La dimensión política del derecho a la alimentación en América Latina: cuando las voluntades individuales no bastan

Noviembre, 2013

La dimensión política del derecho a la alimentación en América Latina: cuando las voluntades individuales no bastan Vera Scholz 1 y Pablo Faret 2

Resumen El presente trabajo busca poner de manifiesto las características y desafíos de la política como dimensión clave para la realización efectiva del derecho a la alimentación en el contexto latinoamericano. En primer lugar, se precisa el alcance del derecho a la alimentación como derecho humano y los desafíos genéricos que encuentra la acción sociopolítica para su realización. En segundo lugar, se argumenta en favor de la adopción transversal de un enfoque de derechos en el ciclo de políticas públicas, enfatizando en los principios de participación social, exigibilidad y rendición de cuentas. Finalmente, se detallan los desafíos particulares en el campo político para cada actor interviniente, argumentando que sólo se garantizará adecuadamente el derecho a la alimentación en la medida en que se institucionalicen esquemas de gobernanza inclusivos para su articulación.

Palabras clave Derecho a la alimentación – compromiso político - América Latina – acción sociopolítica – enfoque de derechos – gobernanza inclusiva

Máster en Derechos Humanos, Estado de Derecho y Democracia e Ingeniera Agrónoma. Además de especializaciones en Derechos Económicos, Sociales y Culturales, posee una gran experiencia en apoyos y colaboraciones de espacios de incidencia en favor del derecho a la alimentación como el caso de los Frentes Parlamentarios contra el Hambre, las Defensorías del Pueblo, redes de agricultura familiar y redes académicas como el Observatorio de Derecho a la Alimentación en América Latina y el Caribe. Ha trabajado para la Oficina regional de la FAO en Santiago de Chile y la Representación de la FAO en México, en apoyo a la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre. Contacto: [email protected] 2 Magíster en Sociología, Administrador Público y Licenciado en Ciencias Políticas y Gubernamentales. Posee formación complementaria de especialización en las temáticas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en Preparación y Evaluación de Proyectos, y el Derecho a la Alimentación por la Universidad Abierta de Cataluña. Se desempeña como Consultor del Proyecto de Apoyo a la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre en la Oficina Regional de la FAO en Santiago de Chile 1

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1. Conceptos y destrucción de mitos sobre la política y el derecho a la alimentación. Sabido es que los grandes desafíos mundiales como la erradicación del hambre, la realización de los derechos humanos, opciones sustentables para materias energéticas y productivas (y otras tantas más), pasan necesaria y exclusivamente por las decisiones políticas al interior y al exterior de los países. Al interno de las naciones sin embargo, el tema de la seguridad alimentaria y nutricional no se ha posicionado lo suficiente en las agendas políticas y, en los casos en que la alimentación ha superado la barrera de la agenda, sus políticas encuentran serios problemas de implementación debido a conceptualizaciones incompletas, la contienda entre las distintas fuerzas políticas y la debilidad del Estado en el territorio. Las necesidades vitales de millones de personas permanecen y se agudizan, y pareciera ser que la esfera política no logra un compromiso transversal a todas las etapas del ciclo de políticas públicas para mejorar la calidad de vida de estas personas con nombre y apellido. No hay que ir fuera del continente latinoamericano para observar violaciones sistemáticas a la dignidad de miles de personas tal como ocurre en Sahel, Siria o la Franja de Gaza. Basta con volcar la mirada hacia los campamentos de Haití, el corredor seco entre Nicaragua y Guatemala, Curuguaty en Paraguay, Cochabamba en Bolivia o en el Estado de Chiapas al sur de México, por nombrar algunos. El compromiso político necesario para asegurar los cambios que las sociedades necesitan con urgencia, no corresponde como muchos consideran a una voluntad, un esfuerzo especial o el interés personal de los tomadores de decisiones, sino a su obligación como representante, de acatar y cumplir con el derecho internacional, la Constitución Política del Estado, las leyes y el resto de las normativas existentes en su jurisdicción. Descuidar o infringir temáticas en ellas establecidas sólo evidenciaría su incapacidad de dar cumplimiento legal a las obligaciones estatales mediante la actividad política a la que aspira todo régimen con pretensiones verdaderamente democráticas.

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1.1. ¡El derecho a la alimentación no es una “opción de políticas”! El compromiso -palabra derivada del latín "compromissum" que significa obligación contraída, o simplemente, palabra dada- algo que por nuestros días parece tan olvidado o fuera de sentido, fue siempre un acto de cumplimiento fiel de las obligaciones con aquello que se ha propuesto o ha sido encomendado. No es algo que se debe tomar a la ligera, se requiere planificación y reacciones asertivas para lograr ese compromiso asumido. En definitiva lo que se espera de nuestros representantes o gobernantes es básicamente honestidad, visión, conocimiento, responsabilidad y mucho “compromissum” para encontrar las mejores soluciones que lleven a esa tan anhelada dignidad humana y bien común de la sociedad. Actualmente en nuestras sociedades ya nadie cuestiona lo elemental del derecho a la vida, pero increíblemente todos los elementos que sostienen la vida en sí son altamente cuestionados, minimizados y no garantizados como corresponde, pese a que también corresponden a derechos humanos fundamentales reconocidos internacionalmente hace más de 65 años desde que fuera proclamada la Declaración Universal de Derechos Humanos el 10 de diciembre de 1948. Es esta quizás la espina dorsal del verdadero compromiso político: la vida, la dignidad humana, la cohesión social y la posibilidad de generar capacidades en cada persona. El derecho a la alimentación es un derecho humano fundamental estipulado por Naciones Unidas y reconocido por tratados internacionales, regionales y por numerosas constituciones y leyes nacionales. Pese a que es universal y que pertenece a toda persona o grupo por el mero hecho de haber nacido, en nuestra región latinoamericana existen según la FAO 3 (2013), 47 millones de personas (el 9% de la población total), que viven en subnutrición y que ven mermado su futuro producto de su bajo nivel cognitivo a consecuencia del hambre y la malnutrición. Este derecho es hoy por hoy uno de los más violados e ignorados a nivel mundial. En nuestra región decenas de millones de personas están prácticamente excluidas de todo proceso de toma de decisiones, incluso cuando éstas les conciernen de manera directa. No tienen poder político, nadie que les represente y nadie que les pida su opinión. Igualmente,

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FAO, FIDA y PMA. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2013. Roma, FAO, 2013.

