La cuestión nuclear en la relación argentino-brasileña (1968-1984)
Descripción
Universidade do Estado do Rio de Janeiro Centro de Ciências Sociais Instituto de Estudos Sociais e Políticos
Rodrigo Mallea
La cuestión nuclear en la relación argentino-brasileña (1968-1984)
Rio de Janeiro 2012
Rodrigo Mallea
La cuestión nuclear en la relación argentino-brasileña (1968-1984)
Dissertação apresentada, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Orientadora: Profª. Drª. Maria Regina Soares de Lima
Rio de Janeiro 2012
CATALOGAÇÃO NA FONTE UERJ/REDE SIRIUS/ BIBLIOTECA IESP M252
Mallea, Rodrigo. La cuestión nuclear en la relación argentino-brasileña (1968-1984) ssssssssssss / Rodrigo Mallea. – 2012. 166 f. Orientadora: Maria Regina Soares de Lima. Dissertação (mestrado) – Universidade do Estado do Rio de wwww w wJaneiro, Instituto de Estudos Sociais e Políticos. 1. Política nuclear – Argentina – Brasil - Teses. 2. Itaipu lllllllllllllllllBinacional – Teses. 3. Bomba Atômica – Teses. 4. Não-Proliferação xx lllllllllllsnuclear – Teses. I. Lima, Maria Regina Soares de. II. Universidade xxsssssss s do Estado do Rio de Janeiro. Instituto de Estudos Sociais e Políticos. III. Título. CDU 378`(043.2)
Autorizo, apenas para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou parcial desta dissertação, desde que citada a fonte.
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Assinatura
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Data
Rodrigo Mallea
La cuestión nuclear en la relación argentino-brasileña (1968-1984)
Dissertação apresentada, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Aprovada em 5 de julho de 2012
s
Banca Examinadora
_______________________________________________________ Profª. Drª. Maria Regina Soares de Lima (Orientadora) Instituto de Estudos Sociais e Políticos - UERJ _______________________________________________________ Profª. Drª. Miriam Gomes Saraiva Universidade do Estado do Rio de Janeiro _______________________________________________________ Prof. Dr. Matias Spektor Fundação Getulio Vargas
Rio de Janeiro 2012
DEDICATORIA
A mis padres y hermanos, compañeros inseparables de tantas aventuras que vivimos juntos y que nos quedan aún por vivir.
AGRADECIMIENTOS A Maria Regina Soares de Lima, quien me incorporó al IESP-UERJ y me guió en las etapas más importantes de mi investigación. A la Fundación CAPES, cuyo apoyo financiero fue determinante para mi investigación y estadía en Río de Janeiro. A Roberto M. Ornstein, Oscar Camilión y José Ignacio López, cuyo tiempo, paciencia y contribución hicieron posible el presente trabajo. A Matías Spektor, quien me propuso investigar la temática nuclear, y sin encontrar mucha resistencia de mi parte, me introdujo a un mundo verdaderamente fascinante. A Miriam Gomes Saraiva, por sus comentarios y críticas, que contribuyeron a mejorar sustancialmente el presente trabajo. A Alba Lombardi y todo el equipo del Archivo Histórico de la Cancillería argentina por la seriedad, eficacia y profesionalismo que le dedican a su tarea. A mis colegas del IESP-UERJ, especialmente a Tássia Rabelo de Pinho, Jean Carlos Asanza, Andrés del Río y Débora Castanheira Pires por el compañerismo y apoyo. A Caroline Coelho de Carvalho, Lía Gonzalez, Cristina Avelar, y Simone Sampaio, cuyo trabajo y dedicación en mis años en el IESP ha sido realmente admirable. A Marcelo Barata Ribeiro y Mariana Nobre, por el hogar que me brindaron en Río de Janeiro en el sentido literal y sentimental de la expresión. A todo el equipo del Centro de Relaciones Internacionales de la Fundación Getulio Vargas, que me alentó en todas las etapas de mi trabajo: Eduardo A. Mello, Juliana Marques da Silva, Pedro Mariano M. Pontes, Laura Naves, Dani Nedal, Carolina Taboada y Daniel Edler. A mi abuelo Jaime Luis Anaya, quien contribuyó sustancialmente en mi formación académica. A todo el equipo de historiadores nucleares que hacen parte del Nuclear Proliferation International History Project del Wilson Center. A los profesores Nicholas J. Wheeler de Birmingham y Jacques E. C. Hymans de University of Southern California, con quienes tuve un intercambio de ideas sumamente fructífero. A Mauricio Santoro, que me ayudó a entender las peculiaridades de la política brasileña en nuestros innúmeros cafés, y Paulo Velasco, que me introdujo a la política exterior brasileña. A Pablo Azar, Elena Lazarou y Carlo Patti, por la invaluable amistad y apoyo que me brindaron en cada día de mi estadía en Brasil.
RESUMO MALLEA, Rodrigo. A questão nuclear na relação argentino-brasileira (1968-1984). 2012. 165 f. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Instituto de Estudos Sociais e Políticos, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2012. Este trabalho visa explorar a dinâmica da relação nuclear entre Argentina e o Brasil ao longo do período 1968-1984. Em particular, ele procura analisar a interação de duas dimensões desta relação. A primeira, de ordem bilateral, centra-se no estudo da rivalidade argentino-brasileira e procura medir o seu impacto tanto nas decisões nucleares de cada país como nas tentativas de estabelecer um acordo de cooperação nesta área. A segunda dimensão, de ordem internacional, analisa o impacto que teve sobre o relacionamento argentino-brasileiro a coincidente postura de ambos os países frente o regime de não proliferação nuclear (Tlatelolco e TNP) e a pressão internacional que ambos tiveram que suportar sobre os seus programas nucleares. Com esse objetivo, o trabalho se concentra em uma abordagem histórica guiada por fontes primárias (pesquisa de arquivo e entrevistas pessoais) com o objeto de reconstruir a narrativa histórica e contribuir a novas interpretações sobre o relacionamento argentino-brasileiro no período em questão em base à nova evidencia apresentada. São apresentadas quatro conclusões centrais: (1) mesmo sob uma situação de competição regional e crescente disputa geopolítica na Bacia da Prata, não houve uma corrida armamentista para a obtenção da bomba devido à natureza da rivalidade argentino-brasileira; (2) em todo momento os dois países têm incentivos para cooperar no campo nuclear por causa da sua visão compartilhada respeito à ordem nuclear global e a falta de informação perfeita sobre as atividades nucleares do outro país; (3) a dinâmica da rivalidade regional argentino-brasileira é fundamental para explicar por que, apesar de numerosas tentativas de cooperação nuclear de ambos os lados, escolhem uma lógica de não-cooperação entre as décadas de 1960 e 1970, e posteriormente, passam a uma de cooperação no começo de 1980 (4) a democratização como variável central para explicar o rapprochement nuclear teve um papel menor do que a literatura sugere.
Palavras-chave: Cooperação nuclear. Rivalidade regional. Argentina. Brasil. Corpus. Itaipu. Bomba atômica. Segurança regional. Política externa do regime militar. Proliferação nuclear. Energia nuclear. TNP. Tlatelolco. ABACC.
RESUMEN El presente trabajo tiene como objeto explorar la dinámica de la relación nuclear argentinobrasileña entre 1968-1984. En particular, se propone estudiar la interacción de dos dimensiones de esta relación. La primera, de orden bilateral, se centra en un análisis de la rivalidad regional argentino-brasileña con el fin de medir en qué grado ello se trasladó al campo nuclear y qué efectos tuvo sobre las tentativas de alcanzar un acuerdo en dicha área. La segunda, de orden internacional, analiza el impacto que tuvo sobre la relación bilateral argentino-brasileña la coincidente postura de ambos países frente al régimen de no proliferación nuclear (Tlatelolco y TNP) y la presión internacional que ambos debieron soportar sobre sus programas nucleares. Para ello, el trabajo propone una investigación histórica guiada por fuentes primarias (investigación de archivo y entrevistas personales) con el fin de reconstruir la narrativa existente y contribuir a nuevas interpretaciones sobre la relación argentino-brasileña en dicho período. Se presentan cuatro conclusiones centrales: (1) aún en un contexto de competencia regional signado por la creciente disputa geopolítica en la Cuenca del Plata, no existió una carrera armamentista por la bomba debido a la naturaleza de la rivalidad argentino-brasileña; (2) en todo momento ambos países tienen incentivos para cooperar en el campo nuclear por causa de su visión compartida frente al orden nuclear internacional y la falta de información perfecta sobre las actividades nucleares del otro país; (3) la rivalidad regional es central para explicar por qué, a pesar de numerosas tentativas de cooperación nuclear de ambos lados, se pasa de una lógica de nocooperación entre las décadas de 1960 y 1970 a una de cooperación en el comienzo de 1980 y (4) la democratización como principal variable para explicar el rapprochement nuclear argentinobrasileño tiene un rol menor del que sugiere la literatura.
