\"La Estadística y la lucha por un modelo de Estado en la España de Isabel II\", en 150 aniversario de la creación de la Comisión de Estadística General del Reino, Instituto Nacional de Estadística, Madrid, 2007, pp. 61-86

Juan Pro Ruiz Universidad Autónoma de Madrid

La Estadística y la lucha por un modelo de Estado en la España de Isabel II

El reinado de Isabel II (1833-1868) fue un periodo dominado por el gran reto de construir en España un Estado nacional que recompusiera el orden sobre nuevas bases, una vez perdido el imperio y hundida la Monarquía tradicional. Superado el periodo de guerras y revoluciones que terminó con el final de las regencias (hacia 1840-1843), la cuestión de construir un Estado eficaz para transformar la realidad económica y social del país se impuso como prioridad política. La construcción del Estado no terminaba con la proclamación de principios e instituciones que figuraba en la Constitución: el texto constitucional era poco más que el comienzo de un programa a más largo plazo, cuyas previsiones teóricas había que plasmar en realidades materiales. Había que dotar al Estado de una Administración pública que aún no tenía, organizarla, financiarla, extenderla por el territorio... Toda una labor que se prolongaría hasta el final del reinado isabelino y, en algunos aspectos, no se completaría hasta la época de la Restauración. En esa labor de construcción material del Estado participaron los tres grandes partidos que se disputaban el poder por aquella época: los moderados, los progresistas y la Unión Liberal. Pero participaron en diferente medida, ya que la intervención de la Corona en la vida política no fue neutral y procuró en un primer momento mantener de forma permanente en el Gobierno a la opción más conservadora, el partido moderado. Apoyándose en los pronunciamientos militares y en la movilización de las masas populares urbanas, los progresistas lograron romper la resistencia de la Corona y gobernaron durante periodos más breves, en 1840-1843 y 1854-1856. Y la Unión Liberal fue creada como tercera fuerza con vocación centrista en 1854, pasando a alternarse en el poder con los moderados durante el periodo 1856-1868. Ambos grupos de oposición –progresistas y unionistas– tuvieron, pues, oportunidades para reformar y retocar parcialmente

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las instituciones del Estado creado por los moderados, pero no alteraron sustancialmente la estructura político-administrativa fundada por aquéllos. Desde fuera del ámbito del liberalismo, también pudieron ejercer alguna influencia –más bien indirecta– los carlistas, cuyo arraigo en una parte de la sociedad española condicionaba el margen de maniobra del que disponían los demás grupos, sobre todo los moderados, que, al ocupar el espacio de la derecha constitucional, lindante con el carlismo, aspiraban a reforzar sus posiciones atrayendo a sus filas a la clientela carlista e incorporándola a la vida política normal. El periodo crucial para la construcción del Estado coincidió con el paso por el poder del partido moderado, el que más importancia atribuía a la idea de Administración pública como garantía del orden y del progreso. Los moderados definieron el Estado español contemporáneo en sus trazos esenciales; y lo hicieron respondiendo a su ideología liberal-conservadora, deudora del modelo francés, en el cual se inspiraron muy de cerca. Su modelo ideal de Estado-nación unitario y centralista presentaba rasgos de continuidad tanto con el bonapartismo francés como con la herencia del reformismo ilustrado español y, muy particularmente, con el reformismo administrativo de los últimos años del reinado de Fernando VII. En los discursos sobre la construcción del Estado en el siglo XIX se hablaba de la Estadística como una pieza más de la Administración pública, de la que se esperaban grandes beneficios. La Estadística de la que se hablaba por entonces debía poner al servicio del Gobierno los datos objetivos relevantes que precisara para conocer la realidad del país, los problemas que tenía que resolver, y los recursos de los que disponía para ello. La información cartográfica formaba parte de aquella tarea con la misma legitimidad que la información cuantitativa sobre la población, las actividades económicas o la actuación de las instituciones estatales, así como otros datos de carácter cualitativo, como pudiera ser la toponimia del país. A diferencia del sentido más restrictivo que se da hoy en día a la Estadística, cuando ésta inició su andadura como departamento de la Administración incluía también las competencias de cartografía, que no fueron separadas de ella hasta bien avanzado el siglo XX, cuando el Estado liberal dejara ya paso a otro Estado bien diferente. Aquel tipo de Estadística figuraba en un lugar destacado en el programa de construcción de un Estado para España que impulsaron los liberales del siglo XIX, tanto si eran conservadores (moderados) como avanzados (progresistas) o, más tarde, centris-

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tas (unionistas). Se esperaba de ella que, utilizando la luz de la ciencia para apartar los velos que ocultaban la verdad, permitiera al Gobierno “obrar el bien con energía”, adoptando medidas acertadas para “la felicidad, la prosperidad y el bienestar de los individuos y los pueblos”, como decía –desde un ámbito ideológico cercano al progresismo– el autor del primer tratado de estadística publicado en España, en 1844. Era “cuestión de vida” para España, como le decía al general Narváez en 1850 un militar de confianza del partido moderado, insistiéndole en que la Estadística era la pieza de la que dependía no sólo la defensa de la nación –a través de la cartografía–, sino también el saneamiento de la Hacienda Pública y la justicia social implícita en el reparto de las contribuciones. No figuraba, en cambio, la Estadística en el programa antiliberal del carlismo, lo que nos da una primera aproximación al significado político que en la época se atribuía a este ramo: la Estadística era un instrumento para conocer científicamente la realidad económica y social del país como fundamento de una ulterior acción transformadora, cuya responsabilidad se atribuía al Estado. Y, por lo tanto, sólo tenía sentido en el contexto de un programa político que pensara en tales transformaciones y que atribuyera al Estado tales responsabilidades; no en el carlismo, que pretendía perpetuar un orden tradicional sin dar al Gobierno la misión de cambiarlo. Al igual que el Estado propiamente dicho, es decir, el Estado-nación tal como lo conocemos, no apareció hasta que se dieron determinadas circunstancias históricas asociadas a la contemporaneidad, también la aparición de la Estadística como servicio administrativo del Estado requería una serie de condiciones que la hicieran posible y necesaria: por un lado, una cierta separación entre el Estado y la sociedad civil que permita concebir la idea de que aquél observe y mida a ésta; por otra, una cierta voluntad racionalizadora, que atribuya al Estado y a su burocracia la tarea de transformar la sociedad y de adecuarla a unos criterios políticos o morales. Aunque ambos requisitos pueden encontrarse en estado embrionario en el siglo XVIII, ni uno ni otro llegaron a darse plenamente antes de la revolución liberal, que en España tuvo lugar entre 1808 y 1840.

Ibáñez (1844). Carta de Casimiro Cañedo a Ramón M. Narváez el 4 de mayo de 1850 (Real Academia de la Historia, Colección Narváez I, caja 59, 9/7867).  

