La democracia directa y sus diferentes culturas Análisis de las experiencias suiza, europea y latinoamericana

La democracia directa y sus diferentes culturas Análisis de las experiencias suiza, europea y latinoamericana Yanina Welp y Nina Massüger*

Resumen

En las últimas décadas, la democracia se ha expandido hasta convertirse en el sistema político hegemónico en el mundo. En paralelo, también se han extendido la legislación y las prácticas de mecanismos de democracia directa (MDD). Sin embargo, lejos de haber seguido un patrón homogéneo, del mismo modo que la democracia, las experiencias con MDD difieren tanto en su origen como en sus resultados. Por esto no es casual que hayan abierto un debate sobre su potencialidad para reforzar la democracia o, por el contrario, incrementar la concentración de poder y/o debilitar las instituciones representativas. Este capítulo busca dar un marco a este debate mediante el análisis de tres casos que enfrentan desafíos en sus prácticas contemporáneas de democracia directa: Suiza, país pionero en introducir MDD y el que con más frecuencia los ha utilizado; la Unión Europea, cuyos países miembros y aquellos que aspiran a integrarse han hecho un uso asiduo de estos instrumentos en décadas recientes; y Latinoamerica, donde con más intensidad se ha instalado la discusión sobre el potencial democratizante frente al componente de manipulación que podría conllevar el recurso a los mecanismos de democracia directa.

*

Yanina Welp es Directora Regional Para América Latina en el Center for Research on Direct Democracy, Universidad de Zurich ([email protected]). Nina Massüger es estudiante de doctorado de la Universidad de Zurich. Actualmente hace una estancia de investigación en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM como becaria por la Fundación Emil Boral y el Fondo Nacional Suizo ([email protected]). Agradecemos a Alejandra Marzuca y Rafael Sánchez Oñate sus comentarios a este texto. Cualquier error u omisión es de nuestra exclusiva responsabilidad. 1

I. Introducción En 1946, de los 71 estados independientes reconocidos en el mundo, sólo 20 eran democracias. El resto eran considerados regímenes autoritarios, de los que 19 estaban institucionalizados (autocracias) y 32 eran inestables e incapaces de garantizar su propia supervivencia (anocracias)1. Las guerras mundiales y la profunda transformación del orden global ocurrida tras los procesos de descolonización condujeron a que treinta años más tarde se duplicara el número de estados y también el número de gobiernos autocráticos, grupo en el que hacia 1977 se incluían 89 países. Apenas dos décadas más tarde, volvía a observarse un cambio radical del mapa político mundial. La tercera ola democratizadora, en especial con la restauración de la democracia en América Latina y, más tarde, la caída del muro de Berlín, provocaron un cambio sin precedentes que condujo a que para 2009 la democracia se hubiera convertido en el sistema hegemónico (en ese año había 92 democracias mientras el número de autocracias había caído a 23) (Marshall y Cole 2009). Sin embargo, del mismo modo en que el número de democracias se ha incrementado también se han multiplicado sus variantes. Este es el contexto en que debe entenderse la democracia directa en el mundo contemporáneo. Los mecanismos de democracia directa (en adelante MDD) no son un régimen de gobierno – como se definió a partir de la experiencia ateniense, en el siglo V a.C.– sino que adoptan la forma de un conjunto de instituciones definidas por un elemento común: la posibilidad de que los ciudadanos tomen decisiones directamente en las urnas más allá de la elección de sus representantes. Es por esta razón que los 1 Mientras la definición de democracia incluye criterios tales como elecciones libres y competitivas, equilibrio entre poderes y libertad y apertura a la participación ciudadana, los autoritarismos se definen por mantener las libertades civiles restringidas, reglas de selección de autoridades basadas en la herencia o la decisión de las elites y la falta de control sobre el poder ejecutivo. La autocracia define autoritarismos institucionalizados mientras la anocracia refiere a los que son inestables e incapaces de garantizar su propia supervivencia y están signados por la inestabilidad (Marshall y Cole 2009, 8-10). 2

MDD han convivido tanto con democracias –como es el caso de Suiza, una de las democracias más consolidadas y estables del mundo– como con autoritarismos. En este segundo caso, a menudo la consulta a la ciudadanía no es más que una puesta en escena electoral sin una real competencia entre opciones. Más de un líder demagógico y/o autoritario –Napoleón III (1870), Hitler (1933, 1934, 1935, 1936 y 1938), Franco (1947, 1966)– recurrió al referendo para consolidar su poder y/o movilizar a las masas. En estos contextos, la falta de garantías mínimas para el ejercicio de las libertades, el acceso a la información y el respeto a las reglas de la competencia los convierte en un farsa legitimadora y/o en una estrategia para la movilización de las masas. Pero aún así, en más de una ocasión han dado sorpresas. Ocurrió en Chile, donde el dictador Augusto Pinochet recurrió al referéndum en 1978, como respuesta a las denuncias internacionales por las violaciones de derechos humanos; y nuevamente en 1980, para ratificar la Constitución con que el régimen buscaba blindarse ante la ola de apertura iniciada en la región. En 1978 y 1980 la propuesta del régimen fue avalada por la ciudadanía (en el contexto del control de los medios y la consolidación del régimen autoritario). Pero la Constitución de 1980 preveía el llamado a un plebiscito2 para ratificar la continuidad del gobierno, que debía realizarse en 1988. Esta vez, con una masiva participación ciudadana, los resultados fueron adversos para el régimen, dando inicio a la transición en un proceso que fue nuevamente avalado por plebiscito en 1989 3. También en Uruguay, en 1980, el régimen militar convocó a un referendo para ratificar una nueva Constitución que fue rechazada por la ciudadanía, estimulando el proceso de apertura democrática. 2 Las denominaciones recibidas por los mecanismos de democracia directa difieren entre países (referéndum, plebiscito, consulta popular, entre otros). Aquí las usamos indistintamente sin que impliquen connotaciones negativas para unas denominaciones frente a otras. 3 Pese a la vigencia de la dictadura, en 1988 hubo una masiva asistencia de electores (se inscribió el 92% de las personas habilitadas para votar). La opción por el No se impuso con el apoyo de un 56% del electorado, mientras que el Sí obtuvo el 44% de los votos. El plebiscito del 17 de agosto de 1989 aprobó por amplia mayoría las reformas a la Constitución, con un 91% del electorado a favor del Sí, y un 9% por la opción del No. (Por un análisis del caso chileno véase Gonnet Wainmayer 2009). 3

Los párrafos precedentes sugieren que los mecanismos de democracia directa per se no conllevan ni inherentes características democratizantes ni componentes autoritarios inevitables. Para extraer conclusiones sobre los mismos, es indispensable profundizar en el análisis de las normas que los regulan y el contexto en que se practican.

1. Caracterización de los MDD según el origen Los MDD se suelen clasificar según su origen: a) obligatorio o automático; b) convocado “desde arriba” o referendo de autoridades; y c) convocado “desde abajo”. También se distinguen según la obligatoriedad de sus resultados, que pueden o no ser vinculantes. El referendo puede ser convocado de forma automática porque así lo establece la ley (normalmente la Constitución como norma suprema) para ratificar reformas constitucionales o para consultar de forma vinculante sobre determinados temas (según los casos, ratificación de tratados internacionales, cambio en los límites territoriales, modificación de la edad requerida para ejercer el sufragio, etc.) Las convocatorias iniciadas “desde arriba”, por el presidente y/o el parlamento, son optativas y pueden ser o no vinculantes. Estos han sido los referendos más comúnmente vinculados con gobiernos autoritarios o gobiernos demagógicos. Por otra parte, cabe distinguir entre las propuestas iniciadas por el parlamento y las convocadas por el presidente. Por último, en muchos países la constitución permite que la ciudadanía, cumpliendo determinados requisitos (un número de firmas, entre otros posibles), pueda convocar a un referendo “desde abajo” para proponer o vetar leyes o reformas constitucionales. Es evidente el desequilibrio entre el peso que han alcanzado las distintas instituciones mencionadas. En 1946 sólo cuatro países permitían a sus ciudadanos convocar a un referendo “desde abajo” (Suiza, Lichstenstein, Letonia y Estonia) mientras numerosos gobiernos habían realizado consultas “desde arriba”. Para 2009 un total de 38 países habían regulado alguna institución de democracia 4

directa desde abajo4 pero sólo en 19 se habían activado alguna vez, mientras al menos 156 permitían el referendo obligatorio o facultativo (Welp y Serdült 2009). Las consultas iniciadas “desde arriba”, especialmente por el presidente, son considerablemente más numerosas, mientras también el referendo obligatorio ha vivido un crecimiento notable.

2. Los casos: Suiza, la Unión Europea y Latinoamérica Aquí nos proponemos el análisis de tres contextos diferenciados como son el suizo, el de la europa comunitaria y el latinoamericano, en los que los MDD se han utilizado con cierta intensidad (históricamente en el caso de Suiza, y más recientemente en la Unión Europea y América Latina). Nos centraremos en el nivel federal de gobierno. Mientras el análisis del caso suizo permite una aproximación definida a la cultura del país, las dos regiones permiten observar una mayor heterogeneidad de situaciones y desafíos contemporáneos. Hemos escogido estos tres escenarios porque consideramos que permiten comprender aspectos normativos y políticos de la democracia directa en profundidad. A continuación procederemos al análisis de estos tres contextos, en cada uno de ellos se considerarán aspectos normativos y políticos, con la especial intención de identificar los retos que plantean los MDD a las democracias contemporáneas y también sus potencialidades para incrementar la legitimidad de los sistemas políticos y la confianza de los ciudadanos en las instituciones. En primer lugar analizaremos el caso suizo, su origen, evolución y desafíos contemporáneos. Luego nos centraremos en el análisis del referéndum en los procesos de integración europea y los principales debates abiertos en torno a la tensión entre legitimidad y 4 Treinta y dos países regulan mecanismos de democracia directa que permiten a sus ciudadanos participar directamente proponiendo o vetando leyes o reformas constitucionales (Suiza, Italia, Lichstenstein, San Marino, Letonia, Eslovaquia, Lituania, Hungría, Eslovenia, Ucrania, Serbia, Georgia, Macedonia, Albania, Bielorrusia, Moldavia, Uruguay, Colombia, Venezuela, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Perú, Cabo Verde, Togo, Taiwan, Filipinas, Turkmenistán, Palau, Micronesia, Nueva Zelanda) mientras otros seis sólo permiten la revocatoria de mandato (Federación Rusa, Etiopía, Kirgistán, Nigeria, Liberia y Uganda) (Welp y Serdült 2009). 5

democracia. Por último, un análisis de las tendencias en los países latinoamericanos se centrará en la diversidad institucional y de prácticas para explorar las consecuencias de las mismas para la democracia. Finalmente se extraen conclusiones.