Palabras clave: Cooperación nuclear. Rivalidad regional. Argentina. Brasil. Corpus. Itaipú. Bomba atómica. Seguridad regional. Política externa del régimen militar. Proliferación nuclear. Energía nuclear. TNP. Tlatelolco. ABACC.
ABSTRACT This work aims to explore the dynamics of Argentine-Brazilian nuclear relations between 1968 and 1984. Particularly, it seeks to study the interaction of two dimensions of this relationship. The first one, of a bilateral nature, focuses on the historical Argentine-Brazilian regional rivalry and seeks to explore its impact in the nuclear field. The second dimension focuses on ArgentineBrazilian nuclear relations from an international perspective, and aims to understand how a shared stance on the non-proliferation regime (Tlatelolco and NPT) and the resulting international pressure exerted on their nuclear programs impacted their nuclear relations. In order to do this, this dissertation presents a historical research guided by primary sources (archival research and personal interviews) in order to reconstruct the historical narrative and sets forth new evidence that contributes to new interpretations of Argentine-Brazilian relations throughout this period. Four central conclusions are presented in this work: (1) even in a context of regional competition and a growing geopolitical dispute in the Plata River basin, Argentina and Brazil did not engage in a nuclear arms race for the bomb due to the nature of their rivalry (2) at all times, both countries have incentives to cooperate in the nuclear field due to their shared stance towards the nuclear global order and the lack of perfect information regarding their neighbor´s nuclear activities (3) the dynamics of the Argentine-Brazilian regional rivalry is essential to explain why both countries, despite numerous attempts to nuclear cooperation from both sides, choose not to cooperate between the 1960´s and 1970´s, and shift to a cooperative logic in the early 1980´s and (4) the role of democratization as an explanation of nuclear rapprochement has a less significant role than the one suggested by the existing literature.
Key words: Nuclear cooperation. Regional rivalry. Argentina. Brazil. Corpus. Itaipu. Atomic bomb. Regional security. Military regime foreign policy. Nuclear proliferation. Nuclear energy. NPT. Tlatelolco. ABACC.
Lista de Abreviaturas y Siglas ABACC – Agencia Brasileño Argentina de Contabilidad y Control de Material Nuclear AEC – Atomic Energy Commission ALALC – Asociación Latino Americana de Libre Comercio CANDU – Canada Deuterium Uranium CBTN – Compañía Brasilera de Tecnología Nuclear CEBAC – Comisión Especial Brasileño Argentina de Coordinación CEPAL – Comisión Económica para América Latina CIA – Central Intelligence Agency CIC – Comité Intergubernamental de la Cuenca del Plata CIRUS – Canada India Research Utility Services CNEA – Comisión Nacional de Energía Atómica de la Argentina CNEN – Comisión Nacional de Energía Nuclear del Brasil CNS – Consejo Nacional de Seguridad de la Argentina COPREDAL – Comité Preparatorio para la Desnuclearización de la América Latina CSN – Consejo de Seguridad Nacional del Brasil DIGAN – Dirección de Seguridad Internacional, Asuntos Nucleares y Espaciales IPR – Información al Presidente de la República INFCE – International Nuclear Fuel Cycle Evaluation IPEN – Instituto de Pesquisas Energéticas y Nucleares KWU – Kraftwerk Union NNPA – Nuclear Non Proliferation Act NSC – National Security Council
NSG – Nuclear Suppliers Group NWS – Nuclear Weapon States NNWS – Non Nuclear Weapon States OEA – Organización de Estados Americanos OIEA – Organismo Internacional de Energía Atómica ONU – Organización de las Naciones Unidas OTAN – Organización del Tratado del Atlántico Norte PNEs – Explosiones Nucleares Pacíficas SBPC – Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia TNP – Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares ZAC – Comité Zangger
SUMARIO
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 14 Cinco debates que plantea la literatura................................................................................. 17 Contribución a la literatura .................................................................................................. 29 Metodología y tipología de fuentes ...................................................................................... 30 Plan de tesis .......................................................................................................................... 33
1
LA
COINCIDENCIA
NUCLEAR
Y
LOS
PRIMEROS
INTENTOS
DE
COOPERACIÓN (1968-1973) .......................................................................................... 35 1.1
Las bases para un entendimiento nuclear: cordialidad y convergencia de intereses .. 38
1.1.1 El entendimiento en el OIEA y la declaración Dantas-Cárcano .......................................... 39 1.1.2 La coincidencia frente al régimen de no proliferación: Tlatelolco y TNP ........................... 41 1.1.3 El problema de las explosiones nucleares pacíficas ............................................................. 46 1.2
De Costa e Silva a Médici: los primeros intentos de cooperación nuclear .................... 49
1.2.1 La iniciativa brasileña y la misión de la CNEA al Brasil .................................................... 49 1.2.2 La operación de exportación de uranio y la pérdida de impulso político ............................ 53 1.2.3 El gobierno Médici y el segundo intento de cooperación nuclear ....................................... 55 1.3
La relación bilateral: la competencia en la Cuenca del Plata (1967-1972) ................... 56
1.3.1 El gobierno Lanusse y el abandono de la cordialidad .......................................................... 58 1.4
Consideraciones finales...................................................................................................... 61
2
DE LA BOMBA INDIA AL ACUERDO BRASILEÑO-ALEMÁN (1974-1976) ........ 63
2.1
Las consecuencias de la explosión india sobre la Argentina y Brasil ............................ 65
2.1.1 El problema de las explosiones nucleares pacíficas y la visión de Guglialmelli ................. 65 2.1.2 La lectura de Azeredo da Silveira sobre las intenciones nucleares argentinas .................... 67 2.1.3 El impacto de la explosión india sobre el programa nuclear argentino ............................... 69
2.2
La iniciativa de la CNEA y la respuesta brasileña .......................................................... 71
2.2.1 Las directivas del presidente Geisel ..................................................................................... 72 2.3
La relación bilateral: Itaipú y el deterioro del diálogo (1973-1975) .............................. 74
2.4
El acuerdo brasileño-alemán y la reacción argentina..................................................... 76
2.4.1 Una respuesta supeditada a la Cuenca del Plata................................................................... 78 2.5
La Junta Militar argentina y el nuevo paradigma hacia Brasil (1976) ......................... 80
2.5.1 La cuestión hidroeléctrica: Corpus y la designación de Camilión ....................................... 82 2.6
La nueva búsqueda argentina de cooperación nuclear con Brasil ................................ 84
2.7
Consideraciones finales...................................................................................................... 87
3
LA OFENSIVA CARTER Y LA RESPUESTA AISLADA (1977-1979)...................... 90
3.1
La presión norteamericana sobre el acuerdo brasileño-alemán .................................... 91
3.2
La defensa argentina del programa nuclear brasileño ................................................... 95
3.2.1 La postura del sector diplomático ........................................................................................ 95 3.2.2 La postura del sector científico ............................................................................................ 97 3.2.3 La percepción de amenaza ................................................................................................... 99 3.3
La estrategia nuclear norteamericana hacia Argentina y Brasil ................................. 101
3.3.1 La estrategia hacia Argentina: Tlatelolco y reprocesamiento ............................................ 101 3.3.2 La estrategia hacia Brasil: La amenaza argentina .............................................................. 103 3.3.3 La lectura brasileña de la estrategia norteamericana.......................................................... 105 3.4
La presión norteamericana sobre la transferencia de tecnología a la Argentina ...... 107
3.5
Un paréntesis interesante: La propuesta Findley ¿El germen de la ABACC?........... 109
3.6
La relación bilateral: Corpus-Itaipú, Chile y EE.UU. (1977-1979) ............................. 112
3.7
La respuesta aislada: el programa secreto y el paralelo............................................... 115
3.7.1 Génesis del programa secreto argentino ............................................................................ 116 3.7.2 Génesis del programa paralelo/autónomo brasileño .......................................................... 118 3.8
Consideraciones finales.................................................................................................... 121
4
DEL PRIMER ACUERDO NUCLEAR A LAS CONVERSACIONES ALFONSÍNFIGUEIREDO (1979-1984) ............................................................................................. 123
4.1
La iniciativa brasileña y la respuesta argentina ............................................................ 124
4.2
La solución de Corpus-Itaipú y el primer acuerdo de cooperación nuclear .............. 126
4.2.1 La lectura brasileña ............................................................................................................ 127 4.2.2 La lectura argentina ............................................................................................................ 128 4.2.3 La lectura norteamericana .................................................................................................. 130 4.2.4 Los acuerdos de 1980 ......................................................................................................... 132 4.3
La evolución de la relación bilateral nuclear: Malvinas y Pilcaniyeu ......................... 134
4.3.1 La Guerra de las Malvinas y la cuestión nuclear ............................................................... 135 4.3.2 La reacción brasileña al anuncio de enriquecimiento argentino ........................................ 139 4.4
La relación bilateral: El diálogo nuclear Alfonsín-Figueiredo (1983-1984) ............... 142
4.4.1 La propuesta brasileña a la renuncia de explosiones nucleares pacíficas........................... 143 4.5
Consideraciones finales.................................................................................................... 147
CONCLUSIÓN................................................................................................................. 150
REFERENCIAS ............................................................................................................... 160
INTRODUCCIÓN
A juzgar por las publicaciones existentes, puede concluirse que tanto estudiosos de la región como historiadores nucleares por igual han encontrado un gran interés en el caso de la cooperación nuclear argentino-brasileña. Razones no faltan: su historia es sumamente atractiva, y su peculiar desenlace, lo es más aún. En un contexto de competencia regional –que alcanza cierto dramatismo en medida en que recrudece la disputa en torno a los recursos naturales compartidos en la década del 70– los gobiernos militares de la Argentina y el Brasil invirtieron fuertemente en sus programas nucleares y desarrollaron componentes sensibles del ciclo de combustible nuclear fuera de un régimen de salvaguardias internacionales, y en ciertos casos, bajo el más absoluto secreto.