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están suprimidas de cualquier acceso a los recursos que les permitirían llevar una vida digna, al menos protegidas contra el hambre4, la dimensión esencial del derecho a la alimentación5. Josué de Castro (1908-1973), sociólogo brasileño y presidente del Comité Ejecutivo de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), lo resumió así en su monumental obra “Geopolítica del Hambre” de 1970: “El hambre es la exclusión. Exclusión de la tierra, de los ingresos, del trabajo, del salario, de la vida y de la ciudadanía. Cuando una persona llega al punto de no tener nada más que comer, significa que se le ha negado todo lo demás. Es una forma moderna de exilio. Es la muerte en vida”

El derecho a la alimentación es un derecho humano y no una opción políticas que los Estados pueden seguir o no seguir. Su reconocimiento implica por tanto, obligaciones concretas. No es normal, ni tolerable, que los Estados cumplan únicamente sus compromisos económicos y comerciales a nivel internacional, en detrimento de sus compromisos en materia de derechos humanos que, por otro lado, parecen muy a menudo incompatibles con los primeros, pues la primacía de los derechos humanos sobre todo acuerdo económico o comercial ha sido afirmada en muchas ocasiones por las resoluciones adoptadas en las instancias de Naciones Unidas por estos mismos Estados.6 7 El llamado enfoque basado en derechos humanos obliga a los Estados a establecer objetivos alimentarios y nutricionales claros y a adoptar políticas para alcanzarlos. Cuando se aplica a la seguridad alimentaria, este planteamiento impone al Estado obligaciones para con los

Golay, Christophe y Özden, Malik. El derecho a la alimentación. Un derecho humano fundamental estipulado por la ONU y reconocido por los tratados regionales y por numerosas constituciones nacionales. Centro Europa-Tercer Mundo (CETIM). 2005, 55 pp. 5 Las dos dimensiones del derecho a la alimentación consagradas en el PIDESC (art.11), y por ende en el derecho internacional, corresponden al “derecho a una alimentación adecuada” y al “derecho fundamental de estar protegido contra el hambre”. La primera dimensión se considera de realización progresiva de acuerdo al completo contenido del derecho a la alimentación (Alimentación suficiente, Adecuación, Sostenibilidad, Inocuidad, Respeto cultural, Disponibilidad, Accesibilidad económica y física); la segunda corresponde a la protección de la expresión más próxima de la dignidad humana y debe ser garantizado de inmediato por el Estado. Este último derecho es el único derecho humano que a nivel de derecho internacional se le ha dado el carácter especial de fundamental, debido a su supremacía y relación directa con el derecho a la vida. 6 Golay, Christophe y Özden, Malik. Op. Cit. 7 Para establecer y llenar los vacíos normativos entre empresas y derechos humanos fueron adoptados por unanimidad en 2011 los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos por parte del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Pese a que aun no son de carácter vinculante, dan un referente del actuar empresarial responsable en la materia. 4

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ciudadanos, el imperio de la ley y la participación de quiénes padecen la pobreza y el hambre en la formulación, planificación y aplicación de programas contra el hambre.8 El derecho a la alimentación es ante todo “el derecho de poder alimentarse por sus propios medios, con dignidad”9, y únicamente comprende el derecho a recibir ayuda directa si uno no puede arreglárselas por su cuenta como en el caso de catástrofes naturales o situaciones de crisis causadas por el hombre. La amplitud de este derecho y las interrelaciones con otros derechos (salud, educación, trabajo, seguridad social, etc.) lo hacen especialmente complejo, tanto para su realización absoluta como para su defensa jurídica. Comprende por ejemplo, el acceso a los medios de vida para asegurar y producir su propio bienestar de acuerdo a sus opciones y preferencias, tales como la tierra, el agua, las semillas, los créditos, las tecnologías, el acceso a ingresos suficientes para asegurar una vida digna, y también el acceso a la seguridad social y a la asistencia para los más vulnerables y en situación de pobreza.

1.2. ¿Por qué una aproximación sociopolítica para la garantía del derecho a la alimentación? Los derechos humanos, en cuanto fundamento normativo del orden social moderno, procuran no solo constituirse como un referente de progreso socio-económico en el ámbito material, sino que también exigen para sí la construcción del poder político (y sus tramas de relaciones) sobre la base de una comprensión racional de los elementos que dan forma a la unidad, integridad y dignidad humana: ¿en qué consiste la justicia y el desarrollo humano?, ¿a través de qué principios se pueden analizar racionalmente los distintos ordenamientos sociopolíticos? Si bien el derecho a la alimentación constituye efectivamente una obligación jurídicamente vinculante contraída voluntariamente por los Estados, difícilmente se puede asegurar la sostenibilidad y efectividad de los esfuerzos por erradicar el hambre si se ve a los derechos humanos solo como un mero elemento normativo impuesto externa o jerárquicamente a los actores nacionales, y no como un esfuerzo social y político construido dialógicamente e

FAO (2002). Movilización de recursos para garantizar el derecho a la alimentación. Roma. FAO, 2002. Jean Ziegler, Relator especial sobre el derecho a la alimentación (2000 – 2008), lo describió de forma resumida de esa manera ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2004, A/59/385. 8 9

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internamente justificado por los mismos actores que son los protagonistas del problema y de las decisiones de política pública10. El derecho a la alimentación incluye a todos los procesos llevados a cabo en el sistema agroalimentario, está íntimamente vinculado tanto a los padecimientos de la pobreza y la desigualdad, como a la exclusión productiva, social y política que las originan, su resolución por tanto, trasciende cualquier tipo de reduccionismo en cuanto a su ámbito de acción (diverso en cuanto a su multi-sectorialidad), sus actores implicados (diversos en cuanto a su naturaleza) y su contenido (diverso en cuanto a las distintas culturas alimentarias y tradiciones de política pública). En este sentido, y riesgo de caer en lo obvio, señalaremos por ahora que tal nivel de complejidad transporta necesariamente distintas formas de construir y posicionar el problema de la malnutrición, concebir sus soluciones y generar las condiciones políticas adecuadas para su implementación. Dicho de otro modo, donde hay una multiplicidad de actores, hay una gran variedad de posiciones e intereses y, más importante aún, diferencias importantes en el acceso a recursos de poder para la incidencia en la forma y los contenidos de las políticas públicas vinculadas al respeto, protección y realización del derecho a la alimentación. Un enfoque de derechos humanos implica no solo la dotación de contenidos explícitos para la evaluación del progreso de las estrategias nacionales para el derecho a la alimentación, sino que, especialmente, consiste en "el otorgamiento de poder a los sectores postergados y excluidos"11. En definitiva, el logro de una alimentación adecuada depende de aceptar que ésta es un derecho humano inherente a toda persona, independiente de su posición con respecto al poder político y social, especialmente a nivel territorial. Esto lleva a entender que en la práctica, la garantía del derecho a la alimentación no es neutro desde un punto de vista político, sino que a menudo se ve afectada por la presencia de poderes fácticos de distinto orden, malinterpretaciones sobre los contenidos y alcance de los derechos humanos, y las capacidades del mismo sistema político para asegurar procesos de deliberación pública con la participación sustantiva de la sociedad civil.

Chernilo, Daniel. La pretensión universalista de la teoría social. Chile: LOM Ediciones. 2011, pp. 81. Abramovich, Víctor. "Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo". Revista de la CEPAL, núm. 88, abril de 2006, pp. 36. 10 11

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Vincular el aspecto normativo de los derechos humanos con procesos sociopolíticos sostenibles requiere de una profundización del enfoque de derechos en el área de la vida cotidiana referida a las expectativas sociales reales y los paradigmas que guían la aproximación a los problemas y sus causes de solución en los distintos grupos identitarios. Al respecto, la literatura especializada ya ha dado cuenta de cuatro grandes desafíos12: i.