II. Suiza: la democracia directa y el derecho internacional Las instituciones de democracia directa en la Confederación Suiza se desarrollaron desde abajo, desde los niveles municipal y cantonal hacia el nacional basándose en el federalismo. La primera Constitución Federal, adoptada en 1848, sólo permitía las iniciativas y los referendos obligatorios orientados a ratificar o rechazar su reforma completa. Con la reforma general de 1874, el movimiento democrático logró introducir el referendo legislativo opcional (Serdült 2007). La reforma tendía al fortalecimiento del estado central, ya que en aquel entonces varias constituciones cantonales sometían las leyes a aprobación popular, la delegación de competencias legislativas cantonales al legislador federal, sólo pudo ser admitida estableciendo al mismo tiempo un mecanismo compensatorio: el referendo legislativo. En adelante, los ciudadanos podrían pronunciarse en las votaciones federales sobre los asuntos previamente de competencia cantonal (Auer 2008, 245). A partir de 1891 también fue admitida la iniciativa popular para la reforma parcial de la constitución (Serdült 2007). Ya en el siglo XX, las enmiendas constitucionales de 1921 y 1977 abrieron camino al referendo para la ratificación de determinados tratados internacionales. A lo largo del tiempo (1840-2010), se puede observar tanto el crecimiento del número de prácticas como el incremento del peso de algunas de estas instituciones. Por ejemplo, la iniciativa ciudadana ha pasado de ser un mecanismo marginal en la década 1880-1889 (una consulta) a superar la veintena en las décadas posteriores a 1970 (por detalles ver tabla 1 en el anexo). Desde la implementación 6

de estos mecanismos hasta la actualidad se han realizado 564 convocatorias, de las que 191 fueron referendos obligatorios (iniciados porque así lo establece la constitución), 172 fueron iniciativas populares (propuestas ciudadanas), 166 referendos opcionales (reacción ciudadana frente a propuesta de leyes o medidas) y 35 contrapropuestas (presentadas por la Asamblea Federal como respuesta a iniciativas ciudadanas).

1. Instituciones y poder de la ciudadanía Si en Suiza los mecanismos de democracia directa han podido mantenerse y ser ampliados es porque han quedado bajo el control de la ciudadanía y regulados por las instituciones. Ni el poder ejecutivo (Consejo Federal) ni el parlamento (Asamblea Federal)5 pueden convocar a un referendo, sino que es la Constitución la que estipula cuándo esto puede ocurrir, o un grupo de votantes puede activarlo cumpliendo los requisitos establecidos. Además, la Constitución no puede ser modificada sin que las enmiendas o la reforma sean aprobadas por la mayoría de los votantes y de los cantones. Por consiguiente, los mecanismos de democracia directa únicamente pueden ser abolidos por la ciudadanía y por los cantones mediante un referendo. “En este sentido, la democracia directa es un mecanismo sin vuelta atrás: una vez que el proceso se lanzó, sólo es posible pararlo temporalmente y continuarlo más adelante, pero ya no es posible hacer marcha atrás”, afirma Auer (2008, 245) considerando que la ciudadanía no votará en contra de sus propios derechos. Hoy en día, los ciudadanos tienen derecho a proponer la reforma total o parcial de la Constitución Federal y a aprobar o rechazar todos los actos sometidos a referendo obligatorio o facultativo. Todos los resultados son vinculantes para 5 Hasta el año 2003, la Asamblea Federal podía someter a referéndum facultativo acuerdos internacionales diferentes de aquellos para los que la Constitución ya preveía el referendo obligatorio o facultativo (art. 141, inc. 2 Const.). Esta prescripción ha sido derogada en la votación popular del 9 de febrero de 2003. 7

las autoridades. El referendo obligatorio abarca las reformas constitucionales y la adhesión a organismos de seguridad colectiva o a comunidades internacionales. Para su aprobación se requiere de doble mayoría, de ciudadanos y cantones (art. 140 y 142, inc. 2)6. Las leyes federales así como ciertos tratados internacionales deben ser sometidos a votación popular si, dentro de los 100 días a contar desde su publicación oficial, 50 mil ciudadanos (antes 30 mil) u ocho cantones lo solicitan (referendo facultativo, art. 141 Const.). Una de las características de estos referendos suspensivos en manos de la ciudadanía es su poder para impedir la entrada en vigor de leyes o reformas impopulares7. Al menos un 25% de las reformas constitucionales impulsadas en el siglo XX fueron rechazadas por este procedimiento (en consulta obligatoria) y muchas leyes aprobadas por el parlamento han sido luego revocadas por referendo. Por consiguiente, este es un mecanismo que permite el control sobre el proceso de toma de decisiones, con efectos que van más allá del resultado inmediato, ya que los representantes tenderán a no votar leyes que no cuentan con el respaldo de la ciudadanía8. Desde la reforma parcial de 1977, 100 mil ciudadanos (antes 50 mil) con derecho a voto pueden presentar en un plazo de 18 meses9 la solicitud de una reforma general o parcial de la Constitución. La iniciativa para la revisión total se expresa bajo la forma de una propuesta genérica. Para que pueda llevarse a cabo, una mayoría de ciudadanos debe aprobar la iniciativa o, en otras palabras, el prin6 Obsérvese que los cantones de Obwalden, Nidwalden, Basilea Ciudad, Basilea Campo, Appenzell (las dos Rodas) cuentan cada uno con medio voto (art. 142 inc. 4 Const.). 7 No trataremos este tema aquí, pero no podemos dejar de mencionar el efecto conservador que a menudo conllevan estas prácticas. Así, por ejemplo, las mujeres suizas fueron excluidas hasta hace relativamente poco del derecho al sufragio. Recién el 7 de febrero de 1971, 65.7% de los Suizos con derecho de voto aprobaron la introducción del derecho de voto de las mujeres (BBl 1971 I 485). 8 Véase también el art. 147 de la Constitución (procedimiento de consulta), según el que “Los cantones, los partidos políticos y los medios interesados serán invitados a pronunciarse sobre actos legislativos importantes y sobre otros proyectos de gran envergadura en preparación así como sobre tratados internacionales de gran importancia” (Traducción no oficial de la Constitución Federal, disponible en el sitio de www.admin.ch, adaptada por las autoras). 9 El control de la realización de las iniciativas –el respeto del número de firmas necesarias y del plazo– es competencia de la Cancillería Federal. Véase art. 72 de la Ley Sobre los Derechos Políticos (Gesetz über die politischen Rechte; LDP). 8

cipio de la reforma general de la constitución (art. 138 y 193, inc. 2 Const.). Este instrumento ha sido utilizado una sola vez: el 8 de setiembre de 1935 los ciudadanos rechazaron una iniciativa proponiendo la revisión total con 72,3% de los votos (BBl 1935 II 446). La iniciativa para la revisión parcial de la constitución, además de una propuesta genérica puede adoptar la forma de un proyecto redactado (art. 139, inc. 2 Const.)10. La Asamblea Federal efectúa el control de validez: declara total o parcialmente nulas a las iniciativas que no cumplen con los principios de la unidad de la forma y de la materia, las disposiciones imperativas del derecho internacional (art. 139, inc. 3; 194, inc. 2 y 3, 173, inc. 1 lit. f Const.) o no son viables11. La unidad de la forma prohíbe la mezcla de propuesta genérica y proyecto redactado (art. 75, inc. 3 LDP). El principio de la unidad de la materia exige un nexo intrínseco entre las diferentes partes de la iniciativa así como un objetivo uniforme (art. 34, inc. 2 Const.)12. Las disposiciones imperativas del derecho internacional se refieren al ius cogens; es decir, entre otras, a las prohibiciones de agresión, de genocidio, de violencia y de tortura13. Constatada la validez de la iniciativa, la Asamblea Federal debe someterla a votación de ciudadanos y cantones, recomendando su aprobación o su rechazo. También puede presentar una contrapropuesta (art. 139, inc. 5 Const.). Varios autores (Auer y Tornay 2007, 745; Keller, Lanter y Fischer 2008, 145; Zimmermann 2007, 749) sostienen que la Asamblea Federal en su calidad de órgano político no debería tratar cuestiones de derecho como la de si una iniciativa viola o no reglas imperativas del derecho internacional. Sugieren que esta compe10 Por detalles sobre el procedimiento véase el art. 139 inc. 4 de la Const.: Si la Asamblea Federal aprueba una iniciativa para la revisión parcial de la constitución en forma de propuesta genérica, elabora las enmiendas correspondientes y las somete al voto de la ciudadanía y de los cantones. De lo contrario, los ciudadanos decidirán sobre la continuación del proceso. 11 Sentencia del Tribunal Federal 128 I 190, 201s.; Bellanger 2001, 1255ss.; Grisel 2001, 388. 12 Sentencia del Tribunal Federal 130 I 185, 195; art. 75 inc. 2 LDP; Bellanger 2001, 1254; Grisel 2001, 387f. 13 Véase Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1, 362. El término da origen a intensos debates: véase por ejemplo Zimmermann 2007, Keller, Lanter y Fischer 2007, 130ss. con otras referencias. 9

tencia más bien deba corresponder a una autoridad jurídica como, por ejemplo, el Tribunal Federal14. Esta proposición centra en la actualidad el debate que abordaremos en el párrafo siguiente.

