La defensa jurídica del Estado: algunos apuntes constitucionales sobre la labor de las procuradurías

Sistema Nacional de Defensa Jurídica del Estado

LA DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Algunos apuntes constitucionales sobre la labor de las procuradurías

Elard Ricardo BOLAÑOS SALAZAR Investigador del Instituto de Derechos Humanos y Desarrollo de la Universidad de San Martín de Porres. Miembro del Centro de Estudios de Derechos Humanos de la misma casa de estudios.

I. INTRODUCCIÓN

Probablemente, uno de los temas que menos se ha tratado en nuestro país, pese a su innegable y actual importancia, sea el de la defensa jurídica del Estado. Y es que, aun cuando se trata de un tema de vital importancia para el desarrollo del Estado –pues están en juego sus intereses–, lo cierto es que tanto académica como política y jurídicamente se viene avanzando poco (o casi nada). Por ello, es menester abordar desde todos los puntos de análisis posibles la defensa jurídica del Estado y los distintos temas que se encuentran relacionados con dicha labor. En nuestro país, la defensa de los intereses estatales ante los tribunales nacionales, internacionales, supranacionales o arbitrales le corresponde al Sistema de Defensa Jurídica del Estado (en lo sucesivo, SDJE) y, más específicamente, a los procuradores(as) públicos(as) y procuradoras públicas, que son los principales operadores del referido sistema. El SDJE es, según el artículo 46 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo(1), un sistema administrativo que está a cargo de un ente rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a

RESUMEN

E

l autor, luego de desarrollar diversos aspectos sobre el Sistema de Defensa Jurídica del Estado –incluyendo su marco normativo y su estructura, así como diversas problemáticas–, concluye en que la situación actual de este sistema debe ser revalorada con urgencia, proponiendo su fortalecimiento bajo el entendido de que en la labor de los procuradores se ponen en juego intereses comunes de toda la sociedad.

nivel nacional cuya finalidad es regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Ahora, si bien revisar a primera vista las causas que se promueven contra el Estado peruano (es decir, contra toda entidad pública que lo compone) nos llevaría a concluir que este gana en la mayoría de casos y, por ende, pensar que el SDJE funciona a la perfección, ello no es del todo cierto. Es decir, es verdad que, por ejemplo, la Memoria Anual del año 2013 del SDJE(2) señala que de los 94 360 casos promovidos en su contra durante dicho año, el Estado peruano

tuvo 59 171 sentencias favorables, 31 372 desfavorables y 3817 parcialmente desfavorables, lo que quiere decir que el Estado ganó el 63 % de los casos en su contra ante distintas jurisdicciones. Sin embargo, ocurre un fenómeno que es conveniente tener en cuenta: el Estado gana los casos que debería perder y pierde los casos que debería ganar. Por ejemplo, el Estado pierde comúnmente los pleitos en los que enfrenta a otros litigantes frecuentes privados, como los grandes contratistas, porque estos sí aprovechan sus recursos y experiencia, pero tiende a ganar ante los litigantes ocasionales, que suelen ser trabajadores pequeños o contribuyentes(3).

(1) Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007, artículo 46. (2) Se hace referencia a la Memoria Anual del año 2013 dado que a la fecha es la última que ha sido publicada, véase: . (3) Cfr. VÁSQUEZ RÍOS, Freddy. “Principales problemas institucionales del Sistema de Defensa Jurídica del Estado y mecanismos de solución”. En: Revista Gestión Pública & Desarrollo. Nº 59, Ediciones Caballero Bustamante, 2012, p. C13.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 23 / NOVIEMBRE 2015

51

SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Por esto, conviene revisar ciertas cuestiones estructurales del SDJE a fin de comprender sus falencias, sus aciertos y, a partir de ello, intentar esbozar propuestas para contribuir a una defensa judicial estatal más completa, eficaz y que cumpla finalmente con el objetivo, que es ser el cancerbero de los intereses del Estado cuando este es llevado ante los tribunales. II. LA DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO EN RETROSPECTIVA

