PERSPECTIVAS N O 2/2015
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La gestión territorial: en el entorno de cambio climático en El Salvador Yvette Aguilar Septiembre 2015 Los patrones de ocupación y transformación de los territorios en El Salvador, reflejan que las actividades agropecuarias y extractivas, industriales y agroindustriales, de comercio y servicios, domésticas, y de disposición y manejo de desechos; no se han regido por un régimen normativo que sustente el ordenamiento ambiental y desarrollo territorial (ODT). Dicha falencia de larga data, el enfoque «desarrollista» de las políticas públicas, incluida la regulación vigente en materia de ODT, y su falta de aplicación plena; han provocado la transgresión de los umbrales críticos de las dinámicas naturales, y generado deterioro ambiental y crecientes amenazas socionaturales. La gestión territorial inapropiada ha aumentado la fragilidad inherente a los sistemas montañosos, planicies costeras, y ecosistemas costeros y marinos; desencadenando degradación y mayor vulnerabilidad ambiental, en un entorno de cambio climático. Aunque las leyes del Medio Ambiente y de ODT dan la pauta para incorporar el cambio climático en toda política, plan o programa de desarrollo territorial en todo ámbito; éstos no han incorporado criterios ni directrices sustentados en las manifestaciones e impactos del cambio climático, y en el potencial de mitigación o adaptación.
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LA GESTIÓN TERRITORIAL: EN EL ENTORNO DE CAMBIO CLIMÁTICO EN EL SALVADOR
| Yvette Aguilar
1. Dinámicas naturales y manifestaciones del cambio climático
a niveles de complejización progresiva, mediante el crecimiento de la diversidad; o de complejización regresiva, mediante los procesos entrópicos, provocando su degradación e inviabilidad.
1.1 Paisajes naturales
El aumento de la magnitud, frecuencia, intensidad y amplitud de las manifestaciones del cambio climático y de la variabilidad asociada, ya están y continuarán generando efectos e impactos en los paisajes y ecosistemas naturales. Los cambios en las magnitudes y en los patrones espaciales y temporales de los diferentes parámetros del clima, incluida una mayor frecuencia e intensidad de las sequías, olas de calor y otros eventos climáticos extremos secos y húmedos; cambiarían la frecuencia e intensidad de los incendios, plagas, enfermedades, inundaciones y marejadas; aumentarían los niveles de salinización, acidez del océano y pérdida de biodiversidad; acelerarían el ciclo del agua y del carbono, y cambiarían la composición y estructura de los ecosistemas terrestres y marinos, cuyas funciones, muchas de éstas vitales para la agricultura, serían perturbadas, como es el ciclo de los nutrientes.
La necesidad de incorporar los fundamentos teóricos y los resultados de las investigaciones de la Ecología a la planificación y la gestión ambiental y territorial, ha exigido abandonar el biocentrismo característico de los estudios ecológicos tradicionales, e introducir el uso del concepto de «paisaje natural» en los estudios ecológicos; incorporando en el análisis funcional las relaciones entre los procesos bióticos y abióticos. Los ocho paisajes naturales superficiales del país, están determinados por las seis grandes formaciones geológicas, que es una morfología longitudinal natural del territorio nacional, de oeste a este; que son grandes pliegues tectónicos-volcánicos formados desde la era secundaria1 a la fecha. Dichos paisajes naturales son: planicie costera, cordillera costera, cadena volcánica reciente, fosa central, cadena volcánica antigua, cadena interior, valles dispersos y cordillera norte. Varios pliegues geológicos conforman cadenas montañosas y corredores longitudinales con estructura geológica, tipos y clases de suelos y formas de vida similar. Sobre la estructura morfogeológica se configuran las cuencas hidrográficas e hidrogeológicas y la interrelación hidroclimático-biológica, conformando los microclimas, regiones y microregiones naturales.
1.2 Manifestaciones del cambio climático Las tendencias observadas en el período 1961-2003 muestran patrones de cambio en las temperaturas extremas y en las lluvias, consistentes con el calentamiento mundial. Tanto para el Pacífico como para el Caribe-Atlántico, se observan tendencias positivas para la ocurrencia de noches cálidas, y tendencias negativas para las noches frescas, y una tendencia positiva para los eventos de lluvias intensas y sequías. Las temperaturas extremas reflejan un incremento para la región en su conjunto y se observan una ampliación del rango de las temperaturas diurnas y mayor duración de las olas de calor2.