2. Desafíos contemporáneos En los últimos años, varias iniciativas populares orientadas a la revisión parcial de la constitución, todos bajo la forma de un proyecto redactado, abrieron un debate alrededor de la “ideología de la soberanía popular absoluta” (Kiener y Krüsi 2009, 239) o de la relación entre la democracia directa y el derecho internacional público, sobre todo en el campo de la protección de los derechos humanos. Entre ellas, se pueden mencionar las iniciativas populares federales “Internación de por vida de delincuentes sexuales o violentos juzgados muy peligrosos y no recuperables” 15, “Para naturalizaciones democráticas”16, “Contra la construcción de minaretes”17 y “Para la expulsión de extranjeros criminales”18. El ejemplo más reciente en esta

14 Keller, Lantner y Fischer (2007, 151) llaman la atención sobre el hecho de que atribuir esta competencia al Tribunal Federal “constituiría una ruptura en la tradición constitucional suiza que es acuñada por una desconfianza aguda del poder judicial”. 15 Traducción de las autoras. Eidgenössische Volksinitiative „Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter“, depositada con 194.390 firmas válidas en el plazo prescrito (BBl 2000, 3336), declarada válida y recomendado su rechazo por la Asamblea Federal (BBl 2003, 4434) y aprobada por los ciudadanos y cantones en la votación del 8 de febrero de 2004 (BBl 2004 2199). 16 Traducción de las autoras; Eidgenössische Volksinitiative „für demokratische Einbürgerungen“, depositada con 100.038 firmas válidas en el plazo prescrito (BBl 2006 843), declarada su validez y recomendado su rechazo por la Asamblea Federal el 5 de octubre de 2007 (BBl 2007, 6947), rechazada por los ciudadanos y cantones en la votación del 1 de junio de 2008 (BBl 2008, 6161). La iniciativa se dirigía contra las sentencias del Tribunal Federal 129 I 217 y 129 I 232 en las cuales declaró contrario a la constitución las votaciones populares sobre naturalizaciones en la urna (análisis de las sentencias en Auer (2009) “Einbürgerungen durch Gemeindeversammlungen: Um- und Holzwege der bundesgerichtlichen Rechtsprechung”, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 2, pp. 69-91). 17 Traducción de las autoras; Eidgenössische Volksinitiative „Gegen den Bau von Minaretten“, depositada con 113.540 firmas válidas en un plazo de 14 meses (BBl 2008 6851), declarada su validez y recomendado su rechazo por la Asamblea Federal el 12 de junio de 2009 (BBl 2009, 4381), aprobada por los ciudadanos y cantones en la votación del 29 de noviembre de 2009 (BBl 2010, 3437). 10

serie es la iniciativa “Pena capital en caso de asesinato precedido de abuso sexual”19. La iniciativa ha sido retirada durante la fase de recolección de firmas20. Puesto que la Constitución no establece ningún límite sustantivo autónomo para su reforma, una iniciativa popular puede concernir a cualquier materia (Bellanger 2001, 1250) y aún “cuestionar radicalmente el orden constitucional” (Kiener y Krüsi 2009, 239). El único límite deriva de los principios pertenecientes al ius cogens. Las iniciativas mencionadas anteriormente adquirieron notoriedad, no sólo en Suiza sino también en otras partes del mundo, porque van de manera más o menos manifiesta en contra de diversas convenciones internacionales sobre la protección de los derechos humanos como el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos21. Sin embargo, no infringen los principios del ius cogens. En consecuencia, puede ocurrir que los ciudadanos (y los cantones) sean llamados a pronunciarse sobre un proyecto cuya aplicación, en el caso de que sea aprobado, sea problemática. Esto es porque la Constitución exige que la Confederación respete el Derecho Internacional (art. 5 inc. 4), y obliga al Tribunal Federal y a todas las demás autoridades judiciales a aplicar el derecho internacional (art. 190 Const.). Excederíamos el marco de este artículo explicando en detalle las soluciones propuestas en la doctrina por los problemas causados por estas iniciativas populares22. Además del hecho de que persiguen objetivos cuanto menos discutibles, no cabe duda que hoy en día la internacionalización del derecho junto a la creciente 18 Traducción de las autoras; Eidgenössische Volksinitiative „für die Ausschaffung krimineller Ausländer“, depositada con 210.919 firmas válidas en un plazo de siete meses (BBl 2008 1927), declarado su validez y recomendado su rechazo y aprobación del contraproyecto por la Asamblea Federal el 18 de junio de 2010 (BBl 2010, 4241). La votación tendrá lugar el 28 de noviembre de 2010. 19 Traducción de las autoras. 20 http://www.swissinfo.ch/ger/politik_schweiz/Todesstrafe-Initiative_zurueckgezogen.html? cid=26661676 (visitado el 26 de septiembre de 2010). Según los promotores de la propuesta, el objetivo era llamar la atención de la población sobre este tema. 21 Véase los mensajes del Consejo Federal (el orden de las iniciativas mencionadas): BBl 2001 3433, 3455ss., BBl 2006 8958ss., BBl 2008 7603, 7609ss., BBl 2009 5097, 5102, 5106ss. 22 Véase Auer y Tornay 2007, 743ss. 11

importancia de la protección de los derechos humanos ponen en duda la licitud de la utilización de los mecanismos de democracia directa en esta materia. A continuación nos dedicaremos a un tema que, entre otros, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación trató en su sentencia en el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-118-2002: la información ofrecida por las autoridades antes de una votación. Hace poco tiempo hubo una iniciativa popular en Suiza sobre este asunto. El 1 de junio del 2008, el 75,2% de los votantes y todos los cantones rechazaron de forma contundente la iniciativa “Soberanía popular en vez de propaganda gubernamental” (BBl 2008 6161,6164) 23, orientada a limitar considerablemente la actividad informativa de las autoridades ejecutivas y legislativas federales antes de las votaciones. El art. 34 de la Constitución garantiza los derechos políticos (inc. 1) cuya protección comprende la libre formación de opinión por los ciudadanos y la expresión fiable de su voluntad (inc. 2). Se exige “que ningún resultado de votación sea reconocido si no expresa de manera fiable y verdadera la libre voluntad del cuerpo electoral”24. Conforme a la jurisprudencia, este principio abarca diferentes aspectos como, entre otros, la formulación correcta de la pregunta sometida a consulta25 y la prohibición de que las autoridades influyan de manera ilícita en el debate y los resultados de votación. Sin embargo, el Tribunal Federal considera que por su “función aconsejadora” les está permitido dirigir un mensaje explicativo y la recomendación de aprobación o de rechazo del acto a los votantes 26. El Art. 11 LDP prevé explícitamente que el Consejo Federal añada a los actos y preguntas some23 Traducción de las autoras; Eidgenössische Volksinitiative „Volkssouveränität statt Behörden-propaganda”, depositada con 106.344 firmas válidas en el plazo prescrito (BBl 2004 4847), declarada su validez y recomendada su rechazo por la Asamblea Federal el 21 de diciembre de 2007 (BBl 2008 1). 24 Traducción de las autoras; Sentencia del Tribunal Federal 130 I 290, 294; Auer, Malinverni y Hottelier 2006, 300. 25 Sentencia del Tribunal Federal 131 I 126, 132; Auer, Malinverni y Hottelier 2006, 307. Las preguntas deben ser formuladas de manera clara y objetiva. No deben ni engañar a los votantes ni influir su decisión. 26 Sentencias del Tribunal Federal 129 I 232, 244; 130 I 290, 294; 118 Ia 259, 262; Zen-Ruffinen 2001, 355ss.; Auer, Malinverni y Hottelier 2006, 304ss. 12

tidos a votación un folleto que comprenda explicaciones breves y objetivas y que tome en cuenta las opiniones de minorías sustanciales así como, dado el caso, los argumentos de los comités de iniciativa o de referendo. Si bien la información proporcionada no debe ser neutral, las autoridades siempre estarán obligadas a imponerse reserva en su actividad informativa y a respetar los principios de objetividad y veracidad27. Como consecuencia de la mencionada iniciativa, los principios desarrollados por el Tribunal Federal han sido introducidos en el art. 10a de la Ley Sobre los Derechos Políticos. Según este, “el Consejo Federal informa a los votantes de manera continua sobre los objetos de votaciones federales. Respeta los principios de integridad, objetividad, transparencia y proporcionalidad. Expone los pareceres más importantes defendidos en el proceso de decisión parlamentario. No debe sostener una opinión diferente de la de la Asamblea Federal.”28 Una intervención más amplia se admite sólo excepcionalmente y por motivos pertinentes29. Por ejemplo, se permite la corrección de afirmaciones falsas (Auer, Malinverni y Hottelier 2006, 306). En cambio, se declara que el financiamiento secreto o desproporcionado de una campaña afecta la libertad del voto30. Cabe destacar que las personas privadas, en principio, pueden intervenir libremente en la campaña. Actúan ilícitamente en el caso de que “una intervención mediante publicaciones privadas divulgando informaciones evidentemente falsas y engañosas tenga lugar en una fase tan avanzada del debate de manera que al ciudadano le sea imposible según las circunstancias hacerse una idea fiable de los hechos”31. Pese a las regulaciones, puede notarse que permanece abierta la dis-

27 Sentencias del Tribunal Federal 130 I 290, 294; 121 I 252, 256; 121 I 138, 141; Zen-Ruffinen 2001, 356; por una vista general de la jurisprudencia y doctrina sobre este tema controvertido véase Besson 2003. 28 Traducción de las autoras. 29 Sentencias del Tribunal Federal 121 I 252, 255; 118 Ia 259, 262. 30 Sentencia del Tribunal Federal 114 Ia, 427, 444. 31 Traducción de las autoras; Sentencia del Tribunal Federal 135 I 292, 295; Zen-Ruffinen 2001, 358. 13

cusión sobre el alcance que debería tener la intervención gubernamental durante la campaña en la difusión de información. Esta sección ha pretendido mostrar que aún contando con un amplio acuerdo por sus potencialidades para mejorar la accountability y la confianza ciudadana en la democracia, los mecanismos de democracia directa generan desafíos que deben ser resueltos. Algunos están estrechamente vinculados con las particularidades del caso suizo, como el reciente debate en torno de la “ideología de la soberanía popular absoluta”. Otros, como la discusión del papel a cumplir por los gobiernos durante la campaña y el poder de las elites y los grupos de interés para difundir su opinión, son problemas compartidos por otros casos, como veremos en los próximos apartados.

