La economia de la Proteccion Social

LA ECONOMIA DE LA PROTECCION SOCIAL DOCUMENTOS DEL CENTRO INTERAMERICANO DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD SOCIAL: MEXICO DF

Mg. Dr. Sergio H. Del Prete a.- Introducción. La Economía y la Política Social En la mayoría de los países, durante las últimas décadas, la política social y la económica han estado tirando en sentidos opuestos, el tiempo suficiente como para provocar alteraciones tanto en la cobertura de las necesidades de protección social a sectores vulnerables, como en las pautas para procurar los recursos necesarios a fin de darles respuesta. En ocasiones los gobiernos han recurrido al sector privado (las menos) o a las organizaciones sociales (las mas) a fin de producir mas servicios. Y paralelamente a todos estos enfoques, se ha hecho énfasis en la eficiencia con que se manejan los recursos y la eficacia con que se consiguen los resultados esperados. A partir de un creciente cuestionamiento a las debilidades y a los fracasos relativos de las reformas aplicadas a la política social, se da argumento a que la concepción de “universalismo” de un cierto tipo y característica, emerge como la estrategia posible de reemplazar paulatinamente al tradicional horizonte-objetivo de los años ’80 y ’90, que otorgaba prioridad al combate a la pobreza a través de estrategias de focalización fundadas en una concepción particular de equidad diferenciada. El “nuevo universalismo” de la política social se basa en la necesidad de obtener diferentes resultados en la relación entre esta y el concepto de ciudadanía, contribuyendo efectivamente a la reducción de las desigualdades y la construcción de ciudadanía. Para alcanzar ambos objetivos, se requiere en primer termino una reforma de la institucionalidad política, particularmente en lo que se refiere no solo al rol del Estado sino a su verdadero alcance y capacidad para sustentar en el tiempo una política social que se acompañe de mejoría efectiva en materia del gasto social y su impacto en la reducción de la pobreza y la promoción de capacidades en la población objetivo, a fin de reducir la profunda brecha de ingresos latinoamericana. Estas cuestiones refuerzan lo que ha sido moneda corriente en la aplicación de políticas compensatorias, es decir que la necesidad ha rebasado la disponibilidad de provisión de bienes sociales y como respuesta se comienza a exigir por parte de la autoridad económica la toma de decisiones drásticas y discutibles respecto no solo de las políticas sino de las formas de distribución de los recursos disponibles, en contextos muchas veces teñidos de asistencialismo improductivo en cuanto al beneficio social que se busca. La escasez, como constante de la economía, implica elección, pero tal escasez y las elecciones que de ella devienen no siempre resultan discutidas en profundidad respecto de la magnitud de las necesidades a resolver y las políticas a aplicar, en términos de productividad social final de las mismas. Es decir, poder determinar con cierta

aproximación que impacto cualitativo se espera obtener con los recursos disponibles, más allá de los resultados inmediatos que se puedan lograr en términos cuantitativos. Quizás una de las principales fallas de la relación recursos – provisión – resultados – impacto reside en la escasez o directamente la falta de información y aun de experiencia en la política social respecto de su vinculación directa con la ciencia de la escasez, es decir con la economía por definición. Se ha discutido y escrito extensamente respecto de la Economía de la Salud, promoviendo saldar la brecha entre una ciencia de amplia variabilidad como la medica con una de incertidumbre y concepto positivista como la económica, en un contexto en el que priman permanentemente juicios de valor así como cuestiones bioéticas y hasta legales. Y finalmente, se ha conseguido un avance en el ensamble entre la gestión técnica sanitaria y las cuestiones económicas. Pero sigue siendo muy limitada la literatura respecto de la Economía de la Política Social, especialmente respecto de la formación de opciones programáticas frente a la cuestión básica mencionada que es la escasez de recursos. Se trata en esencia de la permanente relativización de modelos de pensamiento respecto de análisis de opciones y de criterios para asignar recursos frente a la cuestión común de la escasez en cualquier ámbito de la gestión del Estado o del propio mercado, más aun cuando el pragmatismo supera la minima planificación concertada. Y de la necesidad de objetivar como y de que forma el análisis económico puede contribuir a mejorar dicha planificación, así como la propia prestación, básicamente a partir de la evaluación (ex ante y ex – post) de muchas políticas y programas destinados a las diversas formas y campos de la protección social. En términos generales, las políticas sociales suelen ser identificadas como aquellas políticas públicas que tienen por objeto de intervención común los “problemas sociales”. Se trata de un conjunto articulado y temporalizado de acciones, mecanismos e instrumentos conducidos por un agente publico, explícitamente destinadas a mejorar la distribución de oportunidades o corregir la distribución de activos a favor de ciertos grupos o categorías sociales (Atria,R.; 2005 Politicas sociales, concepto y diseño)) Las políticas públicas que suelen ser presentadas como sociales, en la mayor parte del mundo capitalista contemporáneo, incluyen toda intervención pública que regula las formas en que la población se reproduce y socializa (como sobrevive físicamente y como se inserta en el mundo del trabajo y en los espacios socioculturales). Paralelamente, se amplían a aquellas que protegen a la población de situaciones que ponen en alto riesgo esos procesos o bien neutralizan los efectos “no deseados” de los mismos. Suelen incluirse así los ámbitos del trabajo y el empleo, la educación, la salud, los sistemas de seguridad social y finalmente a la asistencia o ayuda social (considerada esta como el conjunto de intervenciones enfocadas en las problemáticas particulares que afectan a la población en mayor grado de vulnerabilidad).