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En todo caso, los escasos servicios de recopilación de datos que había tenido la Monarquía del siglo XVIII –como el Departamento de Fomento General del Reino y de la Balanza de Comercio o la efímera Oficina de Estadística de 1802– quedaron destruidos durante las primeras décadas del siglo XIX por falta de recursos y de personal especializado, por abandono, por inmovilismo ideológico y por las interminables luchas políticas. Fueron precisamente esas luchas las que retrasaron hasta los años cuarenta del siglo XIX el desarrollo de una Administración pública que hiciera realidad el Estado nacional llamado a sustituir a la antigua Monarquía. Entre 1812 y 1843 se dictaron multitud de decretos y órdenes relativos a la recopilación de datos estadísticos sobre diferentes aspectos de la vida económica y social española; pero la mayor parte de ellos no fueron aplicados, y los pocos que se llevaron a la práctica produjeron datos de escaso valor y fiabilidad, por la estrechez y el desorden en que se desenvolvía la Administración de la época. No puede hablarse con propiedad de la definición de un sistema público de estadística hasta los años cuarenta, cuando verdaderamente tomó impulso la construcción del Estado. Proyecto de Estado y proyecto de estadística en el partido moderado Los protagonistas de aquel primer impulso fueron los moderados, el partido más conservador del liberalismo español, que a partir de 1844 y por espacio de diez años introdujo toda una serie de reformas duraderas en terrenos como la Hacienda pública, la Administración local, el orden público, etc. Aquel proceso de definición del Estado estuvo marcado por la influencia del modelo administrativo francés, que los moderados admiraban por encima de cualquier otro, y también por la posición política conservadora que caracterizaba al partido. En ese contexto, se planteó la necesidad de dotar al nuevo Estado de un servicio estadístico o, como se decía en la época, un ramo de estadística, que incluía de forma indiferenciada todos los servicios de obtención y edición de datos que contribuyeran al conocimiento del país: tanto datos cuantitativos (lo que propiamente llamaríamos hoy estadística) como descripciones literales del territorio (al modo de la estadística clásica alemana o de la geografía contemporánea) y representaciones gráficas del mismo (uniendo los servicios cartográficos con los estadísticos en una misma dependencia). El primer impulso para poner en marcha la Estadística fue de origen fiscal, respondiendo a la necesidad urgente de obtener información para distribuir los nuevos impuestos

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creados por la reforma de Alejandro Mon en 1845. Con ese objeto se aprobó el Reglamento general de Estadística de 1846, que en realidad no fue aplicado nunca y acabó por caer en el olvido. Su abandono fue una más de las distorsiones que sufrió la reforma fiscal entre su inicial concepción abstracta con arreglo a los principios liberales y una aplicación de hecho más acorde con las conveniencias políticas y los intereses de la gran propiedad y las oligarquías locales. Éstas entendieron que un “Estado ciego” en materia fiscal era más conveniente para sus intereses que el desarrollo –costoso y difícil por demás– de sistema estadístico alguno. Abandonada la vía fiscal, la Estadística volvería a aparecer en la agenda política de los moderados en la década de 1850, ligada al diseño de una Administración eficaz que garantizara el orden público y la centralización del poder. Dicha tarea se inició con las reformas administrativas de Juan Bravo Murillo en 1851-1852, que acompañaban a su proyecto de reformar el sistema político español inspirándose en la Francia de Luis Napoleón Bonaparte. Sin embargo, la idea de crear un servicio estadístico oficial no surgió de una decisión gubernamental ni parlamentaria, sino de diversas iniciativas particulares que pusieron en marcha un complicado proceso de institucionalización. El hecho de que aparecieran tales propuestas privadas y de que las autoridades las tomaran en cuenta, hasta el punto de plasmarlas en novedades institucionales, demuestra que la Estadística era ya una necesidad de sentido común aceptada por todos. La primera de esas iniciativas particulares fue presentada por Marcoartú y López del Rincón en 1853; la segunda por Amado Salazar en 1854. Las dos contenían propuestas que acabaron incorporándose al diseño oficial que adoptó el ramo administrativo de Estadística en España. Por ejemplo, procede de Marcoartú el diseño básico de la estructura institucional de la Estadística, con una Dirección General de Estadística (ejecutiva) y una Junta de Estadística (consultiva), complementadas por una Escuela Especial de

Tanto las propuestas particulares como el desarrollo institucional que rodeó a la Estadística en sus inicios los he descrito con detalle en Pro (1992). Un análisis complementario, más atento a los aspectos técnicos y menos a las implicaciones políticas, es el de Muro, Nadal y Urteaga (1996).  Mariano de Marcoartú y Antonio López del Rincón: “Sistema práctico de estadística general activa de España”, en: Expediente sobre estadística general (1853-1855); y José María Amado Salazar: Memoria sobre la formación de la estadística agrícola de España, presentada al Excmo. Sr. Ministro de Fomento (2-IX-1854); ambos en: Archivo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (en lo sucesivo, AMAPA), Agricultura, Siglo XIX, leg. 256. 

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Estadística. También fue idea suya comenzar los trabajos realizando un ensayo general en la provincia de Madrid, territorio suficientemente variado para extraer conclusiones de la experiencia, y en el que, además, la Administración contaba con más recursos propios que en ninguna otra de las 49 provincias. Además, la propia trayectoria de las propuestas particulares de 1853-1854 dio lugar a la aparición de organismos oficiales especializados en estadística a partir de 1856. Hasta llegar a ello atravesaron un proceso de institucionalización que recuerda a los mecanismos de innovación institucional de la Monarquía del Antiguo Régimen. El mecanismo no consistió en evaluar las propuestas y crear algunas de las instituciones de las que en ellas se hablaba, sino en someter las propuestas al estudio de una comisión informal de expertos, cuyas reuniones se fueron consolidando por la práctica hasta que dicha comisión fue reconocida como parte integrante de la Administración pública, con el nombre

Ramón María Narváez y Campos, por Carl Mayer, 1851.