III. La Unión Europea: democracia directa y legitimación32 La Unión Europea (UE), que integra a 27 estados miembros, contempla a nivel supranacional un sólo mecanismo de participación ciudadana: la iniciativa ciudadana europea, incluida con el Tratado de Lisboa de 2009 (TUE). Este establece que “un grupo de al menos un millón de ciudadanos nacionales de un número significativo de Estados miembros podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación del Tratado” (art. 11 inc. 4 TUE). No se trata de un mecanismo de democracia directa en la medida en que no son los ciudadanos quienes deciden sino que estos adquieren cierto poder para incluir temas en la agenda política, que deberán ser decididos por la Comisión33. Es decir, que la regulación de la iniciativa europea puede considerarse un tibio avance hacia el desa32 Este apartado está basado en la investigación realizada en el marco del proyecto “The European Referendum Revisited, 2007-2008”, dirigido por el profesor Andreas Auer y financiado por el Fondo Nacional Suizo. 14

rrollo de mecanismos de intervención de la ciudadanía en la definición de la agenda política. Por esto a continuación, cuando hablemos de MDD trataremos de los instrumentos utilizados por los países miembros, que se basan en el derecho nacional. En general, puede observarse que algunos de los países de la UE muestran actitudes y experiencias ambivalentes con la democracia directa. Por un lado, durante la última década el mismo proceso de integración europea ha funcionado como un fuerte promotor del uso de dispositivos de democracia directa. Por otro, la propia utilización de estos dispositivos ha dado lugar a una grave amenaza para el proceso de integración, profundizando el debate en torno a la legitimidad democrática de la Unión. La consulta directa a la ciudadanía a través del referendo se ha planteado como un mecanismo capaz de paliar esta carencia. Sin embargo, a la luz de acontecimientos recientes, como el “No” irlandés al tratado de Lisboa (2008) y antes de eso, el rechazo holandés y francés a la Constitución Europea (2005), se ha abierto un debate tanto sobre la tensión entre democracia y eficiencia en el espacio de la Unión, como sobre la medida en que este tipo de instrumentos son democráticos per se. Para proceder al análisis debemos comenzar con la caracterización de los referendos utilizados en los procesos vinculados a la integración europea.

1. Tipología de los referendos vinculados a la UE Siguiendo la categorización de Auer (2007) adaptada por la propuesta de otros autores como Binzer Hobolt (2009) y Min Shu (2008), consideramos tres tipos de consultas vinculadas a la UE: las consultas de acceso, sobre la incorporación o no del país consultado a la UE; las de ratificación de tratados, que como su nombre 33 Véase la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo regulador de la iniciativa ciudadana que se elaboró basado en el cargo de los artículos 11 inc. 4 TUE en conexión con 24 inc. 1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/citizens_initiative/docs/com_2010_119_es.pdf. 15

indica se refieren a la ratificación de tratados europeos modificados o nuevos por los estados miembros; y las consultas de política, que se refieren a temas tales como la adopción de la moneda europea o a las políticas de ampliación de la UE integrando nuevos estados. Una primera observación indica que ninguno de los seis países fundadores realizó consultas de acceso que acompañaran los inicios de la integración. Estas comenzaron con la primera ronda de ampliación, en 1972, con las votaciones en Irlanda, Dinamarca y Noruega. En los dos primeros casos la ciudadanía votó a favor del acceso mientras los noruegos lo rechazaron. Hubo 25 referendos de este tipo, de los que cuatro fueron rechazados mientras el resto fueron aprobados (ver información detallada en la tabla 2, anexo). En cualquier caso, se observa que este mecanismo se ha extendido considerablemente para decisiones que requieren un alto nivel de legitimidad –como el acceso a la UE– porque implican transferencias de derechos de soberanía del estado a la UE. En segundo lugar, ha habido 16 referendos de ratificación de tratados, todos producidos entre 1986 y 2009. De todas estas consultas, cinco han sido rechazadas y once aprobadas. El primero de estos referendos fue el danés, en 1986, en el que se votó a favor de avanzar en el proceso de integración y el último el irlandés, en 2009, que también fue aceptado (ver tabla 3, anexo). Finalmente, hubo diez referendos clasificados aquí como de política, que se produjeron entre 1972 y 2009 y de los que tres fueron rechazados (ver tabla 4, anexo). El primero tuvo lugar en Francia con la consulta para la entrada del Reino Unido, Dinamarca, Irlanda y Noruega, saldada con un voto positivo. A continuación analizaremos los principales argumentos en debate en torno a este y otros retos que enfrenta la democracia directa en la UE.

2. Democracia o parodia Mientras el No noruego de 1994 tuvo por consecuencia que este país quedara fuera de la UE, los No francés y holandés a la Constitución o el no irlandés al Tratado 16

de Lisboa vetó el acuerdo para todos los países de la Unión, provocando una inversión de niveles: los votantes nacionales vetaron un asunto supranacional siguiendo leyes nacionales. Esto ocurre por el efecto combinado de tres reglas legales: el requisito de unaniminidad para la revisión de tratados, la soberanía de los estados miembros en cuanto al establecimiento de procedimientos de ratificación (Art. 48 inc. 4 TUE), y la falta de un referendo en el nivel europeo (Auer 2004). Por lo tanto, se puede sostener que a diferencia de los referendos de acceso y, en su mayor parte, de política, las consultas de ratificación de tratados tienen efectos jurídicos no sólo para el país en que se realicen sino también para la UE y sus Estados miembros, creando problemas para todo el proceso de integración. Esto es aún más evidente en referendos como el que tuvo lugar en Francia en 1972. Este tipo de referendo de política, que se puede caracterizar como referendo de ampliación, ha sido duramente cuestionado ya que en estos casos la democracia se convertiría no sólo en un pretexto para convocar la participación ciudadana sino también en una parodia (Auer 2004, 585). También la repetición de las consultas que no obtuvieron los resultados esperados por los líderes políticos condujeron a controversias profundas porque si el resultado no es el “correcto” (el esperado por los líderes), la consulta se repite hasta obtener el resultado deseado (Auer 2007). En Dinamarca, el tratado de Maastricht fue rechazado en 1992 y sometido nuevamente a votación en 1998. Los irlandeses han vivido este proceso con mayor intensidad cuando rechazaron el tratado de Niza en junio de 2001, y fueron obligados a votar nuevamente en octubre de 2002, ocasión en la que se revirtió el resultado. El fracaso del proceso de ratificación del Tratado por el que se establecía una constitución para Europa –ya que requería de la unanimidad para ser aprobada– desencadenó una crisis institucional. El proceso de ratificación se inició con resultados favorables en España y Luxemburgo, pero los franceses y los holandeses lo rechazaron. Los líderes de la UE acordaron entonces el Tratado de Lisboa, esperando una masiva ratificación parlamentaria de los mismos. Esto era posible 17

porque en la mayoría de los países el referéndum no era obligatorio. Sin embargo, en Irlanda desde el caso Crotty vs. An Taoiseach34 se considera necesario modificar la constitución para permitir la delegación de competencias a la UE. En el caso citado, el ciudadano Raymond Crotty solicitó la intervención de la corte cuando el gobierno buscó ratificar los tratados de integración a la UE por vía parlamentaria, alegando que, dado que el tratado incluía la transferencia de poderes ejecutivos, legislativos y judiciales a las instituciones europeas debía ser ratificado por referendo. La Suprema Corte sancionó a favor de Crotty y obligó a la modificación constitucional. Puesto que las reformas constitucionales deben ser sometidas a referendo obligatorio, la reforma –y por tanto indirectamente los acuerdos– debió ser aceptada por los ciudadanos35. Lo mismo se aplicó al Tratado de Lisboa que después de una campaña extremadamente polarizada y controvertida, fue rechazado. El aumento de la importancia de los referendos, sobre todo vinculados a la integración a la UE, ha conducido a una creciente implicación de los partidos políticos y los grupos de presión. Quienes cuestionan el carácter democrático de algunos de los referendos aplicados a asuntos comunitarios sostienen que las decisiones en torno a la Unión Europea (UE) modifican la concepción tradicional de la soberanía, basada en el Estado-nación. Se produce entonces una contradicción entre el orden supranacional y unos procesos de toma de decisión desarrollados en y regulados por el ámbito nacional. Auer (2007, 261) se plantea la cuestión de si la democracia directa es una oportunidad para ofrecer estos mecanismos de legitimación o, por el contrario, es una trampa, que no sólo hace que sea imposible aplicar las reformas institucionales necesarias, sino que también bloquea cualquier nueva ampliación (cuando 34 Sentencia de la Suprema Corte del 9 de abril de 1987, Crotty v. An Taoiseach [1987] IR 713. 35 La constitución de 1937 fue la que introdujo el referendo en Irlanda (arts. 27, 46 y 47). La consulta está regulada por la Electoral Act 1992, The Electoral Amendment Act de 1996 y los Referendum Act de 1994, 1998 y 2001. Se han regulado dos tipos de referendos el obligatorio para la reforma constitucional y el optativo, sobre otras propuestas de ley diferentes de la reforma constitucional. este último corresponde cuando el presidente recibe una propuesta de la mayoría del senado que considera de importancia nacional, tal como para convocar a la ciudadanía a dar su opinión. Todas las decisiones son vinculantes. 18

los ciudadanos de un país se manifiestan en contra de la entrada de otros países a la Unión), poniendo en entredicho la legitimidad de la UE y también la de los mecanismos de democracia directa. No hay nada de democrático en convocar a los ciudadanos a pronunciarse sobre un tratado cuando, en caso de que lo rechacen, la decisión tiene consecuencias también para otros ciudadanos que no han tenido el derecho a votar. No hay nada de democrático en pedirle a unos votantes que decidan sobre el acceso o no de otro estado (Auer 2004, 591ss. y 2007, 269). Finalmente, queremos mencionar un tema que ha intervenido en todos los debates sobre las prácticas de democracia directa aunque ha tenido mayor relevancia en el caso de la UE: el de la formación de las preferencias. Según hipótesis alternativas, pero que en buena medida también podrían ser complementarias, i) los votantes formarían su opinión racionalmente, evaluando información relevante durante la campaña; ii) los votantes seguirían las opiniones de sus referentes y, en particular de los partidos políticos a los que son afines, que simplifican y presentan la información para el “ciudadano común”; iii) los ciudadanos manifestarían sus preferencias siguiendo su opinión o valoración del gobierno que promueve la consulta más que evaluando el tema sometido a voto. Si los electores definen su opción según el tema en debate, se dirá que el voto es de primer orden, mientras será de segundo orden si este voto se decide en función de otras variables, tales como la adhesión o rechazo al gobierno que lo promueve o, en el caso del referendo europeo, cuestiones de política doméstica (Binzer Hobolt 2006, Hug y Sciarini 1995, Le Duc 2002). Sobre todo en los casos de referendos de ampliación suele ocurrir que una decisión que afecta al orden supranacional se toma en función de cuestiones de orden nacional. Además, un exagerado nacionalismo o la xenofobia podrían tener una elevada influencia en la decisión tomada (Auer 2004, 591ss. y 2007, 269). Nuevamente, como en el análisis del caso suizo, pueden observarse especificidades, en el caso de la Unión Europea, la necesidad de repensar un modelo capaz de incorporar democráticamente mecanismos de participación ciudadana en 19

un nivel supranacional. Pero también hemos observado características que pueden asociarse con otros contextos, como la demanda ciudadana de espacios de intervención en la toma de decisiones que les conciernen o el debate sobre la potencial manipulación de los gobiernos e instituciones de la democracia representativa. A continuación procederemos al análisis de la experiencia latinoamericana.

