ocasiones para resolver el uso o no de armas químicas en combate y contra la población civil. En ambos casos el resultado ha sido afirmativo con la denuncia del uso de proyectiles rellenos de sarín y bombas de cloro, respectivamente. La primera investigación de 2013 no determinó el responsable, a pesar de que el área afectada era rebelde, aunque sí se estableció un programa de destrucción del arsenal químico sirio y una cláusula de aplicación del Capítulo VII de la Carta en caso de incumplimiento. En cierto modo se estaba señalando al régimen sirio, mientras se otorgaba impunidad a una violación del derecho internacional. En el segundo episodio, otoño de 2015, tampoco se ha determinado al responsable; pero esta vez el Consejo de Seguridad ha solventado el escollo del veto ruso y se ha avanzado hacia la búsqueda de los responsables19.

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Centro de noticias ONU. (15 de Febrero de 2014). Siria: concluye en Ginebra segunda ronda de negociaciones sin resultados. Obtenido de un.org: http://www.un.org/spanish/News/story.asp?NewsID=28737#.VeW42fntmko Naciones Unidas. (s.f.). UNSMIS Misión de Supervisión de las Naciones Unidas en Siria. Obtenido de un.org: http://www.un.org/es/peacekeeping/missions/past/unsmis/mandate.shtml Security Council Report. (31 de Julio de 2015). August 2015 Monthly Forecast: Syria. Obtenido de securitycouncilreport.org: http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2015-08/syria_22.php 19 Asamblea General/Consejo de Seguridad. (6 de Septiembre de 2013). Informe de la Misión de las Naciones Unidas para Investigar las Denuncias de Empleo de Armas Químicas en la República Árabe Siria sobre el

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La ONU ha informado de constantes e impunes violaciones del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos focalizadas en la población civil en forma de ejecuciones arbitrarias, torturas, cortes intencionados de agua y suministros o ataques a hospitales y escuelas entre otras. La deplorable situación de seguridad humana ha provocado una formidable crisis humanitaria que afecta a más de 12 millones de sirios en el interior. Personal de las Naciones Unidas trabaja sobre el terreno intentado distribuir asistencia humanitaria a pesar de las dificultades de tránsito y de los pillajes y ataques directos que padecen. En el exterior más de 3 millones de refugiados sirios se distribuyen en torno a sus países vecinos: el Líbano, Jordania, Turquía, Iraq y Egipto (no en los países del Golfo). Aunque han huido de la violencia, padecen intermitentes manifestaciones de rechazo y xenofobia. Cada vez más buscan una salida a Europa, enfrentándose al trayecto, a las mafias y a las restricciones europeas en emigración y asilo20. Por último señalar el pillaje y las escaramuzas que han padecido y enfrentado el contingente civil y militar de la Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación (FNUOS), provocando la retirada del personal hacia los cuarteles más próximos al área israelí de los altos del Golán. Esta situación y el secuestro filmado de 45 miembros de la misión, derrotados y mal equipados, han deteriorado la imagen de la ONU. Las escaramuzas han cruzado la línea israelí con la consiguiente represalia aérea, añadiendo una nueva dosis de tensión al conflicto21.

Actores Internacionales La Unión Europea mantiene en Siria su predominante perfil civil. Ha financiado la ayuda humanitaria provista para la población del interior y los refugiados siendo en 2014 el segundo donante ($586 millones) detrás de EEUU. Como principal medio de presión contra el régimen sirio, la UE ha aprobado una serie de medidas enmarcadas en el capítulo VII. A destacar las