Lograr nuevas aproximaciones a lo social, en virtud del “redescubrimiento” de las identidades particulares y un enfoque de atención que requiere precisiones prácticas de los discursos y objetivos de políticas que pueden transformar a los derechos humanos en mera retórica. En efecto, durante la última década la región ha experimentado un intensa actividad declarativa con respecto al derecho a la alimentación como objetivo de políticas o como resultado de la implementación de determinado tipo de programas –especialmente del ámbito de la asistencia social–, o el apelativo constante a políticas y planes de “Seguridad” o “Soberanía” Alimentarias como resortes automáticos de la garantía de derechos. Lo cierto es que cada uno de estos elementos pueden desempeñar un rol importante, pero su aplicación sin considerar los principios y estándares del derecho a la alimentación (y los tipos de obligaciones del Estado) difícilmente pueden conseguir los resultados deseados. En este sentido, una forma de realizar “precisiones prácticas” del discurso es la aplicación íntegra de los sistemas de indicadores de progreso en derechos humanos desarrollados a nivel mundial por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, y a nivel regional en el marco de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.

ii.

Hacer frente [exitosamente] a la generación de exigencias movilizadoras en la sociedad civil, la que adquiere un perfil informado, reflexivo y activo, dispuesto a participar en la configuración del orden social. Aunque con un alto grado de heterogeneidad, podemos reconocer la proliferación y consolidación de la sociedad civil como un actor fundamental de la gobernanza del derecho a la alimentación, ya sea en labores de incidencia y cabildeo en procesos políticos o en la participación en la implementación de políticas. Al respecto, cabe señalar que si bien los movimientos sociales y algunas agrupaciones específicas de la sociedad civil han ganado terreno en la

Gerlero, Mario. "Inclusión social y perspectiva de derechos: el aporte de la sociología jurídica". En: Pautassi, Laura. (Comp.). Perspectiva de derechos, políticas públicas e inclusión social: debates actuales en la Argentina. Argentina: Biblos. 2010, pp. 67-92. 12

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construcción social de problemas y en ciertas fases del ciclo de políticas públicas, los países de la región aún enfrentan los desafíos de institucionalizar el “avance” de la sociedad civil mediante mecanismos que vayan más allá de la discrecionalidad de las coaliciones de turno, así como también evitar caer en la trampa de la fragmentación y dilución de la participación social en meras demandas de corte sectorial o corporativo sin capacidad de permear la forma y el fondo de las políticas públicas para el derecho a la alimentación en el largo plazo. iii.

La exigencia de un nuevo tipo de planificador social, conductor y facilitador de procesos, ajustado a la idea del Estado como un medio y organizador de sistemas integrales

de

protección

y

promoción,

articulando

una

amplia

red

de

responsabilidades para la garantía de los derechos. Especialmente en una región marcada en el pasado –y todavía en su presente– por experiencias históricas en que el Estado se ha transformado no en un garante de derechos, sino en un “asignador discrecional de privilegios” bajo experiencias corporativistas y clientelares, los promotores públicos y privados del derecho a la alimentación debiesen avanzar, en primer lugar, en una refundación conceptual y práctica del Estado mediante el fortalecimiento de la rendición de cuentas, la transparencia, la participación y los distintos mecanismos de recurso. Esto es especialmente acuciante para el derecho a la alimentación, en donde las asimetrías de poder a nivel territorial tienden a re-victimizar a la población en situación de pobreza y malnutrición. En el otro extremo de la balanza, está el ascenso de la tecnocracia como forma de despolitización de problemáticas que son en esencia exclusión política e invisibilización social, con el agravante de que la rendición de cuentas se vuelve una tarea más difícil cuando son los cuadros técnicos, y no los políticos, quienes definen el devenir estratégico del Estado. Sea cual sea la situación, la administración pública debe guiarse por un concepto de “valor público” sustentado en los principios del enfoque de derechos, facilitando tanto la deliberación pública sobre los horizontes estratégicos, como la participación de todas las partes interesadas en todos los niveles de decisión e implementación. iv.

La necesidad de generar una corriente de opinión pública que promueva el cambio cultural y político, ensanchando el espacio público deliberativo. La acción sociopolítica no ocurre en un contexto neutro ni vacío desde el punto de vista ideológico y cultural. La pretensión universalista de los principios y la normativa de los derechos humanos no 8

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permite que éstos sean considerados parte de una corriente alterna y marginal de pensamiento, así como tampoco su escisión artificial en “derechos garantizables” y “derechos presumibles”. La institucionalidad pública, y en general, todos los mecanismos públicos y privados que definen los límites y alcance del espacio público, deben reflejar la adopción de una cultura de derechos por parte de toda la sociedad. La alimentación adecuada es un derecho humano, y como tal, debe colonizar las corrientes principales de opinión pública y tener consecuencias tanto en su fondo (erradicando las malinterpretaciones sobre este derecho), como en su forma (el derecho a la alimentación tiene consecuencias prácticas en el espacio público y en los procedimientos en que se delibera y toman decisiones de política). El derecho a la alimentación requiere de estrategias de convencimiento y legitimación en conjunto con mecanismos de aprendizaje social que conduzcan al cambio institucional y su reflejo en el cauce regular de las políticas públicas. Para todo bien y para todo mal, el Estado es el responsable último por la garantía de los derechos humanos, sin embargo, la configuración práctica de las responsabilidades del Estado depende de un gran número de actores sociales y políticos como el gobierno central, las instancias subnacionales, el Parlamento, las Instituciones de Derechos Humanos, el poder judicial, las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales, el sector privado, la Academia y las organizaciones internacionales; cuya acción sociopolítica también debe movilizarse mediante compromisos y voluntades políticas transformadoras que no dependen únicamente de aspectos normativos y culturales, sino que también de agendas y parámetros concretos de acción, determinados por su interacción y los mecanismos (formales e informales) existentes para su confrontación y colaboración.

1.3. Desafíos estructurales de América Latina para la acción política y la garantía del derecho a la alimentación. La acción sociopolítica en pos del derecho a la alimentación no ocurre en un contexto vacío, sino que intenta desarrollarse en un contexto regional marcado por la contradicción permanente entre tener regímenes democráticos relativamente formalizados, pero tensionados desde adentro por su permanente deuda social y dificultades para su necesario ajuste de cuentas a través de la actividad política. En concreto, podemos mencionar tres

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limitantes estructurales que deben ser superadas para una realización progresiva y sostenible del derecho humano a una alimentación adecuada: 

La crisis de la política y el espacio público. En general, la región evidencia una descentración de la política como actividad fundamental para la deliberación sobre los rumbos estratégicos de la sociedad, perdiendo a veces dramáticamente su capacidad para representar “lo social” con la consiguiente aversión de los ciudadanos con respecto a la comunidad política. Esto es producto no solo de las crisis de gobernabilidad apareadas a la persistencia de las desigualdades en regímenes formalmente democráticos, sino que también por el reduccionismo aplicado a entender al sistema político como un “procedimiento” y, más lejos aún, a entender la implementación de políticas públicas como una mera actividad técnica, centrada, ahora, en la mera discusión sobre los instrumentos y la buena gestión de recursos humanos y tecnológicos. Lo cierto es que, salvo algunas excepciones, la política aún mantiene perdida en algún lugar su capacidad de reivindicación y “construcción simbólica de futuros”13, cayendo en la inmediatez y la contingencia como campo de acción preferente. Esto último es importante en la medida que se considera que mientras más persista la cotidianeidad del hambre y la pobreza en nuestros países, más riesgos se corre de que las democracias pierdan relevancia ante una sociedad que duda cada vez más de su capacidad para representar los genuinos intereses sociales y generar espacios públicos de participación, diálogo y deliberación política real14.