IV. Latinoamérica: democracia directa, poder y conflicto En 1989, en Uruguay un movimiento ciudadano encabezado por viudas de políticos asesinados por el régimen militar, partidos políticos de izquierda, organizaciones de derechos humanos y sindicatos, reunió las firmas para someter a referendo la vigencia de la Ley de Caducidad. Esta ley había sido aprobada por el régimen saliente con la intención de eximir de juicio a los militares que pudieran ser acusados de crímenes y torturas36. En 1991, en Colombia, un movimiento de protesta liderado por estudiantes y conocido como "la séptima papeleta", aprovechó la convocatoria a elecciones nacionales para introducir una boleta extra (e informal) demandando una reforma constitucional. El presidente César Gaviria Trujillo (19901994) aceptó la demanda y convocó un referéndum oficial que fue el puntapié para la elaboración de una nueva constitución37. Dos años más tarde el presidente de Perú, Alberto Fujimori (1990-1995, 1995-2000, julio a noviembre de 2000), convocaba a un referéndum para ratificar una nueva constitución aprobada tras el "autogolpe" mediante el que clausuró el Congreso y llevó al Perú al borde de la ruptura 36 La Ley de caducidad no fue vetada porque la mayoría de los electores así lo dispuso, pero de todos modos sentó un precedente para las prácticas de democracias directa que se desarrollarían en la década siguiente. Sólo en este país los ciudadanos podían activar MDD desde abajo antes de los noventa (Welp 2009). 37 La protesta movilizó a cinco millones de personas en reclamo de un cambio constitucional que acabara con la violencia, la corrupción y la creciente apatía ciudadana y derivó en la aprobación de la primera constitución latinoamericana en definir el régimen político de su país como de “democracia participativa”. A pesar de ello no tuvo consecuencias inmediatas ni destacadas en términos de incrementar la participación ciudadana ni la legitimidad del sistema político. (Por un análisis del caso véase Tomas Acuña 2009). 20

institucional. Controvertido y polémico, el referendo le dio el apoyo para continuar con su gobierno38. A fines de la década, en 1999, un nuevo evento colocaba los mecanismos de democracia directa en la agenda política latinoamericana. El recién electo presidente Hugo Chávez, siguiendo las promesas que había hecho durante su campaña, llamó a referendo para consultar sobre la convocatoria a una asamblea constituyente; la misma encontró un fuerte apoyo de la población y abrió las puertas a las profundas transformaciones que viviría el país en los años siguientes, muchas de ellas legitimadas mediante consulta popular39. En 2004, en Bolivia, los crecientes enfrentamientos conocidos como "la guerra del gas" condujeron a la caída del presidente Gonzalo Sánchez de Losada (2002-2003) y posteriormente al llamado a referéndum para someter a consulta popular la política energética del país. Hasta poder efectuar la consulta, un complejo procedimiento debía ser recorrido ya que el referéndum no estaba permitido en la Constitución boliviana40. Posteriormente se aprobó una nueva constitución que introdujo numerosos mecanismos de democracia directa. Desde entonces, Bolivia se ha convertido en uno de los países más activos en el uso del referendo en la región. Esta selección de consultas no agota las experiencias de democracia directa registradas en América Latina en las últimas décadas sino que es sólo una muestra que pretende poner en evidencia la diversidad de situaciones en que el referendo se ha utilizado. Las mismas sugieren que lejos de visiones maniqueas – 38 Ante la condena internacional por el cierre del congreso en 1992, Fujimori decidió convocar una asamblea constituyente y promover una nueva constitución que diera legitimidad a sus actuaciones. Durante la campaña de ratificación, el presidente personalizó el debate señalando que lo que se votaba no era la nueva Constitución sino la aprobación de su gestión presidencial, convirtiendo la votación en un plebiscito para medir el apoyo popular a su gobierno. (Por un análisis del caso véase Maraví Sumar 1998, García Montero 2001). 39 La Constitución venezolana de 1999, como la de Colombia (1991) y también la peruana (1993), introdujo numerosos mecanismos de democracia directa. Sin embargo, sólo en el caso venezolano los MDD fueron utilizados con frecuencia posteriormente, cambiando de forma radical la dinámica política mantenida hasta entonces. (Véase Kornblith 2005, Lopez Maya 2008). 40 El presidente convocó la consulta por decreto en abril de 2004 (DS N° 27449). Este fue expedido el mismo día en que se promulgó una reforma introduciendo el referendo en la Constitución. Con posterioridad, la Ley sobre el referéndum promulgada en Julio del 2004 (Ley 2769), autorizó de manera extraordinaria la celebración de la consulta decretada por el presidente. (Por un análisis del caso véase Mayorga 2008, Salazar Elena 2009). 21

manipulación vs. poder ciudadano, demagogia vs. democracia real– el referéndum en América Latina ha tenido consecuencias de signo diverso. Ha dado cauce a reclamos ciudadanos (el rechazo a una ley considerada violatoria de los derechos humanos en Uruguay, la demanda de renovación de la democracia en Colombia); pero también ha sido utilizada para dar un barniz democrático a actuaciones autoritarias (la consulta popular convocada por Fujimori en Perú tras el cierre del congreso); ha creado nuevos canales para la resolución de conflictos, ya sea entre elites desplazadas del poder y nuevos poderes (como ocurrió en Venezuela en 1999, cuando la constituyente, amparada en la demanda ciudadana de un cambio buscó modificar radicalmente el equilibrio de poder vigente hasta ese momento), o como respuesta al profundo descontento ciudadano (como ocurrió en Bolivia con el referéndum del gas). El objetivo de esta sección es explorar someramente la evolución de la relación entre mecanismos de democracia directa y democracia a lo largo del siglo XX y hasta la actualidad en los países de América Latina continental41; caracterizar los modelos de democracia directa vigentes en la región según los actores que puedan activar los MDD (considerando las instituciones); y analizar una selección de las prácticas que más notoriedad han ganado en la agenda reciente para extraer algunas conclusiones sobre la relación entre democracia directa y democracia.

1. La evolución de la democracia directa y su relación con la democracia Aunque en varios países de la región se habían realizado referendos durante la primera mitad del siglo XX42, estos fueron excepcionales y a menudo impulsados por gobiernos autoritarios o en democracias de baja intensidad (Welp 2010). La evolución de las consultas desde 1900 a 2009 permite observar cambios cuantita41 El análisis incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. 42 Incluso hubo consultas durante el siglo XIX, por ejemplo en Argentina (1835), México (1853), o Ecuador (1869). Véase la base de datos del C2D (www.c2d.ch) 22

tivos y cualitativos43. Entre 1900 y 1931 hubo apenas doce consultas, orientadas a legitimar gobiernos autoritarios o ratificar nuevas constituciones44. En el período siguiente (1932-1947) hubo diez consultas, siendo aún más intenso el patrón precedente: todas ellas fueron convocadas por regímenes autoritarios o híbridos, y siempre por el presidente45. Entre 1948 y 1963 hubo ocho consultas, cinco de ellas realizadas en democracias frágiles46. No es sorprendente que con la expansión de gobiernos autoritarios del período siguiente el referéndum volviese a destacar en este contexto, aunque otra vez el número de consultas, considerando la cantidad de países, es muy bajo (con sólo seis). El panorama indudablemente comienza a cambiar en los ochenta y noventa. Entre 1980 y 1995 se realizaron cuarenta consultas, varias vinculadas a la transición o, por el contrario, orientadas a evitar la apertura. Ya se han mencionado las experiencias uruguaya y chilena en la introducción de este trabajo, también corresponde a esta etapa la consulta peruana de 1993 o la de Panamá en 1983. Pero hay nuevas experiencias, no necesariamente vinculadas con el autoritarismo, como la colombiana de 1991, la argentina de 1994 o las numerosas consultas iniciadas por la ciudadanía en Uruguay durante la década del noventa y también las promovidas por distintos presidentes en Ecuador47. Finalmente, el crecimiento en 43 Las consultas con opciones excluyentes (se debía votar sólo una), se contaron como un referéndum; las consultas que incluían varias preguntas sobre las que se podía votar individualmente se contaron individualmente (tantos referendos como preguntas hubiera). En algunos países, especialmente en Colombia 2003 y Ecuador 1997, en un mismo día se votó sobre más de una decena de cuestiones, lo que sobredimensiona el peso de estos países en el cuadro general de la región. 44 En Bolivia (1931) un gobierno autoritario consultó sobre nueve cuestiones en un mismo día; en Perú (1919), Chile (1925) y Uruguay (1917) la consulta se convocó para ratificar la constitución, nueva o reformada. 45 Guatemala (1935), Uruguay (1934, dos consultas en 1938, 1940 y 1946), Paraguay (1938 y 1940), Perú (1939) y Panamá (1940). 46 En Guatemala (1954) la consulta es convocada por un gobierno autoritario, en Colombia y Venezuela (1957) el llamado también se produce tras golpes de estado y acuerdos establecidos entre elites. En Uruguay hay cuatro consultas producidas en democracia (1950, 1951, 1958, 1962). (Por un análisis del caso uruguayo véase Lissidini 1998). El último referéndum, en Brasil (1963) fue un intento del presidente Joao Goulart por incrementar la legitimidad de su gobierno y evitar el golpe de estado, que ocurrió pocos meses más tarde. 47 Por un análisis de la democracia directa contemporánea en Uruguay véase Altman 2009; por Ecuador, Morales Viteri 2009. Por un panorama general Welp 2010, Welp y Serdült 2009. 23

el número de consultas da un salto entre 1996 y 2009, período en el que se registran 66. A diferencia de los períodos anteriores ya no hay experiencias realizadas en contextos autoritarios aunque sí en regímenes calificados como híbridos (Colombia, Guatemala, Panamá); democracias frágiles (Bolivia, Ecuador) y democracias consolidadas (Brasil, Costa Rica, Uruguay)48. (Por detalles véase tabla 5 en el anexo).