A la par de ello, ambos gobiernos se negaron a adherir al régimen global de no proliferación de armas nucleares –el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP)– considerado por la Argentina y el Brasil como un instrumento discriminatorio que buscaba cercenar el desarrollo nuclear de países menos avanzados en éste campo, así como tampoco adhirieron plenamente al régimen de no proliferación regional, el Tratado de Tlatelolco; acuerdo visto como menos nocivo que el TNP, pero en el que debían cumplirse una larga serie de requisitos para su entrada en vigor1.
Asimismo, en gran parte de la década del 60 hasta inicios de la década del 80, ambos países son gobernados por regímenes militares, lo que permite suponer un abordaje de la cuestión nuclear vinculada a la seguridad nacional, dado su incuestionable carácter estratégico en el campo militar.
1
Desde la apertura a su firma en 1968, el TNP no fue firmado por ninguno de los dos países (la Argentina y el Brasil sólo accederán en 1995 y 1998 respectivamente). En lo que respecta a Tlatelolco, desde su sanción en 1967, la Argentina lo firmó pero no lo ratificó. Brasil, en cambio, lo firmó en 1967 y ratificó en 1968, pero se valió de las excepciones previstas en el artículo 28 para su plena vigencia. En los hechos, ambos países adherirán plenamente al mismo en 1994.
14
En suma, las tempranas decisiones que ambos países adoptaron frente al orden nuclear internacional –centrado en el rechazo al TNP y la no adhesión a Tlatelolco– junto al desarrollo de tecnologías nucleares sensibles fuera de un régimen de salvaguardias y la fuerte disputa políticodiplomática que los dos gobiernos militares mantenían en la Cuenca del Plata crearon un clima de desconfianza sobre las actividades nucleares de cada país, signado por sospechas recíprocas y acusaciones vertidas por terceros países y medios de comunicación acusándolos de encontrarse disputando una carrera de armas nucleares. La solución del conflicto de los recursos naturales compartidos –expresado en el Acuerdo Tripartito de octubre de 1979– allanó el camino a la cooperación nuclear argentino-brasileña, y los acuerdos nucleares de mayo de 1980 firmados por los gobiernos de Videla y Figueiredo constituyeron el primer entendimiento formal de ambos países en este campo.
Tan sólo una década después, la integración nuclear argentino-brasileña avanzó en una vertiginosa velocidad. A fines de 1985 los presidentes Alfonsín-Sarney firmaron la histórica Declaración de Política Nuclear en Foz de Iguazú, que estableció los usos exclusivamente pacíficos de la energía nuclear y la creación de un grupo de trabajo nuclear, y en 1987 el gobierno argentino abrió las puertas de su planta de enriquecimiento de uranio no salvaguardada a oficiales del gobierno brasileño, un gesto que encontró reciprocidad en 1988 con la apertura a los argentinos de la planta brasileña de Aramar.
En la medida en que el compromiso con la proliferación nuclear se reduce únicamente a la pertenencia al TNP, la Argentina y el Brasil alcanzaron una solución original, creando un modelo propio y único en el mundo. Ello sucedió a fines de 1990, luego de que los presidentes Menem y Collor de Mello firmaran la Declaración sobre Política Nuclear Común que instituyó, entre otras cosas, un sistema de inspecciones mutuas –conocido como el Sistema Común de Contabilidad y Control de Material Nuclear (SCCC)– a ser implementado por la Agencia Brasileño Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC).
15
Este es el proceso que se propone estudiar la mayoría de la literatura existente respecto la dimensión nuclear en la relación argentino-brasileña. Sin ser una excepción a ello, el presente trabajo se enmarca dentro de los esfuerzos que buscan comprender por qué y cómo la Argentina y el Brasil alcanzaron un entendimiento tan singular en aquél campo.
Empero, su particularidad radica en la periodización escogida. Al centrarse en la relación bilateral nuclear entre 1968 y 1984 –período gobernado casi en su totalidad por gobiernos militares2– la actual investigación difiere sustancialmente del énfasis que coloca la mayor parte de la literatura existente, que analiza en detalle el momento inmediatamente posterior a la redemocratización de ambos países. La razón de ello no es arbitraria, sino que encuentra su fundamento en que el período seleccionado no ha sido lo suficientemente estudiado, pretendiendo, en consecuencia, llenar un vació en la literatura sobre el caso argentino-brasileño.
El período seleccionado abre una serie de interrogantes que no han sido lo suficientemente estudiados, y se muestran cruciales para comprender el significado de todo lo que se alcanzó después. Sólo para mencionar algunos: ¿la Argentina y el Brasil tuvieron un programa de armas nucleares? ¿Puede referirse al caso argentino-brasileño como el de dos países embarcados en una carrera de armas nucleares? ¿Qué incidencia tuvo el conflicto de los recursos naturales compartidos y la histórica rivalidad argentino-brasileña sobre sus actividades nucleares? ¿Por qué motivo ambos países se mantuvieron al margen del TNP y de Tlatelolco? ¿Cómo impactó la presión ejercida sobre sus programas nucleares por países como EE.UU. y Canadá sobre la relación nuclear bilateral nuclear? ¿Por qué motivo ambos países no alcanzaron un entendimiento nuclear antes de 1980? ¿Qué incidencia tuvo el tipo de régimen político en la cooperación nuclear? Estas son sólo algunas de las preguntas que se buscarán responder a lo largo de la presente investigación.
2
En el caso argentino, la excepción está en el interregno peronista, entre 25-may-1973 y 24-mar-1976, y en la posterior redemocratización argentina, tras la asunción de Raúl Alfonsín en el 10-dic-1983.
16
Cinco debates que plantea la literatura
Para el período 1968-1984, la literatura sobre el caso argentino-brasileño plantea cinco grandes cuestiones. Ellas son: (1) la dimensión de la rivalidad regional; (2) la dimensión de la rivalidad nuclear; (3) el motivo de los componentes secretos de los programas nucleares; (4) la coincidencia argentino-brasileña frente al régimen de no proliferación nuclear y (5) el rol de la democratización en el rapprochement nuclear argentino-brasileño.
1)
La dimensión de la rivalidad regional
La literatura que trata la relación bilateral argentino-brasileña por lo general coincide en señalar que la dinámica de la misma estuvo signada por una lógica de rivalidad por prestigio y/o liderazgo regional. Títulos como De Rivales a Socios3; Argentina and Brazil: Rivals, Not Enemies4 o From Rivals to Friends5 son bastante ilustrativos de este punto.
Quienes siguen esta línea, suelen argumentar que el único conflicto armado en la historia bilateral se remonta a inicios del siglo XIX y se enmarca en un contexto histórico muy específico. El historiador militar argentino Rosendo Fraga, dice al respecto que de ello que A Guerra da Tríplice Aliança [1864-1870] modifica, qualitativamente a relação entre os dois países. A partir dessa aliança militar, entre ambos haverá rivalidade, porém, não mais inimizade [...] os laços estabelecidos então serviram para que, nos momentos de tensão, quando nas diferenças surgidas, após a Guerra do Paraguai, no conflito causado pela Bolívia, nos primeiros anos do século XX, e nas tensões derivadas da rivalidade pela liderança regional que desencadeou a corrida armamentista, nos anos anteriores à Primeira Guerra Mundial, sempre fossem encontradas soluções pacíficas6.