La fuente constitucional del SDJE la encontramos en el artículo 47 de nuestra Norma Suprema(4). Empero, el SDJE como lo conocemos actualmente fue creado mediante el Decreto Legislativo N° 1068 del año 2008(5) –que fue producto de la delegación de facultades otorgadas por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo para que legislara sobre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos–, y su regulación específica se encuentra en su Reglamento(6), que vio la luz ese mismo año. Esencialmente, el SDJE es configurado por el Decreto Legislativo N° 1068 como aquel conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos estructurados e integrados funcionalmente mediante los cuales los procuradores(as) públicos(as) ejercen la defensa jurídica del Estado teniendo como ente rector al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en lo sucesivo, MINJUS). Uno de los antecedentes más remotos del SDJE de los que se tenga data (aunque no con dicha denominación) lo podemos encontrar en la labor que realizaba el funcionario real que protegía la jurisdicción y los intereses de la hacienda monacal ante los Tribunales del Consejo de las Indias, figura que luego fue robustecida con la instauración de la Real Audiencia de Lima en el año 1542(7). Posteriormente, en el periodo republicano aún, las figuras de procurador/a público/a y de fiscal estuvieron íntimamente ligadas. Ello hasta el año 1936, con la

52

dación de la Ley N° 8489, durante el gobierno de Óscar Benavides, en donde se demarcaba claramente la diferencia entre ambas instituciones, pero se les denominó, a los ahora procuradores(as) públicos(as), como procuradores generales de la república. De ahí en más, la figura de la Procuraduría “General” estuvo normada por disposiciones legales dispersas hasta la promulgación del Decreto Ley N° 17537, publicado el 25 de marzo de 1969 en el gobierno del general Velasco Alvarado, que vino a normar la representación y defensa del Estado, y se creó el Consejo de Defensa Jurídica del Estado (en lo sucesivo, CDJE)(8).

De esa manera, podemos encontrar que el SDJE está integrado, básicamente, por tres grandes pilares a saber: 1) el CDJE; 2) el Tribunal de Sanción; y, por último –aunque, a mi modo de ver, son en realidad el pilar más preponderante del SJDE– 3) las procuradurías (entiéndase los procuradores(as) como actores principales de estas). A modo de esbozo general, se desarrollarán algunos comentarios y críticas de esta estructura del SDJE sin que la prelación en su tratamiento signifique, para quien escribe este artículo, que su nivel de importancia sea entendida en el orden en el cual se trata cada parte estructural del sistema.

Luego de estos vaivenes políticos y jurídicos, en el año 1979, con la Constitución Política de dicho año, se dejó de lado el término “procuradores o procuradoras generales”, y se les pasó a denominar “procuradores(as) públicos(as)” (artículo 147), tal y como hoy conocemos a los operadores del SDJE(9), dado que la posterior Constitución de 1993 hace uso de la misma terminología(10).

1. El Consejo de Defensa Jurídica del Estado

III. UN REPASO BREVE SOBRE LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

La estructura del SDJE tiene su fuente principal en el Decreto Legislativo N° 1068 antes citado y, de igual manera, también se construye teniendo como norte su Reglamento, al cual también se hizo alusión anteriormente.

Según el artículo 6 del Decreto Legislativo Nº 1068, el CDJE es el ente colegiado que dirige y supervisa el SDJE, y está integrado por el titular del MINJUS (o la persona quien lo represente, designado siempre por resolución suprema) y por dos miembros designados también por resolución suprema. Además, cuenta con un secretario técnico cuyas funciones se detallan en el artículo 20 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1068. En la actualidad, cabe anotar, se encuentra en trámite el Proyecto de Ley N° 4119/2014-CR, que busca establecer que, a parte del titular del MINJUS, los otros dos miembros del CDJE sean un representante de la Defensoría del Pueblo y un representante del Colegio de Abogados elegido por la Junta Nacional de

(4) El artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993 señala: “[l]a defensa de los intereses del Estado está a cargo de los procuradores públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales”. (5) Decreto Legislativo N° 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008. (6) Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 2008. (7) Cfr. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo III, Fondo Editorial de la Pontifica Universidad Católica del Perú, Lima, 1999, p. 251. (8) Cfr. GUTIÉRREZ, Walter (Director). La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo I, Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 709. (9) Véase: Constitución Política del Perú de 1979, 12 de julio, artículo 147. (10) Conviene recalcar, como se ha indicado ya, que la denominación de procuradores públicos recién se institucionalizó a partir del artículo 147 de la Constitución Política del año 1979. Hasta antes de dicho precepto constitucional, se les denominó procuradores generales de la república, en virtud de la Ley N° 8489 del año 1936.

SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Decanos de los Colegios de Abogados del Perú(11). A juicio de quien escribe estas líneas, la propuesta de reforma es interesante e innovadora, dado que busca dejar de enfocar las actuaciones del CDJE solamente desde la perspectiva del Poder Ejecutivo. Ahora bien, volviendo al meollo del análisis, tenemos que tanto las atribuciones y obligaciones del CDJE como de quien lo preside están contenidas en los artículos 7 y 8 del referido decreto. Sin perjuicio de ello, a mi modo de ver, las atribuciones más importantes que recaen sobre este organismo son tres: 1) dirigir el SDJE; 2) proponer la designación de los procuradores públicos del Poder Ejecutivo, de los procuradores públicos supranacionales, evaluar el cumplimiento de los requisitos de designación de los procuradores(as) públicos(as) del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los organismos constitucionalmente autónomos; y 3) resolver en última instancia las decisiones que tome el Tribunal de Sanción (del cual trataremos más adelante). En buena cuenta, como observamos, lo que hace el CDJE es conducir al SDJE, dado que se le han sido asignadas labores tan importantes para su desarrollo como son la designación de procuradores (al menos directamente los del Poder Ejecutivo) y la resolución última de las controversias vistas por el Tribunal de Sanción. Asimismo, en cuanto a su labor, dicho consejo sesiona, al menos, una vez al año (en el mes de enero), en donde toma acuerdos de cuatro tipos: vinculantes, específicos, resolutivos y de recomendación. Sobre el particular, el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1068 detalla la naturaleza de cada uno de estos acuerdos señalando lo siguiente: 1) los acuerdos vinculantes son aquellos que, por causa de la trascendencia o relevancia de la materia, requiera adoptar el CDJE con carácter de observancia obligatoria para los operadores del sistema (entiéndase como operadores a los procuradores y las procuradoras)(12); a la fecha existen dos, uno del año 2011 y otro del 2013(13);

Lo cierto es que el Tribunal de Sanción no funciona como los que creemos en el Sistema de Defensa Jurídica del Estado quisiéramos. 2) los acuerdos específicos: que son aquellos adoptados para resolver situaciones particulares relacionadas con la competencia y continuidad de los procuradores públicos, así como otros aspectos relacionados con la defensa jurídica del Estado; 3) los acuerdos resolutivos resuelven en apelación las decisiones del Tribunal de Sanción; y 4) los acuerdos de recomendación, que sirven para recomendar a los presidentes regionales el inicio de procedimientos administrativos disciplinarios a los procuradores públicos regionales que presumiblemente incurran en alguna falta prevista en el Decreto Legislativo N° 1068 y su Reglamento. De esta manera, vemos cómo el CDJE se erige como el organismo encargado de dirigir la política nacional de defensa jurídica, por decirlo de alguna manera. 2. El Tribunal de Sanción Tal vez uno de los mayores aciertos del decreto del 2008 –al menos en cuanto a la idea– sea la instauración del Tribunal de Sanción. Y digo “en idea” porque lo cierto es que el Tribunal de Sanción no funciona como los que creemos en el SDJE quisiéramos. Sin embargo, conviene

reparar en las principales funciones del Tribunal de Sanción y su naturaleza. Así, el Decreto Legislativo Nº 1068 define y señala las funciones y estructura del Tribunal de Sanción en sus artículos 26, 27, 28 y 29. Es, en buena cuenta, el organismo que ejerce las funciones “jurisdiccionales”(14) dentro del SDJE y se encarga de las acciones disciplinarias dentro del sistema. A modo de explicación breve, este está integrado por el viceministro de Justicia, por el procurador público de la Presidencia del Consejo de Ministros y el procurador público designado con mayor antigüedad(15). Dentro de su principal función tiene resolver en primera instancia los procesos que se inicien a pedido de parte o de oficio contra los procuradores(as) públicos(as) por actos de inconducta funcional. En segunda instancia, resuelve el CDJE, por mandato del artículo 27(16) del Decreto Legislativo N° 1068 y el artículo 57(17) de su respectivo Reglamento. 3. Las procuradurías Dentro de la estructura del SDJE, quienes llevan la carga de defender en el terreno los intereses del Estado peruano ante los tribunales nacionales e internacionales son los distintos procuradores(as) que el decreto señala. En estricto rigor, cuando hablamos de los procuradores públicos y las procuradoras públicas nos referimos a los(as) funcionarios(as) que, en virtud de una facultad extendida por el Estado, a través del CDJE, ejercitan, en su nombre, la defensa jurídica de sus derechos, intereses y prerrogativas(18).