La legitimidad y las capacidades del Estado. Desde la década de 1980 una gran parte de los Estados latinoamericanos atravesaron por procesos de reformas, realizadas en la esfera económica, para facilitar la articulación de las actividades privadas mediante la desregulación de mercados y la contención fiscal; a nivel administrativo, mediante la importación de técnicas de gestión del mundo privado; y a nivel político, retrayendo los horizontes

de

valor

del

sector

público,

limitando

su

accionar

mediante

descentralizaciones truncas, privatizaciones e individualización de riesgos, desligando al Estado de algunas de sus responsabilidades y reemplazando la toma de decisiones sobre “políticas” por gestiones basadas en “proyectos” despolitizados. A esto se suma un

Lechner, Norbert. Las sombras del mañana. La dimensión subjetiva de la política. Chile: LOM Ediciones. Calderón, Fernando. “Notas sobre la crisis de legitimidad del Estado y la democracia”. En: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Argentina: PNUD. 2004, pp. 205. 13 14

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aumento considerable de la diferenciación y la complejidad social a raíz del avance globalizador de las nuevas tecnologías y la mundialización financiera, lo que a fin de cuentas ha originado un Estado “híbrido”: moderno y eficiente en la coordinación económica privada, y lento y buro-patológico en la respuesta a las demandas sociales15, originando así el permanente cuestionamiento a su legitimidad. El derecho a la alimentación precisa un Estado eficiente, pero especialmente, un acceso equitativo a servicios públicos de calidad y a una burocracia eficiente y respetuosa de la dignidad de las personas, especialmente a nivel local, que es donde la calidad de las prestaciones y el control sobre la violencia institucional tienden a disminuir. 

Los “reduccionismos alimentarios”. En políticas públicas, la construcción social del problema que se busca enfrentar así como el diseño de sus alternativas de solución es tan importante como su ejecución eficiente y el logro de cambios sustantivos. Voluntaria o involuntariamente, el derecho a la alimentación no es inmune a conceptualizaciones incompletas o inadecuadas. En efecto, entendemos, en primer lugar, que el “reduccionismo” más desalentador es no concebir a la alimentación adecuada ni como un derecho humano ni como un problema político, aunque también existen en las fases de diseño e implementación un reduccionismo de corte temático, en donde se marginalizan los esfuerzos públicos y privados a un solo aspecto o dimensión de un problema que es en esencia complejo y multidimensional. Si bien la región muestra un sinnúmero de contextos locales y nacionales con mayor o menor preeminencia de algunos grupos de factores vinculados algunas de sus dimensiones en particular, durante la última década las políticas y estrategias de los países de la región han tendido enfatizar solo algunos de estos aspectos de forma sectorial. En este sentido, es posible mencionar la preeminencia de las (necesarias) respuestas de la asistencia social como equivalente a la realización íntegra del derecho a la alimentación o, en la medida de que la agenda de decisiones asimila los condicionantes productivos, la marginalización de los pequeños productores mediante la donación de semillas, acceso a tecnología básica, o “desmercantilizaciones” circunstanciales del acceso a recursos productivos. Lo cierto es que el derecho a la alimentación exige políticas amplias, pero adaptables a cada contexto económico, social, político y cultural. Estas

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Ibíd, 195.

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políticas deben en lo inmediato buscar proteger a cada ser humano del hambre, pero también atacar sus causas estructurales, fortaleciendo la autonomía y medios de vida de la población más vulnerable, lo que no se logra apostando únicamente al crecimiento económico y los rendimientos del mercado acompañados de políticas sociales, sino que también

modificando decididamente las dinámicas de acceso y distribución de los

factores de producción: la tierra, el agua, el financiamiento, la asistencia técnica, y el trabajo digno agrícola y no agrícola.

2. De la palabra a la acción: el cumplimiento de las obligaciones del Estado con el derecho a la alimentación. 2.1. Acciones y estrategias para la garantía del derecho a la alimentación: asistencialismo versus enfoque de derechos. El concepto de “asistencialismo” remite en nuestro imaginario latinoamericano a un esfuerzo público o privado de carácter marginal por proveer “beneficios” o “dádivas” de forma paternalista y electoralista, sin procedimientos o estándares claros, o sin contemplar políticas complementarias que busquen la resolución de los factores estructurales de la exclusión. En el anverso de esta misma moneda, el mismo imaginario que remite a la idea de “beneficiarios” tiende a construirse sobre la idea de personas dependientes, sujetas y acostumbradas a prácticas clientelares para asegurarse condiciones mínimas de vida “a costas del Estado” y “sin esforzarse por salir a adelante”. Basta decir además, que este imaginario, que aún tiene gran asidero para una amplia cantidad y variedad de actores políticos y sociales a lo largo y ancho de la región, no surge como exageración retórica de algunos rasgos aislados de la política latinoamericana, sino que se funda en experiencias concretas vinculadas no solo a malas interpretaciones de los derechos sociales y las responsabilidades públicas para su garantía, sino que también a la crisis sobre la legitimidad y capacidades del Estado mencionadas en el apartado anterior. Si bien el residualismo y la discrecionalidad clientelar también pueden darse en sectores públicos del ámbito productivo, usualmente el “asistencialismo” suele remitirse al sector social, específicamente a la llamada asistencia social (o protección social no contributiva), muy presente en la lucha contra el hambre a nivel mundial, ya sea como transferencias de efectivo o de especies y alimentos. 12

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Un enfoque de derechos humanos en la práctica consiste en cambiar el punto de partida para la elaboración de políticas, planes, estrategias y programas, reemplazando la ya “vieja” identificación de individuos con necesidades carentes que deben ser atendidos, por el reconocimiento de titulares de derechos que obligan a determinadas conductas y prestaciones por parte del Estado16, sobre la base de una normativa internacional jurídicamente vinculante y una lógica de integración social sobre la base de principios de vocación universal. Así, donde existían “dádivas caritativas”, deben existir “garantías basadas en derechos”; donde existe “paternalismo”, debe existir participación social real; donde existe “discrecionalidad” y “clientelismo”, deben existir procedimientos claros y mecanismos amplios de contraloría social; donde existe arbitrariedad, deben existir mecanismos de recurso y; muy especialmente, donde existe “residualismo” y “marginalidad”, deben existir estrategias amplias e integrales de desarrollo. Un enfoque de derechos humanos no solo se limita a exigir para sí un alto grado de integralidad de la oferta pública para asegurar la adaptabilidad y pertinencia a los distintos identidades y contextos locales o, a nivel de resultados, la mera consecución de objetivos socioeconómicos de acuerdo a los “tipos” de responsabilidad estatal. Dada la interrelación de todos los derechos humanos, este enfoque también obliga en la práctica a llevar a cabo procesos que deben cumplir con ciertos principios que aseguran el empoderamiento de los sectores más vulnerables en resguardo de su dignidad y en función de su inclusión social real sobre la base de parámetros éticos y morales. A nivel mundial, el desarrollo de principios transversales de derechos humanos por parte de mecanismos especiales del Sistema de Derechos Humanos y agencias especializadas de Naciones Unidas pueden proveer una orientación práctica a los Estados para su accionar en el plano de las políticas públicas y, aun cuando no existe una “lista de principios” inmutable, sí existe cierto consenso en identificar los principios de17: igualdad y no discriminación, la participación, el acceso a la reparación, el acceso a la información, la rendición de cuentas y el Estado de derecho y la buena gobernanza; o dicho en términos de los atributos de la institucionalidad pública18: rendición de cuentas, espacio público y gobernanza sistémica. Abramovich, Víctor. Op. Cit. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y la aplicación. Ginebra y Nueva York: Naciones Unidas. 2012, pp. 15. 18 Cunill, Nuria. “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad pública”. Revista Reforma y Democracia (CLAD), núm. 46, febrero de 2010. 16 17

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Cuadro 1. Propuestas de principios transversales para la aplicación del derecho a la alimentación a nivel nacional (Naciones Unidas).