2. ¿Modelos de democracia directa? Como se ha visto, a partir de la tercera ola democratizadora y con mayor intensidad hacia mediados de los noventa, distintos países de la región comienzan a introducir mecanismos de democracia directa en sus constituciones (Zovatto 2006, Brewer Carías 2005). Sin embargo, cabe destacar que la introducción no es generalizada (países como México no han incorporado MDD en sus constituciones) mientras el alcance de las instituciones reguladas varía mucho entre los casos. Considerando la distribución de poder entre los distintos actores que intervienen en la activación de la democracia directa, podemos distinguir tres grupos de países. En primer lugar, aquellos en que la ciudadanía tiene poder para activar el referéndum, aquí el caso destacado es el uruguayo, donde el presidente no tiene competencias para convocar a referendo, mientras sí existe la consulta obligatoria para ratificar reformas constitucionales y la ciudadanía tiene competencias para proponer iniciativas populares y referendos abrogatorios49. En segundo lugar podemos mencionar a países como Venezuela, Colombia, Bolivia y Ecuador en los que se ha regulado el referéndum obligatorio, la ciudadanía tiene competencias 48 Todos los indicadores de la calidad de la democracia son controvertidos. También el de Freedom House ha recibido numerosas críticas. Aún así, no hemos encontrado una opción mejor entre los indicadores existentes y consideramos valiosa la comparación para realizar el análisis (por una explicación detallada véase la nota al pie de la tabla 6). 49 El plebiscito fue introducido en Uruguay por el presidente José Batlle y Ordoñez (1903-1907, 1911-1915) en el contexto de la democratización e institucionalización de la política. La reforma de 1967 introdujo el referendo popular, que permitía a la ciudadanía vetar leyes y tendría importantes consecuencias décadas más tarde (Altman 2009). 24

para activar mecanismos de democracia directa y también puede hacerlo el presidente. En tercer lugar, debemos situar a los países en que la democracia directa funciona como una institución restringida en tanto ni el presidente ni la ciudadanía pueden realizar consultas vinculantes (El Salvador, Argentina), está limitada a la reforma constitucional (Panamá), es parcialmente restringida pero, en cualquier caso, excluye un uso discrecional del presidente y niega esta competencia a la ciudadanía (Chile). El parlamento tiene un rol relevante en la normativa paraguaya ya que el presidente no puede consultar a la ciudadanía sin el previo acuerdo del parlamento. Al observar las prácticas recientes (1980-2009) puede verse que mientras el gobierno ha tenido un peso destacado en la convocatoria a referéndum (con 55 de las 105 consultas realizadas en el período), las consultas iniciadas por la sociedad civil sólo han tenido peso en Uruguay. El parlamento ofrece una figura sobredimensionada (con 22 consultas) porque el mayor peso proviene de las 15 cuestiones sometidas a votación en Colombia por un parlamento con mayoría del partido presidencial (Tomas Acuña 2009). El resto son referendos obligatorios (Véase tabla 6). De esta breve revisión podemos extraer dos conclusiones. Por un lado es posible asumir que como se ha visto en el caso suizo y también en el de la Unión Europea, el número de referendos se ha multiplicado en las últimas décadas. Por otro, los países de América Latina no muestran un patrón homogéneo ni en lo que se refiere a la normativa ni en lo que se refiere a las prácticas. Con la intención de profundizar en el análisis, a continuación nos centraremos en los dos escenarios destacados: el uso del referéndum como mecanismo de resolución de conflictos entre grupos políticos y la activación de MDD por la sociedad civil.

25

3. Tendencias contemporáneas Con la excepción de Uruguay, los países más activos en el recurso al referendo se ubican en el grupo en que los MDD pueden ser activados tanto por la ciudadanía como por el presidente y en los que también existe la consulta obligatoria; estos son Venezuela, Ecuador y Bolivia. Aquí el contexto muestra ciertos patrones comunes: el deterioro o colapso del sistema de partidos; la emergencia de un líder outsider o cuanto menos excluido del círculo de poder que ha compartido o competido por el acceso al gobierno en una arena política restringida (previa a la llegada de este líder y su movimiento); la propuesta de una política o modelo económico al que las elites se oponen y, a partir de este enfrentamiento, el recurso a diversos instrumentos (y de forma destacada a la democracia directa) como mecanismo para resolver el impasse en el marco de la democracia. La democracia es, en este esquema, algo que se menciona al interior de los grupos que se enfrentan –el presidente y las elites desplazadas del poder político– pero que tiene un valor incierto en la medida en que los presidentes claramente han acumulado poder en su persona, por un lado, mientras, por otro, las elites no han dudado en recurrir a métodos escasamente democráticos para supuestamente protestar por el peligro autoritario. Ocurrió con el frustrado golpe de Estado en Venezuela, en 2002, y también en Honduras, cuando el presidente Manuel Zelaya fue derrocado en un típico golpe de Estado para evitar que convocara a un controvertido referéndum de reforma de la Constitución que podría haberle permitido la reelección. En estos países, pese a estar permitido por la ley, los mecanismos de democracia directa “desde abajo” por la ciudadanía y las instituciones de la sociedad civil apenas han sido utilizados (el referendo revocatorio en Venezuela en 2004 es el único que entra en esta categoría), lo que nos invita a reflexionar sobre las razones por las que la ciudadanía prefiere otros canales menos institucionalizados,

26

como la protesta en las calles, a la democracia directa. Uruguay funciona como una excepción. En Uruguay, la democracia directa constituye una característica estructural del sistema, inspirado en el modelo suizo (Altman 2009). La ciudadanía se movilizó para activar referendos en varias ocasiones, como frente a la privatización de empresas públicas en 1992 o para incluir el agua potable como derecho humano básico en 2004. También como en el caso suizo, una consecuencia añadida es que se ha activado un efecto de autocensura, que hace improbable que los legisladores sancionen leyes que saben de antemano que cuentan con el rechazo ciudadano, “a veces, la simple amenaza de activar y de usar una iniciativa popular o un referendo debe ser considerada seriamente por la elite política del país” (Altman 2009). En cualquier caso, lo que sugiere el caso uruguayo es que para activar la democracia directa desde abajo existen condiciones indispensables tales como una sociedad civil organizada y el respeto a las leyes y a las instituciones50. Es difícil por ahora tener certezas sobre los efectos que tiene la democracia directa sobre los sistemas políticos y, en particular, sobre la gobernabilidad. La polarización –cuando se produce– responde a los cambios políticos y no a la democracia directa, que en casos como el boliviano se ha convertido en un catalizador de esta tensión (Uggla 2008). Las élites bolivianas como hacia 2002 también ocurrió en Venezuela, muestran que no aceptan tan fácilmente las reglas del juego democrático cuando no les favorecen. Sin embargo, el referendo revocatorio de 2004 en Venezuela, quizá permita ser optimistas y observar que poco a poco el terreno de lucha se traslada a la arena institucional. Por otro lado, en lo inmediato parece haber una creciente o al menos sostenida inestabilidad y una manipulación de las reglas del juego que hace difícil sentar unas bases comunes. En estos casos, también se observa una tensión entre los MDD y la democracia representativa, ya que 50 Hubo intentos de activar el referéndum en Perú, para derogar la ley de interpretación auténtica que permitió la reelección de Fujimori. Sin embargo, el parlamento controlado por los seguidores del presidente creó una cláusula ad hoc que impidió la consulta (Welp 2008). 27

funcionan no de forma complementaria (como en Uruguay) sino abiertamente en competencia. Por último, los datos comparados muestran que los resultados no están garantizados para los líderes que intenten utilizarlos para incrementar su poder o posicionarse en el espectro político (Altman 2005). En definitiva, con la excepción de Uruguay, los MDD muestran, paradójicamente, que aunque a veces de forma endeble e inestable, en América Latina la democracia está consolidada y la ciudadanía tiene en última instancia la palabra y la decisión, pero a la vez, el referendo en situaciones de polarización y debilidad institucional podría contribuir a incrementar esta debilidad.

