La estrategia china de seguridad energética: entre el aprovisionamiento internacional y las políticas nacionales de desarrollo sustentable
Descripción
La estrategia china de seguridad energética Jorge Alberto Arriaga
Escenarios XXI Año I, Número 4. Octubre 2010
La estrategia china de seguridad energética: entre el aprovisionamiento internacional y las políticas nacionales de desarrollo sustentable. Jorge Alberto Arriaga*
Palabras clave: China, seguridad energética, desarrollo, estrategia.
De la seguridad tradicional a la seguridad energética
A
unque comúnmente ha sido utilizado para referir un estado mental, filosófico y psicológico, el concepto de seguridad presenta una naturaleza fundamentalmente cambiante, pues si bien puede decirse que «en un
sentido objetivo mide la ausencia de amenazas o valores adquiridos, y en un sentido subjetivo mide la ausencia de peligro de que dichos valores se ataquen»[1], es evidente que se encuentra sujeto a múltiples interpretaciones en función del actor encargado de formularlo y el marco histórico en el que lo haga. Así, es comprensible que a nivel internacional, con la firma de la Paz de Versalles en 1919, se hiciera referencia a la seguridad colectiva como la vía más efectiva para asegurar la paz, mientras que durante y después de la Segunda Guerra Mundial se extendiera de manera general el concepto de seguridad nacional. Para la década de los ochenta del siglo pasado, no obstante, el concepto ha experimentado una gradual ampliación en función de que la agenda internacional había priorizado, hasta antes del 11 de septiembre de 2001, los temas relacionados *Becario tesista del Proyecto PAPIIT IN307909 "Los modelos regionales de la seguridad energética y el desarrollo sustentable: el debate comparado" coordinado por el Dr. Alejandro Chanona Burguete. Asistente de investigación del Centro de Estudios China México de la Facultad de Economía, UNAM. Profesor adjunto de Política Exterior de México siglos XIX y XX y de Economía Política Internacional en la FCPyS, UNAM. [1] Wolfers citado por Hans Günter, «Cuarteto conceptual: la seguridad y sus vínculos con la paz, el desarrollo y el ambiente» en Oswald, Úrsula y Günter, Hans (editores), Reconceptualizar la seguridad en el siglo XXI, UNAM, México, 2009, p. 179
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con el medio ambiente, la equidad de género, la desigualdad social, la cooperación internacional, entre otros temas que habían sido relegados por la visión de seguridad como una cuestión meramente militar. La referida ampliación del concepto, sin embargo, no conlleva una sustitución de paradigmas sino una coexistencia de visiones que serán más o menos aceptadas por los actores de acuerdo a sus intereses específicos acordes a entornos y demandas cambiantes. Justamente es en esta intersección de visiones en donde podemos encontrar a la seguridad energética. Desde la Primera Guerra Mundial, cuando Winston Churchill decidió cambiar el suministro de los buques de guerra de carbón a petróleo, no sin antes analizar las implicaciones que tendría esta decisión ante la inestabilidad del mercado mundial de dicho recurso, la seguridad energética se convirtió en un asunto de estrategia nacional. Pero no será sino hasta la crisis petrolera de la década de los setenta, en la que un grupo de países demostró a la sociedad internacional el poder político y económico derivado de poseer los yacimientos petroleros más importantes y controlar el suministro internacional, que las concepciones clásicas de seguridad se mostrarían por demás insuficientes para dar respuesta a temáticas de creciente importancia: el suministro energético y
el impacto de su consumo en el medio
ambiente.
Hacia un enfoque amplio de la seguridad energética La seguridad energética, por tanto, se presenta como un concepto complejo en el que es necesario considerar las diferentes dimensiones de la seguridad; desde la política y militar, pasando por la económica y social, hasta llegar a la medioambiental.[2] Pero no sólo eso. Para una comprensión profunda del concepto es necesario también ubicarlo dentro de un marco más amplio, como el de las comunidades de seguridad, lo que supondría considerar a los energéticos como un elemento central dentro de la cooperación e, incluso, de la integración regional; o bien, vincularlo a su vez con el concepto de seguridad humana para analizarlo también como parte de la seguridad
[2] Véase Andrei Beleyi,«New dimensions of energy security of the enlarging EU and their impact on relations with Russia» en European Integration, Vol. 25, 2003, pp. 351-369.