3
CARASALES, Julio C. De rivales a socios: El proceso de cooperación nuclear entre Argentina y Brasil. Buenos Aires: Nuevohacer Grupo Editor Latinoamericano, 1997. 4 REISS, Mitchell. Bridled Ambition: Why countries constrain their nuclear capabilities. Washington D.C.: Woodrow Wilson Center Press and John Hopkins University, 1995. 5 WROBEL, Paulo S. From Rivals to Friends: The role of public declarations in Argentina-Brazil rapprochement. In: KREPON, M.; DREZIN, J. S.; NEWBIL, M. (Org.) Declaratory Diplomacy: Rhetorical initiatives and confidence building. Report n. 27. Washington D.C.: Henry L. Stimson Center, 1999, p 135–151. 6 FRAGA, Rosendo M. A experiência histórica no Brasil e na Argentina de 1966 a 1983: Começo da convergência. In: Lladós, José M.; Pinheiro Guimarães, Samuel (Org.) Perspectivas: Brasil e Argentina, v. 1, p. 485-512, 1996.
17
Bajo esta óptica, los desentendidos de ambos países a lo largo del siglo XX son, fundamentalmente, de carácter diplomático, y la dinámica de la rivalidad o competencia regional no representan una seria hipótesis de conflicto.
Existen, sin embargo, excepciones a esta línea de pensamiento. Ello puede apreciarse en los trabajos de João Resende-Santos y Charles Kupchan. En su trabajo The Origins of Security Cooperation in the Southern Cone, Resende-Santos sostiene que “From their first major war in 1825-28, but especially from World War II to the 1970s, Brazil and Argentina continually viewed each other as enemies”7. En términos similares se expresa Kupchan en su obra How Enemies Become Friends, al decir que “Despite forming an alliance against Paraguay in a conflict that lasted from 1865 to 1870, Argentina and Brazil remained wary antagonists throughout the balance of the nineteenth and most of the twentieth centuries”8.
Esta visión suele apoyarse en el hecho de que en la estrategia militar argentina, el Brasil era la principal hipótesis de conflicto, y viceversa. Si bien ello es cierto, no necesariamente se deduce que ambos países se hayan percibido como una seria amenaza militar ni haya existido una alta probabilidad de protagonizar un conflicto armado. De hecho, la Argentina, en la segunda mitad del siglo XX, afrontó dos situaciones de guerra con dos actores –uno regional y otro extraregional– que no constituían su principal hipótesis de conflicto9. En el caso brasileño, el estudio de Guedes da Costa sobre las percepciones de las Fuerzas Armadas brasileñas concluye diciendo que “no existió, entre las décadas de los setenta y los ochenta, en el medio militar brasilero, una clara percepción de amenaza que pudiese servir a la planificación militar de Brasil”10.
La clave para comprender la dinámica de la relación argentino-brasileña, entonces, está en la visión recíproca y en el paradigma empleado por cada uno para relacionarse con el otro, todos elementos que indican que la hipótesis de conflicto, en los hechos, era una probabilidad lejana. 7
RESENDE-SANTOS, João. The Origins of Security Cooperation in the Southern Cone. Latin American Politics and Society, v. 44, n. 4, 2002, p. 94. 8 KUPCHAN, Charles A. How enemies become friends: The sources of stable peace. New Jersey: Princeton University Press, 2010, p. 122. 9 La primera fue con Chile en torno al Canal de Beagle (que no derivó en un conflicto armado por la mediación papal); la segunda fue con Gran Bretaña por las Islas Malvinas, que derivó en una guerra en abril de 1982. 10 GUEDES DA COSTA, Thomaz. La percepción de amenazas desde el punto de vista de los militares brasileros en las décadas del 70 y 80. In: VARAS, Augusto. Percepciones de Amenaza y Políticas de Defensa en América Latina. FLACSO/CEEA, 1993, p. 210.
18
Haciendo referencia a Stanley Hilton11, Matías Spektor sostiene que el paradigma brasileño para relacionarse con Argentina se engloba en el marco de la “cordialidad oficial”, concepto entendido como “um arranjo diplomático que visou à redução de tensões no relacionamento com a Argentina12” y cuyas notas características son Uma postura tolerante em relação ao intenso perfil do discurso diplomático de Buenos Aires em assuntos regionais, hemisféricos e globais; a busca sistemática de potenciais faixas de cooperação com o vizinho no intuito de diluir os desentendimentos que porventura dominassem a agenda bilateral; a inclusão da Argentina nas iniciativas internacionais do Itamaraty; e a promoção de bons ofícios entre Buenos Aires e Washington quando o sensível relacionamento entre essas duas capitais prenunciasse a radicalização de um confronto tradicional nas relações argentinoestadunidenses13.
Miriam Gomes Saraiva retoma este concepto y dice que Progressivamente, foram se impondo os padrões da cordialidade oficial, que [...] internalizou normas de comportamento que vigoraram até a segunda metade do século XX e evitou que a rivalidade desse lugar a uma inimizade que se traduzisse, por sua vez, em violência. Do segundo pós-guerra ao final da década de 1970 a cordialidade oficial experimentou avanços e recuos com momentos de maior cooperação, como o espírito de Uruguaiana, ou de maior rivalidade, como as negociações dos recursos hídricos da Bacia do Rio da Prata14.
Russell y Tokatlián, por su parte, sostienen que “la visión argentina del Brasil nunca tuvo elementos propios de una cultura de enemistad (hobbesiana)”15 siendo que “desde el origen de la nacionalidad argentina y hasta principios de la década de los ochenta en el siglo XX por una cultura de rivalidad (lockeana), cuyas normas alcanzaron un alto grado de internalización”16. Particularmente, los autores sostienen que entre fines de la Segunda Guerra Mundial e inicios de la década del 80 la Argentina se rigió por un “paradigma globalista” en la que el Brasil fue considerada como un rival (específicamente a fines de la década del 70), pero a lo largo de dicho período, “el signo de la relación bilateral fue el de la competencia”17.
11
HILTON, Stanley. Brasil e Argentina: A história de um encontro. Revista Brasileira de Política Internacional, n. 89-92, p. 101118, 1980. 12 SPEKTOR, Matías. Ruptura e legado: o colapso da cordialidade oficial e a construção da parceria entre o Brasil e a Argentina (1967-1979). Dissertação de Mestrado, Universidade de Brasilia, 2002, p. 4-5. 13 Ibídem, p. 4-5. 14 SARAIVA, Miriam G. Encontros e Desencontros: O lugar da Argentina na política externa brasileira. Belo Horizonte, MG: Fino Traço, 2012, p. 13. 15 RUSSELL, Roberto; TOKATLIÁN, Juan G. El lugar del Brasil en la política exterior de la Argentina: La visión del otro. Desarrollo Económico, v. 42, n. 167, Oct/Dic , p. 406, 2002. 16 Ibídem, p. 406. 17 Ibídem. p. 407.
19
El presente trabajo enmarca la dimensión de la rivalidad argentino-brasileña dentro de esta concepción como la lógica que guió la relación de ambos países entre fines de la década del 60 e inicios de los 80. Este enfoque es crucial para enmarcar adecuadamente cómo se relacionaron ambos países en torno a la cuestión atómica.
2)
La dimensión de la rivalidad nuclear
Siendo la dinámica de la relación argentino-brasileña una que oscila entre entendimientos y desentendidos político-diplomáticos, a la par de una competencia por prestigio y/o influencia regional, hay un hecho vinculado con la relación entre la rivalidad geopolítica y la rivalidad nuclear que no está del todo claro en la literatura. Este interrogante puede formularse en los siguientes términos: ¿hasta qué punto la lógica de la rivalidad regional se trasladó al campo nuclear? Asimismo, ¿hasta qué punto puede hablarse de una carrera nuclear argentino-brasileña?
Resende-Santos, por ejemplo, sugiere que la Argentina y el Brasil disputaron una carrera de armas nucleares. Así, formula que “the race to be first to acquire nuclear weapons, which Argentina led, was abruptly altered in 1971, when Brazil purchased a Westinghouse nuclear plant”18. Siguiendo esta visión, el autor sostiene que con el acuerdo germano-brasileño de 1975 “Brazil changed the nuclear balance, presenting Argentina with the specter of a nuclear-armed, hegemonic rival”19.