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de Comisión de Estadística general del Reino, por un decreto del general Narváez de 3 de noviembre de 1856. En cualquier caso, la implantación de las propuestas de 1853-1854 sufrió las consecuencias de la inestabilidad política de la época, pues la Revolución de 1854 arrebató el poder a los moderados por espacio de dos años, en los que sus adversarios progresistas dispusieron del Gobierno para poner en práctica su modelo. Cada cambio de Gobierno interrumpió momentáneamente el proceso de evaluación de las propuestas e introdujo nuevos elementos políticos a tener en cuenta. Estos cambios permiten observar, por ejemplo, que los progresistas tendían a situar el futuro ramo de Estadística en el ámbito del Ministerio de Fomento, como parte del instrumental que el Gobierno necesitaba para intervenir en la vida económica, social y cultural del país como impulsor del progreso. En cambio, los moderados preferían sacar la Estadística de ese ámbito para ponerla bajo la dirección del Ministerio de la Gobernación, siguiendo el modelo de la Francia napoleónica. Ubicada en Gobernación, la Estadística se concebía más bien como instrumento de control social y de centralización del poder, en manos del departamento ministerial encargado de mantener el orden público y supervisar a las administraciones periféricas (posteriormente, los moderados acabaron por preferir la Presidencia del Consejo de Ministros como departamento óptimo para situar la Estadística, decisión que aceptaron los demás partidos). La inicial discordancia en cuanto a la ubicación de la Estadística se debe a que en el binomio positivista de orden y progreso –que resumía la ideología común de los liberales de mediados de siglo– los progresistas buscaban instrumentos para potenciar el segundo de estos objetivos, al que concedían prioridad; mientras que los moderados daban prioridad al primer elemento (el orden), al servicio del cual querían poner un Estado autoritario y centralista de inspiración bonapartista. Otra diferencia de sensibilidad que se detecta desde esa época entre las dos ramas de la “familia” liberal –como gustaban de llamarse moderados y progresistas– es la relativa a los modelos extranjeros de referencia. Se aludía a ellos con mucha frecuencia, pero de forma bastante genérica, para subrayar la necesidad de crear una Estadística oficial en España, por cuanto ya lo habían hecho los países europeos vecinos con los que España quería compararse. No hay que olvidar que el arranque de la Estadística en España se enmarca en los inicios del movimiento de internacionalización de la estadística europea, con la reunión de los primeros congresos de Bruselas (1853) y París (1855), en los que participaron representantes oficiales del Gobierno español (Ramón de

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la Sagra fue vicepresidente en el de Bruselas). Cuando se decía concretamente cuáles eran los países a los que se quería imitar y cuáles los aspectos que se querían copiar, aparecían matices diferentes según los partidos. Los moderados, empeñados en reproducir en España un Estado de corte bonapartista, aludían casi exclusivamente al modelo francés o a algunos de sus imitadores en la Europa continental; mientras que en los periodos de predominio político progresista el ejemplo británico era aludido con admiración, refiriéndose –por ejemplo– a la labor que venían desarrollando las sociedades estadísticas de aquel país desde 1834. El ejemplo de Bélgica, con su Comisión Central de Estadística fundada en 1841, atraía por igual a moderados y progresistas, y fue uno de los que más directamente inspiraron la definición inicial del ramo en España (en realidad, la comisión belga fue tomada como modelo en gran parte de la Europa continental a lo largo de los años cincuenta). Desde que comenzaron las reuniones de la Comisión de Estadística española, se reflejaron en ella algunos de los conflictos políticos que la Estadística suscitaba en la España del siglo XIX. Uno de ellos –y probablemente no el menor– era el que enfrentaba a militares y civiles por el control de este nuevo ramo de la Administración; asunto que hay que enmarcar en el contexto de la continua intervención de los militares en la política de aquel reinado, hasta el punto de que se haya podido caracterizar como “el régimen de los generales”, subrayando el hecho de que fueran generales los principales dirigentes que elevaron al poder los partidos políticos: Narváez por los moderados, Espartero por los progresistas y O’Donnell por los unionistas. Los militares se consideraban a sí mismos como el único colectivo con formación técnica suficiente y con una organización jerárquica eficaz para garantizar el éxito de operaciones tan costosas y complicadas como las que requería la Estadística; además, tal como se concebía en la época, la Estadística incluía tareas que los militares consideraban suyas, como las relativas al levantamiento del mapa topográfico nacional. Por ello, algunos militares presentes en el Gobierno y en la comisión llamada a evaluar el proyecto –como Francisco de Luxán– manifestaron su temor a que los nuevos organismos estadísticos invadieran competencias exclusivas del Ejército.

 Dictamen del Consejo de Agricultura, Industria y Comercio de diciembre de 1854 sobre el proyecto de Amado Salazar (Borrador de actas del Consejo, AMAPA, Agricultura, Siglo XIX, leg. 221).  Pabón (1968).  Luxán llamó en auxilio de su postura a la Real Academia de Ciencias, de la que consiguió un dictamen contrario. al proyecto de estadística civil (R.O. de 26 de mayo de 1855).

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Paralelamente a la desconfianza de los militares se planteó también otro problema político mayor, como era la desconfianza de los terratenientes hacia cualquier proyecto que significara un mejor conocimiento de sus propiedades por parte del Estado, lo que inevitablemente redundaría en un mayor control fiscal. La sospecha no era infundada, pues en realidad el proyecto de Marcoartú era un verdadero catastro de la riqueza inmobiliaria, algo a lo que los propietarios venían oponiéndose con todas sus fuerzas. Una de las comisiones formadas para dictaminar sobre los proyectos en 1855, se hizo eco de estas preocupaciones de los propietarios, proponiendo que se renunciara a crear un gran organismo ejecutivo capaz de impulsar las estadísticas públicas, dejando a cada departamento de la Administración la responsabilidad de elaborar las estadísticas correspondientes a sus competencias. El resultado de estos dos frentes de resistencia contra la Estadística –el que representaban los militares y el que ofrecían los grandes terratenientes– fue la escisión del proyecto en dos polos institucionales: por un lado, las labores del censo y la estadística propiamente dicha, que quedaron en manos de la mencionada Comisión de Estadística General del Reino, conforme al proyecto original; y por otro lado, todo lo relativo a cartografía y catastro, que pasó a una Comisión Topográfico-Catastral, también de nueva creación en 1857. Esta última era, en realidad, una nueva subcomisión dentro de la Comisión del Mapa de España, que a su vez era un órgano militar dependiente del Ministerio de la Guerra desde su fundación en 1853. Los trabajos geodésicos que venía desarrollando la Comisión del Mapa de España la convertían en el ámbito adecuado para insertar la topografía y el catastro, poniéndolas en manos de los militares, como éstos querían, al tiempo que esta espinosa cuestión quedaba lejos del alcance del Ministerio de Hacienda, y controlada directamente por el general Narváez, para tranquilidad de los propietarios. En todo caso, fue una solución transitoria, pues los técnicos del Ejército resultaron demasiado asépticos e independientes para el gusto de las oligarquías locales, que acabaron provocando la interrupción de sus trabajos y la clausura de la Comisión Topográfico-catastral en 1859. Sus competencias volvieron entonces a la Comisión de Estadística, restableciendo la unidad inicial de las labores estadísticas, cartográficas y catastrales. El tejer y destejer de organismos y comisiones relacionadas con la Estadística en aquella época fue un proceso poco intencional, en el que las ideas y la continuidad venían



R.O. de 4 de febrero de 1857.