Los paisajes y ecosistemas naturales tienen estructura, composición, funciones y dinámicas propias, que han posibilitado la existencia de poblaciones de micro-organismos, plantas, animales y humanos. Al mismo tiempo, los sistemas naturales presentan umbrales críticos que limitan y condicionan los procesos de ocupación, uso, modificación y transformación territorial por parte de las actividades humanas. La transgresión de dichos umbrales podría generar respuestas de los sistemas naturales que eventualmente se convertirían en amenazas para las sociedades humanas y sistemas naturales. Es de hacer notar, que los humanos tienen la capacidad de llevar a los sistemas naturales
En Centroamérica, el número de días y noches cálidos por año ha aumentado de manera continua y significativa, y el número de días y noches frescos ha disminuido. En el caso de las lluvias, se observa aumento de lluvias intensas, una mayor duración de las sequías y menor duración de los temporales, y aunque los totales de lluvia no muestran cambios significativos, las intensidades muestran una tendencia a incrementarse significativamente3. 2 Aguilar et al 2005: Changes in precipitation and temperature extremes in Central America & northern South America, 1961-2003, Geophys. Res., 110, D23107, doi:10.1029/2005JD006119 3 Idem
1 Hace unos 200 millones de años
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En Centroamérica y el Caribe, la década más reciente ha correspondido a un período muy lluvioso, como resultado del patrón existente de décadas muy lluviosas intercaladas con décadas muy secas; el cual podría estar ocultando reducciones mayores de las lluvias debido al cambio climático; ya que las formas y efectos de la variabilidad interdecadal no son reproducidos apropiadamente por los modelos climáticos, y sus manifestaciones podrían estar incidiendo en ocultar la señal del cambio climático observado y futuro. Las sequías se han manifestado en los períodos 1941-43, 1972-79 y 1985-88, y los períodos más lluviosos, en 1934-39, 1953-57 y 1996-20024.
y de 3.8 a 5.2oC en 2100; y para la lluvia media anual, se proyectan cambios de -39.3 a +1.0% en 2050 y de -69.9 a -9.3% en 21006; para el escenario de emisiones A2, que es de un nivel medio alto de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), en línea con las ofertas actuales de reducción de emisiones bajo el proceso multilateral de la Convención. En las décadas por venir, la incorporación apropiada del conocimiento sobre el comportamiento de la variabilidad decadal e interdecadal en los escenarios de cambio climático regionales, mejorará las proyecciones futuras de las lluvias. Las proyecciones futuras de eventos climáticos extremos7 proyectan patrones espaciales de cambio para 1980-1999 respecto a 2080-2099, mostrando para América Central lo siguiente: intensificación de las lluvias, mayor duración de las sequías, menor duración de los temporales, mayor duración de las olas de calor (máximo período de al menos 5 días consecutivos con temperaturas máximas mayores en al menos 5oC a la norma climatológica para el mismo día calendario), aumento continuo y significativo de noches más cálidas (porcentaje de veces al año en que la temperatura mínima es mayor que el percentil 90 de la distribución climatológica para el día calendario específico), y ampliación del rango intranual entre las temperaturas extremas (diferencia entre la más alta temperatura del año y la más baja).
Además, la intensificación observada en los últimos 50 a 100 años y las proyecciones futuras del evento El Niño, podrían estar siendo reforzadas o estar encubriendo las manifestaciones del cambio climático. Los impactos causados en el país por la prolongación de las sequías, reducción del volumen y cambio de patrón de las lluvias, estarían siendo efectos del evento El Niño bajo condiciones de cambio climático, en línea con las proyecciones de la señal del cambio climático5. En El Salvador, y en el caso de las sequías, según las manifestaciones actuales y proyecciones futuras, en las próximas décadas la canícula, o sequía anual de julio y agosto, se estaría intensificando, y habría reducciones sustanciales del volumen mensual de las lluvias durante la temporada lluviosa, con un falso inicio en abril y un retraso en el inicio de la época lluviosa en mayo. Se proyecta que el patrón histórico de comportamiento de las lluvias podría cambiar, y presentarse disminución de la lluvia en mayo, y desfase de las lluvias máximas anuales de septiembre a octubre.