Otra línea de la literatura, empero, contiene una visión más moderada sobre la competencia nuclear entre Buenos Aires y Brasilia, expresándose en términos de “rivalidad nuclear”20. Doyle enmarca la misma como una rivalidad que estaba presente desde inicios de la década del 50, donde los primeros esfuerzos argentinos de contar con un programa nuclear podrían haber tenido una incidencia en los intentos brasileños de adquirir la tecnología alemana de enriquecimiento de uranio. Dice el autor que “mutual distrust and competition were present in 18
RESENDE-SANTOS, João. op.cit. p. 95. Ibídem. p. 95. 20 Esta diferencia no es menor, dado que hablar en términos de carrera nuclear supone que ambos estaban detrás del arma nuclear, mientras que rivalidad nuclear permite indicar la existencia de una competencia por prestigio en el área nuclear que no necesariamente contemple el desarrollo de actividades fuera de sus usos pacíficos. 19
20
the early nuclear programs of both states [...] they established a lasting pattern whereby Brazil sought to match or better Argentine nuclear accomplishments”21. Mitchell Reiss se expresa en una forma similar al decir que “suspicion and mistrust, especially in such a sensitive area, played a role, as did the fact that their nuclear programs were not synchronous – Brazil was always trying to catch up with Argentina”22. Jacques Hymans, por su parte, considera que la rivalidad nuclear argentino-brasileña nació como consecuencia del acuerdo germano-brasileño de 1975. Según el autor, nuclear rivalry with Brazil blossomed in 1975 when Brazil and West Germany signed a gigantic, billion-dollar nuclear deal […] this deal Brazil was at least partially motivated by the desire to be able to respond quickly in case an increasingly unpredictable Argentina chose to build nuclear weapons23.
En esta línea de argumentación hay dos puntos en los que la literatura no ahonda lo suficiente. El primero tiene que ver con las numerosas tentativas de cooperar en el campo nuclear entre 1967-1980 provenientes de ambos lados, que no son mencionadas en los trabajos existentes. ¿Por qué, en una situación de competencia nuclear, ambos países buscan cooperar en dicha área? El segundo –y vinculado con el anterior– está en la defensa argentina al derecho brasileño de adquirir tecnologías sensibles para su programa nuclear, como el resultante del acuerdo nuclear con Alemania en 1975. Teóricamente, dicho acuerdo le brindaba al Brasil la posibilidad de realizar un salto tecnológico inédito en el campo nuclear. Carasales es quien mejor coloca dicha cuestión, al decir que Cuando lo lógico hubiera sido esperar que Argentina, que se presumía extremamente celosa de ese importante avance brasileño, se uniera a la campaña internacional contraria a la ejecución del Acuerdo, no pudo menos que causar una impresión ampliamente positiva la actitud de Buenos Aires, que se pronunció categóricamente, interna e internacionalmente, a favor del derecho soberano de todo país a progresar tecnológicamente24.
21
DOYLE, James E. Argentina and Brazil. In: DOYLE, James (Ed.) Nuclear Safeguards, Security, and Nonproliferation: Achieving security with technology and policy. Boston: Butterworth-Heinemann, 2008. Chap. 17, p. 308-309. 22 REISS, Mitchell. op. cit. p. 52. 23 HYMANS, Jacques E. C. The psychology of nuclear proliferation: Identity, Emotions, and Foreign Policy. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p. 160. 24 CARASALES, Julio C. op. cit. p. 55.
21
Reiss también hace hincapié en ello, al expresar que “nuclear cooperation was helped by Argentina´s reaction to the West Germany-Brazil nuclear deal [...] civilian officials and military officers had defended Brazil´s right to acquire nuclear technology”25. Redick, a su vez, señala que “while suspicion and competition remained a major feature of their relationship […] there was nonetheless strong Argentine support of the Brazilian right to acquire advanced nuclear technology”26. Los autores coinciden en señalar el apoyo argentino hacia el acuerdo germano-brasileño, sin embargo, no explican por qué la Argentina adoptó este tipo de comportamiento que pareciera ser ilógico en una dinámica de competencia nuclear. Para ello, el presente trabajo buscará problematizar en mayor detalle esta cuestión y contribuir a una explicación que explique el comportamiento argentino en un contexto de rivalidad regional y nuclear.
3)
El motivo de los componentes secretos de los programas nucleares
Otro asunto que debe abordarse dentro de una dinámica de rivalidad regional tiene que ver con los componentes no salvaguardados de los programas nucleares de ambos países y la opción abierta de ir en dirección de la bomba. Deben explorarse, entonces, una serie de cuestiones: el por qué de la defensa de las explosiones nucleares pacíficas en la década del 60 por ambos actores; el por qué del rechazo a Tlatelolco y el TNP, y qué evidencia hay de un programa de armas nucleares en cada país y en ese caso, cuál es su posible motivación.
No existe un trabajo que haya vinculado en una perspectiva comparada al caso argentinobrasileño, pero sí hay esfuerzos separados que echan luz sobre esta cuestión. Pueden mencionarse tres significativas contribuciones que sirven para este propósito.
El primero es el trabajo de James Doyle, quien especula sobre las posibles motivaciones que podrían haber existido para ambos países en adquirir la bomba, para luego analizar las posibles razones que explican por qué ambos no fueron en esta dirección. Doyle dice que las 25
REISS, Mitchell., op. cit. p. 67. REDICK, John R., Nuclear Illusions: Argentina and Brazil. Occasional Paper 25. Washington D.C.: Henry L. Stimson Center, 1995, p. 19. 26
22
motivaciones podrían haber sido por (a) prestigio y status; (b) desconfianza mutua y rivalidad regional y (c) por los beneficios que se derivan como consecuencia del dominio del ciclo de combustible nuclear. Entre los desincentivos para ir en esta dirección, menciona (a) la falta de amenaza de seguridad por ambos países, en el plano bilateral, regional e internacional (b) los altos costos de una carrera nuclear y (c) la oposición doméstica a ello27. Luego pasa a estudiar la infraestructura de los programas nucleares de ambos países para evaluar su potencial de ir en dirección de la bomba, pero no responde sobre si ambos países consideraron dicha opción seriamente. Jacques Hymans y Michael Barletta, en cambio, abordan con mayor detalle esta última cuestión.
Hymans busca responder los interrogantes que plantea el programa nuclear argentino y las sospechas que recayeron sobre el mismo – fundamentalmente sobre la planta de reprocesamiento de Ezeiza como en torno a la planta de enriquecimiento de uranio en Pilcaniyeu. En el último caso, se suele plantear el siguiente interrogante: si el programa nuclear argentino se centraba en la opción de agua pesada y uranio natural ¿por qué querría Buenos Aires una planta que produzca uranio enriquecido? Ello cobra un mayor dramatismo en la medida en que se mencionan las referencias de Leonard Spector sobre el potencial argentino de ir en dirección de la bomba atómica tanto por la vía de enriquecimiento de uranio como de reprocesamiento. Dice Spector: The decision to build the Ezeiza plutonium plant was announced by Argentina´s military leaders in 1978, and it appeared that the facility would provide Buenos Aires with direct access to weaponsusable plutonium by the early 1980s. The Pilcaniyeu plant, which uses the gaseous diffusion method of enrichment, was also begun in 1978, but the project was kept secret for five years and revealed by military government only weeks before Alfonsín´s inauguration. Although Argentine nuclear aides asserted at the time that it had been built to produce only reactor fuel that would not be usable in nuclear weapons, there are strong grounds for believing that the secret project, which is not subject to IAEA safeguards and was begun at a time of growing Argentine militarism, was initiated to provide Argentina with a nuclear weapons option28.
Con un abordaje centrado en la psicología de los tomadores de decisión, Hymans realizó un minucioso trabajo de investigación en Buenos Aires que concluyó que en realidad nunca hubo interés de la clase gobernante argentina en ir en dirección de la bomba, y sí un “nacionalismo nuclear” en la que los presidentes argentinos –tanto democráticos como militares– estaban
27
DOYLE, James E. op. cit. p. 308-312. SPECTOR, Leonard; SMITH, Jacqueline R. Nuclear Ambitions: The Spread of Nuclear Weapons (1989-1990). Westview press, 1990, p. 224. 28
23
decididos a realizar todos los esfuerzos necesarios para contar con un programa nuclear autónomo. En la ecuación de Hymans, a mayor presión internacional sobre el programa argentino, mayor la obstinación de Buenos Aires en desarrollar componentes autónomos del mismo y reducir su independencia extranjera. Dice Hymans: For a time Argentina´s military government leaned toward the former option of cooperation, but they changed their minds in the face of continuing North American hardball diplomacy. Each new round of North American pressure would offend the Argentine´s pride, leading them to renewed assertions of their independence. In turn this response would give the North Americans new “evidence” that Argentina was seeking the bomb, and the cycle continued. The fact that North American proliferation pressures proved so counterproductive can only be understood by taking seriously the emotional dimension of the nuclear policy choices of sportsmanlike nationalists29.
En el caso brasileño, es el involucramiento de las Fuerzas Armadas en el llamado programa “paralelo” o “autónomo” quien desata una serie de sospechas sobre las ambiciones nucleares del Brasil. A diferencia del caso argentino, uno de los componentes del programa militar incluía el desarrollo de explosivos nucleares pacíficos. Michael Barletta consigue abordar adecuadamente esta cuestión con un trabajo con base a documentos y entrevistas, en el que enmarca cuál fue el rol de la rivalidad argentino-brasileña en ello.