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ligadas en gran medida al factor personal: lo decisivo era la presencia de ciertas personas con experiencia, que aparecen en todas las comisiones e instituciones clave en las que se dio forma a la Estadística, pero también en comisiones e instituciones creadas para definir otros ramos administrativos; y es que se trata de personalidades a las que debemos considerar como los padres intelectuales del modelo de Estado creado en el reinado de Isabel II en su conjunto. El caso más representativo sería el de Alejandro Oliván (17961878), personaje crucial en todo el proceso de génesis de la Estadística. Su condición de exmilitar –representativa de un gran número de sus colaboradores en esta empresa– nos pone ante una de las características tempranas de la Estadística pública en España, como es la de su concepción sobre patrones militares, de los que iría emergiendo lentamente el ramo civil correspondiente. La formación francesa de Oliván (que realizó en Francia sus estudios de secundaria) y su conocida admiración por el país vecino remiten a otra característica general de la primera Estadística española, que es la de estar inspirada por el modelo francés, napoleónico en concreto. Oliván, por fin, autor del tratado que mejor refleja la concepción ideal de la Administración pública que se hacían los moderados, llegó a ser diputado, senador e incluso –fugazmente– ministro; su carrera le llevó desde los puestos técnicos de una Administración incipiente hasta la plana mayor del partido moderado. Por todo ello, Oliván personaliza mejor que la concepción racional y burocrática del Estado que tuvieron inicialmente los moderados y que, por razones de oportunidad política, fueron abandonando progresivamente en beneficio de otra idea menos ambiciosa, la idea de un Estado pequeño, poco intervencionista y menos transformador, dependiente de las redes clientelares de los notables locales. La aparición de la Estadística como un nuevo ramo de la Administración respondía a un impulso de centralización y de eficacia que sustentaban algunos miembros de la clase política liberal, los partidarios del “Estado grande”; el propio Oliván había contribuido a alentar ese proyecto estatista desde una perspectiva conservadora obsesionada por el mantenimiento del orden. Sin embargo, la realidad se acabó imponiendo sobre aquellos sueños de los administrativistas, pues el poder de los moderados se apoyaba en gran medida sobre la connivencia de los grandes terratenientes y notables locales que formaban las “bases sociales” del partido. Los vaivenes políticos de la época demostraron que nadie podía aspirar a gobernar de forma estable en España si no contaba con el beneplácito de esas elites locales. Y el precio que pedían a cambio



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Oliván (1843), Martín-Retortillo (1997), Vicente (1997), Gil Cremades y otros (1997).

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era el respeto de sus intereses: respeto a la propiedad y a los intereses económicos de los grandes terratenientes, desde luego; pero también respeto a su posición política de intermediarios con un poder omnímodo en la esfera local. La Administración, pues, no podía aspirar a obtener un conocimiento directo del territorio y de los recursos sin que las elites locales se sintieran amenazadas en su monopolio sobre la información y flaqueara su apoyo al Gobierno moderado. En la práctica, la única Estadística aceptable para las elites locales era la que reconociera su papel de intermediarios, integrándolos en la estructura de obtención de datos para la Administración de tal manera que pudieran regular el caudal de información suministrada y distorsionar su contenido cuando lo creyeran necesario. Esta fuerza de los notables locales, capaces de oponer un veto efectivo a las decisiones del poder central, se debía a que, durante décadas, el Estado español en proceso de formación careció de medios para intervenir eficazmente en todo el territorio, y tuvo que servirse de intermediarios para conocer la realidad del país, mantener el orden y hacer cumplir la legislación. El poder local estaba en manos de oligarquías de notables con intereses propios, que negociaban con la Administración central temas tan relevantes como la recaudación de los impuestos, la conscripción de los reclutas para el ejército o la realización de elecciones. De hecho, la forma de funcionamiento práctico que adoptó el Estado español naciente, en contra de todo lo que proclamaban las constituciones, no era la de un Estado unitario y centralista –pues no había aún Administración Pública capaz de imponer su autoridad sobre el territorio–, sino más bien la de una confederación de entes locales semiindependientes, que aceptaban nominalmente el sometimiento al poder central y la pertenencia a la Nación, a cambio de gestionar sus propios asuntos con un amplio margen de autonomía. De ahí que los moderados concibieran a los ayuntamientos como prolongación de la Administración central, ejecutores de la política gubernamental y prolongación de una cadena de mando que iba sin solución de continuidad del Ministerio de la Gobernación a los gobernadores provinciales y de éstos a unos alcaldes designados desde arriba, que no se concebían como representantes de la comunidad local, sino como representantes del Estado ante esa comunidad local. En esa concepción administrativista de los poderes locales residía una de las diferencias políticas mayores que oponían a los moderados contra los progresistas, en cuyo proyecto de Estado los ayuntamientos debían ser entes políticos con vida propia, no prolongaciones administrativas del Gobierno. La cuestión había provocado un violento enfrentamiento en 1840, que le había costado a la reina madre María Cristina la pérdida de la Regencia y la salida al exilio; y se había saldado con la promulgación de la Ley

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de Ayuntamientos de 1845, que sancionaba el modelo administrativo centralista de los moderados. La Comisión de Estadística y su lugar en el Estado de los moderados El decreto de 1856 que creó la Comisión de Estadística General del Reino resumía el punto de vista de los moderados con respecto a la Estadística; es decir, la idea de no formar un nuevo departamento de la Administración para desempeñar estas funciones, sino repartirlas entre todos los departamentos existentes, cada uno de los cuales debería recabar y ordenar los datos relativos a las materias de su competencia. Para coordinar esos trabajos y reunir sus resultados bastaba, pues, con una comisión de expertos que dependiera directamente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Para reforzar esa dependencia, el propio presidente del Gobierno sería presidente nato de la Comisión de Estadística. Esta circunstancia, si por un lado refleja el perfil altamente político que los moderados otorgaban a la Estadística como instrumento de poder, por otra parte daba un gran relieve de hecho al vicepresidente de la Comisión, verdadero director de sus trabajos, ya que el presidente se hallaría continuamente absorbido por otras obligaciones más urgentes. De hecho, tan pronto como Narváez cedió la Presidencia a otro hombre de su partido, el teniente general Armero, éste delegó las funciones que le correspondían como presidente de la Comisión de Estadística en el vicepresidente de la misma10. Manteniendo la línea de control político directo de la Estadística, este vicepresidente nominal –que era, de hecho, el director del servicio– lo nombraba también el presidente del Consejo de Ministros; y el primero que ocupó el cargo, por designación de Narváez, fue Alejandro Oliván11. Los reglamentos de Estadística reflejan una estructura respetuosa del papel político y social de las elites locales12. Para integrarlas en la elaboración de las estadísticas públicas se crearon las comisiones provinciales de estadística: aparentemente consistían en un despliegue de la Comisión general por el territorio, siguiendo la división provincial que