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alimentaria y la sanitaria, en tanto elemento indispensable a toda actividad humana. En este sentido, es cada vez más usual en la academia hablar sobre la necesidad de que la seguridad energética sea considerada no sólo como «el aprovisionamiento asequible, fiable, diverso y amplio de petróleo y gas y la infraestructura adecuada para entregar estos suministros al mercado»[ 3] sino también como vinculada de manera directa con el desarrollo sustentable. Si bien es cierto que la seguridad energética tiene diferentes significados de acuerdo a la localización geográfica del actor en cuestión, sus dotaciones geológicas, sus relaciones internacionales, su sistema político y su disposición económica, no puede dejarse de lado en ninguno de éstos la necesidad de que toda estrategia empleada para obtenerla sea ambientalmente amigable. Ante los hechos de que la demanda energética es muy superior a su oferta y que la tasa de crecimiento mundial de la producción de algunos energéticos, al menos del petróleo, es mayor a la incorporación de nuevas reservas, los Estados, más allá de los compromisos que hayan o no asumido en cuestiones clave como la reducción de gases de efecto invernadero, cambio climático o calentamiento global, han
tenido
que
combinar
sus
tradicionales
acciones
geopolíticas
de
aprovisionamiento de energéticos con otras mayormente vinculadas al desarrollo de tecnologías que sean capaces de aprovechar los recursos renovables. El enfoque amplio de la seguridad energética, que ahora parece cobrar mayor fuerza incluso en las instituciones internacionales, ha sido fundamentalmente formulado y practicado por los países desarrollados. Éstos, al tener un consumo energético elevado y no contar con los recursos necesarios para satisfacer su demanda, es decir, al depender del suministro por parte de los países en desarrollo, han formulado estrategias ambivalentes para asegurar la viabilidad política, económica y social de su modelo de desarrollo. Si bien es cierto que por un lado han empleado la diplomacia e incluso la fuerza para asegurar el abastecimiento de los energéticos tradicionales, es igualmente válido afirmar que algunos países desarrollados, como en el caso de determinados miembros de la Unión Europea, han [3] Jan Kalicki y David Goldwyn, Energy & security. Toward a new foreign policy strategy, Woodrow Wilson Center Press-The Johns Hopkins University Press, Washington D.C. , 2005, p. 9
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diseñado estrategias que aprovechan su adelanto científico-tecnológico con el fin de disminuir la dependencia energética por vía de un aprovisionamiento confiable de fuentes de energía alternativa. Aunque puede hablarse de un paulatino avance en materia de consumo energético ambientalmente amigable y de una progresiva extensión del concepto amplio de seguridad energética, lo que puede verse reflejado de manera clara en la Reunión ministerial de la Agencia Internacional de Energía (AIE), la Cumbre del G8 en Gleneagles y la XI Conferencia de las partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático –todas ellas en 2005– , es evidente la necesidad de que se incorporen a este esquema la mayor cantidad de actores, de lo contrario, los resultados esperados no pueden ser sino una permanente presencia de conflictos internacionales que tengan como base a los energéticos y un cada vez más profundo daño al medio ambiente. El caso del protocolo de Kioto es muy ilustrativo al respecto, en tanto que evidencia la dificultad de lograr resultados concretos si existe la renuencia del actor fundamental –Estados Unidos (principal emisor de gases de efecto invernadero a nivel mundial) – y no se atiende de manera directa la realidad de los actores emergentes. El nuevo esquema de seguridad energética – entendido en el marco de las comunidades de seguridad–, por tanto, no puede lograrse sin la participación de los países emergentes.