Concluye Barletta que en la planificación militar brasileña el escenario principal de conflicto con la Argentina era una guerra convencional y nunca se vinculó la cuestión atómica a la planificación militar brasileña, de naturaleza, fundamentalmente, defensiva y disuasiva. Dice el autor que The role of Argentina in Brazilian motivations should not be overestimated or misunderstood. Brazilian officers did not perceive a clear military threat, either nuclear or conventional in nature, from Argentina during this period. Brazilian officials recognized that only extreme and uninfluential nationalist sectors in Argentina favored construction of atomic weapons. Hence Brazil reportedly never engaged in research necessary to develop employable weapons. Nor is there any evidence that atomic weapons were ever integrated into Brazilian military planning or strategic doctrine. Army planning for threat scenario “Delta,” which envisioned conventional war in South America and implicitly presumed that Argentina constituted the principal threat, relied solely on conventional defense and deterrence.30.
29
HYMANS, Jacques E. C. The psychology of nuclear proliferation: Identity, Emotions, and Foreign Policy. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p. 149. Ver también Ver HYMANS, Jacques E.C. Of gauchos and gringos: Why Argentina Never Wanted the Bomb, and Why The United States Thought it Did. Security Studies, v. 10, n. 3, pp. 153–185, 2001. 30 Ver BARLETTA, Michael. The military nuclear program in Brazil. Working Paper. Stanford, CA: Center for International Security and Arms Control, 1997, p. 15.
24
El trabajo actual pretende unificar la interpretación de Hymans y de Barletta con el fin de enmarcar adecuadamente la cuestión de la bomba en la relación bilateral argentino-brasileña para el período en cuestión.
4)
La coincidencia ideológica frente al régimen de no proliferación nuclear
Otro de los grandes asuntos identificados en la literatura está en la coincidencia ideológica que ambos países mantuvieron frente al régimen de no proliferación de armas nucleares tanto en su versión regional (Tlatelolco) como global (TNP). Redick dice que fue durante las negociaciones de Tlatelolco a mediados de la década del 60 donde la Argentina y el Brasil iniciaron un confidence-building process31. En líneas similares se expresa Carasales, quien sostiene que la coincidencia en Tlatelolco fue uno de los tres factores que sentó las bases del rapprochement nuclear. Dice el embajador argentino que durante Tlatelolco “Argentina y Brasil no pusieron de manifiesto ningún atisbo de rivalidad durante las etapas decisivas de la negociación del Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina, sino todo lo contrario”32. Asimismo, dice Carasales que “desde el momento mismo en que este Tratado fue concluido en 1968 Argentina y Brasil estuvieron a la vanguardia de sus críticos. Durante varias décadas ésa fue la actitud de los representantes de ambos países en todos los ámbitos apropiados”33.
Reiss va más allá, y dice que la Argentina y el Brasil, además de coincidir en Tlatelolco, en el caso del TNP ambos experimentaron “a shared hostility to the international nonproliferation regime that led to the formation of an “anti-NPT axis”34. Doyle también observa ello, y dice que Moreover, Argentina and Brazil derived political benefits from supporting one another’s decisions to remain outside the global nonproliferation regime. These benefits included a tacit mutual approval of their self-proclaimed right to develop nuclear explosive technology and the creation of an informal agreement to defy the nonproliferation regime. This agreement to maintain common policies toward the NPT guaranteed that neither state could be singled out by the international community for refusing to join the treaty35. 31
REDICK, John R., op. cit. p. 1. CARASALES, Julio C., op. cit. p. 45-48. 33 Ibídem, p. 109. 34 REISS, Mitchell, op. cit. p. 52. 35 DOYLE, James E. op. cit. p. 307-308 32
25
Los trabajos de Sara Z. Kutchesfahani36 e Isabella Alcañiz37 tratan esta coincidencia nuclear argentino-brasileña dentro del concepto de comunidades epistémicas38. Bajo este enfoque, una serie de ideas y valores compartidos por determinados sectores en ambos países allanaron las bases para una efectiva cooperación nuclear entre ambos países39. No puede omitirse aquí la contribución de Emmanuel Adler, uno de los pioneros en enfatizar el rol de la ideología en la cuestión nuclear argentino-brasileña, cabiéndole a su concepto de elites subversivas40 en cada país un rol fundamental en la tarea de colocar sus ideas en las máximas esferas del gobierno con el fin de hacer de ello una política de Estado sostenible a lo largo del tiempo41.
El presente trabajo pretende, entonces, explorar la dinámica entre la coincidencia ideológica frente al régimen de no proliferación nuclear –junto a los valores compartidos por las comunidades científicas de ambos países– en un contexto de rivalidad regional argentinobrasileña.
5)
El rol de la democratización en el rapprochement nuclear argentino-brasileño
La última cuestión relevante que aborda la literatura está en el peso de la democratización como variable para explicar el acercamiento nuclear argentino-brasileño. En los trabajos existentes se suele argumentar que entre 1983 y 1985 las conversaciones nucleares entre Argentina y Brasil se vieron afectadas ante un impasse producido tras la redemocratización argentina en 1983, en un contexto en que el Brasil aún era gobernado bajo un gobierno militar. 36
KUTCHESFAHANI, Sara Z. Politics and the bomb: Exploring the role of epistemic communities in nuclear non-proliferation outcomes. Ph.D. dissertation, University College London, 2010. 37 ALCAÑIZ, Isabella. Ideas, Epistemic communities and regional integration: Splitting the atom in Argentina and Brazil. Chicago: Northwestern University, 2004. 38 Ambos autores se remiten a la definición de Haas: “An epistemic community is a network of professionals with recognized expertise and competence in a particular domain and an authoritative claim to policy-relevant knowledge within that domain or issue area.” Ver HAAS, Peter M. Knowledge, Power and International Policy. World Peace Foundation, 1992, p. 3 39 Ver KUTCHESFAHANI, Sara Z, op. cit. p. 111 y ALCAÑIZ, Isabella, op. cit. p. 58-62. 40 La idea de “elites subversivas” y la forma en que llevan a cabo su tarea está puesto por Adler de la siguiente forma: “The actors involved in the politics of domestic innovation are scientists, technologists, and economists […] in most cases their ideological motivation differs from that of the political elites. This forces them to become subversive elites who must either affect the environment of ideas indirectly, or bring about the desired end by using their technocratic skills.” Ver ADLER, Emanuel. The power of ideology: Computer and nuclear energy development in Argentina and Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ, 1985. 41 El científico argentino Jorge A. Sabato –un genuino militante del desarrollo nuclear latinoamericano– fue, a través de sus numerosos escritos, uno de los más notables exponentes de ello.
26
En este sentido, Odete Maria de Oliveira expresa que As relações de integração atravessavam o período difícil de regime ditatorial e, a partir de l983, a coexistência de um regime democrático na Argentina, com um regime militar no Brasil. Num contexto político autoritário em que o livre arbítrio, o segredo e a discrição fazem parte do próprio exercício do poder, dificilmente propostas de cooperação e de desenvolvimento regional poderiam encontrar campo de atuação [...] só em novembro de l985, quando o Brasil voltou ao caminho da democracia, foi cedendo lugar aos objetivos da integração mais ampla42.
Carasales añade que En el caso de Brasil, difícilmente podía el flamante gobierno argentino, que proclamaba la democracia como el valor político supremo, estrechar relaciones con gobiernos de facto vecinos. Debió esperar que en Brasil hubiera elecciones nacionales ortodoxas para encontrar un interlocutor básico, el electo presidente Tancredo Neves da Fontoura43.
Juan Pablo Milanese refuerza la observación de Carasales, y sostiene que una situación de desconfianza “comenzó luego a cambiar [cuando] fue electo el presidente brasileño Tancredo Neves da Fontoura, quien rápidamente visitó Argentina, entablando relaciones cordiales con el presidente Alfonsín”44. Reiss se expresa en términos similares al decir que The election of civilian presidents in both countries in the mid-1980´s infused the bilateral relationship with renewed momentum [...] Alfonsín and José Sarney, who assumed the presidency after Neves´s death, met at Foz de Iguazú later that year, in November 1985. Greater engagement characterized this new beginning45.
Por su parte, Spector sostiene que The advent of civilian governments in Argentina and Brazil in late 1983 and early 1985, respectively, and a series of subsequent bilateral initiatives aimed at easing the two countries´ long-simmering nuclear rivalry have significantly reduced the threat that either will build nuclear weapons46.