2. Territorios, efectos e impactos del cambio climático 2.1. Territorios y dinámicas humanas Desde la segunda mitad del siglo IXX, la división político-administrativa del territorio nacional del Estado salvadoreño fue organizada en cuatro regiones (occidental, central, paracentral y oriental), catorce departamentos y 262 municipios; respondiendo a una sociedad agraria con escasa población y un sistema vial terrestre precario. La extensa segmentación municipal fue generando
Las más recientes proyecciones futuras del cambio climático para El Salvador, indican aumentos de la temperatura media anual de 1.7 a 2.3oC en 2050 4 Méndez y Magaña 2009: Regional Aspects of Prolonged Meteorological Droughts over Mexico & Central America: http://scholar. google.com.sv/ scholar?q= Regional+Aspects+of+Prolonged+Meteorological+Droughts+over+Mexico+%26+Central+America&btnG=&hl=en&as_sdt=0%2C5&as_vis=1 5 IPCC-SREX, 2012: Manejando los Riesgos de Eventos Extremos y Desastres para Avanzar en la Adaptación al Cambio Climático. Informe Especial del IPCC (SREX). Cambridge University Press: http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_ reports.shtml#SREX
6 CEPAL 2011: La Economía del Cambio Climático en Centroamérica: Reporte Técnico 2011, Cap. 1: Escenarios Climáticos 7 Tebaldi et al 2006:An Inter-comparison of model-simulated historical and future changes in extreme events: http://scholar.google.com.sv/ scholar?hl= en&as_sdt=0,5&as_vis=1&q=An+Intercomparison +of+model-simulated+historical+and+future+changes+in+extreme +events
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Los saltos tecnológicos en los sectores de la información, telecomunicaciones y transporte, llevaron a las grandes corporaciones multinacionales a desconcentrar sus actividades fuera de sus países sede, posibilitando la creación de cadenas transnacionales de suministro, con el fin de abaratar los costos de mano de obra. En esa división mundial del trabajo, México y Centroamérica se insertaron principalmente en las industrias de ensamblaje y maquilas, realizando mega-inversiones, entre otras, en infraestructura vial, parques industriales y asentamientos obreros en las periferias de sus metrópolis. Los más recientes avances en la biotecnología, bioelectrónica y nanotecnología, han abaratado la tecnología digital e impulsando la automatización y la robótica en la industria, servicios y comercio; lo cual generaría más pérdidas de empleos no solo en los países sede, sino en los huéspedes, y una relocalización de los procesos de transformación, ocupación y abandono de territorios.
un proceso acumulativo de fragmentación y aislamiento territorial para algunos pueblos rurales, departamentos, e incluso regiones. Los límites territoriales asociados a dichos ámbitos fueron definidos en función de la sociedad agraria, incluidos los límites de las propiedades ejidales, abolidas con las leyes de extinción de ejidos y tierras comunales (1881-1882) durante la reforma agraria liberal de 1882. Dichas leyes implicaron la expropiación de tierras a las comunidades indígenas, y siguen visibles como condicionamiento geográfico. En lo que respecta a los extintos territorios indígenas en el país, el Convenio 169 de la OIT de 1989, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, aborda de manera amplia y profunda el tema “tierras o territorios”, refiriéndose a los aspectos colectivos de la relación entre las culturas y valores espirituales de los pueblos indígenas y las tierras o territorios. En este tema, aunque el Estado salvadoreño no haya ratificado dicho Convenio, la normativa interamericana sobre «derechos comunitarios» generada en 2009 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos8, constituye un asidero legal para ventilar peticiones al Estado en esa materia, en el ámbito de la Organización de Estados Americanos, aunque no sea parte de dicho Convenio.