Comunicación de la Presidencia del Consejo de Ministros de 30 de octubre de 1857. Nombrado por R.D. de 11 de noviembre de 1856. 12 Reglamento que deberá observar la Comisión creada por el Real Decreto de cinco del corriente para la formación y publicación de la estadística general del Reino en el desempeño de las atribuciones que le corresponden, y Reglamento de la Secretaría de la Comisión de Estadística General del Reino, dictados por sendas RR.OO. de 27 de noviembre de 1856. 10 11

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desde 1833 se había implantado como estructura común para la organización de todos los servicios administrativos del Estado. Sin embargo, mientras que la Comisión general era un órgano estatal, integrado en la Administración central y supervisado por la Presidencia del Consejo de Ministros, estas comisiones provinciales respondían más bien a una idea de negociación entre los representantes del Estado y los intereses locales. Eran comisiones permanentes en las que, junto al gobernador civil (representante del Gobierno en la provincia, nombrado por el Ministerio de la Gobernación) y el administrador provincial de Hacienda, se reunía una muestra representativa de las “fuerzas vivas” del territorio: un diputado, un concejal, un eclesiástico, un médico, tres ingenieros (todos ellos nombrados por el gobernador civil) y cuatro representantes de los mayores contribuyentes (dos por la Contribución territorial y dos por la Contribución industrial y de comercio)13.

Sevilla. Sección de estadística. Portada de carpeta de datos relativos a las sociedades científicas: Ateneos, academias. Año 1866. 13

R.D. de 15 de mayo de 1857 y Reglamento de 29 de mayo siguiente.

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Estas comisiones provinciales se encargaban de dirigir e inspeccionar los trabajos estadísticos en el territorio de su competencia. Como decía el decreto que las creó en 1857, el objetivo de estas comisiones era pasar las estadísticas “por el crisol de la controversia” antes de enviarlas a Madrid. Teniendo en cuenta su composición mixta entre representantes del Gobierno, de los municipios y de “las personas a quienes más pudiera perjudicar la inexactitud de los hechos averiguados”, queda claro que las comisiones eran espacios de negociación del Gobierno con las oligarquías que controlaban la sociedad local. Ciertamente, muchos de los datos averiguados tocaban a intereses concretos de esas oligarquías y de las poblaciones a las que representaban: no eran datos neutros. Por ejemplo: los datos sobre actividades económicas, volumen de población, usos del suelo, distribución de la riqueza, precios, etc., podían tener repercusiones fiscales, por lo que despertaban reticencias entre los contribuyentes. Al crear este ámbito para negociar los datos, los moderados sabían que se estaban alejando de la posibilidad de obtener una información objetiva y fiable, pero al mismo tiempo estaban aminorando los temores de las oligarquías locales y haciendo posible la obtención de alguna estadística, aunque no fuera la mejor de las imaginables. Dada la estructura fuertemente localista del poder y de las identidades colectivas en la España del siglo XIX, las comisiones provinciales sólo podían significar una aproximación al nivel en el que residían los verdaderos intereses con personalidad propia, esto es, el nivel de los pueblos y ciudades concretos. Aunque las comisiones provinciales pasaran los datos por “el crisol de la controversia”, esos datos sólo podían suministrarlos los ayuntamientos. El método de trabajo de las comisiones provinciales de estadística consistía en elaborar cuestionarios con preguntas de carácter general y distribuirlos entre los ayuntamientos, para después recopilar y sistematizar sus respuestas14. Las preguntas versaban sobre temas tan diversos como la situación geográfica de los pueblos, su relieve, vías de comunicación, clima, riquezas minerales y forestales... a los que más tarde se añadieron las extensiones, cosechas y precios medios de los 60 productos agrícolas más importantes15. El resultado era un conjunto de descripciones provinciales más cualitativas que cuantitativas, con poca precisión, y muy parecido a los “interrogatorios” realizados ya

14 Instrucción que deberán observar las comisiones permanentes de estadística para recoger las noticias y datos indispensables a la formación de la estadística del territorio, dictada por R.O. de 23 de julio de 1857. 15 R.O. de 28 de agosto de 1857.

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varias veces en Castilla bajo la Monarquía del Antiguo Régimen, como las Relaciones topográficas de Felipe II en el siglo XVI, o las Respuestas generales del catastro de Ensenada en el siglo XVIII. El uso de cualquier otro procedimiento distinto del interrogatorio quedó expresamente prohibido a las comisiones provinciales, para disipar los temores de los contribuyentes a averiguaciones más “peligrosas”. Las carencias de este método debían subsanarse recurriendo a la intuición de los comisionados, obligados a estimar subjetivamente el valor de cada una de las cifras remitidas por los ayuntamientos, supliendo las lagunas y corrigiendo las desviaciones. Más adelante, se impuso a las comisiones provinciales la obligación de realizar visitas de inspección por su territorio, en lugar de limitarse a recopilar los datos enviados por los ayuntamientos. Pero, evidentemente, seguía tratándose de métodos propios de la era preestadística. Normalización del servicio de Estadística por la Unión Liberal El primer ensayo de institucionalizar la Estadística en la Administración española, en torno a la Comisión de Estadística General del Reino, nació lastrado por toda una serie de problemas, muchos de ellos comunes al diseño administrativo general del partido moderado; y, en conjunto, podemos considerar que resultó un fracaso, pues apenas produjo documentos útiles para el conocimiento y gobernación del país. Para la definitiva normalización de la Estadística en la Administración pública española habrían de transcurrir dos décadas, en cada una de las cuales tendría lugar una gran reforma de este servicio, realizada por otros partidos críticos del moderantismo. En particular, fue la llegada al poder de la Unión Liberal en 1858 la que abrió un periodo de reformas en el Estado creado por los moderados, incluyendo la del ramo de Estadística, que fue reestructurado y adquirió un grado de eficacia muy superior. La Unión Liberal fue creada por O’Donnell en torno a un ideario centrista, aglutinando a los progresistas más conservadores junto al sector liberal de los moderados con mayor vocación de consenso. Con unos y otros, la Unión Liberal ofreció a la reina Isabel II la posibilidad de sostenerse sobre una alternancia política entre moderados y unionistas, que se alternarían en el poder excluyendo de nuevo a los progresistas, pero evitando al mismo tiempo los peligros del monopolio indefinido de un solo partido. Así pues, O’Donnell fue llamado a gobernar en tres ocasiones; la segunda de ellas conocida como el “Gobierno largo” de O’Donnell (1858-1863), dio ocasión a este partido para emprender su propia reforma del Estado, incluyendo el ramo de Estadística.