La evidencia existente, sin embargo, presenta dos problemas a la democratización como variable central para explicar el rapprochement nuclear argentino-brasileño. El primero está en la existencia de un diálogo fluido entre el gobierno militar brasileño y el democrático argentino entre 1983-1984 –donde incluso se contempló la posibilidad de una renuncia conjunta a las 42
OLIVEIRA, Odete M. A integração bilateral Brasil-Argentina: tecnologia nuclear e Mercosul. Revista Brasileira de Política Internacional. No. 41, p. 5-23, 1998, p. 14. 43 CARASALES, Julio C. op. cit. p. 73. 44 MILANESE, Juan P. Argentina y Brasil: Hacia un proceso de seguridad cooperativa. Agenda Internacional, n. 4, 1995, p. 147. 45 REISS, Mitchell. op. cit. p. 54 – 55. 46 SPECTOR, Leonard. op. cit. p. 221.
27
explosiones nucleares pacíficas–, y el segundo está en que los sucesivos gobiernos democráticos en ambos países mantuvieron los mismos lineamientos de sus respectivas políticas nucleares que sus predecesores –centrado, fundamentalmente, en un rechazo al TNP y sin adherir plenamente a Tlatelolco– sin registrarse un quiebre entre la política nuclear del régimen militar y la de los gobiernos democráticos sucesivos47. Etel Solingen, por su parte, añade al rol de la democratización el concepto de “coaliciones liberales” como explicación del rapprochement nuclear argentino-brasileño. Según Solingen, las coaliciones con una agenda liberal en la economía tienen incentivos en apoyar la desnuclearización y adherir a regímenes internacionales de no proliferación, mientras que las coaliciones nacionalistas tienden a hacer lo contrario. Dice Solingen que “where liberalizing coalitions had the upper hand, nuclear policy shifted towards more cooperative nuclear postures. Nationalist-confessional coalitions, in contrast, shied away from any commitments for effective denuclearization”48.
No obstante, el caso argentino-brasileño no encaja en esta tipología por una serie de motivos. Primero, porque fueron dos gobiernos militares quienes dieron el primer paso en busca de un entendimiento nuclear que contribuyese a un acercamiento en éste campo, como queda evidenciado en los acuerdos de mayo de 1980. Segundo, por la continua búsqueda de fórmulas entre ambos países en encontrar un régimen de cooperación nuclear que implicase renunciar explosiones nucleares pacíficas o establecer un sistema de inspecciones mutuas, como queda registrado en las conversaciones de Figueiredo y Alfonsín y posteriormente Alfonsín y Sarney; coaliciones sin una agenda liberal. Finalmente, la constitución de la ABACC por dos gobiernos de agenda liberal –Menem y Collor– tiene como novedad la continuidad de una histórica postura ideológica –centrada en el rechazo al TNP– que la Argentina y el Brasil mantenían desde la década del 60. Bajo esta visión,
47
Vieira Vargas expresa bien esta cuestión al decir que “mesmo com a diminuição da influencia dos nacionalistas, sobretudo após a derrocada dos regimes militares, a autonomia tecnológica continuou a ser considerada elemento crucial para acelerar as mudanças sociais e econômicas, assegurar a competitividade das economias e aumentar o peso específico dos dois países nos cenários regional e internacional”. Ver VIEIRA VARGAS, Everton. Átomos na integração: a aproximação Brasil-Argentina no campo nuclear e a construção do MERCOSUL. Revista Brasileira de Política Internacional, n. 40, 1997, p. 45. 48 SOLINGEN, Etel. The Political Economy of Nuclear Restraint. International Security, v. 19, n. 2, Autumn, 1994, p. 162.
28
los esfuerzos de ambos países en comprometerse efectivamente con la desnuclearización deben ser interpretados como el resultado de un gradual proceso histórico y no como una ruptura posibilitada por la llegada de una nueva coalición gobernante. Se buscará, entonces, enmarcar adecuadamente la evolución de la postura nuclear argentino-brasileña y analizar en detalle las distintas tratativas entre ambos países frente al régimen de no proliferación, y medir el grado de continuidad de las conversaciones nucleares aún bajo regímenes políticos diferentes. Contribución a la literatura
El presente trabajo pretende contribuir a la literatura existente en tres formas: presenta documentos inéditos; reconstruye la narrativa existente y realiza una distinta interpretación, como consecuencia, a las lecturas convencionales sobre el caso de cooperación nuclear argentinobrasileño.
Por un lado, utiliza documentos recientemente desclasificados en archivos de ambos países para reconstruir la narrativa existente, lo que contribuye a una comprensión más acabada sobre cómo fue la relación argentino-brasileña en el campo nuclear a lo largo del período estudiado. Los documentos, a su vez, permiten complementar o relativizar interpretaciones vigentes, y asimismo, narran nuevos episodios que la literatura directamente no menciona y que son sumamente relevantes para la temática estudiada.
El trabajo de archivo posibilitó identificar tres aspectos que la literatura no menciona. El primero dice respecto las tentativas en establecer un acuerdo de cooperación nuclear antes de 1980. Entre 1967-1979 hay reiterados esfuerzos provenientes de ambos países en alcanzar un entendimiento nuclear que, por distintos motivos, no se concretan. El segundo está en señalar que en 1977 –el momento de mayor presión norteamericana sobre los programas nucleares de Argentina y Brasil– un legislador norteamericano realizó una propuesta singular a ambos países en la que sugiere que ambos países, aún manteniéndose fuera del régimen de no proliferación nuclear, renunciasen a los explosivos nucleares pacíficos y contemplasen la creación de un sistema de salvaguardias recíprocas; ideas que de alguna manera serán implementadas por ambos 29
gobiernos en 1991 con la constitución de la ABACC. El tercero y último –pero no menos importante– está en la existencia de un fluido diálogo entre las cancillerías de ambos países entre 1983-1984, período en que el Brasil continuaba regida bajo un gobierno militar y la Argentina había sido recientemente democratizada.
Este proceso consistente en realizar ajustes sobre la narrativa y echar luz sobre nuevos episodios, permite, finalmente, realizar nuevas interpretaciones sobre la dinámica de la relación nuclear argentino-brasileña para el período en cuestión y de esa manera es posible lograr una mejor comprensión de los hechos.
Metodología y tipología de fuentes
El presente trabajo es el resultado de un dinámico proceso de investigación que consistió en tres etapas de carácter complementario: la primera, a través de la formación de un grupo de investigación abocado al estudio de la historia nuclear brasileño-argentina; la segunda, mediante un trabajo de investigación de archivo y entrevistas personales realizado en Argentina y en Brasil, y la tercera, como consecuencia de la organización y participación activa en un evento cerrado realizado con actores protagónicos de ambos países para el período en cuestión, lo que permitió corroborar/desechar interpretaciones y contar con una visión más acabada de la evolución del caso.
A lo largo de toda la investigación me desempeñé como investigador del Centro de Relaciones Internacionales de la Fundación Getulio Vargas en un proyecto titulado Memória Histórica e Estratégica da Energia Nuclear no Brasil, trabajando, puntualmente, en el caso argentino-brasileño. Ello se llevó a cabo con un equipo multidisciplinario –con académicos provenientes del campo de Relaciones Internacionales, Historia y Ciencia Política– lo que posibilitó un fluido diálogo e intercambio constante de perspectivas sobre cómo y por qué la Argentina y el Brasil avanzaron en la manera en que lo hicieron, posibilitando una visión más equilibrada sobre las interpretaciones a lo largo del trabajo.
30
En lo que respecta al trabajo de archivo y entrevistas, transcurridas más de tres décadas desde los acuerdos nucleares de 1980 es posible trabajar de una manera desapasionada hechos que ya forman parte de un tiempo pasado, y sobre todo, realizar una investigación de archivo en ambos países con un cuasi irrestricto acceso a la documentación disponible de la época. Ello también permite entrevistar a actores que han participado de manera directa o indirecta del proceso de entendimiento nuclear argentino-brasileño, y quienes ya lejos de los hechos –como de sus cargos gubernamentales– ofrecen un testimonio objetivo y sincero. Estos dos elementos – trabajo de archivo y entrevistas– han guiado la presente investigación.
En lo que respecta al trabajo de archivo, en el caso brasileño la mayoría de los documentos citados en el presente trabajo están disponibles en el archivo del Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC) de Río de Janeiro que pertenece a la Fundación Getulio Vargas (FGV). Entre ellos, fueron particularmente trabajados los archivos de Ernesto Geisel, Paulo Nogueira Batista, Antônio F. Azeredo da Silveira, Ramiro Saraiva Guerreiro y Rubens Barbosa. También fueron consultados documentos brasileños disponibles en el Archivo Nacional (AN) y en el Archivo Histórico del Ministerio de las Relaciones Exteriores brasileño (AHMRE) ubicados en Brasilia.