presunto empleo de armas químicas en la zona de Ghouta (Damasco) el 21 de agosto de 2013. Págs. 5-10. Obtenido de un.org: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2013/553&Lang=S Lederer, E. M. (27 de Agosto de 2015). UN Calls for Panel to Identify Syria Chemical Weapons Users. Obtenido de http://abcnews.go.com/International/wireStory/calls-panel-identify-syria-chemical-weapons-users-33367787 Consejo de Seguridad. (6 de Marzo de 2015). Resolución 2209 (2015). Obtenido de daccess-dds-ny.un.org: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/062/66/PDF/N1506266.pdf?OpenElement 20 Berti, B. (5 de Febrero de 2015). Syrian Refugees and Regional Security. Obtenido de carnegieendowment.org: http://carnegieendowment.org/sada/2015/02/05/syrian-refugees-and-regionalsecurity/i1qf Consejo de Seguridad. (17 de Diciembre de 2014). Resolución 2191 (2014). Obtenido de daccessdds-ny.un.org: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/700/25/PDF/N1470025.pdf?OpenElement 21 Consejo de Seguridad. (29 de Junio de 2015). Resolución 2229 (2015). Obtenido de daccess-dds-ny.un.org: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/201/97/PDF/N1520197.pdf?OpenElement Oakford, S. (15 de Septiembre de 2014). Violence and Kidnappings Lead UN to Relocate Golan Heights Peacekeepers. Obtenido de news.vice.com: https://news.vice.com/article/violence-and-kidnappings-lead-un-to-relocate-golanheights-peacekeepers

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sanciones contra los sectores de la energía, de las telecomunicaciones, de la defensa y financiero; la congelación de los activos financieros de personas y entidades ligadas al régimen, y la monitorización de la entrada a la Unión Europea de personas relacionadas con la represión del gobierno sirio. La adopción de este programa de sanciones transgrede la autorización previa del CS estipulada en los artículos 53 y 54 de la Carta. Así, la legitimidad a actuar o conceptos como justo o humanitario sustituyen a la legalidad internacional cuando su aplicación se bloquea en el CS, permitiendo a la vez un amplio margen interpretativo del derecho internacional. Varios países miembros de la UE participan en la coalición contra Daesh, aunque sus acciones militares no comprenden Siria 22. EEUU ha mantenido un discurso más intervencionista, aunque siempre dentro de los parámetros de las resoluciones del CS y del multilateralismo. En un principio focalizó su interés y advertencias en la brutal represión del régimen sirio hasta la eclosión de Daesh. Sin embargo, la transgresión de la línea roja química, preludio a una intervención, fue apaciguada con la destrucción del arsenal químico sirio. La complejidad del tablero bélico sirio, la desgastada imagen estadounidense en Oriente Medio, los gastos infringidos al presupuesto del estado por pasadas aventuras intervencionistas y la implicación de algún modo, directa o indirectamente, en una guerra civil parecen mostrar que la amenaza era más un instrumento de la dialéctica que una realidad. La configuración y el liderazgo de la coalición contra ISIL han constituido los principales objetivos de EEUU, desplazando a un plano marginal la confrontación con el gobierno sirio. La coalición actúa en dos escenarios: Irak y Siria. En el primero goza del beneplácito del país anfitrión; sin embargo Siria no ha autorizado las incursiones aéreas y Rusia vetaría cualquier resolución del CS en relación a la violación de la soberanía de Siria. De este modo, aunque la coalición goza del respaldo de un amplio espectro de la comunidad internacional y del propio Secretario General de las Naciones Unidas, los ataques aéreos contra ISIL estarían fuera del marco de derecho que otorga una resolución del CS. En cuanto a la vía diplomática y humanitaria, EEUU impulsó las negociaciones de Ginebra II y fue el principal donante de asistencia humanitaria en 201423.

22

Berti, B.: op. cit. Cîrlig, C.-C. (17 de Marzo de 2015). The international coalition to counter ISIL/Da'esh (the 'Islamic State'). Págs 9-10. Obtenido de europarl.europa.eu: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/551330/EPRS_BRI(2015)551330_EN.pdf Consejo de la Unión Europea. (2011). Decisión 2011/782/PESC del Consejo. Bruselas: Diario Oficial de la Unión Europea. 23 Cîrlig, C.-C. : op. cit. págs. 1-5 y 7-8. International Crisis Group. (9 de Septiembre de 2014). : op. cit., págs. 2-3. Berti, B.: op. cit.