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El primer impulso reformador de los unionistas tuvo lugar en 1858, y consistió simplemente en dinamizar la vida de la Comisión de Estadística mediante el aumento de su presupuesto, el cambio en las personas responsables y la exigencia de objetivos más ambiciosos. Un segundo impulso reformador fue la transformación de la vieja comisión en Junta General de Estadística en 186116. En parte, esta reforma vino obligada por la asunción en 1859 de las competencias de cartografía y catastro, para las que la Comisión de Estadística no estaba preparada. La nueva Junta se organizó de modo dual, en torno a una sección de Geografía (cuya tarea fundamental era el catastro) y otra de Estadística (cuya tarea más importante sería el censo de población). Tal reforma creó una estructura duradera, que se mantuvo en el Instituto Geográfico y Estadístico que sucedió a la Junta de Estadística desde 1870. Sólo bajo el régimen de Franco se rompería esa tradición organizativa, al crearse en 1945 un Instituto Nacional de Estadística separado del Instituto Geográfico y Catastral. Por lo tanto, en 1861 estamos ante la aparición de la forma definitiva del ramo de Estadística en la administración del Estado liberal español. La Junta era un organismo mejor integrado que la anterior Comisión en la Administración española, en la medida en que contaba con la presencia de varios vocales natos que, al tiempo que garantizaban la sintonía política con el Gobierno de turno, aseguraban la comunicación con diversos organismos estatales interesados en estos temas: eran los directores generales de Contribuciones, Agricultura, Administración y Ultramar, los directores de Hidrografía, del Observatorio Astronómico de Madrid y de las escuelas de ingenieros de Minas y de Caminos, canales y puertos. Además, la Junta contó con un valioso instrumento que no había tenido la Comisión de Estadística, a pesar de que la idea formaba parte de los primeros proyectos de desarrollo de este ramo de la Administración: una escuela para formar al personal técnico especializado que requerían las labores de estadística y cartografía. Para ser exactos, el gobierno unionista había creado ese organismo en los últimos años de vida de la Comisión, fundando la Escuela práctica de Ayudantes para los trabajos de medición del territorio (1859), que dos años después se reformaría, al tiempo que pasaba a llamarse Escuela especial de Ayudantes para las Operaciones topográfico-catastrales17.

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R.D. de 21 de abril de 1861. RR.DD. de 20 de agosto de 1859 y 2 de julio de 1861.

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Tras un periodo en que el Gobierno del país volvió a estar en manos de los moderados, los unionistas aprovecharon su retorno al poder en 1865 para completar la reforma del servicio, integrándolo de forma más efectiva en la Administración del Estado. A las tres semanas de acceder a la Presidencia del Gobierno, O’Donnell dictó un decreto que reformaba este departamento, creando una Subsecretaría, de la que dependerían directamente las labores estadísticas y cartográficas18. La reforma era importante porque reforzaba la separación de la estadística con respecto a la cartografía, al crear dos direcciones generales especializadas en cada uno de estos asuntos, si bien las dos dependían del subsecretario de la Presidencia. Al mismo tiempo, la Junta de Estadística perdía el carácter de órgano ejecutivo que había heredado de la antigua Comisión, y se convertía en una instancia meramente consultiva, pasando la dirección y ejecución de los trabajos a las mencionadas direcciones generales. La Estadística era ya un servicio más de la jerarquía administrativa de la Administración central; y otro tanto puede decirse de la cartografía, agrupada en la Dirección General de Operaciones Geográficas. La Comisión de Estadística se había caracterizado por una gran inoperancia hasta la llegada al gobierno de la Unión Liberal en 1858. Desde aquel momento, en cambio, empezaron a salir a la luz los resultados del trabajo estadístico. En concreto, el relevo en el Gobierno fue seguido de la realización de los primeros censos modernos de la población española (el de 1857 y el de 1860, cada uno con su respectivo nomenclátor) y un recuento de la ganadería (en 1859). En los años inmediatamente posteriores, la Junta sacó a la luz también una primera estadística del movimiento natural de la población (1863), el primer censo ganadero (1865) y una Descripción geográfica, geológica y agrícola de España19. Otras estadísticas importantes de la vida económica quedaron en manos de los departamentos especializados de la Administración que tenían competencias en la materia. Así, las estadísticas mineras, agrícolas, pesqueras, monetarias, fiscales, postales, judiciales, penales, administrativas, militares, de obras públicas, de comercio exterior, etc., no fueron competencia de la Comisión ni de la Junta de Estadística. Pero sí fue de su competencia

R.D. de 15 de julio de 1865. La valoración de las fuentes estadísticas españolas, en Pan-Montojo (1993) y en los estudios introductorios a cada capítulo de Carreras y Tafunell (2005); una revisión crítica de las realizaciones de la Comisión y la Junta de Estadística, en Muro, Nadal y Urteaga (1996). 18 19

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recopilar todos esos datos y ponerlos periódicamente a disposición del Gobierno y del público mediante la edición de los Anuarios estadísticos20. En el terreno de la cartografía, que discurría paralelamente a la estadística y formaba parte de un mismo ámbito institucional en la Administración española de la época, la llegada al poder de la Unión Liberal dio como primer resultado la promulgación de la Ley para la Medición del Territorio de 5 de junio de 1859. Dicha ley establecía los pasos a seguir para dotar al naciente Estado nacional de una representación cartográfica del territorio, trazando un ambicioso programa cartográfico que sólo se cumplió en una pequeña proporción, pero que sirvió para poner en marcha la cartografía oficial del Estado y para darle ciertos rasgos duraderos. Uno de esos rasgos fue la integración entre el mapa topográfico nacional y el catastro fiscal de la riqueza, peculiaridad de origen de la cartografía española que explica algunas de las características que ha conservado hasta el siglo XX (como la representación de los usos del suelo)21.

Bosquejo Dasográfico de la Provincia de Oviedo: Junta General de Estadística (1862). IGN. 20 Comisión de Estadística General del Reino (1859, 1860). La serie fue continuada por la Junta General de Estadística (1862, 1866-1867) y por la Dirección General de Estadística (1870). 21 Tesis sostenida por Muro, Nadal y Urteaga (1996).

