La dimensión política de la nueva agenda de desarrollo internacional

La dimensión política de la nueva agenda de desarrollo internacional Lara Weisstaub

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Resumen: El objetivo de la presentación es destacar la dimensión política del proceso de elaboración de la nueva agenda de desarrollo internacional que entrará en vigor en septiembre de 2015. En particular, se abordará la discusión en torno de la gobernanza del sistema de cooperación prestando particular atención a las tensiones entre las instituciones multilaterales, los estados y las organizaciones de la sociedad civil y la puja interna de estos actores en los procesos multiactores impulsados para la elaboración de la agenda.

Introducción: El objetivo de esta presentación es destacar algunas dimensiones e implicancias del proceso de elaboración de la nueva agenda del desarrollo internacional que se ha venido negociando en los últimos años y que entrará en vigor en septiembre del 2015. La cuestión tiene muchas aristas, pero en esencia puede pensarse a partir de dos dimensiones. La primera tiene que ver con la cuestión sustantiva, es decir con el contenido de la agenda, con las nociones que se adopten sobre el desarrollo y la consecuente identificación de las `cuestiones’ que se consideran `problemáticas’. La segunda atañe a la política, es decir, al esquema de organización y el lugar que tendrán los actores en este proceso. Ambas están obviamente interrelacionadas, y la forma en la que finalmente se lleven a la práctica las políticas de desarrollo dependerá íntimamente del modo en que se definan estas cuestiones. Pero dado que, en el marco de este ciclo de charlas, otros ponentes en ocasiones anteriores han abordado el primero de los aspectos, a través de un análisis del concepto de desarrollo sostenible; y que comparto la mesa con una activista que se ha movilizado en torno de una temática específica, he preferido abordar la segunda dimensión. Así, la presentación se centrará en el análisis del proceso de elaboración de la agenda, a partir del concepto los conceptos de legitimidad y democratización. Para ello, me parece central ubicar el proceso de negociación de la agenda de desarrollo post2015 en un contexto de cambio en la estructura del poder internacional. Probablemente, no vale la pena expandirnos demasiado en este punto dado lo escaso del tiempo y la superficialidad con que nos veríamos obligados a tratarlo. Simplemente,                                                              ∗

  Presentación realizada en el  Coloquio “La agenda post‐2015 y el debate desde la perspectiva feminista”  organizado conjuntamente por la Escuela de Gobierno y la Escuela de Humanidades de la Universidad  Nacional de San Martin, 3 de octubre de 2014, Argentina.  

 

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señalar que el fenómeno que Fareed Zakaria ha denominado “The rise of the others” y la crisis económica internacional, han oficiado de telón de fondo de las negociaciones para la nueva agenda del desarrollo internacional y tallado en el curso de los acontecimientos y en las decisiones que se han ido tomando. Históricamente, la política internacional ha estado dominada por los estados nacionales, más precisamente, por las elites políticas y económicas de los estados nacionales; pero desde la década del noventa ha comenzado a poblarse de nuevos actores. Movimientos sociales, Ongs internacionales, empresas privadas, comunidades técnico-científicas etc. Nuevos agentes de la globalización. No necesariamente creados por ella, sino arrastrados al campo internacional por una mezcla de necesidad y conveniencia. Necesidad de regular ciertas temáticas internacionales que los afectaban, conveniencia de moverse en ese espacio sin regulación o asociarse para tener más fuerza o visibilidad. Pasados más de 20 años, puede apreciarse que los nuevos actores han aprendido a jugar el juego internacional y han incluso inventado nuevos escenarios y nuevas reglas. También, los funcionarios del viejo sistema y la burocracia internacional se han visto obligados a enfrentar esas presencias y para ello han experimentado con diversas opciones. Lo que quiero significar con esta descripción tan superficial y simplificada es que la ‘comunidad’ internacional está cambiando, en la composición de sus jugadores y en las reglas del juego (entendiendo por esas reglas, el conjunto prácticas que han modelado en los últimos la política internacional, desde la segunda guerra mundial). Por lo tanto, hay nuevos procesos políticos en marcha que afectan de modo profundo la propia estructura organizativa del sistema. Es en este contexto, entonces, en que deben pensarse los procesos que se están dando para formular la nueva agenda del desarrollo internacional.

La gobernanza del sistema internacional y su democratización La `democracia´ como cuestión política ha estado presente en la vida de los Estados Nacionales, al menos desde el siglo XVII. Sin embargo, la ampliación de la participación a las masas populares, recién se presentó como una tendencia irrefrenable hacia mediados del XIX. En este sentido, su devenir ha estado ligado al del capitalismo y en particular al pensamiento liberal. Aunque su relación no es del todo vinculante; el binomio capitalismo democracia se ha convertido, sobre todo desde 1989, en un enunciado políticamente incuestionable, en un axioma hegemónico. De allí que en el período actual, tan convulsionado, del desarrollo del capitalismo a escala planetaria, no es del todo llamativo que la demanda por ampliar la participación se haya extendido y diversificado de tal forma que, haya traspasado las fronteras nacionales. Pero, su resignificación en el espacio internacional ha tomado dos orientaciones muy distintas: la primera, interpela al sistema de actores tradicionales, la segunda involucra alguna vaga noción de ciudadanía global.