Los avances en las tecnologías de localización, extracción y uso eficiente o alternativo de materias primas (hidrocarburos y minerales), tecnologías del genoma y de las células madres; estarían favoreciendo la tendencia en América Latina y el Caribe hacia la reprimarización de sus economías vía inversiones extractivas, en el marco de tratados de libre comercio y asocios público-privados. Los modelos económicos se sustentarían en megainversiones orientadas a explotar los sistemas naturales terrestres y marinos, para su exportación como materias primas a precios más bajos, en detrimento de la sustentabilidad ambiental de los paisajes y ecosistemas naturales, calidad ambiental y calidad de los territorios afectados. Dicha tendencia podría favorecer las inversiones asociadas a esquemas de gestión territorial orientadas a la conservación o aumento de reservas terrestres, costeras y marinas de carbono biogénico, en el marco de esquemas de compensación de emisiones fósiles, referidos como mecanismo de reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques tropicales en países en desarrollo10 (REDD); establecidos en el marco del proceso multilateral de la Convención. Las críticas a dichos esquemas han sido ampliamente documentadas y divulgadas por su inefectividad para la mitigación mundial del cambio climático y para la adaptación apropiada, oportuna e inclusiva11.
La relación de la sociedad salvadoreña con su territorio se definió y consolidó a lo largo del siglo XX, volviéndose insostenible en la década de los 60 y 80, debido a procesos de emigración, concentración, relocalización regional y urbanización. A partir de los 90, en el contexto del proceso de terciarización de la economía, en detrimento del sector agropecuario, la nueva regionalización económica se expresó en: (a) la formación de polos urbanizados, concentración de la población y centralización de la infraestructura en el Área Metropolitana de San Salvador; (b) desplazamiento poblacional hacia el sur del país, focalizado en la costa y con abandono relativo del norte; y (c) reducción paulatina de la población agrícola. Las relaciones entre la sociedad por un lado, y los territorios y sistemas naturales, por el otro, se transformaron, identificándose nuevas causas de impacto y deterioro9. 8 CIDH-OEA 2009: Derechos indígenas sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 56/09 30 diciembre 2009: http://cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/TierrasAncestrales.ESP.pdf 9 Umaña C 1996: Un nuevo mapa para El Salvador. PLAMADURAMSS, Vice ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, Oficina de Planificación Estratégica
10 Incluyendo todas sus variantes, referidas como REDD+, REDD++ y carbono azul (reservas de carbono en ecosistemas costeros y marinos) 11 REDD-monitor: http://www.redd-monitor.org/ y Movimiento
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Como consecuencia de una mayor frecuencia de sequías y del aumento de su intensidad, así como del aumento en la frecuencia de tormentas intensas, aunado a un alto nivel de vulnerabilidad ambiental; los efectos e impactos negativos del cambio climático y de la variabilidad climática asociada, están siendo magnificados. El sector agropecuario, principalmente las familias rurales y costeras de pequeños productores, dependientes de las actividades agropecuarias y ecosistemas aledaños; han sufrido pérdidas crecientes en sus cosechas de granos básicos, hortalizas, frutales y café, así como en la ganadería y acuicultura a pequeña escala, y pesca artesanal.
2.2 Efectos e impactos del cambio climático y de la gestión territorial Como consecuencia del cambio climático, debido a mayores niveles de evaporación, evapotranspiración, salinidad y concentración de contaminantes en los cuerpos de agua, y a los cambios en los patrones de comportamiento de los sistemas fluviales, como ríos, acuíferos, quebradas, lagos y humedales, incluidos los embalses hidroeléctricos; El Salvador se ha vuelto más cálido y el ciclo del agua, más acelerado, reduciéndose la disponibilidad de agua. Dichos efectos, aunados a la ausencia de un marco normativo para la conservación y manejo sustentable del agua, inciden en la falta de dotación equitativa de agua potable y saneamiento, principalmente en áreas rurales.
Al igual que en 2014, las sequías más intensas y la reducción del volumen de las lluvias en 2015, han provocado severos impactos en diferentes sectores socio-económicos y en sistemas naturales del país; principalmente en la agricultura, actividades pecuarias y de pesca, generación hidroeléctrica, salud, saneamiento, abastecimiento de agua potable, biodiversidad y turismo; afectando especialmente la zona oriental y centro-sur del país. Dichos impactos están asociados no solamente a las variaciones de las lluvias y temperaturas o a eventos climáticos extremos, como sequías u olas de calor en un entorno mundial de El Niño, sino a cambios en los valores medios de los parámetros climáticos en el país y planeta en general.