Principios para integrar el derecho a una alimentación adecuada en programas de seguridad alimentaria y nutrición

Principios rectores sobre la extrema pobreza y los derechos humanos

 Dignidad, universalidad, indivisibilidad, relación mutua e interdependencia de todos los derechos  Participación  Rendición de cuentas

 Disfrute en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos por las personas que viven en la extrema pobreza

 No discriminación

 Igualdad entre hombres y mujeres

 Transparencia

 Derechos del niño

 Dignidad humana

 Capacidad de actuación y autonomía de las personas que viven en la extrema pobreza

 Empoderamiento  Imperio de la Ley

 Participación y empoderamiento  Transparencia y acceso a la información  Rendición de cuentas

Fuentes: FAO. Integrating the right to adequate food into food and nutrition security programmes. Roma: FAO. 2013. Naciones Unidas. Proyecto final de los Principios Rectores sobre la extrema pobreza y los derechos humanos. Informe presentado por la Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, Magdalena Sepúlveda Carmona, en el 21° Periodo de Sesiones del Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/21/39, 18 de julio de 2012.

Ya recorrida una buena parte de las precauciones necesarias para llevar a la práctica un enfoque de derechos humanos para la alimentación adecuada, es válido preguntarse: ¿Qué rol juegan las medidas de atención directa para la garantía del derecho a la alimentación? ¿Por qué interesa la asistencia social a la acción sociopolítica por el derecho a la alimentación? América Latina es una región marcada por la pobreza rural, la desigualdad y mercados laborales de baja calidad. Durante la última década y media los países de la región han tendido a establecer programas de protección social no contributiva de forma generalizada, generando a nivel comparado un alto grado de expertise y conciencia sobre sus desafíos técnicos. La ampliación de la asistencia social y la burocracia estatal como forma primaria y preferente de contacto entre la población más vulnerable y el Estado también conlleva 14

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desafíos, considerando la emergencia de nuevos actores políticos y sociales que pueden potenciar o debilitar los procesos de construcción ciudadana, tales como los técnicos gubernamentales, coordinadores de terreno, agrupaciones de destinatarios, movimientos sociales, ONGs, madres, profesores y médicos, entre otros, lo que agrega una nueva esfera de relaciones en relación al derecho a la alimentación y las distintas dimensiones de sus políticas públicas, y por ende, nuevos y cambiantes desafíos en cuanto a los marcos jurídicos e institucionales (polity), los contenidos mismos de las políticas (policies) y las dinámicas de poder institucional y no institucional presentes en los territorios (politics).

2.2. Participación social y exigibilidad: claves para el cumplimiento de derechos. En cualquier derecho humano la participación corresponde a un pilar fundamental que permite el empoderamiento social de los titulares de derechos, para hacer ver a los titulares de obligaciones -tanto a nivel gubernamental como parlamentario-, sus problemas, limitantes y exigencias. Una participación activa de todos los interesados debiese al menos estar presente en la elaboración de políticas, en un rol vigilante de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas del gobierno, y en la posibilidad de exigir la garantía del derecho, ya sea mediante un marco jurídico independiente, o de mecanismos de reclamo y exigibilidad expeditos y gratuitos. Basados en experiencias latinoamericana, una exitosa participación social debe estar siempre articulada y organizada para lograr sus objetivos. Esto requiere: la aceptación de un proceso a mediano y largo plazo; la identificación colectiva de metas consensuadas que superen las diversas vertientes ideológicas de su colectivo; y un grado de apertura significativo por parte del estado para favorecer la participación mediante canales permanentes de diálogo. La madurez democrática de un país bien podría estar medida también por el grado de participación activa de su ciudadanía. En materia de derecho a la alimentación, lograr una participación activa y consensuada pareciera tener una mayor cantidad de trabas debido a los intereses particulares que existen entre las diferentes vertientes sociales y empresariales, que se contraponen cada vez con mayor fuerza. El coexistir del cada vez mayor movimiento por una soberanía alimentaria promovida por los movimientos campesinos y el modelo neoliberal de mercado adoptado por las empresas agroexportadoras, se hace cada día más difícil, y es en esta disputa que la 15

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política, entendida como la búsqueda del bien común, tendría la última palabra basada siempre en el respeto a la dignidad humana. Desafortunadamente en nuestra región no existe aún una cultura de exigibilidad del derecho a la alimentación, ya que los titulares de este derecho no se visualizan como tales y no actúan en consecuencia. Cabe destacar que en el caso de la alimentación, el hecho que sus afectados sean siempre los más vulnerables, dificulta aún más la capacidad de exigibilidad. Los hambrientos, los pobres y los marginados son también los que tienen la mayor probabilidad de requerir del Estado, no sólo en su obligación de respeto, sino también en sus obligaciones de protección y cumplimiento.

2.3. Rendición de cuentas a la ciudadanía y la comunidad internacional. La realización del principio de rendición de cuentas permite dar un seguimiento a las acciones de los agentes públicos y privados que contribuyen a realizar las obligaciones del Estado con respecto al derecho a la alimentación. Dicho seguimiento no apunta a ser un mero control de progresos, sino que busca también responsabilizar política, administrativa y judicialmente a los actores intervinientes por su accionar, así como también crear mecanismos para que los titulares de derechos puedan reclamar por la reposición de sus derechos vulnerados. Esta doble vía de "responsabilización" y "reparo" ha sido ampliamente difundida en los últimos años como una buena forma de incentivar la efectividad de las administraciones públicas, proveyendo desincentivos para el uso inadecuado de recursos, la discrecionalidad, la violencia institucional y el clientelismo. De tal forma, en la medida en que se refuerza transversalmente la transparencia y los destinatarios tienen una mayor certidumbre sobre los roles, responsabilidades y comportamiento de los actores con responsabilidad pública, más posibilidades existen de que las distintas prestaciones en torno al derecho a la alimentación sean entendidas como derechos sociales y menos chances de que éstas sean vistas como instrumentos de clientelismo o dádivas caritativas. Asimismo, la responsabilización debe adquirir un carácter activo de forma interdependiente a la realización del principio de transparencia y acceso a la información, institucionalizando procedimientos, hitos y productos institucionales que día a día mejoren la comprensión sobre los derechos y responsabilidades de todas las partes interesadas, así como también el reporte de la cantidad y calidad de los avances sobre las políticas, programas y prestaciones públicas, pues la 16