(11) Véase el Proyecto de Ley N° 4119/2014-CR, artículo 6 de la fórmula legal. (12) Cfr. Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 200, artículo 13.1. (13) Ambos acuerdos pueden ser consultados en: . (14) Entiéndase jurisdiccionales en el contexto de la estructura propia del SDJE. (15) Según el artículo 26.2 del Decreto Legislativo N° 1068, actuarán como suplentes del Tribunal de Sanción los procuradores públicos del Poder Judicial y del Poder Legislativo. (16) El artículo 27 del Decreto Legislativo N° 1068 señala: “El Consejo de Defensa Jurídica del Estado, mediante resolución debidamente motivada, resolverá en última instancia la impugnación recaída en la resolución del Tribunal de Sanción del Sistema de Defensa Jurídica del Estado”. (17) El artículo 57 del Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, D. S. N° 017-2008-JUS señala: “La resolución del Tribunal de Sanción podrá ser impugnada y el Consejo mediante resolución debidamente motivada, resolverá en última instancia”. (18) Cfr. ORTIZ GASPAR, David. “La defensa jurídica del Estado, la cenicienta de los juristas”. En: Revista Jurídica Thomson Reuters. Nº 80, año II, Ediciones Caballero Bustamante, Lima, 2014, p. 4.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 23 / NOVIEMBRE 2015

53

SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Así las cosas, de nuestro marco normativo se pueden desprender al menos ocho tipos o clases de procuradores(as) , que son, a saber: a) Procuradores públicos. b) Procuradores públicos adjuntos. c) Procurador público ad hoc. d) Procurador público ad hoc adjunto.

Una cuestión que llama la atención es que no se establezca ningún grado académico en específico para ejercer el cargo de procurador.

e) Procurador público especializado. f) Procurador público regional. g) Procurador público municipal. h) Procurador público supranacional. Por temas de espacio –y porque además no es el propósito en sí de este artículo–, me limitaré a nombrar la serie de procuradores(as) que normativamente se prevén. No obstante, más adelante, en este mismo estudio, haré incidencia en la importante labor que recae sobre el procurador público supranacional. Sin perjuicio de ello, se esbozarán algunas referencias breves sobre la forma en la cual son designados estos funcionarios públicos, y comentaré algunos de los principios que inspiran su labor. 3.1. Designación de los procuradores(as) Como primer comentario en este acápite, debemos tener en cuenta que el máximo intérprete de nuestra Constitución Política ha señalado que la carrera administrativa constituye un bien jurídico constitucional(19) y, por tanto, debe ser resguardado –en el entendido de que es un bien que nos interesa a todos y todas–, por ello, el acceso a la función pública puede (y debe) ser restringido por requisitos subjetivos de admisión, cuyo cumplimiento depende de la capacidad laboral de la persona del aspirante, y por requisitos objetivos de admisión, los cuales, prescindiendo de la capacidad laboral del postulante, aparecen necesarios por razones obligatorias de interés público(20). Tal restricción, a decir del Tribunal Constitucional, habrá de respetar los derechos fundamentales(21). Por estas razones, se establecen ciertos requisitos para poder ser procurador(a), al igual que modos de selección.

54

3.1.1. Requisitos para la designación de los procuradores y las procuradoras La norma marco, por decirlo de alguna forma, del SDJE (esto es, el Decreto Legislativo N° 1068) establece cuáles son los requisitos que todo aquel(la) que pretenda ser procurador(a) deberá cumplir. Si bien en la norma mencionada se señalan ciertas variaciones en razón del tipo de procurador(a), tomemos como referencia los requisitos generales que permean todo el SDJE, que son ser peruano; tener el pleno ejercicio de los derechos civiles; tener el título de abogado; haber ejercido la profesión por un periodo no menor de cinco años consecutivos(22); ser abogado(a) colegiado(a) y habilitado(a); gozar de reconocida solvencia moral, idoneidad profesional y trayectoria en defensa judicial; no haber sido condenado por delito doloso, destituido o separado del servicio del Estado por resolución firme ni ser deudor alimentario; no tener litigio pendiente con el Estado a la fecha de su designación; y tener especialidad jurídica en los temas relacionados al sector que defenderá. Ciertamente, los requisitos que se establecen normativamente pretenden obtener un perfil idóneo para poder ejercer la función de procurador(a). No obstante, una cuestión que llama la atención es