Los efectos del cambio climático en la disponibilidad del agua se ven exacerbados por la deforestación, uso inadecuado de la tierra, erosión, tipos de suelo, procesos de urbanización sin criterios de ordenamiento ambiental, sobre-explotación de materiales pétreos de los sistemas hídricos, incluidos los acuíferos, los cuales proveen más del 75% del agua potable. Existe un bajo aprovechamiento del agua por la contaminación de aguas superficiales y subterráneas, y por la inexistencia de obras de captación, control y canalización de las aguas lluvias. Además, existe una mayor salinización de las tierras y acuíferos en la zona costera, debido a la mayor penetración tierra adentro de las mareas más altas, en un contexto mundial de elevación del nivel del mar.
El nivel alcanzado y proyectado de impactos como consecuencia de las sequías de 2015, podría generar mayor dependencia de las importaciones de alimentos, abandono de los cultivos afectados, inseguridad alimentaria, desnutrición, enfermedades, falta de ingresos y abandono de áreas rurales y costeras por parte de familias rurales dedicadas a los granos básicos o crianza de animales, y de las familias costeras dependientes directa o indirectamente de los bosques, acuicultura, pesca artesanal o captura de moluscos y crustáceos. El país podría requerir niveles más altos de ayuda alimentaria que durante la ocurrencia de eventos extremos lluviosos.
Algunos de los efectos adversos observados y proyectados en El Salvador, como consecuencia del clima cambiante son: pérdida de aptitud de las tierras, reducción del rendimiento de los cultivos, mayor frecuencia de brotes de plagas y enfermedades en plantas y animales, incendios forestales más frecuentes e intensos, procesos de marchitez en la vegetación, pérdida de biodiversidad terrestre y acuática de agua dulce y marina, cambios en las dinámicas de los ecosistemas terrestres y acuáticos, como la conversión de sistemas agroforestales y ecosistemas terrestres y costero marinos en áreas emisoras netas de dióxido de carbono.
En los últimos 40 años en América Latina y el Caribe se observa una expansión territorial de las actividades extractivas, incluyendo las áreas naturales protegidas, ya que en éstas se localizan muchos de los pozos perforados de petróleo y gas. La creciente demanda mundial de alimentos, forraje, combustibles, minerales y productos madereros, y
Mundial por los Bosques Tropicales: http://www.wrm.org.uy/, entre otros
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pérdida de especies vegetales y animales, equipos, infraestructura social y económica, cosechas, viviendas, bienes familiares y productivos, ingresos, calidad de vida y funcionalidad territorial.
la crisis financiera, han desatado en los últimos diez años una fiebre de acaparamiento de tierras en la región12; generando deterioro de las eco-regiones, con la consecuente pérdida de biodiversidad, perturbación de los regímenes hídricos y aumento de la vulnerabilidad al cambio climático; y un número creciente de conflictos vinculados a la explotación de los recursos naturales13 y al despojo de los territorios de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes.
3. Eficacia del marco normativo para la gestión territorial y climática Una Ley de ODT debe normar, orientar y articular la relación entre las actividades humanas y los sistemas naturales, mediante el ordenamiento ambiental de los territorios, sustentado en el conocimiento de los paisajes y ecosistemas naturales y sus dinámicas; con el fin de acoplar las dinámicas humanas a las dinámicas naturales sin transgredir sus umbrales críticos de tolerancia, para contribuir a la viabilidad de los sistemas naturales y sociedades humanas.
Los patrones, históricos y actuales, de ocupación y transformación de los territorios del país, reflejan que las actividades agropecuarias y extractivas, industriales y agroindustriales, de comercio y servicios (municipales, transporte terrestre, acuático y aéreo, y turismo), domésticas (urbanizaciones, y asentamientos humanos rurales y peri-urbanos), y de disposición y manejo de desechos; no se han regido por una zonificación territorial sustentada en un ordenamiento ambiental, en el marco de un régimen normativo legal e institucional de ordenamiento y desarrollo territorial (ODT). Dicha falencia de larga data, el enfoque «desarrollista» de las políticas públicas, incluida la Ley de ODT adoptada en 201114, y su falta de aplicación plena, han provocado la transgresión de los umbrales críticos de las dinámicas naturales, y generado deterioro y degradación ambiental, amenazas y riesgos socionaturales para las poblaciones humanas, infraestructuras, bienes culturales y materiales, y ecosistemas naturales.