b.- El significado y la finalidad de la protección social La generalización del trabajo asalariado en los países capitalistas durante la etapa industrial convirtió a las “relaciones salariales” en el modo predominante de vida de los sectores no poseedores de capital pero considerados ciudadanos. La protección social se transformó a partir del nivel de participación en el contexto de la división social del trabajo, en un estatus garante de condiciones de vida, asegurando al asalariado formal contra las eventuales variaciones del ciclo productivo económico (desempleo) así como contra los riesgos individuales de la vida activa (enfermedad, vejez, muerte). Hasta casi finales del siglo XX, el Estado capitalista regulo e intervino históricamente de dos maneras respecto de los asalariados: por un lado estableciendo los modelos y condiciones bajo las cuales se pueden establecer las relaciones salariales (regulación jurídica de contratos de trabajo) y por el otro, generalizando sistemas de seguros ampliados a las familias del trabajador y capaces de atender económicamente a los riesgos tanto del ciclo económico como de la vida activa. Tomando en cuenta estos procesos, corresponde revisar la reciente economía política de las transformaciones sufridas en la política social latinoamericana y en el modelo de protección social, enfatizando para ello tanto el vínculo de las elites estatales con los actores sindicales, como la propia dinámica política de la interacción entre los líderes de los diversos niveles jurisdiccionales que posee el propio Estado. La falta de equidad ha sido y es aun un problema sistémico en America Latina, sea porque la estructura productiva es heterogénea en su nivel de productividad, compleja en el acceso a mercados y dificultosa en cuanto a la incorporación de progreso técnico dada la variabilidad de la inversión del capital propio y extranjero, pero básicamente porque se ha roto la base del contrato social que permitía la estabilidad laboral y con ello se ha fracturado la seguridad social. O porque inequidad y desigualdad se refuerzan en relación a la merma o ausencia de los logros educativos adecuados en los quintiles mas bajos de la población, a los problemas de inserción en el mercado laboral, generalmente bajo condiciones “amorfas”, a las brechas territoriales en el acceso a las diversas formas de protección social, y en que a pesar del significativo crecimiento económico de las ultimas décadas, el déficit social y la enorme brecha de ingresos no parecen revertirse por vía de la estructura tributaria ni por el aumento del gasto social. Existe especialmente en el contexto de las intervenciones de política social lo que se define como la política de servicios universales. Si bien la educación básica, la atención de salud y la infraestructura social han sido preocupaciones constantes de los niveles públicos, su transformación en sistemas accesibles a todos los habitantes del Estadonación ha tenido diferentes concepciones estratégicas. Para el caso de los sistemas educativos su objetivo ha sido contribuir al proceso de socialización cultural e instrucción práctica capaz de dotar a los individuos y grupos de las capacidades básicas (como las define Amartya Sen) que les permita integrarse activamente al espacio cultural del EstadoNación y al mercado de trabajo generalizado. Por su parte, en cuanto a la salud pública, implica garantizar un mínimo universalmente accesible de prestaciones y cuidados básicos