V. Conclusiones El recorrido por tres escenarios ha mostrado que no sólo las democracias latinoamericanas –como tiende a considerarse debido a las sucesivas crisis institucionales que muchos países han sufrido en los últimos años– enfrentan retos. El caso suizo exhibe la importancia de la evolución de unas instituciones que han ido cambiando y adaptándose a lo largo del tiempo y que encaran hoy nuevos desafíos. Los MDD fueron parte fundamental del proceso de construcción de la Confederación. Comprender la democracia directa en Suiza es comprender el fuerte poder de los cantones en la Confederación, poder del que el referendo se convirtió en garantía. A la vez, la evolución de la cultura política del país explica que tempranamente (a fines del siglo XIX) también la ciudadanía adquiriese estos derechos. En la actualidad los MDD en Suiza enfrentan el reto generado por la contradicción entre el derecho internacional y la “ideología de la soberanía popular absoluta”, que permite que se inicien consultas que se sabe de antemano que de ser aprobadas sólo podrían implementarse oponiéndose a la normativa internacional. 28

En los procesos de integración europea el referendo responde a dilemas contemporáneos –la crisis de legitimidad en que se ven envueltas las democracias representativas en el mundo desarrollado– y a particularidades de los estados. A nivel discursivo, la consulta a la ciudadanía se vio como una forma de compensar el déficit de legitimidad provocado en muchos países por haber realizado un proceso de integración regional de la envergadura del de la UE sin consultar a la ciudadanía. Sin embargo, parte de los procesos conducidos han creado problemas institucionales y también han puesto en duda el carácter democrático de algunas consultas. La Unión Europea muestra también la necesidad de repensar los diseños institucionales para evitar contradicciones de principio: que ciudadanos nacionales bloqueen cuestiones supranacionales no sólo para sí mismos sino también para otros actores no involucrados en la toma de decisión, o que los ciudadanos de un país decidan la entrada de otro a la UE. Por otro lado, algunos referendos han puesto en duda también la capacidad de las elites de aceptar y promover debates democráticos. Esto ocurre cuando una votación que recibe un resultado adverso al deseado por los gobernantes se vuelve a convocar nuevamente hasta obtener el resultado deseado. Como en el caso suizo y también en el latinoamericano, se discute sobre el rol del gobierno durante la campaña ya que hay una desigualdad de poder y recursos a la hora de transmitir información que puede atentar contra el desarrollo de un debate libre e igualitario. Finalmente, una mirada a la evolución de la democracia directa en América Latina muestra que actualmente y cada vez más estos mecanismos conviven con sistemas democráticos. Las tensiones en que se practican son notables, sin embargo, en la mayoría de las ocasiones han contribuido a trasladar a la arena democrática conflictos que antes se dirimían por otros medios. En paralelo, a pesar de que varios países de la región cuentan con mecanismos de democracia directa susceptibles de ser activados desde abajo (Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay, Venezuela y Bolivia), las prácticas son escasas. Esto podría obedecer a que con contadas excepciones, la sociedad civil latinoamericana no cuenta con organiza29

ciones de la sociedad civil fuertes o con los recursos suficientes para activar un MDD y/o no hay garantías institucionales suficientes que permitan confiar en los procedimientos institucionalizados de participación ciudadana. Una excepción que alienta el optimismo proviene de la experiencia uruguaya. Para que los mecanismos de democracia directa contribuyan a reforzar la democracia, se requiere de instituciones fuertes, división de poderes, libertades básicas garantizadas, elecciones justas y la posibilidad de que distintas opiniones puedan ser difundidas libremente, entre otras condiciones. Cuando estas se dan, desde nuestra perspectiva, tanto el referéndum obligatorio como los MDD desde abajo (iniciativa legislativa y constitucional y el referéndum abrogatorio o suspensivo) son instrumentos que pueden contribuir a incrementar la legitimidad del sistema democrático y acercar las preferencias de representantes y representados. Esto es especialmente relevante para el análisis de América Latina, donde a menudo se observa una gran desconexión entre las promesas de la campaña electoral y las actuaciones de los gobiernos, frente a la que la ciudadanía no tiene mayor opción que tomar las calles (con resultados siempre inciertos) o esperar hasta la siguiente elección.

VI. Bibliografía consultada Altman, David (2005) “Democracia directa en el continente americano: ¿Autolegitimación gubernamental o censura ciudadana?”, Política y gobierno, vol. XII, n° 2. pp. 203-232. Altman, David (2009) “Uruguay: ¿la suiza de América Latina?”, en Welp y Serdült, Armas de Doble Filo. La participación ciudadana en la encrucijada. Buenos Aires: Prometeo. 30

Auer, Andreas (2004) “Nationale Volksabstimmungen über die Verfassung für Europa: Erfahrungen, Rechtsgrundlagen, Perspektiven”, Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, 4, pp. 580-596. Auer, Andreas, Malinverni, Giorgio y Hottelier, Michel (2006) Droit constitutionnel suisse, 2a ed., Berna: Stämpfli. Auer, Andreas (2007) “National Referendums in the Process of European Integration: Time for Change”, en Albi, A. Y Ziller, J. The European Constitution and National Constitutions: Ratification and Beyond, Netherlands: Kluwer Law International. Auer, Andreas y Tornay, Bénédicte (2007) “Aux limites de la souveraineté du constituant: l'initiative 'Pour des naturalisation démocratiques'”, Aktuelle Juristische Praxis, pp. 740-747. Auer, Andreas (2008) “Una mirada suiza sobre la democracia directa en América Latina”, en Lissidini, Welp y Zovatto (Coords), Democracia Directa en Latinoamerica, Buenos Aires: Prometeo. Bellanger François (2001) “Révision totale et partielle de la Constitution fédérale”, en

Thürer

Daniel/Aubert

Jean-François/Müller

Jörg

Paul

(eds.),

Droit

constitutionnel suisse, Zúrich: Schulthess, pp. 1247-1260. Besson Michel (2003) Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Tesis doctoral, Berna: Stämpfli. Binzer Hobolt, Sara (2006) “Direct Democracy and European Integration”, Journal of European Public Policy, 13 (1), pp. 153-66. 31

Binzer Hobolt, Sara (2009) Europe in Question. Referendums on European Integration, Oxford: Oxford University Press, p. 9. Brewer Carías, Allan (2005) “La reforma constitucional en América Latina y el control de constitucionalidad", en Reforma de la Constitución y control de constitucionalidad. Congreso Internacional, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá Colombia. Bogotá, 14 al 17 de junio, pp. 108-159. García

Montero,

Mercedes

(2001)

“La

década

de

Fujimori:

ascenso,

mantenimiento y caída de un líder antipolítico”, América Latina Hoy 28, pp. 49-86 Gonnet Wainmayer, Marcel (2009) “Los mecanismos de democracia directa en Chile”, en Welp y Serdült, Armas de Doble Filo, Buenos Aires: Prometeo. Grisel Etienne (2001) “Les droits populaires au niveau fédéral”, en Thürer, Daniel; Aubert, Jean-François y Müller, Jörg Paul (eds.), Droit constitutionnel suisse, Zúrich: Schulthess, pp. 383-396. Hug, Simon y Sciarini, Pascal (1995) "Referendums on European Integration. Do Institutions Matter in the Voter's Decision?", Paper prepared for presentation at the Joint Session of Workshops. Bordeaux. Keller, Helen; Lanter, Markus y Fischer, Andreas (2008) “Volksinitiativen und Völkerrecht: die Zeit ist reif für eine Verfassungsänderung”, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, pp. 121-154. Kiener, Regina y Krüsi Melanie (2009) “Bedeutungswandel des Rechtsstaats und Folgen

für

die

(direkte)

Demokratie 32

am

Beispiel

völkerrechtswidriger

Volksinitiativen”, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, pp. 237-257. Kornblith, Miriam (2005) “The Referendum in Venezuela: Elections versus Democracy,” Journal of Democracy 16 (January), pp.124-37. Le Duc, Lawrence. 2002. “Opinion change and voting behavior in referendums”. European Journal of Political Research 41: 711-732. Lissidini, Alicia (1998) “Una mirada crítica a la democracia directa: el origen y las prácticas del plebiscito en Uruguay”, Perfiles Latinoamericanos, junio, año/vol. 7, número 012. López Maya, Margarita (2008) "Venezuela, Hugo Chávez y el bolivarianismo", Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, vol. 14, nº 3 (sept.-dic.), pp. 55-82. Maraví Sumar, Milagros (1998) “El funcionamiento de las instituciones de la democracia directa en el Perú a partir de la constitución política de 1993”, Ius Et Praxis, año 4, n° 2. Chile: Universidad de Talca. pp. 135-148 Marshall, Monty G. y Cole, Benjamin R. (2009) Global Report 2009: Conflict, Governance, and State Fragility, Center for Systemic Peace y Center for Global Policy, George Mason University. Min Shu (2008) “Referendums and Political Constitutionalisation of the EU”, European Law Journal, vol.14, no. 4, pp. 423-445. Mayorga, Fernando (2008) "Democracia participativa en Bolivia: representación, 33

legitimidad y proceso político decisional", en Lissidini, Welp y Zovatto (coords.) Democracia Directa en Latinoamérica, Buenos Aires: Prometeo. Morales Viteri, Juan Pablo (2009) “Ecuador: Mecanismos de democracia directa”, en Welp y Serdült. Armas de Doble Filo, Buenos Aires: Prometeo. Salazar Elena, Rodrigo (2009) “Bolivia: El referendo”, en Welp y Serdült, Armas de Doble Filo, Buenos Aires: Prometeo. Serdült, Uwe (2007) "Direct Democracy in Switzerland and its Discontents", Paper presentado en la I Conferencia Internacional sobre Democracia Directa en América Latina,

Buenos

Aires

14

y

15

de

marzo.

http://www.dd-

la.ch/download/Serdult_Uwe.pdf Thomas Acuña, Evaristo (2009) “Colombia: entre la crisis de representación y la democracia directa”, en Welp y Serdült (coords.) Armas de Doble Filo, Buenos Aires: Prometeo. Uggla, Fredrik (2008) Referendos como armas en el conflicto político, presentado en la II Conferencia Internacional sobre Democracia Directa en América Latina, 20 y 21 de octubre, Montevideo. Ponencia disponible en www.dd-la.ch/ Publicaciones. Welp, Yanina y Serdült, Uwe (coords.) (2009) Armas de doble filo. Buenos Aires: Prometeo. Welp, Yanina (2008) “La participación ciudadana en la encrucijada: Los mecanismos de democracia directa en Ecuador, Perú y Argentina”. Iconos 31, la revista de Ciencias Sociales. FLACSO-Ecuador.