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Rusia se ha convertido en el principal velador diplomático de Siria ante la comunidad internacional. Su capacidad de veto en el CS disuade cualquier presentación de borrador de resolución de medidas coercitivas bajo el Capítulo VII contra el gobierno sirio. Por lo tanto, se ha provocado una paralización de los mecanismos del derecho internacional de gestión de crisis. Las tablas a nivel internacional han facilitado el impulso del juego bélico a nivel local y la competitividad regional, provocando una escalada de transgresiones del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos. Aunque Rusia se ha opuesto a los bombardeos de la coalición contra ISIL, por falta de consentimiento de Damasco, sí se han aprobado sanciones restrictivas contra ISIL y toda fuente de colaboración. Rusia ha favorecido las negociaciones en Ginebra II y ha impulsado iniciativas de diálogo propias. Sin embargo, estas últimas han carecido de una presencia representativa de la oposición para poder considerarlas un verdadero avance. El soporte ruso también ha llegado en forma bélica24.

Actores regionales La Liga Árabe representa el tipo de organización regional autorizada a intervenir dentro de los mecanismos del Capítulo VIII de la Carta. Arabia Saudí disfruta de un importante liderazgo, mientras que Qatar es influyente y un actor activo dentro de la Liga. Arabia compite con Irán por la hegemonía regional, por lo que la caída del régimen alauita, aliado de Irán que le permite mantener un corredor chií desde Persia hasta el Mediterráneo (e Israel), supondría un importante paso para la monarquía saudí en tal competición. Por su parte, Qatar ha sido un importante respaldo de los Hermanos Musulmanes, uno de los principales activos de las revueltas, y desde diversos foros de opinión qatarí se animaba a seguir con las protestas. Por lo tanto, es obvio que cualquier iniciativa surgida desde la Liga Árabe para la resolución del conflicto tenga poco recorrido. Tras el fracaso de su plan de pacificación, ha sido una ferviente defensora de una intervención internacional. Tanto Arabia Saudí como Qatar han intervenido en el conflicto de forma indirecta armando a un amplio espectro de la oposición, incluyendo grupos extremistas. Así mismo parece que Arabía Saudí habría impulsado un discurso sectario y radical sobre el terreno. Varios países de la Liga Árabe participan en la Coalición internacional contra ISIL, actuando especialmente en Siria. Los países del Golfo Pérsico no acogen refugiados sirios25.

Cîrlig, C.-C. : op. cit. Pág. 7-8. Bahout, J. (30 de Diciembre de 2014). Russia and Iran Step into Syria’s Diplomatic Vacuum. Obtenido de carnegieendowment.org: http://carnegieendowment.org/syriaincrisis/?fa=57621 Lund, A. (15 de Enero de 2015). Russia Fails to Sway the Syrian Opposition. Obtenido de carnegieendowment.org: http://carnegieendowment.org/syriaincrisis/?fa=57727 25 International Crisis Group. (17 de Octubre de 2013). Págs 12-13, 16 (ver nota al píe 66) y 17. 24

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Turquía se mantiene cercano a los Hermanos Musulmanes y a Qatar. Su demostración política y táctica (cierre de frontera con Kobane y bombardeos al PKK) ha estado más orientada a favorecer la caída de Bashar al Assad y a frenar el ascenso kurdo que a la lucha contra ISIL. De hecho, el escaso control que Turquía ha ejercido sobre sus fronteras ha facilitado la entrada de militantes a enlistar en las milicias opositoras, entre ellas ISIL y al Nusra, y permitido el flujo “comercial” de ISIL. Quizá la resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad apunte hacia Turquía. Ankara ha permitido a la oposición oficialista operar desde su territorio y servir de enlace político y militar con ciertas milicias del interior de Siria. Turquía pretende crear una zona de seguridad (bajo su influencia y no kurda como hasta ahora) para la recolocación de los casi dos millones de refugiados sirios que aloja o mantiene junto a su frontera 26. Irán es clave en el soporte del régimen sirio, gracias a su apoyo financiero y militar. Además, Teherán ha enviado oficiales de la Guardia Revolucionaria, esenciales en la formación de nuevos milicianos. A ellos se unen milicias chiíes de origen iraquí y Hezbolá, unidades bajo el patronazgo persa. En el plano diplomático se ha mantenido al lado de Rusia. Junto a ellos operan. Sin participar en la Coalición, ha desempeñado un papel relevante en la lucha contra ISIL sobre el terreno27.