a los individuos, además de hacerse cargo de acciones generales de higiene pública, epidemiología, etc.) que por su variabilidad, riesgo, externalidades y costos no pueden correr por cuenta de individuos y/o grupos. Finalmente, a traves de la accion del Estado se desarrolla o regula un conjunto de servicios de infraestructura social que se tornan estratégicos para la reproducción cultural y económica de los sujetos sociales, a partir de facilitarle el acceso a la mayor parte de la población. Aunque políticas del trabajo y de provisión de bienes sociales o servicios universales fueron durante la mayor parte del siglo XX garantía de condiciones de vida mínimas y relativamente comunes para los ciudadanos, no fueron suficientes para suprimir (aunque sí transformar) ciertas definiciones sociales respecto de necesidad y vulnerabilidad y entendidas genéricamente como “pobreza”, mas allá que esta sea una definición de tipo económico caracterizada por la imposibilidad de acceder a una canasta básica de bienes y servicios . Para este segmento social, y su componente mas profundo que es la indigencia, la política asistencial se constituyo en un conjunto de programas de transferencia de bienes y servicios tendientes a reducir dificultades y riesgos específicos para resolver su reproducción por fuera del mercado de trabajo y acceder a las condiciones de vida básicas que resultaban garantizadas por el complejo de políticas universales, dada su escasez de recursos económicos. La organización político-territorial que tiene efectos más determinantes para con la protección social es el Estado-nación, razón por la cual el concepto de “ciudadanía” implica la pertenencia de un individuo al mismo. La “posesión” de tal condición tiene el significado de la calidad de sujeto respecto de un conjunto de derechos y deberes (imaginarios y reales) que comparte con todos los otros ciudadanos en un contexto de integración social dinámica, y que configuran un mínimo común (teóricamente universal pero en la practica estratificado en sectores sociales) de beneficios, reglas de convivencia y obligaciones en el marco de dicho Estado-nación. La política social, o mas abarcativamente la protección social, procura el logro de un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre sí misma (con el Estado como agente institucional responsable con mayor o menor importancia relativa según los casos), a través de las cuales se pautan los mecanismos y modalidades en que se produce este proceso de integración social. Dichas intervenciones establecen o co - establecen condiciones mínimas o básicas comunes de reproducción y socialización para los individuos y grupos que coexisten en el espacio de un Estado-nación, que configuran un piso denominado “umbral de ciudadanía”. Por sobre ese piso, el sesgo que adquiere la política social es quien garantiza igualdades sociales mínimas o cristaliza desigualdades sociales máximas, conformando a su vez las “fronteras” esenciales bajo las cuales registra su dinámica social la ciudadanía moderna. Las sociedades capitalistas ha ido configurando a lo largo del tiempo una dualidad incorrecta entre el significado de las funciones económica y social del trabajo, instalando como idea fuerza que las actividades humanas (y por ende las personas) adquieren valor

en función del precio que el mercado paga por ocupar laboralmente a la fuerza de trabajo. En consecuencia, existiría una responsabilidad primaria de los individuos con su sociedad de tipo básicamente mecanicista, por la cual simplemente deberían disponer de su capacidad de trabajo al servicio de la economía. Por tal motivo, si sus esfuerzos no resultan suficientes para lograr una ubicación laboral en el mercado en función de ciertas capacidades que este exige y que cada persona debe poseer, surgen una serie de “sanciones” de tipo social, centradas básicamente en la exclusión no solo del mercado, sino de los mecanismos tradicionales definidos como propios del sistema de protección social. Puede aquí incorporarse conceptualmente la frase de Fitoussi (1966) respecto a que Mercado sin Estado es mercado negro. Esta postura cuasi dogmática se vincula con la idea de una suerte de individualismo productivo, considerado el nexo articulador entre el trabajo representado en la definición de empleo, la producción y la creación de riqueza. De allí la diferenciación entre dos formas de trabajo; el “productivo” y el “improductivo”. A diferencia de lo que propone Rosanvallon, no se tiene en cuenta lo que la persona significa como individuo que puede hacer por su cuenta (sus capacidades creativas), sino el tipo de actividad especifica en la cual aplica su capacidad o aptitud para determinado trabajo por una parte, y el tipo de capital que lo contrata por otra. Precisamente, el problema mas critico de la protección social se vincula con el modelo particularista del modelo asegurador en América Latina, vinculado al mundo del trabajo, y no a la condición de ciudadanía como en la mayoría de los países europeos. En un contexto donde el trabajo formal ha pasado a ser una variable de ajuste del mercado laboral, las formas alternativas al tiempo que ganan espacio pierden derechos y protecciones. c.- Panorama social de la Protección Social en América Latina La informalidad laboral es uno de los problemas más graves que afecta al mercado de trabajo en toda Latinoamérica. Analizando la estructura productiva y el mercado laboral en América Latina en el siglo XXI, es por característica heterogéneo en niveles de productividad, acceso a mercados, disponibilidades de capital, velocidad de incorporación de tecnología, estabilidad de contratos y régimen de protección social. En el año 2002 la Organización Internacional del Trabajo, en su 90ª Conferencia, planteó que la informalidad en el mercado de trabajo constituye un fenómeno estructural (no temporal ni marginal) y que una de sus causas principales es el proceso de descentralización productiva hacia países periféricos que impulsan las grandes corporaciones con el objetivo de disminuir sus costos laborales. De hecho, no ha disminuido entre la década del 90 y la del 2000 sino que ha tendido a aumentar (Fig.1)