que no se establezca ningún grado académico en específico para ejercer el cargo, lo cual, a juicio propio, debería ser evaluado en futuras propuestas de modificatorias, dado que la defensa jurídica del Estado requiere de un altísimo grado de especialización dentro de la materia en la cual se va a desempeñar la defensa. 3.1.2. Modos de selección a) Procuradores(as) públicos(as) del Poder Ejecutivo: son designados mediante resolución suprema por el Presidente de la República con refrendo del presidente del Consejo de Ministros, del ministro de Justicia y del ministro del sector correspondiente a propuesta del CDJE. b) Procuradores(as) públicos(as) del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los OCA: son nombrados mediante resolución suprema por el presidente de la República con refrendo del presidente del Consejo de Ministros y el titular del MINJUS a propuesta de los titulares de su entidad. c) Procuradores(as) públicos(as) regionales y municipales: son nombrados conforme a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades. d) Procuradores(as) públicos(as) ad hoc y ad hoc adjunto: son designados por el presidente de la República (en el caso de que sean para el Poder Ejecutivo) y, en el caso del Poder Legislativo, Poder Judicial y los OCA, los respectivos titulares de estos poderes deberán proponer la designación de tales procuradores al CDJE. e) Procuradores(as) públicos(as) especializados: son designados por resolución suprema a propuesta del CDJE, previa evaluación,

(19) Tribunal Constitucional del Perú. sentencia del 16 de abril de 2015. Exp. Nº 05057-2013-PA/TC, f. j. 8. (20) Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia del 31 de octubre de 2014. Exps. Nºs 0021-2012-PI/TC, 00082013-PI/TC, 0009-2013-PI/TC, 0010-2013-PI/TC y 0013-2013-PI/TC, f. j. 101. (21) Tribunal Constitucional del Perú. sentencia del 25 de abril de 2006. Exps. Nºs 0025-2005-PI/TC y 0026-2005PI/TC, f. j. 47. (22) A los procuradores públicos adjuntos la norma les exige tres años; a los procuradores públicos regionales, diez; a los procuradores públicos regionales adjuntos, cinco; en el caso de los demás procuradores para los que la norma no establezca mínimo, se entenderá como cinco años.

SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO dependiendo administrativamente el procurador público especializado en delitos de tráfico ilícito de drogas; procurador público especializado en delitos de terrorismo; procurador público especializado en delitos de lavado de activos y proceso de pérdida de dominio, y el procurador público especializado en asuntos de orden público, del Ministerio del Interior. f) Procurador(a) público(a) supranacional: es designado mediante resolución suprema, con refrendo del titular del MINJUS a propuesta del CDJE. Estos son, a grandes rasgos, las modalidades según las cuales se designa o propone el nombramiento de los(as) procuradores(as) en nuestro país. Como apreciamos, la tarea de nombramiento está principalmente concentrada en el Poder Ejecutivo, específicamente, en el MINJUS, por ser este el ente rector del SDJE. Sin embargo, notamos una excepción para el caso de los procuradores públicos regionales y municipales, quienes son designados según la ley de su nivel de gobierno. Ello es entendible dentro de la lógica de la desconcentración del poder. Este modo específico de nombramiento nos da luces de que el modelo de organización para la defensa jurídica del Estado optado en nuestro país es el modelo mixto. Este modelo es aquel en el cual se busca asignar a las organizaciones públicas un margen de autonomía regulada –la cual tiene lugar en ciertas circunstancias especiales definidas por el centro del sistema–, permitiendo aprovechar la capacidad técnica de los servicios jurídicos sectoriales y, en particular, su conocimiento del tema propio de su jurisdicción(23). Por esta razón, aunque puede ser criticable el nivel de autonomía que tienen los procuradores públicos regionales y municipales al ser nombrados por funcionarios de su propia entidad, y aun cuando ya ha habido intentos de modificar dicha situación(24), no deja de ser destacable el propósito que se persigue con ello. Además, si de cuestionar la autonomía del procurador o procuradora por su forma de designación