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efectividad real de los mecanismos de pedido de cuentas y de reparación depende en gran medida de la correcta información y el empoderamiento de la población. A nivel nacional, existen cuatro grandes esferas para la realización del principio de rendición de cuentas: administrativo, política, judicial y cuasi-judicial. Los mecanismos administrativos constituyen los mecanismos más directos para la rendición de cuentas y la reparación en la medida en que las instituciones definan con precisión los procesos y recursos implicados. Por su parte, los mecanismos políticos tienen el potencial de presentar una mayor amplitud en sus posibilidades de impacto, aunque representan una vía de más largo plazo y de mayor complejidad. En tercer lugar, la implementación de mecanismos cuasi-judiciales posibilita el reclamo ante las instituciones nacionales, públicas y autónomas de derechos humanos (Comisiones y Procuradurías de Derechos Humanos, o Defensor del Pueblo), las que, dependiendo de sus marcos normativos, pueden recibir reportes sobre la violación de los derechos humanos y emitir recomendaciones y, en algunos regímenes jurídicos, pueden ser parte de demandas e intervenir en procesos de litigio judicial19. Finalmente, a las distintas instancias judiciales les corresponde intervenir cuando la restitución de derechos ha fallado por otros medios, sin embargo, éstas deben enfrentar los problemas propios de los sistemas judiciales de la región, a saber, el acceso al sistema judicial por parte de la población más vulnerable, la lentitud de los procesos, la baja representación de colectivos históricamente discriminados y estigmatizados, y el bajo grado de internalización de los derechos económicos, sociales y culturales al interior de los mismos cuerpos de magistrados. De forma transversal a estos mecanismos, la ciudadanía organizada puede desempeñar un rol fundamental en el aumento de la calidad e intensidad de los mecanismos de rendición de cuentas, pues, no solo constituyen la voz activa de los pedidos de cuenta y las reclamaciones formales, sino que también contribuye al ensanchamiento del espacio público, y por ende, a la eliminación de los "reduccionismos alimentarios" y la convocatoria de más y diversos actores para la construcción o institucionalización de compromisos de Estado con el derecho a la alimentación.

Por ejemplo, el Ministerio Público de Brasil puede presentar acciones públicas en defensa de víctimas de violaciones de los Derechos Humanos, y en el caso de Colombia, la Defensoría del Pueblo puede presentar acciones de tutela para la defensa de victimas de todos los derechos humanos. 19

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En una esfera distinta, la rendición de cuentas a la comunidad internacional, principalmente en el marco de las Naciones Unidas, puede ser un aliciente para el buen desempeño estatal en materia de derechos humanos. Hoy en día ya no es admitido un comportamiento que dé cabida a violaciones sistemáticas en la materia, como podrían ser las hambrunas, los desplazamientos forzosos de comunidades, o índices constantes y crecientes en desnutrición y muertes asociadas al hambre. Uno de los principales mecanismos de vigilancia en la esfera internacional corresponde al “examen periódico universal” (EPU), proceso de revisión interestatal coordinada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, mediante el cual se revisa regularmente el cumplimiento por cada uno de los 192 Estados miembros de la ONU de sus obligaciones y compromisos en materia de derechos humanos. A este examen suelen realizarse por organizaciones de la sociedad civil “informes sombra” en los cuales se hace saber al Consejo de Derechos Humanos y a la comunidad internacional sobre situaciones mencionadas o no mencionadas en el EPU desde la experiencia y perspectiva de los colectivos que presentan el informe. Por lo general los EPU no incluyen un amplio panorama sobre estrategias desarrolladas para la erradicación del hambre y la garantía del derecho a la alimentación, por lo que cualquier información adicional es muy bien recibida por el Consejo. Otro mecanismo específico lo constituye la figura del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Alimentación, instaurada el año 2000. El principal mandato de esta figura tiene relación con la promoción y la observancia del derecho a la alimentación en distintos niveles (local, nacional e internacional). El Relator puede presentar informes a la Comisión de Derechos Humanos y a la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el cumplimiento y las violaciones del derecho a la alimentación en el mundo. Asimismo está facultado para realizar misiones a los países y dirigirse a los gobiernos en caso de violaciones del derecho a la alimentación. Los países visitados en América Latina han sido Brasil, Guatemala, Nicaragua y México. Un nuevo mecanismo de control judicial a nivel internacional para proteger el derecho a la alimentación lo constituye el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el que permite que se le puedan presentar casos de violaciones de estos derechos, entre los que se incluye el derecho a la alimentación. El 18

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protocolo entró en vigor en mayo de 2013, pero es únicamente aplicable en los países que lo ratifican, razón por la cual existe actualmente un amplio movimiento social que exige a sus Estados la pronta firma y ratificación de este instrumento.

3. Hacia un compromiso de Estado con el derecho a la alimentación: más allá de los deberes individuales. 3.1. Las potencialidades y desafíos particulares. La acción sociopolítica en pos de los derechos humanos implica un alto número de actores intervinientes, cada uno con intereses, posiciones, funciones y recursos de poder distintos, y por ende, con distintos desafíos y potencialidades particulares para la institucionalización del derecho a la alimentación como garantía ciudadana. El poder ejecutivo desempeña un rol central para garantizar el derecho a la alimentación. Con excepción del Caribe anglófono y francófono, los Estados de América Latina poseen regímenes altamente presidencialistas y, aun frente a la crisis de legitimidad del Estado y la desafección de la población con respecto a la política, la administración gubernamental sigue teniendo un rol preferente en el proceso de formación de políticas. La integralidad de la problemática de la alimentación y los requisitos que impone un enfoque de derechos exigen el éxito del poder ejecutivo en los siguientes ámbitos: 

Descentralizar el poder. En general, las violaciones más graves del derecho a la alimentación ocurren a nivel local. Un Estado centralista tiene serias limitaciones para formar políticas pertinentes y efectivas y, más que un problema de rasgos técnicos, la centralización se constituye en un problema político, pues lo que está en juego es la configuración misma de un poder político que debe ser distribuido entre regiones y localidades con dinámicas diversas de desarrollo y distinto peso específico económico, cultural y estratégico. En este aspecto, también se juegan los atributos clave de un enfoque de derechos, pues la participación y la rendición de cuentas difícilmente pueden realizarse eficazmente a nivel local si las decisiones fundamentales se toman en instancias centrales inasequibles por los mismos afectados por el problema. Finalmente, descentralizar el poder también implica ordenarlo, especialmente para el derecho a la alimentación, donde 19

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el ordenamiento territorial y el acceso a los recursos e infraestructura presentes en cada zona es clave. 

Coordinar el poder. En la medida en que se adoptan políticas con un enfoque de derechos, el éxito en su implementación depende de la efectiva coordinación interinstitucional vertical (entre niveles de gobierno) y horizontal (entre los sectores de gobierno). Decimos "coordinar el poder", pues en la práctica si bien el marco jurídico e institucional pueden sentar una base de gran valor, la movilización de recursos depende del liderazgo político, sus objetivos comunes y una dirección pública que revierta el "sectorialismo de supervivencia" presente en las administraciones públicas que no poseen objetivos claros de desarrollo ni una priorización de objetivos que ordene los aportes de cada agencia de forma articulada. Esto es especialmente importante si consideramos que sin una coordinación efectiva entre las políticas sociales, productivas y el manejo macroeconómico, las medidas para garantizar el derecho a la alimentación adecuada simplemente caerán en el residualismo.