Fig.1. Economia de la informalidad en AL. 1990 - 2005 70

Por ciento

60

12,6

9,5

50

Precarios en empresas formales

40 30 20

47,5

50,7

1990

2005

Informales

10 0

Fuente: Tomado de Tokman, V. CEDES – OIT; 2009

El nuevo esquema de división internacional del trabajo con eje en las Empresas Transnacionales, con mercados globales y la incorporación al mercado mundial de países con abundantes recursos humanos de bajos salarios alienta las estrategias de reducción de los costos laborales a costa de anular los derechos básicos de los trabajadores. De tamaño grande en cuanto a su participación en el mercado laboral total, dinámica creciente y cierta inelasticidad respecto del PBI, la informalidad es un fenómeno complejo, heterogéneo y multidimensional. Precisamente, dos tercios del empleo creado durante los últimos veinte años ha sido informal, especialmente a punto de partida de “microemprendimientos”, cuyos modelos de contrato laboral son muy inestables, carentes de coberturas de seguros sociales y con una mayor cantidad de horas trabajadas. Un análisis de los diferentes países latinoamericanos demuestra la profundidad del contexto de la informalidad en el mercado laboral correspondiente (Fig.:2) Fig.2. Informalidad en paises de America Latina a 2006 Chile Costa Rica Panama Uruguay Argentina Mexico Brasil R. Dominicana America Venezuela El Salvador Guatemala Ecuador Paraguay Peru Bolivia

Informal Informal en empresa formal

0

20

40

60

80

100

Fuente: Elaboraron propia según datos de CEPAL 2008

Por tal motivo, se la define como una inserción laboral altamente precaria, ya que la realización de actividades por fuera del marco legal determina que los trabajadores no