 

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La democratización del sistema internacional westfaliano, es decir, de la organización política que se han dado los Estados Nacionales soberanos para negociar y resolver sus intereses se ha traducido en una puja por abrir los espacios de toma decisión a ciertos países. Operando dentro de un esquema intergubernamental tradicional, la democratización del sistema implicaría, tan sólo para algunos países, el reconocimiento de su creciente poder y por lo tanto, un esquema regulado de reforma, que no debería implicar cambios radicales en la forma de ejercer ese poder. Algunos ejemplos son: a) la histórica, aunque recientemente renovada, demanda por cambiar la conformación del consejo de seguridad de Naciones Unidas (la primera demanda se pronunció allá por 1973), b) la reforma de las cuotas y de la estructura de gobierno del FMI aprobada en diciembre del 2010 por el 85% de sus gobernadores (113/188 gobernadores) que aunque no ha sido ratificada por Estados Unidos, sigue contando con el aval de sus electores, c) el aumento del capital, el otorgamiento de más influencia a los países en desarrollo y una nueva estrategia del BM también del 2010.También, forma parte de este proceso la creciente proliferación de nuevos grupos G20, BRICS,IBSA, CIVETS (Colombia, Indionesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica), MIKTA (México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía y Australia) y no se cuántos más. Una segunda forma de analizar el proceso de democratización del sistema internacional tiene que ver con los ejercicios de consulta y ampliación de la participación a ´la sociedad civil´ internacional. Esta segunda vía democratizadora, tiene efectivamente una veta radical. Pero no necesariamente por la incorporación de las reivindicaciones de los movimientos sociales, sino porque plantea un esquema global de gobierno, una alianza organizada ´desde arriba´ entre una burocracia internacional y una sociedad civil global que pretende justificar su existencias socavando sus fuentes previas de legitimidad. Así, mientras que todo el sistema de Naciones Unidas y Bretton Woods constituyeron instrumentos de los Estados para garantizar cierta estabilidad en áreas específicas de interés común, la paulatina autonomización de esos regímenes respecto de los intereses nacionales, ha llevado a los funcionarios internacionales a buscar nuevas fuentes de legitimidad (y de financiamiento) para garantizar su propia supervivencia. El planteo de la agenda de desarrollo post-2015 y de la proliferación de ‘comités’ y ejercicios de consulta que se desarrollaron en torno de ella constituye según mi criterio un caso ‘testigo’ de las tendencias y experimentos que se están dando en el sistema internacional. En estos procesos pueden verse cómo conviven las distintas lógicas planteadas más arriba (la intergubernamental y la global) y también los dilemas y tensiones que deben afrontar los distintos actores para la construcción de poder ante un escenario que es cambiante. Pero vamos por partes…

¿Quién manda aquí? El liderazgo en la conformación de la agenda post2015 le corresponde a las Naciones Unidas. Su legitimidad está basada en la composición de su Asamblea (una Nación un voto) sin distinción del peso económico o poblacional de cada país. Por eso, los análisis  

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sobre los procesos políticos en torno a la elaboración de la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sustentables deben referirse ineludiblemente a lo que ocurre en su seno. Sin embargo, es importante recordar que el régimen de cooperación internacional ha estado históricamente regido por las decisiones que se toman en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CADOCDE). Por lo tanto, eventualmente, también deberá atenderse a lo que ocurre en dicho marco. Más aún, porque durante los últimos años la OCDE ha impulsado una serie procesos orientados a mejorar los procedimientos de la cooperación internacional (Monterrey, París, Accra, Busan y finalmente el Global Partnership for effective cooperation), mientras que las Naciones Unidas (con las salvedades que tiene considerarla como un conjunto) se abocaba, en el mejor de los casos al seguimiento de los contenidos de la cooperación. Algo así como si en los últimos años la OCDE y la ONU se hubieran dividido el mundo de la cooperación para el desarrollo, dejando para la primera la cuestión del gobierno del sistema, y para la segunda la del ‘desarrollo’, en una reproducción de los dos enfoques que mencionaba al principio que se pueden dar a la cuestión de la cooperación internacional para el desarrollo. De allí que, en lo que se refiere a la conformación de la agenda post-2015 pueden identificarse dos grandes coaliciones: la Alianza Global para el Desarrollo Eficaz que cuenta con el padrinazgo del CAD y la “Alianza Global para el desarrollo sostenible” establecida en el ODM 8, que aunque de composición difusa puede ser identificada con el proceso que se está impulsando en el marco de las Naciones Unidas. Evidentemente, estas dos grandes y tradicionales instituciones del sistema no operan de modo independiente, sino que su accionar refleja una doble retórica y lógica de acción. Por un lado, tienden a buscar la forma de complementar sus acciones dividiendo formalmente sus campos de acción. Así, el Global Partnership ha desarrollado una serie de eventos laterales al proceso de elaboración de los contenidos de la agenda que versan sobre ‘cómo’ implementar los ODS de un modo efectivo a través de una coalición multiactores1. Esto ha implicado que se focalice en el sector privado como un actor central para impulsar el desarrollo.                                                              1