Conclusiones El conflicto sirio muestra las limitaciones y flaquezas del Derecho Internacional de Gestión de Crisis. Una vez demostrada la inoperancia de los medios pacíficos, el CS ha sido incapaz de avanzar hacia resoluciones sancionadoras ante el uso interesado del veto. La figura jurídica del veto concedida a los cinco miembros permanentes del CS cede a uno solo de ellos la prerrogativa de activar o no los mecanismos restrictivos del Capítulo VII. De este modo, se permite la posibilidad de instrumentalizar el Derecho Internacional de Gestión de Crisis según los intereses geopolíticos o estratégicos de un único Estado en vez de seguir parámetros objetivos de activación, paralizando todo el sistema de gestión de crisis y resolución de conflictos. Sin embargo, diversos actores regionales e internacionales han activado sus propias medidas coercitivas más allá del consentimiento del CS e incluso algunos de ellos participan Weinberg, D. A. (25 de Octubre de 2013). Saudi Arabia, Qatar may be playing dangerous game over Syria rebels. Obtenido de globalpublicsquare.blogs.cnn.com: http://globalpublicsquare.blogs.cnn.com/2013/10/25/saudi-arabia-qatar-may-be-playing-dangerous-game-oversyria-rebels/ 26 International Crisis Group. (17 de Octubre de 2013). Págs. 17-18. Cîrlig, C.-C. : op. cit. Pág. 2, 4-5, 7-8, 1011. Dyke, J. (29 de Julio de 2015). Four reasons Syrian ‘safe zone’ unlikely to work. Obtenido de irinnews.org: http://www.irinnews.org/report/101799/four-reasons-syrian-safe-zone-unlikely-towork?utm_campaign=website&utm_source=sendgrid.com&utm_medium=email 27 Bahout, J.: op. cit. International Crisis Group. (9 de Septiembre de 2014). : op. cit., págs. 7.

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directa o indirectamente en el conflicto, contraviniendo la naturaleza de la carta. Ante la parálisis del CS, las acciones coercitivas fuera de ésta se justifican según un proceso de racionalización posteriormente debatible. Así, la autodefensa, el consentimiento (gobierno iraquí) y la pérdida del control del territorio (gobierno sirio) serían los argumentos para activar una intervención armada contra Daesh fuera del consentimiento del CS. Los dos últimos razonamientos a debate en el seno de las Naciones Unidas. Al final, la voluntad de los Estados prevalece sobre el derecho. Con el objetivo de reducir la influencia de los intereses nacionales, sería recomendable eliminar el derecho a veto y manejar catálogos de activación de determinadas medidas. EL bloqueo del CS impidió sancionar al gobierno sirio bajo el Capítulo VII, en un estadio de la crisis en el que el principal proveedor de inseguridad era el propio Estado. También ha facilitado la conversión de la crisis en una sanguina guerra civil avivada por el odio sectario y su transformación en el tablero de juego de las potencias regionales. La violación de los derechos humanos y del DIH se ha convertido en un escenario tan habitual y extendido que será de extrema complejidad ejecutar la rendición de cuentas por crímenes de guerra o lesa humanidad. No solo por motivos de identificación, sino también por una aplicación equitativa entre las partes en conflicto (caso aparte será Daesh). Llegará un momento en la guerra en el que se planteará el dilema entre paz y justicia, ya que se antoja inverosímil pensar en un paso hacia la paz de alguien que siente sobre sí la espada de los tribunales internacionales, al menos hasta que las fuerzas no fallezcan. El fin de la guerra requerirá algún tipo de administración internacional en Siria, seguramente condicionada por diversas corrientes e influencias nacionales, regionales e internacionales.

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