En los Arts. 2, 4 y 5 de la Ley de ODT de 2011 se establecen su finalidad, ámbito de aplicación, definiciones y principios, trasluciéndose un abordaje economicista, utilitario y antropocéntrico de la gestión territorial. Se plantea que la finalidad de la gestión territorial es fortalecer la capacidad institucional del Estado para ordenar el uso del territorio y orientar las inversiones públicas y privadas necesarias para alcanzar el desarrollo sostenible. El ámbito de aplicación incluye, entre otros, el uso del suelo y la protección y conservación de los recursos naturales; se define que el centro del ODT es el desarrollo y bienestar de la persona humana, y no se adopta el principio de precaución. Los sistemas naturales son concebidos y tratados como meros recursos naturales en función de las necesidades humanas, sin referencia a los umbrales críticos de las dinámicas naturales15, los cuales deberían sustentar las disposiciones legales, normas, directrices e instrumentos de política del ODT.
La gestión territorial inapropiada, en el contexto de modelos de desarrollo habilitantes de inversiones extractivas, ha aumentado la fragilidad inherente a las cadenas volcánicas y montañosas, planicies costeras, y ecosistemas costeros y marinos (manglares y arrecifes); desencadenando procesos de deterioro y vulnerabilidad ambiental en un entorno de clima cambiante. La vulnerabilidad climática se expresa en una mayor frecuencia de deslizamientos, derrumbes, desbordamientos de ríos y quebradas, inundaciones, incendios y enfermedades; mayores niveles de sedimentación, contaminación y salinización de tierras y agua;
En el Art. 22 de la Ley de ODT se define el Sistema de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, incluyendo: la Política Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, las Estrategias y Planes Departamentales de ODT, y los Planes Especiales Territoriales. Según el Art. 24, la Política servirá de base para el diseño del Plan Nacional de ODT, sin embargo, aunque ambos instrumentos fueron elaborados en 2004, hoy en día no existe claridad
12 FAO, 2011: El acaparamiento de tierras en América Latina y el Caribe visto desde una perspectiva internacional más amplia: http:// www.fao.org/fileadmin/user_upload/rlc/eventos/229269/borras.pdf 13 PNUMA: http://postconflict.unep.ch/publications/pcdmb_ policy_01.pdf 14 Decreto legislativo No 644 del 28 de julio de 2011, publicado el 29 de julio de 2011 en el D.O. No 143,Tomo No 392
15 No se reconocen los derechos inherentes de la naturaleza ni el delito de «ecocidio»
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sobre su estatus legal, vigencia, aplicación plena y articulación con los Planes Departamentales o municipales de ODT.
de influencia; no han tenido aplicación alguna. Tampoco han sido consideradas en la Estrategia Nacional de Biodiversidad, y menos aún en el marco de estrategias de adaptación de los ecosistemas ante los efectos ampliamente conocidos del cambio climático. Actualmente se desarrollan en el ámbito gubernamental acciones encaminadas a modernizar el marco legal ambiental, incluyendo una reforma a la Ley del Medio Ambiente, con el fin de descentralizar el sistema de evaluación del impacto ambiental para que las municipalidades asuman la responsabilidad de otorgar los permisos ambientales16. La descentralización se enfocaría en la agilización de los trámites para el fomento de proyectos de construcción17, con el riesgo de que la gestión ambiental y de ODT se vuelva aún más permisiva e ineficaz, considerando las bajas capacidades institucionales y de maniobra política del ámbito local.