tengan acceso a ningún beneficio derivado de la protección social tradicional y, además, los condiciona a percibir ingresos un 40% promedio inferior a los de los trabajadores formales. La normativa laboral legal establece que los asalariados tienen derecho a gozar de vacaciones pagas, aguinaldo, indemnización, cobertura médica, de riesgo de trabajo y previsional; así como a percibir ingresos no inferiores al salario mínimo vigente. La informalidad los excluye de estos beneficios. Es así que la gran mayoría de las relaciones laborales y de autoempleo se desarrollan fuera del alcance de cualquier regulación, lo cual implica la ausencia de mecanismos de seguridad social para proteger a este tipo de trabajadores ante los distintos riesgos a los cuales están expuestos, principalmente aquellos relacionados con la salud. Debido a las características del sistema tradicional de la seguridad social, si bien es posible que los trabajadores independientes se afilien, resulta muy costoso para los trabajadores informales lograrlo, ya que en su mayoría son pobres (Carbajal y Francke, 2000). Por ejemplo, dentro del rubro de las microempresas informales, el número de trabajadores afiliado a algún mecanismo de protección social de salud no supera el 10%. La desigualdad en el trabajo se refuerza por la propia dinámica del nuevo mercado laboral formal a nivel individual, que se caracteriza por diferentes logros educativos, formas de inserción laboral y brechas territoriales de productividad entre otros. Y no se revierte solamente por el impacto del gasto social y/o la característica de la estructura tributaria. En términos cuantitativos, según datos de la CEPAL de 2008, el 85% de la población del decil 1 (10% mas pobre) registra empleo informal, en relación al promedio latinoamericano correspondiente al 52,6% de informalidad sobre la población económicamente activa. De este modo, la precariedad del empleo en los sectores más pobres termina siendo una extensión conceptual de la exclusión social. Por tal motivo, la demanda por servicios públicos de salud y pensiones no contributivas (mas otros servicios propios del sistema de protección social no tributario) va aumentando a un ritmo que tiende a superar las tasas de crecimiento efectivo del PBI y la capacidad de financiamiento futuro (Titelman y Uthoff, 2003). Esto obliga a ubicar en la agenda política y en el debate académico no solo la búsqueda de alternativas novedosas respecto de la protección social tradicional para este grupo socio- demográfico, sino los mecanismos anticiclicos de financiamiento que permitan resguardarlas de una posible secesión con enfriamiento de la economía regional y contracción del gasto público social. Un factor asociado a la oportunidad laboral y las políticas sociales tiene que ver con el logro educativo que alcanzan los países latinoamericanos. La relación de causa – efecto entre demanda laboral y nivel educativo de la oferta alcanza magnitudes alarmantes. Si no logra alcanzar en los próximos años niveles de educación adecuados sobre la futura demanda laboral, la región tendrá serias dificultades no solo en absorberla sino para competir en la nueva era de la globalización y la multipolaridad donde prima una nueva economía basada en el conocimiento.

Los productos de alta tecnología y alto valor agregado asociado cotizan en los mercados mundiales más que los commodities o los productos con bajo valor agregado, generando crecimientos económicos mucho más significativos y permanente en los países asiáticos e India que en los latinoamericanos, a excepción de Brasil. Por cierto, existen amplias franjas de mano de obra en Latinoamérica que participan en unidades productivas informales que realizan solo actividades marginales caracterizadas por una escala de negocios reducida y baja o nula vinculación con el nivel productivo formal. En este contexto la falta de complexión del nivel secundario potencia la informalidad y amplia o cristaliza las brechas de ingreso entre quintiles. Tanto es así, que la CEPAL señala que el nivel de informatización laboral es del 74.2% para quienes solo poseen educación primaria, pasando al 55,4% en quienes tienen secundario incompleto. Solo se logra una reducción significativa al 32,4% en aquellos que poseen secundario completo. En tanto, la tasa de ocupación del asalariado formal es del 73,7% para este último grupo. El componente asociado de mayor gravitación es que solo el 0,8% del quintil 1 (más pobre) concluye la educación secundaria y apenas un 20,4% la terciaria, mientras que para el quintil 5 las cifras de compleción se elevan al 22% y 77% respectivamente. (Fig.3)

Fig. 3. America Latina. Tasas promedio de informalidad segun deciles de ingreso per capita. 2008 90

8 1, 5

80

69,9 63, 7

70 60

%

52,6

59, 2

55,9

53, 4

49,8

50

46, 2 40,9

40

32,1

30 20 10 0

De c i l e s de i ngr e so pe r c a pi t a

Ta sa de e mpl e o i nf or ma l

Fuente: elaboración propia según Informe CEPAL 2008

En cuanto a la cuestión de mayor peso social como es la desocupación, sus cifras no son tan alarmantes en términos globales, pero si en términos relativos ya que para un nivel de desocupación promedio de 7.4 en toda America Latina, el decil 1 alcanza cifras 5 veces superiores respecto del 10. d.- La búsqueda de una nueva forma de Protección Social Un aspecto a resaltar es que históricamente en América Latina, el sistema de derechos y deberes así como la participación política, social y cultural efectiva de sus ciudadanos han estado ligados al mundo del trabajo, y este tiene consecuencias materiales de variable