Politizar el poder. El derecho a la alimentación no debe ser tratado como una temática de segundo orden. Su complejidad técnica y su urgencia desde el punto de vista moral exigen que éste sea un objetivo nacional de desarrollo. El grueso de la experiencia mundial y regional muestra que los resultados concretos solo llegan en la medida de que la alimentación adecuada se constituye en una prioridad del desarrollo y se tiene la fuerza y legitimación para avanzar a medidas cada vez más estructurales, lo que incluye negociar, coordinar y regular bajo el liderazgo del gobierno distintos tipos de poderes, incluyendo los fácticos.

En segundo lugar, los parlamentos también deben desempeñar un rol activo frente al derecho a la alimentación, principalmente en tres niveles específicos: evaluación de la legislación y de las políticas existentes, creación de marcos jurídicos adecuados y aprobación de presupuestos que permitan la ejecución de los proyectos destinados a asegurar la alimentación de la población. Con respecto al monitoreo y seguimiento de las acciones estatales, los parlamentarios pueden jugar un papel fundamental al vigilar el progreso o realización del derecho en la sociedad a través del tiempo, y vigilar que el proceso sea

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realizado en conformidad con los principios de derechos humanos y las obligaciones del Estado y los otros responsables. Por su parte, no cabe duda que la sociedad civil puede y debe tener un rol en la institucionalización del derecho a la alimentación como compromiso de Estado, especialmente cuando se trata de movimientos sociales amplios. Dicho rol se fundamenta en la participación social y deliberación pública que exigen los derechos humanos, pero también porque ambas aseguran la pertinencia de las políticas públicas y, por sobre todo, la legitimidad social que permite la sostenibilidad de cualquier tipo de esfuerzo público en el largo plazo. No obstante cabe señalar que en la actualidad los movimientos sociales no se desenvuelven en un contexto que es neutro desde el punto de vista político y las oportunidades que ellos tienen para incidir efectivamente en las decisiones que forman el estilo de desarrollo. Aunque con excepciones, América Latina ha visto durante las últimas tres décadas la emergencia de nuevos movimientos sociales que tienden a plantear críticas más puntuales sobre rasgos específicos del patrón de desarrollo general, lo que también constata de cierta forma el debilitamiento y fraccionamiento de los movimientos sociales clásicos20, como los sindicatos y las uniones campesinas. Aunque con la fortaleza de reivindicar identidades culturales y territoriales históricamente invisibilizadas, los nuevos (y viejos) movimientos sociales siguen enfrentando el desafío de dar una respuesta a la crisis de la política, pues cuando existen acciones desarticuladas y de carácter puntual se corre el riesgo de diluir la acción en demandas sectoriales, que sin una visión más global del mundo y los procesos de desarrollo, pueden devenir simplemente en la continua postergación de las demandas realizadoras de derechos, o en la cooptación corporativista. Se acota entonces que, mientras menos articulada se encuentre la sociedad civil en torno a organizaciones amplias y legítimas, mayor será el número de actores y el grado de dispersión política y social. Lograr el desafío de superar esta lógica fraccionaria de apelar al sistema político, puede contribuir a su vez a superar la concepción de "participación social" como un mero ejercicio de coordinación entre el Estado y "organizaciones de beneficiarios" o "partes interesadas" para la coordinación operativa de las políticas previamente decididas, y avanzar hacia una

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Calderón. Op. cit. pp. 198.

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verdadera deliberación pública sobre la naturaleza y alcance de las políticas y estrategias que buscarán garantizar el derecho a la alimentación de todos los ciudadanos. Otro punto de suma relevancia es el rol que puede desempeñar por sí misma la Academia. Y es que una de las misiones fundamentales de la Academia, es contribuir al desarrollo sostenible y al mejoramiento del conjunto de la sociedad, según las diversas declaraciones mundiales de educación superior avaladas por la UNESCO. El reconocimiento que la sociedad hace de la autoridad intelectual de la Universidad se halla estrechamente ligada a lo que ésta opine sobre los problemas éticos, culturales y sociales con total autonomía y plena responsabilidad. En quinto lugar, las instancias de integración regional y subregional, también pueden desempeñar un rol para fortalecer el derecho a la alimentación. Si bien la responsabilidad última por los derechos humanos recae sobre los Estados nacionales, día a día incrementa la complejidad de los determinantes del derecho a la alimentación, siendo cada vez más necesarios esfuerzos por coordinar desde la esfera regional y subregional, los procesos de Estado y mercado de política, comercio y cooperación relacionados. El fuerte protagonismo de la región como productora de alimentos a nivel mundial y el creciente desarrollo capacidades de gestión pública para el derecho a la alimentación debido a su renovado impulso en las agendas nacionales durante la última década, proveen un capital inicial suficiente para la definición de parámetros comunes de acción y mecanismos de Cooperación Sur-Sur. Finalmente, se deben considerar a los organismos internacionales de cooperación, los que si bien pueden ser importantes en la asistencia técnica y financiamiento para la conceptualización, diseño, implementación y evaluación de políticas, no realizarán una labor de calidad si es que no apuntan a complementar los marcos de intervención pre-existentes y no reconocen el valor de los procesos nacionales y locales de formación de políticas y, por extensión, la legitimidad de gobiernos democráticamente elegidos y los actores sociales y políticos nacionales. La asistencia técnica internacional debe articular su oferta general, independientemente de los mandatos organizacionales y las agendas del conjunto de actores de cooperación para evitar descoordinaciones y la duplicación de esfuerzos. Del mismo modo, el marco de interpretación de problemas y aprendizajes de este tipo de organizaciones debe adaptarse progresivamente al desafío de incorporar objetivos y componentes para el 22

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fortalecimiento de procesos políticos locales y nacionales que derivan en avances técnicos. Además, tal como se ha señalado en las primeras páginas de este capítulo, el enfoque de derechos debe trascender la mera retórica y encontrar precisiones prácticas del discurso. En el caso de los organismos internacionales de cooperación, se presenta la oportunidad de fortalecer procesos para la realización de los principios transversales de derechos humanos, como la participación, la rendición de cuentas, la transparencia y el imperio de la Ley.

3.2. El desafío de articular voluntades mediante un pacto social y gobernanza inclusiva por el derecho a la alimentación. La acción sociopolítica de cada uno de los actores que forman parte de la problemática de la alimentación

no

será

efectiva,

ni

sostenible,

si

no

se

establecen

mecanismos

institucionalizados en el espacio público para la negociación y el logro de acuerdos. Superar la lógica de acción basada en voluntades individuales separadas mediante mecanismos de coordinación social y política permite aumentar los niveles de efectividad de los esfuerzos nacionales por el derecho a la alimentación desde una perspectiva integral, pues se incrementa la rendición de cuentas las decisiones tomadas a través de una mayor contraloría social. Sin embargo, en América Latina, establecer mecanismos que cumplan con la doble función de deliberación/participación y gestión operativa de políticas enfrentan dos grandes desafíos: 1) la construcción de un pacto social que sustente un esquema de gobernanza y, 2) la institucionalización de dichos esquemas de gobernanza de acuerdo a los principios y estándares de un enfoque de derechos. 3.2.1. La recuperación de la política y la construcción de pactos sociales para el derecho a la alimentación. En América Latina, la reconstrucción de la polis o de los Estados pasa por tres niveles de acción paralelos y simultáneos21: el nivel local, el nivel nacional y la integración regional. Todas estas dimensiones afectan transversalmente las posibilidades de existencia real del derecho a la alimentación como garantía de todos los ciudadanos, en función de la variedad de los actores implicados y su ámbito de acción.