El papel de China en el escenario energético mundial Si desde hace ya varias décadas los estudios internacionales sobre temáticas diversas tendían a considerar a los países emergentes como eje analítico indispensable, el enfoque amplio de la seguridad energética no puede sino colocarlos como prioritarios, puesto que su dinámica de desarrollo ha modificado el sistema tradicional al incrementar de manera sustancial la demanda mundial de energéticos y ampliar el abanico de responsables de los cambios medioambientales globales. Dentro de estos actores, China debe ser analizada de manera particular puesto que «en los últimos veinte años del siglo XX, el producto interno de China
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creció 9.7% anual […] y el ingreso per cápita se quintuplicó»[4], lo que indudablemente ha repercutido de manera contundente en su consumo energético, llevándolo incluso a convertirse, según datos de la AIE, en el segundo mayor consumidor de energía en el mundo, el tercer importador neto de petróleo crudo, el tercer importador de derivados de petróleo, el tercer importador de petróleo refinado y el segundo generador de emisiones de CO2[5]. El acelerado crecimiento económico experimentado por China desde los tiempos de la Reforma y Apertura a finales de la década de los setenta del siglo pasado, e intensificado en 1993 con la adopción del concepto de socialismo de mercado, ha redundado en una serie de transformaciones económicas y sociales que la han llevado a aumentar su demanda de energía a niveles insospechados, colocándola así como uno de los actores fundamentales dentro de la geopolítica mundial de los energéticos. La proliferación de las fábricas, viviendas y edificios de oficina, el aumento del transporte por carretera, el crecimiento de sectores intensivos en el uso de energía (acero, cemento, aluminio, productos químicos), la creciente urbanización y su correlativa ampliación en el uso de bienes como calefactores, aire acondicionado,
refrigeradores,
hornos
de
microondas,
teléfonos
celulares y
automóviles y la decisión del gobierno central tomada en 2004 de crear una reserva estratégica de petróleo que sea capaz de suplir entre los 35 y 90 días de importaciones, ha hecho establecer a los expertos una tendencia que se muestra como altamente probable: para el 2020 China consumirá entre 10 y 13 millones de barriles de petróleo por día, lo que significa que su cuota en el consumo mundial de este recurso alcanzaría entre el 11 y el 12%[6]. Esta realidad, a pesar de que por el momento el carbón –recurso en el cual se coloca como principal productor a nivel mundial– constituye su principal fuente de energía y que posee reservas apreciables y una producción petrolera importante, representa para China una serie de desafíos que van desde la generación interna de
[4] Javier Estrada, «Un panorama prospectivo de la energía en China» en Navarrete, Jorge Eduardo, China: la tercera inflexión. Del crecimiento acelerado al desarrollo sustentable, UNAM-CEIICH, México, 2007, p. 245. [5] Véase International Energy Agency, Key world energy statics 2009, OECD, París, 2009, 78 pp. [6] Véase Organisation for Economic Co-operation and Development, Energy. The next fifty years, OECD, París, 1999, 159 pp.
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la infraestructura de transporte adecuada y la mejora en la eficiencia energética, hasta la gestión eficaz de la oferta y demanda de energía así como los desprendidos de los importantes efectos medioambientales de la producción y consumo de la misma.
La estrategia internacional china de seguridad energética En atención a esta situación, el gobierno chino ha diseñado una estrategia para lograr su seguridad energética a dos niveles. Por un lado, el gobierno central, sobre todo después de que en 1993 China se convirtiera en un importador neto de petróleo, ha enfatizado su labor diplomática para lograr el aprovisionamiento asequible, fiable, diverso y amplio tanto de este energético como de gas natural. Prueba de ello es el acercamiento experimentado con Estados que hasta antes de esta fecha no se mostraban como prioritarios en la agenda como son Kazajstán, Canadá, Australia, Sudán, Túnez, Irán, Azerbaiyán, Uzbekistán, Perú, Brasil, Argentina o Venezuela y la intensificación de las relaciones con sus tradicionales socios del sureste asiático y Rusia. Las modalidades de dicho acercamiento han sido diversas pero destacan el establecimiento de acuerdos comerciales y una política de adquisiciones internacionales vía sus tres principales empresas estatales (China National Petroleum Corporation, CNCP; China National Offshore Oil Corporation, CNOOC; y China Petroleum & Chemical Corporation, Sinopec). Dicha estrategia, no obstante, no se ha visto libre de dificultades y retos para el gobierno chino. El acercamiento a países como Irán, Sudán o Venezuela, por ejemplo, ha sido tomado por parte de Estados Unidos como preocupante en el sentido de que los acuerdos desarrollados podrían incluir la transferencia de armamento o el veto chino en el Consejo de Seguridad contra eventuales sanciones por él promovidas. En los casos de Canadá o Argentina, Estados Unidos se muestra descontento por la presencia china en áreas que en las que ha tenido tradicionalmente un monopolio presencial. Pero no sólo Estados Unidos ha mostrado su preocupación por la estrategia internacional china. La Unión Europea, Japón, India y Corea del Sur, todos ellos importantes consumidores energéticos, también se