34

Welp, Yanina (2009) “El desencanto ciudadano y la cuestión del poder” en Boletin nr. 71 de la RSSA, Société Suisse des Américanistes / Schweizerische Amerikanisten – Gesellschaft. Welp, Yanina y Serdült, Uwe (2009) Bottom up Direct Democracy upside down, paper presentado en el 21st World Congress of Political Science – July 12 to 16, Santiago, Chile. Zen-Ruffinen, Piermarco (2001) “L'expression fidèle et sûre de la volonté du corps electoral”, en Thürer, Daniel; Aubert, Jean-François y Müller, Jörg Paul (eds.), Droit constitutionnel suisse, Zúrich: Schulthess, pp. 349-362. Zimmermann, Tristan (2007) “Quelles normes impératives du droit international comme limite à l'exercice du droit d'initiative par le peuple”, Aktuelle Juristische Praxis, pp. 748-760. Zovatto, Daniel (2006) “Instituciones de democracia directa en América Latina”, en Payne, Mark, Daniel Zovatto y Mercedes Mateo Díaz, La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, BID/IIDAE, Washington.

35

VII. ANEXO Tabla 1: usos de la democracia directa en Suiza según período e institución (1840-2010) Instituciones Contra propuesta Referendo Referendo Obligatorio opcional Si No Si No Si No Si No 1840-1849 0 0 0 0 1 0 0 0 1850-1859 0 0 0 0 0 0 0 0 1860-1869 0 0 0 0 1 8 0 0 1870-1879 0 0 0 0 2 1 3 5 1880-1889 0 1 0 0 2 1 2 6 1890-1899 1 2 0 0 7 3 3 6 1900-1909 1 3 1 0 3 1 3 2 1910-1919 1 2 0 0 7 0 1 0 1920-1929 3 11 1 1 7 2 2 5 1930-1939 0 6 3 0 6 0 2 6 1940-1949 1 5 1 1 1 1 4 3 1950-1959 0 10 2 2 13 7 3 8 1960-1969 0 5 0 0 12 1 4 4 1970-1979 0 23 4 3 29 9 11 7 1980-1989 2 22 5 2 16 5 6 4 1990-1999 3 26 2 1 26 5 24 13 2000-2009 5 39 1 5 9 3 24 4 20100 0 0 0 1 1 0 1 Sub Total 17 155 20 15 143 48 92 74 Total 172 35 191 166 Fuente: Base de datos del Centre for Research on Direct Democracy (www.c2d.ch) Década

Total

Iniciativa

36

1 0 9 11 12 22 14 11 32 23 17 45 26 86 62 100 90 3 564

Tabla 2: Unión Europea: Referendos de acceso y/o permanencia UE/CE nº 1 2 3 4 5

País Irlanda Noruega Dinamarca Reino Unido Suiza

Fecha 1972, 10 de mayo 1972, 25-26 de setiembre 1972, 2 de octubre 1975, 5 de junio 1972, 3 de diciembre

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Groenlandia Suiza Lichstenstein Austria Finlandia Suecia Islas Aland Noruega Lichstenstein Suiza

1982, 23 de febrero 1992, 6 de diciembre 1992, 12 de diciembre 1994, 12 de junio 1994, 16 de octubre 1994, 13 de noviembre 1994, 20 de noviembre 1994, 28 de noviembre 1995, 9 de abril 1997, 8 de junio

16 17 18 19 20 21 22

Malta Eslovenia Hungría Lituania Eslovaquia Polonia República Checa 23 Estonia 24 Latvia 25 Rumania

2003, 8 de marzo 2003, 23 de marzo 2003, 12 de abril 2003, 10-11 de mayo 2003, 16-17 de mayo 2003, 7-8 de junio 2003, 14 de junio 2003, 14 de setiembre 2003, 20 de setiembre 2003, 18-19 de octubre

Asunto Adhesión CE Adhesión CE Adhesión CE Permanencia CE Tratado de libre comercio con CEE* Permanencia CE Adhesión EEE** Adhesión EEE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión EEE Tratados bilaterales con la UE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión UE Adhesión UE

Resultado Aprobado Rechazado Aprobado Aprobado Aprobado

SI % 83,10 46,50 63,29 67,23 72,5

No % 16,90 53,50 36,71 32,77 27,5

Part. 70,88 79,80 90,14 64,03 52,9

Rechazado Rechazado Aceptado Aceptado Aceptado Aceptado Aceptado Rechazado Aceptado Aceptado

45,96 49,66 55,81 66,58 56,88 52,74 73,64 47,80 55,88 82,18

54,04 50,34 44,91 33,42 43,12 47,26 26,36 52,20 44,12 17,82

74,91 78,73 87 82,35 70,40 83,32 49,10 89 82,05 35,25

Aceptado Aceptado Aceptado Aceptado Aceptado Aceptado Aceptado

53,64 89,64 83,76 91,97 92,71 77,44 77,33

46,36 10,36 16,24 8,93 6,29 22,56 23,77

90,86 60,44 45,62 63,37 52,15 58,85 55,21

Adhesión UE Aceptado Adhesión UE Aceptado Reforma constitu- Aceptado cional en vista de la adhesión UE

Fuente: C2D database www.c2d.ch * Comunidad Económica Europea ** Espacio Económico Europeo

37

66,83 33,17 64,06 67,48 32,52 73,12 91,06 8,94 55,7

Tabla 3: Unión Europea: Referendos de integración (ratificación de acuerdos, tratados, etc.) nº País Fecha 1 Dinamarca 1986, 27 de febrero 2 Irlanda 1987, 26 de mayo 3 Irlanda 1992, 18 de junio 4 Dinamarca 1992, 18 de junio 5 Francia 1992, 20 de setiembre 6 Dinamarca 1993, 18 de mayo 7 Irlanda 1998, 22 de mayo 8 Dinamarca 1998, 28 de mayo 9 Irlanda 2001, 7 de junio 10 Irlanda 2002, 19 de octubre 11 España 2005, 20 de febrero 12 Francia 2005, 29 de mayo 13 Holanda 2005, 1 de junio 14 Luxemburgo 2005, 10 de julio 15 Irlanda 2008 16 Irlanda 2009, 2 de octubre Fuente: C2D database www.c2d.ch

Asunto Acta Única Europea Acta Única Europea Tratado de Maastricht Tratado de Maastricht Tratado de Maastricht Tratado de Maastricht T. de Amsterdam T. de Amsterdam Tratado de Niza Tratado de Niza (rep) Constitución Europea Constitución Europea Constitución Europea Constitución Europea Tratado de Lisboa Tratado de Lisboa

Resultado Aceptado Aceptado Aceptado Rechazado Aceptado Aceptado Aceptado Aceptado Rechazado Aceptado Aceptado Rechazado Rechazado Aceptado Rechazado Aceptado

SI % 56,24 69,92 69,05 47,93 51,05 56,77 61,74 55,10 46,13 62,89 76,73 45,32 38,40 56,52 46,6 67,13

No % 43,76 30,08 30,95 52,08 48,95 43,23 38,26 44,90 53,87 37,11 17,24 54,68 61,60 43,48 53,4 32,87

Part. 75,39 57,31 57,31 82,90 69,69 85,50 56,26 76,24 34,79 49,47 42,32 69,34 62 90,44 53,13 59

Tabla 4: Unión Europea: Referendos de ampliación, acuerdos bilaterales, etc. nº País 1 Francia 2 Italia

Fecha Asunto 1972, 23 de abril Ampliación EEE 1989, 18 de junio Encargo del Parlamento Europeo de

351 Suiza

1997, 8 de junio Iniciativa “Negociaciones de adhesión Rechazado 25,95 74,05 35,44

elaborar una Constitución europea a la UE: ¡Que decida el pueblo!”

4 Dinamarca 2000, 28 de set. 552 Suiza 2001, 4 de marzo 6 Suecia 2003, 14 de set. 7 Suiza 2005, 5 de junio 8 Suiza 2005, 25 de set. 9

Suiza

10 Suiza

Resultado SI % No % Part. Aceptado 68,28 31,72 60,27 Aceptado 88,03 11,97 80,68

Euro Iniciativa “¡Sí a Europa!”

Aceptado 46,87 53,13 87,80 Rechazado 23,2 76,8 55

Euro Convenios de Schengen/Dublin

Rechazado 42,01 55,91 82,60 Aceptado 54,63 45,37 56,63 Extensión del Convenio sobre la libre Aceptado 55,98 44,02 54,51 circulación de personas

2006, 26 de nov. Cooperación con los Estados de

Europa del Este Reconducción del Convenio sobre la libre circulación de personas

2009, 8 de febrero Fuente: C2D database www.c2d.ch

Aceptado

53,42 46,58 44,98

Aceptado

59,61 40,39 51,44

51 Doble mayoría requerida: La iniciativa ha sido rechazada por todos los cantones. 52 Doble mayoría requerida: La iniciativa ha sido rechazada por todos los cantones. 38

Tabla 5: Experiencias de Referéndum según tipo de régimen* (1900-2009) 1916-1931 1932-1947 Autoritario A.no consolidado o declinante Regimen híbrido Democracia frágil Democracia

9

6 1

1 2

3

1948- 1964-1979 1980-1995 1963 1 2 1 2 1 5

19962009

Total 19 9

3

6 28 41 20 28 55 7 10 17 12 10 8 6 39 66 141 Fuente: Elaboración propia basada en la base de datos del C2D, en Freedom House 2008 para el período 1971-2009 y en una categorización propia basada en la bibliografía para los datos previos. 5

* El indicador califica los países en torno a dos dimensiones Derechos Políticos y Libertades Civiles. Se puntúa con 1 a los países más libres y con 7 se califica a los menos libres, por lo que las puntaciones totales van de 2 a 14. Recategorizando estos resultados, clasificamos a los países según sean democracias (2-4), democracias frágiles (5-6), regímenes híbridos (7-8), autoritarismos no consolidados o declinantes (9-11), autoritarismo consolidado (12-14). De acuerdo con Freedom House, la encuesta no se centra en los gobiernos y su desempeño sino más bien en los derechos y las libertades sociales que disfrutan los individuos. Las libertades pueden verse afectadas por las acciones del Estado, así como por actores no estatales. (Ver Metodología en www.freedomhouse.org)

Tabla 6: Convocatorias a referéndum según país y origen 1980-2009 Bolivia Colombia Ecuador Uruguay Venezuela Otros

Obligatorio 2 1 2 4 9 18

Gobierno 6 2 37 1 2 7 55

Parlamento 1 15 1 3 1 1 22

Sociedad Civil

Fuente: elaboración propia basada en C2D Database (www.c2d.ch

39

1 8 1 10

Total 8 18 39 14 8 17 105