intensidad en las posibilidades de consolidar una “posición” del individuo -ciudadano en la estructura social y política del Estado - Nación. La ciudadanía ligada al trabajo estable durante la mayor parte del siglo XX ha sido lo que materializo, desde este punto de vista, una suerte de estatus jurídico, político y socioeconómico. Una aspecto muy importante de esta condición de ciudadanía proviene de cómo absorbe (o no) la oferta de mano de obra el mercado de trabajo; bajo qué condiciones obtienen los individuos sus ingresos monetarios, cuánta protección social obtienen frente a los ciclos económicos o los riegos de la vida activa que se les presentan; a cuánto y a qué tipo de educación, de atención de salud y de infraestructura social básica pueden efectivamente acceder los ciudadanos y bajo qué condiciones. Finalmente, resta por definir quiénes son los grupos de riesgo que quedan fuera de estas posibilidades, donde se ubican y qué tipo de asistencia específica requieren obtener por parte del Estado Actualmente, los trabajadores formales no representan la “normalidad” del mercado de empleo de la región. La cuestión ya no refiere al tradicional desempleo, sino la aparición de la nueva figura de “empleados pobres”. Cada vez se amplia más una “zona de vulnerabilidad social”, dentro de la cual se produce un transito intermitente entre situaciones de desempleo total y empleo precario. Es el denominado “efecto calesita” de quien entra por una puerta y sale por otra y así sucesivamente en diferentes momentos y formas de ocupación. Muchas veces, la propia oferta de mano de obra dispuesta a trabajar, cuando encuentra un empleo, lo adquiere en tareas de mucha menor calificación que las que podrían vincularse con su nivel de capacidades adquiridas y alcanzadas en el sistema educativo. Todo esto trae como resultado la coexistencia de notables brechas en la protección social, la cual comienza a expresarse en muchos países a través de dos corrientes. Una, mas tradicional, que procura reformularse para generar efectos sustantivos de alcance mas universal y otra que se caracteriza por modelos híbridos de acceso diferenciado, que oscilan entre formas semi - universales de prestación social o bien mas focalizadas. Observando la relación entre protección social, condición laboral y ciudadanía, América Latina aparece conformada como una sociedad partida en una lógica de “cuatro cuartos”. Una parte de la población, que accede a coberturas y beneficios sociales de buena calidad posee, además del financiamiento a través de sus propios ingresos, cierta protección relativa e indirecta del Estado a través de mecanismos conocidos como de free- rider. Tal el caso de la educación publica en cualquiera de sus niveles, especialmente universitario, o de la salud estatal. Otra parte logra obtener, a veces de manera desigual a pesar de su condición de trabajador asalariado formal, modalidades de protección social provistas directamente o no por el Estado (el caso del seguro social de salud por ejemplo) cuya calidad final es variable. El tercer “cuartil” se configura a partir del amplio abanico de asalariados informales, a los cuales les alcanza una suerte de protección inestable entre consumo propio (variable según sus ingresos) y prestaciones sociales directas que se vinculan con educación, salud, discapacidad, vejez y provisión de infraestructura social, entre otras provistas por el Estado.

Finalmente, queda un último cuarto de la sociedad, conformado por aquellos cuya posibilidad concreta de acceder a un umbral mínimo y básico de condiciones de vida no está garantizada, salvo por la coincidencia - muchas veces compleja y volátil en su accesibilidad, con mecanismos de protección básica focalizada, bajo la forma de políticas asistenciales que por lo general son de carácter clientelar y pasivo. Se trata en definitiva de un juego dinámico de inclusiones parciales, algunas amorfas y estratificadas, mas un nivel de exclusión “duro”, que refleja la elevada desigualdad de ingresos de la región. Es lo que Filgueira identifica en forma similar como regímenes notoriamente asimétricos y “universalistas estratificados” pero en tres tercios: un tercio relativamente bien protegido, un tercio con acceso precario y variable a la protección social, y un tercio con exclusión efectiva y definitiva. Este contexto altamente complejo fue tanto causa como consecuencia de los modelos reformadores aplicados sobre las políticas tradicionales de protección social. Su basamento tuvo cinco instancias clave: 1 el corrimiento del Estado de la política social o desestatización, 2 el avance privatizador sobre la seguridad social (Regimenes de capitalización), 3 las reformas instrumentales sobre los seguros sociales de salud, 4 la transferencia de funciones a la periferia del sistema de gobierno o descentralización y 5 la delimitación de grupos altamente vulnerables y su asistencia puntual o focalización. A partir de estas transformaciones aplicadas al Estado, de carácter económicoorganizativo, las dos cuestiones centrales que sin duda tuvieron mas impacto sobre las políticas sociales fueron la descentralización (en base a una profunda reorganización de los servicios públicos y sociales otorgando mayor responsabilidad relativa a los Estados subnacionales como provincias y municipios) y la focalización que vario el objetivo desde el ciudadano como receptor de la protección social universal por derecho hacia un “grupo - meta” por condición social de alto riesgo, previamente definido como receptor estratégico de la asistencia básica. De las dos mencionadas, la última adquirió un significado especial en el marco de las políticas económicas de saneamiento de las finanzas estatales, al ofrecer los recursos de manera selectiva poniendo el acento no solo en la forma eficiente de utilización del gasto social sino en el impacto real sobre los destinatarios de dicho gasto. Al tiempo que la descentralización operaba como instrumento administrativo para acercar la respuesta organizada a las necesidades de grupos o individuos, la focalización era una estrategia de micro gestión destinada a la mejora selectiva de grupos ultra vulnerables en el contexto del combate a la pobreza. En este contexto, caracterizado por la velocidad con