La tarea de nombramiento de los procuradores en nuestro país está principalmente concentrada en el Poder Ejecutivo.

se trata, también cabría el mismo cuestionamiento respecto de los procuradores y procuradoras del Poder Ejecutivo. 3.2. Principios que deben guiar las actuaciones de los procuradores y las procuradoras Entendiendo que los intereses del Estado son muy importantes, se han establecido ciertos principios que deben permear el accionar de procuradores y procuradoras públicas independientemente de la institución estatal a la cual defiendan. De manera concreta, el artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1068 establece once principios rectores: 1) la legalidad; 2) la autonomía funcional; 3) la unidad de actuación y continuidad; 4) eficacia; 5) eficiencia; 6) capacitación y evaluación; 7) especialización; 8) confidencialidad; 9) celeridad; 10) ética, probidad y honestidad; y 11) honestidad(25). Para efectos del estudio específico de este artículo, abordaré tres principios y los pondré bajo comento: el principio de autonomía funcional, el de especialización y el de confidencialidad. Respecto del primer principio a tratar, el de autonomía funcional, se debe decir que ello significa que los(as) procuradores(as) no deben

ver interferida el desarrollo de sus labores por cuestiones externas a los procesos como podrían ser, por ejemplo, las injerencias provenientes desde otros poderes del Estado. Sin embargo, al leer esto surge válidamente la siguiente pregunta: ¿puede hablarse de autonomía funcional cuando el ente rector del SDJE es un poder del Estado? Ello puede ser discutido ampliamente; y quien escribe estas líneas no está divorciado totalmente con la idea de que el SDJE se convierta en un organismo constitucionalmente autónomo, empero, ello sería objeto de otro estudio pormenorizado y detallado, debido a las implicancias que tendría una propuesta de tal naturaleza. Sobre el particular, y para finalizar con este principio, el Tribunal Constitucional ha puesto de relieve que la autonomía funcional de los(as) procuradores(as) es elemental para que estos ejerzan de manera idónea la defensa del Estado y, además, ha añadido que, “siendo profesionales en derecho, su actuación judicial y administrativa debería estar imbuida primeramente de criterios deontológicos”(26). Sobre el segundo de los principios a tratar, el de la especialización, se debe comentar que es menester para una defensa adecuada que los(as) abogados(as) que asuman esta labor estén sumamente especializados en los temas que van a ver en su día a día. Asimismo, es importante la actualización constante de estos profesionales, y por esta razón precisamente es que existe la Escuela de Formación de Procuradores Públicos, que tiene por finalidad promover la capacitación del personal profesional que desarrollará funciones de defensa jurídica

(23) Cfr. GRAFE, Fernando. ¿Es efectiva la defensa jurídica del Estado? Perspectivas sobre la gestión del riesgo fiscal en América Latina. Washington D. C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2014, p. 30. (24) Por ejemplo, en el año 2012, se presentó el Proyecto de Ley Nº 913/2011-CR, que pretendía transferir la designación y nombramiento de los procuradores públicos regionales y municipales al Consejo de Defensa Jurídica del Estado. (25) Se enumeran los principios nombrados en el artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1068 sin perjuicio de los principios señalados en el artículo IV de la Ley Nº 28175 - Ley Marco del Empleo Público del 2005 y en el artículo 6 de la Ley Nº 27815 - Código de Ética de la Función Pública. (26) Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia del 31 de agosto de 2009. Exp. Nº 04063-2007-PA/TC, f. j. 11.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 23 / NOVIEMBRE 2015