 As a key tool to turn the post‐2015 development agenda into action, the Global Partnership drew  attention to the “how” of implementing the SDGs in an effective way by using multi‐stakeholder  development partnerships and how they can be made more effective. It also focused on the  private sector as a crucial player to boost development.  http://effectivecooperation.org/2014/09/15/global‐partnership‐at‐the‐2014‐united‐nations‐ general‐assembly/ (2/10/2014)    

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Pero por otro lado, expresan una competencia por el liderazgo del proceso. En efecto, cuando se debate en torno a los principios y las reglas que gobiernan la cooperación internacional, en el fondo, de lo que se está hablando es de quienes y de qué forma ejercen la hegemonía en el sistema internacional, al menos en esta área temática. Y en este sentido, el accionar de ambas instituciones se hermana frente a otro reto común y es en su difícil posición respecto de la relación que han de establecer con los ‘nuevos poderes’ del sistema. Con este término, no me refiero únicamente a los estados emergentes que al contar con más poder, ponen en discusión los regímenes instituidos para sostener ciertos equilibrios internacionales, sino también a los ‘nuevos actores’ que, contrariamente a los Estados Nacionales están dispuestos a financiar la maquinaria de la industria del desarrollo. Para comprender mejor lo que estoy diciendo, avancemos al menos superficialmente sobre la composición de la Alianza para el Desarrollo Sostenible. Algo similar ocurre con la Alianza para el Desarrollo Eficaz, pero para muestras basta un botón y dada la escases del tiempo es mejor concentrarnos en la principal en relación con la Agenda post2015.

¿Cómo se define la nueva agenda? La nueva agenda será votada a través de una declaración, al estilo de la Declaración del Milenio, probablemente en la Asamblea General del próximo año. Pero el documento que se vote habrá recorrido un largo camino y contará con el aval y consenso de una serie de actores antes. Básicamente, hay dos grandes líneas de trabajo: a) aquella desarrollada por representantes estatales y b) la de los funcionarios internacionales liderados por el Secretario General Ban Ki Moon. Los actores no tradicionales (sociedad civil y sector privado) operan en ambas direcciones pero, con alguna diferenciación. Los Estados miembros, establecieron su propio esquema de trabajo en Río+20, al crear el Grupo de Trabajo Abierto Intergubernamental(GTA) y el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible (FPANDS). El GTA está compuesto por 30 miembros y sus asientos son compartidos por 1 a 4 Estados. Es básicamente, un grupo ejecutivo de los Estados para el desarrollo de informes y propuestas. Por su parte, el FPANDS reemplazó a la comisión de desarrollo sostenbile y consiste en una serie de reuniones anuales ministeriales en el marco del ECOSOC y encuentros a nivel de Jefes de Estado y/o Gobierno cada 4 años bajo los auspicios de la Asamblea General. Este órgano reserva, en esencia, el núcleo de legitimidad del sistema internacional al adjudicarle “la orientación intergubernamental” y el “liderazgo político” y encomendarle la “orientación y recomendaciones para el desarrollo sostenible” y el “seguimiento a los compromisos para la implementación de la agenda de desarrollo

 