que se operaban los cambios, se comenzó a introducir la terminología económica de eficiencia junto a la social de eficacia. La Economía de la Política Social es un instrumento de análisis para el logro de mejores resultados de las políticas publicas que tuvo un correlato inicial en el capitulo de la salud, donde tal vez haya habido mayor profusión de documentos internacionales a través de los cuales mediante reformas instrumentales de diferente intensidad se procuraban alcanzar simultáneamente equidad, eficacia, eficiencia, efectividad y calidad, como si de el simple uso de las palabras se pudiera pasar del gradualismo necesario a la reforma acelerada sin provocar con ello profundas distorsiones, marchas y contramarchas. Se asociaron conceptos microeconómicos, cuestiones macroeconómicas de financiamiento y equidad y aspectos operativos de calidad e impacto en cuanto al logro de objetivos, sin que mediara un análisis criterioso y fundado de su importancia y valor relativo. Vale aquí hacer referencia a las consideraciones de Stiglitz, Premio Nobel de Economía, quien sostenía que “para ser mas equitativo se requiere ser menos eficiente y viceversa”. En un contexto desordenado, equidad y eficiencia, por ejemplo, no podían ir de la mano y alcanzarse en forma asociada. Y esto se reflejaba no solo en términos de la pregonada economía de recursos sino del aporte especifico conceptual que bien podía aportar la economía normativa a la gestión de programas y procesos y a la medición de resultados, que permitiera reubicar las políticas de protección social en el contexto de lograr una nueva dinámica del Estado que incluyera como conceptos una clara finalidad social de “razonable racionalidad” e integración asociada al crecimiento económico, y no solo de compensación. Tal como lo sostienen Repetto y Alonso (CEPAL ,2004), fue notorio en este campo la influencia en America Latina del entorno político y socio-económico de la década de los noventa en el contenido y por sobre todo en la velocidad de los intentos de reforma de ciertas cuestiones fundamentales de la protección social. En lugar de construir un nuevo modelo de institucionalidad social de signo incluyente que fortaleciera el concepto de ciudadanía con derechos (lo cual requería a la inversa un fortalecimiento del nivel central del Estado y mejoras cualitativas de su gestión), solo se fueron transfiriendo en forma vertiginosa y hacia niveles inferiores de gobierno los problemas irresueltos del conflicto fiscal (vía la descentralización de la educación, la salud y ciertas políticas asistenciales) sin patrones de regulación adecuados. c.- Que significa la Economía de la Protección Social. De lo general a lo particular La economía y la política social siempre han ido de la mano. Ramón Carrillo, que fuera Ministro de Salud argentino entre 1946 y 1954, ya enunciaba en esos años que no había política de salud sin política social asociada, pero tampoco era posible esta sin una política económica que la acompañara. Expresaba así no solo la necesidad de disponer de los recursos financieros para garantizarla, sino la presencia de una economía creciente ligada al desarrollo, que podía lograr reducir las necesidades en materia educativa, sanitaria y de