55

SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO del Estado, así como perfeccionar los conocimientos de los procuradores públicos del Estado(27). Pero considero que esta debe ser “repotenciada” y empoderada, pues es una muy buena idea a la que no se le está dando, me temo, el valor suficiente. Sobre el último principio, el de confidencialidad, debo señalar que tan solo ese principio merece un estudio completo. No obstante, acotaré algunas cuestiones que considero de relevancia para entenderlo. En primer lugar, se debe señalar que por virtud de este principio los(as) procuradores(as) están obligados a guardar total reserva de los asuntos de naturaleza confidencial que estén a su cargo; y, en segundo lugar, debo acotar que este principio se vincula de manera operativa con el literal c del artículo 58 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1068, que señala como una inconducta funcional de los(as) procuradores(as) y procuradoras el realizar declaraciones a los medios de comunicación sin autorización del CDJE(28). Dicho precepto reglamentario ha sido sumamente cuestionado en las últimas semanas, dada la coyuntura que se ha vivido recientemente en torno a este tema. Ante este cuestionamiento a la norma, se alzó la voz desde el Parlamento y, por ello, se encuentra ya en trámite el Proyecto de Ley N° 4821/2015-CR, recibido en mesa de partes el 22 de octubre de este año, que busca modificar el literal c del artículo 58 del referido Reglamento a fin de “quitarle la mordaza a los(as) procuradores(as)”(29). Esperemos, pues, que sea pronto objeto de debate y que los resultados del intercambio de ideas entorno a esta propuesta legislativa sean en pro de la mejora del SDJE. IV. ¿Y LA DEFENSA SUPRANACIONAL DEL ESTADO PERUANO?

La defensa del Estado peruano en sede supranacional ha sido por mucho tiempo relegada y solo nos damos cuenta de su existencia cada vez que el Estado peruano pierde

56

La defensa del Estado peruano en sede supranacional ha sido por mucho tiempo relegada.

un nuevo juicio ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en lo sucesivo, Corte IDH). Solo para darnos una idea de las implicancias financieras que este tipo de juicios involucra, en este año la Corte IDH le ha ordenado al Estado peruano pagar la suma de USD 925 797,76 por concepto de reparaciones pecuniarias. Es una suma altísima, qué duda cabe, y que obliga al Estado a desembolsar una cantidad ingente de recursos por concepto de reparaciones a violaciones a derechos humanos. Por ello, considero que se debe poner mayor énfasis en la preparación de la defensa jurídica del Estado ante los organismos regionales y universales de protección de derechos humanos. No digo que el Estado pueda ganar todos los casos, pues es cierto también que en estos fueros se ventilan violaciones flagrantes de derechos humanos, sino que una mejor defensa, más preparada en lidiar con los estándares actuales interamericanos, aminoraría las reparaciones pecuniarias que el Estado peruano debe pagar en determinados casos en los que se puede ganar cuanto menos una parte de este.

Como anotación final de este acápite, es interesante lo que se planteaba en el Proyecto de Ley N° 2560//2013-CR en el sentido de hacer que el SDJE ponga en conocimiento del Congreso de la República las respuestas que los(as) procuradores(as) supranacionales emitan en el marco de los procesos ante instancias supranacionales como la Comisión Interamericana de Derechos, la Corte IDH o el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Considero que debe ser tomando también como una propuesta válida en próximos debates. V. REFLEXIONES FINALES

A modo de apuntes finales, se debe señalar que la situación actual de la defensa jurídica del Estado tiene que ser revalorada con urgencia. Se debe fortalecer el sistema, otorgar un mayor ámbito de acción a los(as) procuradores(as) y, asimismo, se debe entender que en dicha labor se ponen en juego intereses comunes de toda la sociedad peruana. Por eso, se dice que cuando los(as) procuradores(as) defienden jurídicamente al Estado están defendiendo también el interés de la sociedad en su conjunto, porque el Estado siempre procurará el beneficio de su sociedad, la misma que forma parte de sus intereses(30). Solo una verdadera conciencia de lo que significa defender jurídicamente al Estado hará que se tome con seriedad el asunto y se pongan en el centro del debate las ideas y propuestas que conlleven un desarrollo más eficaz del sistema.

(27) Decreto Legislativo Nº 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008, cuarta disposición complementaria final. (28) Cfr. Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 2008, artículo 58, literal c. (29) El nuevo texto que se propone para el literal c del artículo 58 del Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado es el siguiente: “(…) c. Realizar declaraciones a los medios de comunicación que puedan afectar objetivamente la estrategia de defensa del Estado y/o sobre información de naturaleza confidencial. Las declaraciones se realizan de conformidad con el artículo 2, numeral 4 de la Constitución”. (30) Cfr. ROEL ALVA, Luis. “Los procuradores públicos en nuestro Estado constitucional de derecho”. En: Revista Jurídica del Consejo de Defensa Jurídica del Estado, Nº 3, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2014, p. 76.