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sostenible después del 2016”2. Siendo un esquema intergubernamental, las conclusiones de sus deliberaciones pretenden conformar la base de las negociaciones relacionadas con la elaboración de la Agenda para el Desarrollo post 2015 y su financiamiento3. Pero donde se cocinarán los compromisos será en el GTA. Por su parte, el Secretario General ha abierto otra vía, a través de la creación del Grupo de Alto Nivel (GAN), el Grupo de tareas sobre la agenda Post2015 integrado por 60 agencias de Naciones Unidas y otras Organizaciones Internacionales y la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible. Asimismo se nutre de los mecanismos más formales de la ONU, como el Grupo de trabajo sobre el desarrollo , encargado de realizar las consultas regionales, temáticas y globales y el PACTO Mundial, conformado por 7000 empresas, liderado por 55. Es interesante observar que el objetivo de estas iniciativas es supuestamente garantizar una consulta amplia a fin de generar consenso. Pero si miramos la composición de los grupos, vemos por ejemplo que los ‘intereses generales’ no están del todo representados. Por un lado, existe una sobre representación del funcionariado internacional. Por otro, con respecto a la sociedad civil, la representación es indirecta y el sector privado tiene un peso mayor que otros sectores de la sociedad civil. Miremos por ejemplo la composición del GAN que supuestamente está integrado por miembros de ONGs, el sector privado, la academia, los gobiernos locales y nacionales; digo, si miramos su composición de los 27 miembros 20 son funcionarios selectos gubernamentales, de organizaciones internacionales o ex ministros etc. El resto, son 1 de la Ford Foundation, dos activistas del movimiento feminista o de DDHH, dos miembros del sector privado y un dudoso miembro de la sociedad civil (Center for American Progress, que además es miembro del gabinete de Obama). Ni que hablar que del hecho de que el Pacto Mundial, sea uno de los ‘flujos de trabajo’ oficiales del proceso de la agenda post-2015 y que el ‘gobierno’ de la Red de Soluciones para el Desarrollo Sustentable que debía representar a la academia o al menos al mundo de los expertos, también tiene una sobrereprestentación de las empresas (21 miembros) en su Consejo de Liderazgo. No es que este sector no sea importante. Evidentemente, en un mundo capitalista, la opinión y actitud de las empresas cuenta significativamente. Pero las empresas que están representadas en este espacio, son las que llamaríamos gran capital, los sectores energéticos, las industrias extractivas y las grandes multinacionales de los alimentos.                                                              2

 ‘High‐Level Political Forum on Sustainable Development .:. Sustainable Development Knowledge Platform’   [accessed 10 February 2015].  3

 La Tercera Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo se celebrará en Addis Abeba en julio de  2015,  un par de meses antes de la Celebración de la Cumbre 2015 en la que se adoptará la nueva agenda  para el Desarrollo.  

 

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Además, curiosamente, la gran mayoría de las empresas son multinacionales con sedes en los países centrales. (el 50% de Lead son Europeas)4

¿Qué nos dicen estos datos en relación con la democratización y la legitimidad del sistema? En primer lugar, pareciera que por el momento, los ejercicios de democratización, entendiendo por esto los espacios de trabajo multiactores, más que habilitar la participación de múltiples actores, habilita múltiples espacios para la representación de intereses particulares. En segundo lugar, que los ganadores en este nuevo sistema son aquellos con mayor capacidad para ejercer influencia. En este sentido, el sector más privilegiado del proceso ha sido el sector privado. La discusión en torno al ‘desarrollo sustentable’ viene a poner en cuestión las lógicas más profundas del funcionamiento del capitalismo, y a conjugar nuevamente las decisiones en torno a los problemas sociales económicos. En este sentido, los diversos canales que se abrieron para su participación, le permitieron legitimar por diversas vías, ciertos discursos perimidos sobre el desarrollo, el rol de las empresas y las vías para alcanzarlo. En tercer lugar, la composición de las coaliciones nos dice algo también respecto del reordenamiento del poder mundial, y de la ‘reacción’ frente a ese rise of the others, o de la sesión de espacios de decisión a los Estados del Sur. Las estrategias multiactorales, tienden otorgar multiples vías de participación al Norte, entendiendo por ese Norte, no ya a los Estados Centrales sino a las diversas instituciones o actores en los que se encuentra ese Centro del Capitalismo, el propio capital. Es decir, que en relación con la disputa Norte-Sur, bajo la propuesta de democratizar el sistema o ampliar su base de legitimidad, se tiende a sobrerepresentar los intereses del Norte. Pero cuidado, esta no ha sido una consecuencia inesperada de un experimento social de ejercicio democrático. Los procesos impulsados en el seno de la ONU, semejan a la formula multiactoral desarrollada en los últimos años por el CAD a través del Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda; una coalición integrada por más de 80 actores bilaterales, multilaterales, países receptores, donantes tradicionales y emergentes, organizaciones de la sociedad civil, programas globales, el sector privado y los parlamentos y también al Global partnership. Allí, los participantes, adquirieron experiencia sobre los procesos de influencia y establecieron relaciones estrechas que les permitieron incrementar su capacidad para influir en la agenda internacional.  En conclusión, yo andaría con pies de plomo respecto de los beneficios de esta nueva agenda. No quisiera pecar de escéptica, claro que los compromisos internacionales valen,                                                              4

 LOU PINGEOT, LA INFLUENCIA EMPRESARIAL EN EL PROCESO POST‐2015, Colección ‘Cuadernos 2015 y  más’, 4 (Madrid: Editorial 2015 y más, 2014). 

 

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son una guía da acción insustituible, pero su defensa deberá tener en cuenta el origen real de esas demandas, para no creer que estamos defendiendo una agenda verdaderamente plural. Muchas gracias.

 

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