infraestructura de la época y mejorar significativamente la calidad de vida. En definitiva, alcanzar una Economía de la Protección Social, una Economía del Bienestar. La Economía de la protección social incluye tanto la macroeconomía del gasto y sus implicancias como los aspectos que derivan de la misma, esto es las relaciones que se generan dentro de un “cuasi mercado” (ordenado y regulado por el Estado) respecto del comportamiento de consumidores y productores individualmente considerados, y su interacción dentro de una función de producción del bienestar social. En el primer aspecto, una constante es la lógica de los recursos escasos, insuficientes para satisfacer todas las necesidades que se asocia a la toma de decisiones en contextos dinámicos, cambiantes y con altas dosis de tensión social a nivel de la meso y microgestion. Si el principio básico de la economía es el estudio de los criterios para la distribución de los recursos escasos, el primero a analizar es la eficiencia en la utilización de los mismos y la efectividad de resultados. Ahora bien. En el campo de la protección social, la búsqueda de eficiencia no debe consistir en “racionalizar” en términos reduccionistas, sino en maximizar el resultado de determinados procesos mejorando sus funciones de producción, esto es los beneficios sociales, los ahorros de costos, el bienestar del individuo en particular, o en términos de ciudadanía, el bienestar social. La eficiencia es, por lo tanto, el logro de la maximización de los fines dados los medios o bien la minimización de los medios para conseguir el objetivo dado, buscado o esperado. Si en el corto plazo la eficiencia permite mejorar cuantitativamente los resultados con los recursos disponibles, en el largo plazo, el logro de eficiencia puede radicar en permitir en forma asociada diversificar la búsqueda de instrumentos para incrementar tales recursos y optimizar la calidad de los resultados. Ahora bien, en el campo de las políticas sociales, y contrariamente a lo que se pretendió introducir como dogma, la sola condición de eficiencia no es ni puede ser el único criterio para la distribución de recursos, ya que la justicia con que se lo efectúa también constituye un elemento central. Esta condición de “justicia” que se correlaciona con equidad proviene de la economía normativa y esta vinculada a la distribución de los recursos ya sea de acuerdo a las necesidades específicas de los individuos o grupos, o bien de acuerdo a los juicios de valor de una sociedad respecto del tratamiento de tales necesidades. En las políticas de protección social, hay muy pocas circunstancias donde la economía positiva sea condición suficiente para guiarlas. Esto no quita que la disciplina permita a través de las metodologías de estudio disponer de respuestas a algunas situaciones políticamente críticas, sea a partir de simulaciones de comportamiento ex ante o de evaluaciones de costo/efectividad comparando dos o más alternativas posibles en función de los resultados esperados. El problema es, tal como bien cita Culyer (1981) que sin el criterio normativo compartido por los administradores es solamente la eficiencia, las

necesidades de la política social, básicamente en el corto plazo, suelen enfrentarse críticamente con tal lógica. Hay una constante en la gestión de la política social de no creer que los problemas sociales con base económica puedan ser previamente investigables a partir de comparar alternativas, o bien que no pueden esperar el tiempo que demanda tener resultados, o que a muy pocos economistas les interesa efectuar estudios que finalmente tienen un altísimo nivel de juicios de valor. Pero en un contexto como el mencionado de recursos escasos frente a demandas significativas, es imposible escapar minimamente al conocimiento del costo que tendrá determinada prestación social en función de los resultados a lograr y su medición, así como del estudio de la relación real entre “inputs” y “outputs”, de los costos y las efectividades alternativas, de los incentivos y de cómo lograr distribuciones equitativas entre otras cuestiones. De allí que sea necesario lograr una integración entre pensar por una parte las cuestiones de la protección social desde lo político pero analizarlas por otra como economistas, es decir llegar a encauzar el debate obligado entre eficiencia y equidad en el contexto de la Economía de la Protección Social. Como corolario, la Economía de la Protección Social tiene ante si cuestiones de tal amplitud como el bienestar de la tercera edad, o de tanta especificidad y calidad de intervención como la compensación de discapacidades. Pero tanto en uno como en otro caso, existe la necesidad de una combinación de necesidades y resultados, y de bienes y costos, cuya dinámica es asimilable a una función de producción económica, en este caso de bienestar. En definitiva, no hay ni habrá política social sin una política económica que la contenga y, lo más importante, que la comprenda.