Es de hacer notar, que tanto la Ley del Medio Ambiente, como la Ley de ODT, dan la pauta para la incorporación inmediata de la adaptación y la mitigación del cambio climático en toda política, plan o programa de desarrollo y ordenamiento territorial del ámbito nacional, regional, departamental o local, lo cual facilitaría su abordaje y tratamiento efectivo y oportuno. El Art. 30 de la Ley de ODT plantea que los planes departamentales de ODT contendrán, entre otros: (i) la evaluación ambiental estratégica; (ii) la planificación prospectiva del territorio, incluyendo la modelación de escenarios, metas e indicadores de gestión; (iii) la estrategia de ODT; y (iv) la identificación, prevención y mitigación de riesgos [socio] naturales. Sin embargo, a la fecha dichos instrumentos no incorporan criterios ni directrices derivadas de escenarios del ámbito departamental, sobre las manifestaciones, efectos, impactos y potencial de adaptación al cambio climático, ni de escenarios de emisiones por sectores y fuentes relevantes según los territorios.
Desde los albores de la entrada en vigencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (Convención), la Ley del Medio Ambiente estableció el mandato al MARN de elaborar y ejecutar Planes Nacionales de Cambio Climático. Lo anterior, en cumplimiento al compromiso estipulado en la Convención de desarrollar programas nacionales de mitigación y de adaptación (Art. 4.1 letra b). Dicho compromiso, entre otros, constituye la referencia normativa internacional que debería sustentar, orientar y articular el marco de políticas públicas para la gestión ambiental y territorial en un entorno de clima cambiante. Su cumplimiento aumentaría la calidad ambiental y de vida en los territorios, y contribuiría de manera precautoria a evitar violaciones al derecho internacional en materia de derechos humanos. Su incumplimiento podría convertirse en una barrera para el acceso al apoyo internacional, incluido el financiamiento, o en una eventual violación a los derechos humanos que el Estado tendría que proteger.
Los marcos regulatorios en materia ambiental y de ODT no han tenido aplicación plena, ya que las gestiones ambiental y de ODT han sido laxas, permisivas e ineficaces. Desde la entrada en vigencia de la Ley del Medio Ambiente en 1998, el Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente no ha sido activado ni ha tenido funcionalidad conforme al mandato legal. El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), entidad rectora del medio ambiente, no ha tenido el liderazgo ni la incidencia política requeridos para la incorporación efectiva y oportuna de la dimensión ambiental y climática en todas las políticas, planes y programas nacionales, regionales, departamentales y locales de ODT. La categoría «área de conservación» fue planteada en el Plan Nacional de ODT, y retomada en la Ley de Áreas Naturales Protegidas de 2005, con el fin de incorporar en la gestión territorial los atributos y dinámicas de los paisajes y ecosistemas naturales. Sin embargo, las formas de gestión territorial basadas en áreas de conservación, que son espacios territoriales conteniendo áreas naturales protegidas, zonas de amortiguamiento, corredores biológicos, reservas de la biósfera, sitios Ramsar y zonas
16 Convocatoria a licitación (AALA0010) por CDKN del 22 de octubre de 2014 al 5 de diciembre de 2014, para la implementación del proyecto «Fortalecimiento Institucional, herramientas para la integración del clima en las EIAs y vulnerabilidad climática en El Salvador»: https:// www.devex.com/projects/tenders/institutionalstrengthening-climateintegrated-eias-tools-and-climate-vulnerability-in-el-salvador/159482 17 «Ley Especial de Agilización de Trámites para el Fomento de Proyectos de Construcción», la cual constituyó parte integrante del Plan de Acción presentado por el gobierno salvadoreño a la Corporación Cuenta del Milenio (MCC) en el marco de la implementación de FOMILENIO II
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4. Consideraciones para la gestión territorial en un entorno de clima cambiante
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como son la Ley del Medio Ambiente, Ley de ODT y Ley de Áreas Naturales Protegidas. Asimismo, con posterioridad a las negociaciones del nuevo acuerdo mundial a adoptarse en París a finales de 2015, deberá evaluarse la pertinencia de elaborar una Ley Marco de Cambio Climático orientada a incorporar en el marco regulatorio nacional los compromisos nacionales derivados del régimen post-2015 que entraría en vigencia a partir de 2020.
Más allá de las inequidades sociales generadas por los modelos económicos de corte desarrollista implementados históricamente en el país, la insustentabilidad ambiental se expresa, entre otros, en los altos niveles de vulnerabilidad y desadaptación al clima cambiante y la variabilidad climática asociada.