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Los trabajos que se llamaron “topográfico-catastrales” de los años 1859-1869 dieron lugar a una serie cartográfica, interrumpida al reformarse el servicio en 1870. Se levantaron mapas muy detallados en municipios de la provincia de Madrid, cartografía “de prueba” que se pretendía que sirviera de base para un futuro catastro de la riqueza rústica y urbana, que luego se decidió no realizar. A esto hay que añadir las primera muestras de cartografía forestal (los “bosquejos” de las provincias de Oviedo y Santander de 1862), de cartografía agronómica (el plano del término municipal de Madrid de 1867), geológica (el mapa completo de la provincia de Madrid en 1859, un “Bosquejo general geológico de España” en 1864, y cuatro mapas parciales más de distintos territorios), la hidrológica (con los planos generales de las cuencas del Guadalquivir y del Ebro, en 1864 y 1865 respectivamente), seis mapas sobre el estado de la red geodésica, un mapa de la red ferroviaria y cinco mapas demográficos elaborados con los datos del censo. De lo que se trataba, como puede verse, era de abrir el camino de la cartografía temática de Estado en diversas direcciones, realizando los primeros ensayos y sentando un modelo de actuación, que pudiera llenarse de contenido en el futuro, a medida que el Estado dispusiera de recursos técnicos y financieros para desarrollar cada línea de trabajo. Tras el paso de la Unión Liberal por el Gobierno existía ya en la Administración española un ramo de Estadística activo y capaz de producir resultados tangibles, algo que no podría decirse cuando dicho partido accedió por primera vez al poder. A partir de los años sesenta, los gobiernos de cualquier signo político dispondrían de un conocimiento, aunque fuera elemental, sobre las condiciones del país que administraban, lo cual abría la puerta a políticas más eficaces. El Estado nacional ya existía, y la Estadística daba fe de ello; aunque la reforma de ese Estado –y en particular de su ramo de Estadística– seguiría siendo objeto de discusión durante décadas. La reforma progresista Los progresistas, tras haber alcanzado brevemente el poder en dos ocasiones –18401843 y 1854-1856–, siempre bajo la tutela del general Espartero, volvieron a gobernar tras el triunfo de la Revolución de 1868, que destronó a Isabel II y expulsó temporalmente a la dinastía borbónica. Se abrió entonces el llamado “sexenio revolucionario” (1868–1874), durante el cual los progresistas dispusieron por fin de la oportunidad de desarrollar su modelo de Estado, aunque fuera en condiciones políticas difíciles e inestables, propias de un periodo revolucionario. En aquella coyuntura, la obsesión por garantizar el

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Orden que habían guiado la acción política de los moderados, dejó paso a la retórica del Progreso, propia de la nueva coalición gobernante que encabezaban los progresistas: el desarrollo económico del país pasaba a ser una prioridad, que se pretendía alcanzar mediante la aplicación a ultranza de las recetas del liberalismo y mediante lo que se llamaba el “fomento de la riqueza nacional”, es decir, la intervención del Estado en apoyo del crecimiento económico. Fue en ese contexto en el que el ramo de Estadística se reformó de nuevo, dándole la forma institucional que mantendría hasta la Guerra Civil de 1936-1939. Y la reforma se haría con arreglo a nuevas fuentes de inspiración, pues la referencia casi exclusiva de los moderados al modelo administrativo francés fue sustituida por la inclinación tradicional de los progresistas hacia las instituciones británicas, completada en aquel momento con la influencia de la Italia recién unificada, modelo en el que los progresistas españoles veían la posibilidad de crear un régimen plenamente liberal en un país católico. La reforma que hicieron los progresistas de la Estadística completó la labor iniciada por la Unión Liberal y se plasmó en la creación del Instituto Geográfico en 187022. Caracterizado como un ámbito clásico de la política corrupta y viciada del anterior reinado, la Estadística fue objeto de críticas y de proyectos de cambio desde el mismo triunfo de la Revolución, en septiembre de 1868. Provisionalmente, se volvieron a reunir los servicios cartográficos con los estadísticos, al refundirlos ambos en una única Dirección General de Estadística; y ésta pasó de la Presidencia al Ministerio de Fomento, siguiendo la vieja idea del liberalismo progresista, que vinculaba este tipo de trabajos más al impulso estatal y al desarrollo económico que al control del orden por parte del Gobierno23. Finalmente, José Echegaray, en quien habían recaído las competencias de Estadística como ministro de Fomento, decidió remodelar a fondo este ramo de la Administración. Para ello, prácticamente liquidó la Junta, a la que los moderados habían devuelto temporalmente sus funciones ejecutivas en 1866; en lo sucesivo, su carácter de mera asesora de la Administración se plasmó incluso en el nombre, pues pasó a llamarse Junta consultiva de Estadística. La Dirección General de Estadística del Ministerio de Fomento siguió existiendo como ámbito del Gobierno especializado en

22 AIGN, Serie I, leg. 1, exp. 9: Ministerio de Fomento. Expediente general de la Dirección General de Estadística. 23 D. de 26 de abril de 1870.

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estas cuestiones; pero, a su lado, se creaba un nuevo organismo de carácter científico, el Instituto Geográfico24. Conclusión El análisis de los primeros pasos de la Estadística en España tiene un interés que supera la mera curiosidad de anticuario. La creación de un ramo completamente nuevo de la Administración, que no contaba con precedentes en el Antiguo Régimen, fue una ocasión especialmente favorable para plasmar los ideales de los dirigentes liberales sin los lastres del pasado. En ese sentido, debe considerarse que la forma alcanzada por los servicios estadísticos es un buen indicador del carácter del Estado en el que se insertaban y al cual servían. Los avatares de la Estadística en manos de grupos de diferente significación política resultan reveladores de la concepción que cada uno de ellos se hacía del Estado. A la hora de definir la estructura y contenido de este ramo de la Administración, los moderados mostraron toda la ambigüedad de su proyecto de Estado: por un lado, eran partidarios de un Estado grande, centralizado y eficaz, que realizara los ideales liberalautoritarios del partido, de resonancias bonapartistas; la admiración por el modelo administrativo francés llevaba a algunos ideólogos del partido a abogar por un tipo de Estado fuerte, que requería un buen conocimiento del territorio, de su población, sus recursos y sus realidades económicas y sociales, a fin de orientar la acción de gobierno25. Pero, en la práctica, los moderados abandonaron ese sueño para sustituirlo por el de un Estado chico, más adaptado a los intereses inmediatos de los notables rurales que constituían la base social del poder del partido, y que exigían un respeto a las jerarquías sociales establecidas y a su poder en el ámbito local. Estos notables gustaban poco de los cambios que pudiera traer una Administración demasiado fuerte o eficaz, desconfiaban de la obsesión centralizadora del nuevo Estado y defendían, en su lugar, la continuidad del funcionamiento tradicional del poder siguiendo la lógica de las redes clientelares. Su oposición a los planes ambiciosos en materia de Estadística fue notoria. Por otra parte, el modelo estadístico inicial de los liberales moderados resultaba incompatible con las concepciones tradicionalistas de quienes habían sostenido al carlis-

D. de 12 de septiembre de 1870 y Reglamento de 27 de septiembre siguiente. Ese modelo se halla descrito en el libro de Alejandro Oliván (1843); pero puede ser atribuido también, sin duda, a otros dirigentes moderados, como Bravo Murillo (Pro, 2006a y 2006b). 24 25