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han visto involucrados, en mayor o menor medida, en este nuevo escenario geopolítico y geoeconómico. Por cuanto a los retos, China debe solucionar los diferendos territoriales que guarda con Japón por las islas Diaoyu, con Vietnam y Taiwán por las islas Paracel y con Vietnam, Taiwán, Filipinas, Brunei, Indonesia y Malasia por las islas Spratly, pues todas ellas son importantes para la producción de petróleo. Igualmente, debe hacer frente a la creciente presencia de Estados Unidos en Medio Oriente y la inestabilidad política regional pues éstas tienen implicaciones en la vulnerabilidad del transporte marítimo en el Golfo Pérsico. Dicha cuestión es prioritaria sobre todo considerando que esta región dispone de más del 60% de las reservas probadas de petróleo y es el origen de casi el 40% de sus importaciones[7]. Por último, debe atender el hecho de que el estrecho de Malaca, por donde atraviesa alrededor del 75% de sus importaciones, puede ser objeto de ataques terroristas o un bloqueo por parte de Estados Unidos en caso de un conflicto armado. A pesar de las potencialidades de conflicto provocadas por la estrategia internacional de seguridad energética china, es necesario indicar que, si se considera a la seguridad energética en el marco de las comunidades de seguridad, también se desarrolla una importante vía en términos de cooperación, al menos en Asia meridional y oriental. Todos estos países comparten intereses similares como reducir la dependencia, aumentar la proporción del gas natural en el consumo de energía primaria y la necesidad de lograr la estabilidad política en el Medio Oriente, por tanto, la construcción conjunta de una infraestructura compartida de transporte de energía, su conexión a la red rusa de energía eléctrica, la creación de una reserva estratégica de petróleo para el uso común o la explotación conjunta de las zonas en disputa, se presentan como opciones viables para lograr la estabilidad regional en materia energética.
La estrategia nacional china de seguridad energética El otro nivel de la estrategia china de seguridad energética es el nacional. Dentro de éste se prevé un paulatino crecimiento de la producción petrolera de sus principales [7] Véase International Energy Agency, Key world energy statics 2009, Op. Cit., p. 78
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campos, la intensificación de los proyectos offshore y el aumento de la inversión en las instalaciones de la provincia occidental de Xinjiang. Sin embargo, esta estrategia tiene límites muy claros en tanto que los tradicionales campos son antiguos y se están agotando, los proyectos offshore son pequeños y la lejanía de los principales centros de consumo, la actitud separatista y la inestabilidad política en la provincia de Xinjiang plantea serios problemas para el aprovisionamiento del recurso. Las limitantes planteadas por esta situación, mismas que se vinculan de manera directa con la necesidad de reorientar el proceso de desarrollo económico y social nacional, llevaron a la Asamblea Popular Nacional a anunciar en marzo de 2006 el inicio de políticas encaminadas a la consecución de un uso sustentable de la energía y otros recursos naturales, en especial minerales y de otras materias primas, y el cuidado y la preservación del ambiente. El objetivo fundamental de la estrategia china es lograr el equilibrio entre la oferta y la demanda de las principales fuentes de energía sin comprometer el medio ambiente. Para ello ha establecido una serie de políticas que van desde ampliar los gastos e inversiones presupuestales para el desarrollo de tecnología energética, especialmente las de base ahorrativa, establecer leyes, reglamentos y normas de conservación de energía o fortalecer la información y educación en ahorro de energía, hasta reformar la estructura económica para dejar atrás el viejo modelo de desarrollo económico con altas inversiones,
alto
consumo energético,
alta
contaminación y baja eficiencia. De esta manera China, al tiempo que intenta lograr su seguridad energética maximizando sus potenciales nacionales, establece un claro compromiso con el desarrollo sustentable.
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