En el marco de las negociaciones multilaterales en curso sobre el nuevo acuerdo mundial sobre cambio climático, la delegación oficial de El Salvador debería apoyar las políticas y medidas que contribuyan a la mitigación mundial real y efectiva del cambio climático, a fin de no sobrepasar el umbral máximo de emisiones mundiales de 35 giga toneladas de dióxido de carbono equivalente en 2030, conforme a lo recomendado por la ciencia. En esa línea, el Estado salvadoreño deberá presentar antes del 1 de octubre del año en curso, su contribución a la meta mundial mitigación, en virtud del Art. 4.1 (b) de la Convención y de las decisiones adoptadas por las Conferencias de las Partes de dicha Convención a partir del Acuerdo de Cancún de 2010.
La viabilidad del Estado y sociedad salvadoreños, demanda voluntad política para enrumbar el modelo económico y de sociedad hacia la equidad social, democracia real, eficacia económica y sustentabilidad ambiental, lo que incluye la reducción de las emisiones de GEI y el aumento de la capacidad de adaptación climática. En el entorno mundial económico, geopolítico y ambiental actual, los desafíos impuestos por el cambio climático demandan la participación activa de todos los actores y sectores relevantes, mediante alianzas estratégicas y acuerdos tácticos que posibiliten la articulación social y la búsqueda de convergencias en temas de interés público vinculados al cambio climático.
El Estado salvadoreño tiene la obligación18 de desarrollar e implementar el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNAD), el cual deberá ser adoptado a todos los niveles del gobierno; sustentándose en la información científica relativa a las manifestaciones, efectos e impactos del cambio climático, y al potencial de adaptación, con énfasis en los sectores, sistemas naturales y poblaciones humanas más amenazados y vulnerables. El PNAD deberá establecer los objetivos estratégicos de adaptación del país, a los cuales deberán subordinarse las políticas y medidas de mitigación en todos los sectores emisores de GEI, a fin de evitar prevenir mayor desadaptación climática; y debería subsanar las falencias del Primer Plan Nacional de Cambio Climático en la materia, y constituirse en el marco rector para las estrategias y planes de adaptación del ámbito municipal y departamental, en el contexto de los planes de ODT y de gestión integrada de riesgos.
El marco nacional de políticas públicas y los instrumentos para su implementación, deberán sustentarse y enmarcarse en el ordenamiento ambiental de los territorios del país. El Plan Nacional de ODT debería regir y articular los planes departamentales y municipales de ODT, y orientarse a la transformación de los patrones de extracción, producción, circulación, consumo y disposición de desechos, en el marco de un nuevo paradigma que reconozca los límites naturales del planeta, y respete los umbrales de tolerancia de las dinámicas naturales en los territorios. Dicha transformación modificaría las tendencias depredadoras de ocupación y transformación territorial; reduciendo los niveles de vulnerabilidad ambiental y climática, y los efectos e impactos negativos del cambio climático. Para enfrentar los efectos e impactos derivados del cambio climático, el Estado salvadoreño deberá aplicar de manera plena el marco regulatorio vigente vinculado al cambio climático y que coadyuva a la adaptación y mitigación del cambio climático,
18 En virtud del Art. 47(c) de la Ley del Medio Ambiente, ya que el PNAD es parte integrante fundamental del Plan Nacional de Cambio Climático; y del Art. 4.1(b) de la Convención, que es ley secundaria de la República
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Autora
Impresión
Yvette Aguilar Economista laboral salvadoreña, graduada de la Universidad Católica de Lovaina, especializada en planeación pública y privada y en diseño de estrategias, planes y proyectos de cambio climático. Ha sido negociadora durante diez años en el marco del proceso multilateral de cambio climático y ex-integrante del grupo de expertos en tecnologías (EGTT) bajo dicho proceso. Es investigadora en los temas de vulnerabilidad, impactos y adaptación al cambio climático; integrante de la Junta Asesora de la Plataforma «Voces del Sur para la Adaptación», y asesora en cambio climático de la Mesa de Cambio Climático de El Salvador, auspiciada por la FESEl Salvador
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