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mo, personas monárquicas y ultraconservadoras que los moderados querían integrar en el sistema constitucional para liquidar la confrontación social abierta durante la guerra y, de paso, reforzar las posiciones políticas del conservadurismo liberal que ellos mismos representaban. Para ese mundo fronterizo entre el liberalismo más conservador y la oposición antiliberal, la Estadística era un ejemplo de las quimeras racionalistas del mundo moderno: pensar que la complejidad de la sociedad española pudiera ser reducida a cifras y cuadros les parecía sólo la parte más insensata del proyecto, mientras que poner ese conocimiento al servicio de una acción de gobierno capaz de cambiar la sociedad, eso era ya una amenaza peligrosa. La oposición de los notables a los planes de los administrativistas moderados acabó por producir un Estado muy diferente del que algunos de éstos habían soñado. Y, en particular el ramo especializado en estadística y cartografía, se retrasó hasta los años cincuenta y nació lastrado por las dudas de los moderados en torno a su viabilidad e interés. Aunque las instituciones públicas especializadas en estadística empezaron a aparecer en el periodo de gobierno de los moderados –y, por lo tanto, corresponde a éstos históricamente la fundación del ramo– fue una fundación en falso, vacía de contenido y que no dio frutos. El desarrollo real de la Estadística oficial en España correspondió a los periodos de gobierno de los partidos rivales que gobernaron posteriormente: los unionistas y los progresistas, menos contaminados con la desconfianza tradicionalista hacia un Estado racional y racionalizador. De éstos, fueron los unionistas los que pusieron en marcha verdaderamente los trabajos estadísticos sobre el entramado institucional esbozado por los gobiernos moderados. Los gobiernos de la Unión Liberal crearon una dinámica práctica de trabajo estadístico y cartográfico, que los progresistas se limitaron a modernizar y reorientar. Esta doble paternidad “práctica” del ramo se consolidó en la medida en que, a partir de 1875, en el largo y estable régimen político de la Restauración, se alternaron en el poder dos grandes partidos, el conservador y el liberal, que constituían versiones reformadas de los unionistas y de los progresistas, cuyas ideas y realizaciones respetaron y desarrollaron hasta la crisis del régimen en el siglo XX. En cualquier caso, los diferentes grupos que pasaron por el poder a lo largo del reinado de Isabel II dejaron su impronta en el ramo de Estadística. Hay rasgos del mismo que resultan reconocibles a largo plazo, y que tienen su origen en decisiones tomadas sea por los moderados, sea por los progresistas o los unionistas. Por ejemplo, la unidad largamente mantenida entre los servicios estadísticos y cartográficos del Estado es una

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de las características peculiares de ambos en la historia de España, que arranca de las propuestas de 1853-1854 y que se consolida por decisiones tomadas en 1859 y 1870, hasta la extinción del Estado liberal en 1939. Otro aspecto duradero de la Estadística española sería su estrecha relación con el Ejército, probablemente como consecuencia indirecta de la reunión en un mismo ramo de estadística y cartografía. La intervención de los militares en la gestión del aparato estadístico y cartográfico del Estado data de las primeras discusiones en torno al tema en 1855, y resulta visible hasta la creación de un Instituto Nacional de Estadística plenamente civil en 1945. También procede de la época de Isabel II la concepción de la Estadística como un ramo administrativo con personalidad propia, de tal relevancia política que no puede dejarse sin más en manos de alguna oficina secundaria de uno de los ministerios: el carácter general de los servicios estadísticos y su importancia para la gobernabilidad del país crearon desde 1856 un vínculo directo entre los organismos responsables de la Estadística y la Presidencia del Gobierno, vínculo que fue bendecido por el Congreso internacional de Estadística de Florencia (1867) y que se mantuvo durante largo tiempo (con breves periodos de interrupción). Pero, por encima de todos estos elementos duraderos de la definición de la Estadística pública en España, destaca su carácter nacional, que no fue nunca puesto en tela de juicio por quienes intervinieron en los debates de aquel periodo fundacional. La Estadística se concibió como instrumento de centralización y uniformización de la información sobre todo el territorio nacional; lo que significaba, de alguna manera, un instrumento de centralización del poder y de uniformización del país, al servicio del proyecto de construcción nacional que latía detrás de la creación del Estado. Por esa razón –entre otras– la Estadística resultaba tan ajena a la visión plural de los reinos tradicionales que se hacían los carlistas. Por la misma razón, entre los ejemplos extranjeros no se aludía nunca al de Austria, un imperio que mantenía sistemas estadísticos desiguales para los diferentes territorios que lo integraban; y se prefirieron modelos uniformistas como los de Francia o Bélgica, frente al del Reino Unido, que mantenía separadas las estadísticas esenciales de Escocia e Irlanda de las de Inglaterra y Gales. La Estadística española se concibió desde el principio como obra nacional, centralizada en manos del Gobierno. Y, en esta línea de asentar el carácter público y nacional de la Estadística, los experimentos de subcontratar ciertos trabajos

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con empresarios privados se saldaron con un balance negativo y con la confirmación del control exclusivo de todos los trabajos estadísticos y cartográficos por parte de la Administración central del Estado, un rasgo característico que sólo ha sido revisado en tiempos recientes. Por último, y mirando al entorno europeo del siglo XIX, en el que se desarrollaba la construcción del Estado español, hay que concluir que el servicio de Estadística se institucionalizó de forma tardía, cuando otros países ya habían acumulado experiencias estadísticas relevantes en la primera mitad del siglo. Esta institucionalización tardía permitió inspirarse en los modelos que ofrecían los países europeos más avanzados, de los que se tomaron la mayor parte de las ideas. Los tres focos de inspiración fundamentales eran el Reino Unido, Francia y Bélgica, desde que en 1841 Madoz envió a unos comisionados a estudiar los sistemas estadísticos de los tres países y lo que podían aportar a España (comisionados que, por cierto, fueron luego vocales de la Comisión y la Junta de Estadística, a la que aportaron sus experiencias de la década anterior)26. Desde entonces fue notorio el predominio del modelo francés, no sólo en materia estadística, sino en cuanto a la concepción general del Estado y de su Administración; modelo que se completó con la idea belga de crear una comisión general que coordinara todos los trabajos estadísticos de la Administración. En cambio, algunos de los elementos característicos que los progresistas solían aplaudir del ejemplo británico, como la importancia de las informaciones parlamentarias, la descentralización de los trabajos estadísticos, la estructura del Board of Trade o la pujanza de las sociedades estadísticas privadas, estuvieron completamente ausentes de la experiencia española. Por otro lado, muchas de las ideas que se tomaron del extranjero quedaron desvirtuadas en su aplicación práctica, por la escasez presupuestaria y por la falta de voluntad política para enfrentarse a la resistencia que ofrecían instituciones y grupos sociales poderosos; pensemos, por ejemplo, en el catastro napoleónico, iniciado en España con cien años de retraso y con notable lentitud y falta de continuidad.

Los comisionados, Juan Bautista Trúpita y José Magaz, conocieron en Bélgica a Adolphe Quételet, padre de la idea de crear comisiones centrales de estadística, y primer director de la que se creó en su país. 26

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