Garretón, Manuel Antonio. “Sociedad civil y ciudadanía en la problemática latinoamericana actual”. En Cheresky, Isidoro. (Coord.). Ciudadanía, sociedad civil y participación política. Argentina: Paidós. 2006, pp. 157. 21

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En el nivel local, encontramos al grueso de las víctimas de la violación de su derecho a la alimentación, además de ser el espacio en donde las asimetrías de poder entre ciudadanía y actores públicos y privados se incrementan, dificultándose el acceso de la población más pobre a recursos productivos y empleos que cumplan la promesa del bienestar. En el nivel nacional, en cuyo ámbito descansan las decisiones políticas de mayor alcance, se juega la adopción de los principales marcos jurídicos e institucionales que aseguran el derecho a la alimentación, así como también la inclusión simbólica y funcional del enfoque de derechos humanos como norte estratégico de las políticas y estrategias de desarrollo nacional. Finalmente, la integración regional, aunque es un ámbito en construcción permanente, es el espacio en el que se pueden reforzar entendimientos comunes sobre las causas del hambre y sus posibles soluciones normativas y programáticas, las que pueden ser capitalizadas a nivel nacional en la medida de que exista una voluntad política real para la integración económica y política. Esto es especialmente relevante para América Latina, dado su rol protagónico en la producción y comercialización de alimentos a nivel mundial. Las estrategias que buscan producir cambios en la pobreza y la desigualdad deben considerar la necesidad de cambiar las relaciones y el ejercicio del poder. Esto requiere de Estados capaces de movilizar y asignar recursos de forma activa;

regular a los actores cuyas

decisiones afectan el bienestar público (obligación de proteger); establecer pactos sociales para el manejo de los procesos de desarrollo; y financiar y proporcionar servicios sociales adecuados 22 . Todo ello contrasta fuertemente con el Estado “débil”, “angosto” y “fragmentado”23 detallado en las páginas precedentes, por lo que también se deben buscar mecanismos para reforzar el rol del Estado como máxima instancia de representación política, aún sobre las apreciaciones meramente jurídicas y/o tecnocráticas. Las experiencias más exitosas a nivel mundial en el combate a la pobreza y la desigualdad se han logrado mediante un fortalecimiento activo de la política como ejercicio de deliberación y espacio de gestión estratégica de las políticas públicas. En concreto, esto ha implicado24: 1) la institucionalización de derechos, lo que permite a los ciudadanos organizarse y debatir las United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD). Combatir la pobreza y la desigualdad: Cambio estructural, política social y condiciones políticas [Sinopsis en español]. Ginebra: Naciones Unidas. 2011, pp. 24. 23 O’ Donnell, Guillermo. “Propuesta de reflexión. Hacia un Estado de y para la democracia”. En: PNUD. Democracia/Estado/Ciudadanía. Hacia un Estado de y para la democracia en América Latina. Lima: PNUD, 2007, pp. 25-62. 24 UNRISD. Op. Cit., pp. 8. 22

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políticas públicas autónomamente; 2) la integración de los partidos políticos en coaliciones sociales amplias que incluyen la participación activa de los pobres, las mujeres y otros colectivos marginados; 3) la construcción de regímenes de negociación o pactos sociales para dotar a los grupos de voz e influencia en las corporaciones y los Estados para monitorear y definir políticas y resultados del desarrollo; y 4) la dotación al régimen democrático con un adecuado nivel de competencia para la creación de certidumbre sobre el funcionamiento del sistema político. 3.2.2. La institucionalización de una gobernanza inclusiva para el derecho a la alimentación. No basta con reformas más o menos lúcidas en el ámbito político (o técnico siquiera) para la garantía del derecho a la alimentación si es que no se constituyen espacios en los que los actores sociales gocen de capacidades autónomas para la negociación y el logro de acuerdos que serán posteriormente institucionalizados en el ámbito de la políticas públicas. Durante la última década, los países de la región han adoptado mecanismos ad hoc de “coordinación” de políticas de seguridad y/o soberanía alimentaria, ya sea mediante órganos rectores de sistemas nacionales de carácter intersectorial con mayor o menor autonomía, o mediante instancias alojadas en secretarías sectoriales. Cada una de estas instancias se explica por su propio contexto nacional, contando las tradiciones particulares del sector público, el liderazgo del poder ejecutivo, los recursos disponibles, el peso relativo de los actores públicos y privados que dan forma a las decisiones sobre la configuración institucional, las aproximaciones conceptuales y los objetivos finales. Sea cual fuere la fórmula, lo que interesa es la diferenciación prioritaria de la mera “coordinación operativa” para la implementación de políticas pre-fabricadas, de la función de real participación y deliberación social sobre el futuro estratégico en un sentido amplio, en donde más que asegurar determinada configuración institucional, se aseguren en la práctica las funciones críticas en respaldo a los principios transversales de un enfoque de derechos para el conjunto de actores políticos y sociales intervinientes. Un esquema de “gobernanza inclusiva” para la alimentación adecuada demanda más que la existencia operativa de instancias intersectoriales eficaces, sino que se debe avanzar en la facilitación del encuentro de los múltiples actores “individuales” en la conformación de un colectivo deliberativo, especialmente para representantes de la sociedad civil 25

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provenientes del territorio, quienes sufren las consecuencias más graves de la exclusión, y para las que un enfoque de derechos exige un nivel de empoderamiento especial. En este punto, basta con mencionar los ejemplos dados por la Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria (COPISA) del Ecuador, la que preside el Sistema de Soberanía Alimentaria y Nutricional (SISAN); o el caso del Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) de Brasil, el que articula el encuentro directo de la sociedad civil con el poder ejecutivo para la elaboración de orientaciones de políticas tendientes a materializar el derecho a la alimentación. En ambos casos, estos mecanismos presentan un blindaje jurídico a nivel de ley orgánica, estableciendo claramente la función, naturaleza, procedimientos y alcance del mecanismo de participación en el marco de los sistemas nacionales de seguridad y/o soberanía alimentaria. La institucionalización de los esquemas de gobernanza requiere de niveles crecientes de autonomía en la toma de decisiones, complejidad en el desarrollo de procesos, coherencia con los objetivos finales y adaptabilidad ante las dinámicas cambiantes de la esfera política y económica. Por ello, los mecanismos de gobernanza inclusiva requieren de un blindaje jurídico e institucional democrático, en el que se establezcan de manera clara los marcos de competencias, atribuciones y funciones para la articulación de los actores. Del mismo modo, deben existir comités técnicos con una dotación pertinente de recursos para la preparación de los insumos necesarios para la toma de decisiones participativa y deliberativa, en los que se incorporan todos los niveles administrativos territoriales para asegurar la implementación y operación. Finalmente, no se logrará manejar exitosamente la complejidad del entorno, ni obtener niveles de eficacia, si es que no se cuenta con mecanismos de monitoreo y vigilancia transparentes, especialmente en lo referente a información presupuestaria y el alcance de las metas trazadas, cuya consecución debe estar basada en decisiones informadas y fundamentadas en proteger, por sobre todo, la dignidad humana y el bien común de toda la población.

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