En el caso argentino, el grueso de los documentos utilizados es fruto de un trabajo de investigación en el Archivo Histórico del Ministerio de Relaciones Exteriores argentino (AMRECIC) con sede en Buenos Aires. Contrariamente a lo que muchos académicos sugieren, es sumamente rico en material y contenido.
Una tercera categoría de documentos me fue facilitada de manera directa a través de entrevistas personales, que a expreso pedido de los entrevistados, serán citados bajo el rótulo de Archivo Privado (AP).
Paralelamente, en ambos países fueron realizadas una serie de entrevistas con actores diplomáticos y científicos que participaron de alguna forma en la relación nuclear argentinobrasileña para el período estudiado. Las mismas fueron sumamente significativas para contextualizar e interpretar los documentos obtenidos a lo largo de la investigación, muchos de 31
los cuáles son de autoría de los entrevistados. Para todas las entrevistas se elaboró un cuestionario adaptado al perfil del entrevistado, teniendo en cuenta el período en el que actuó y su perfil singular (diplomático o científico); ello constituye el principal motivo sobre el por qué no se elaboró un único cuestionario para todos los entrevistados.
Participé de entrevistas personales y colectivas realizadas en la Argentina y el Brasil con los siguientes actores: Roberto Abdenur, Raúl Alconada Sempé, Alfredo Biaggio, Oscar Camilión, Dante Caputo, Carlos Castro Madero (h), Luiz Augusto de Castro Neves, Paul Findley, Rosendo Fraga, Elsa Kelly, Luiz Felipe Lampreia, Roberto García Moritán, Horacio Jaunarena, José Ignacio López, Manuel Mondino, Antonio Oliveira, Roberto Ornstein, Elías Palacios, Rogelio Pfirter, Sebastião do Rego Barros, Rubens Ricupero, José Luiz de Santana Carvalho, Adolfo Saracho y Héctor Subiza.
En lo que concierne a entrevistas grabadas, en Brasil accedí a entrevistas disponibles en el proyecto Memoria Histórica y Estratégica de la Energía Nuclear en el Brasil del Centro de Relaciones Internacionales de la Fundación Getulio Vargas-Río de Janeiro, que está comprendido dentro del programa de Historia Oral del Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC). En el caso argentino trabajé las entrevistas del Archivo de Historia Oral de la Argentina Contemporánea, perteneciente al Instituto Gino Germani (IGG), de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
En el caso de los Estados Unidos la mayoría de los documentos relevantes para mi trabajo se encuentran disponibles en el Digital National Security Archive (DNSA) y otros fueron solicitados a través del Freedom of Information Act (FOIA) que desclasificó valiosos documentos del National Security Council (NSC) de los EE.UU. expresados en sus reportes de inteligencia, conocidos como National Intelligence Estimates (NIE). Los medios de comunicación –en su versión de periódicos y semanarios– tanto argentinos, brasileños y norteamericanos fueron consultados en reiteradas ocasiones. En Argentina: La Nación, Clarín, Estrategia, Correo de la Semana, La Nueva Provincia, Ámbito
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Financiero y Página/12. En Brasil: Folha de São Paulo, O Estado de São Paulo, O Globo, Jornal do Brasil y Veja. En EE.UU.: The Washington Post y The New York Times. Finalmente, una contribución significativa al presente trabajo estuvo en la preparación y participación de un evento cerrado titulado “Los orígenes de la cooperación nuclear argentinobrasileña (1968-1988)” que se llevó a cabo entre el 20 y 23 de marzo del 2012 en Río de Janeiro, donde participé activamente a través de la selección de documentos, la elaboración de cuestionarios y en el intercambio de opiniones con los participantes. Este evento –que se valió de la metodología de un Critical Oral History49– fue vital para la presente investigación, dado que tuvo lugar hacia el final de la investigación, brindando así la posibilidad de someter al escrutinio de oficiales de gobierno de ambos países que estuvieron involucrados de manera directa en el proceso de la cooperación nuclear argentino-brasileña interpretaciones ya maduras sobre cómo fue la evolución del mismo, y en ciertos casos, realizar ajustes sobre la narrativa vigente del presente trabajo50. Plan de tesis El primer capítulo, titulado “La coincidencia nuclear y los primeros intentos de cooperación (1968-1973)” analiza en detalle la serie de coincidencias argentino-brasileñas en el campo nuclear expresadas a través de la coordinación de sus posturas en organismos internacionales como en la coincidencia manifestada por ambos países durante las negociaciones del régimen de no proliferación regional y global, expresados en el acuerdo de Tlatelolco y el TNP respectivamente. Asimismo, se detalla sobre las primeras iniciativas –que son brasileña– de establecer un acuerdo nuclear, y busca explicarse, en base al estado de la relación bilateral general, por qué la misma no se concretó.
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Este es un método impulsado por los profesores James G. Blight y Janet M. Lang, que involucra documentos desclasificados bajo estudio, la participación de oficiales gubernamentales que hayan tenido un rol determinante en el proceso histórico bajo estudio, y académicos familiarizados con los eventos históricos y los documentos. Fue utilizado para explorar en mayor profundidad casos como la Crisis de los Misiles de Cuba; la Guerra de Vietnam; el fin de la Guerra Fría y la Guerra de las dos Coreas, entre otros. Para ver más al respecto, consultar: http://www.watsoninstitute.org/project_detail.cfm?id=91 50 Ellos son: Luiz Felipe Lampreia, Luiz Augusto de Castro Neves, Sebastião do Rego Barros y Rubens Ricupero por Brasil y Roberto Ornstein, Oscar Camilión y Adolfo Saracho por Argentina.
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El capítulo “De la bomba india al acuerdo brasileño-alemán (1974-1976)” busca analizar cuál fue el impacto de la explosión india de 1974 sobre la Argentina y el Brasil, y cómo se conjugó ello con el recrudecimiento de la relación bilateral argentino-brasileña en torno a la cuestión de los recursos naturales compartidos, con el inicio de la construcción de la represa brasileño-paraguaya de Itaipú. Se menciona la iniciativa argentina en cooperar en el campo nuclear con Brasil, y los motivos del gobierno Geisel sobre por qué no avanzar en este sentido. Luego se analiza el acuerdo nuclear brasileño-alemán de 1975 en tres tiempos: su génesis; la reacción inicial argentina y finalmente, el nuevo paradigma de la Junta Militar argentina (19761983) hacia el Brasil. El capítulo “La ofensiva Carter y la respuesta aislada (1977-1979)” inicia con el arribo de Jimmy Carter a la presidencia de los Estados Unidos (1977) y busca analizar cuál fue el impacto que tuvo sobre la relación argentino-brasileña la presión sobre los programas nucleares de ambos países, particularmente, el acuerdo brasileño-alemán. Asimismo, busca explorar la lógica de la Junta Militar argentina detrás de la defensa realizada sobre el acuerdo brasileño-alemán en un contexto de una tensa relación bilateral signada por el conflicto Corpus-Itaipú, y finalmente, pretende explicar cuáles fueron los motivos centrales detrás del desarrollo de componentes “secretos” de los programas nucleares de cada país. El último capítulo, titulado “Del primer acuerdo nuclear a las conversaciones AlfonsínFigueiredo (1979-1984)” comienza con el arribo a la presidencia del brasileño João Figueiredo (1979) y analiza, en primer término, el impacto de la solución del conflicto Corpus-Itaipú (1979) sobre la lógica de cooperación nuclear argentino-brasileña y la concreción de los primeros acuerdos formales entre ambos países en mayo de 1980. Luego se aborda la evolución de la relación bilateral de ambos países hasta 1984, buscando medir el impacto de la Guerra de las Malvinas (1982) y el anuncio argentino de enriquecimiento de uranio en Pilcaniyeu (1983) sobre la relación bilateral nuclear. Finalmente, se menciona la relación argentino-brasileña bajo los gobiernos de Figueiredo y Alfonsín, así como las conversaciones nucleares entre ambas administraciones entre fines de 1983 hacia fines de 1984.
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LA COINCIDENCIA NUCLEAR Y LOS PRIMEROS INTENTOS DE COOPERACIÓN (1968-1973) En una mañana del 6 de agosto de 1945, el Enola Gay –un bombardero norteamericano de tipo B-29– sobrevoló la ciudad japonesa de Hiroshima y dejó caer a “Little Boy”, una bomba de uranio altamente enriquecido. Sólo tres días después, Bockstar –otro B-29– haría lo mismo en Nagasaki, tras soltar a “Fat Man”, una bomba de plutonio51. Estos actos constituyeron la primera vez en que se emplearon armas nucleares en un teatro bélico en la historia de la humanidad.
Lejos de mostrarse duradero, el monopolio norteamericano del secreto de la bomba fue gradualmente descifrado por otras naciones, y en el transcurso de los próximos 20 años otros cuatro países equipararon su poderío nuclear: la Unión Soviética (1949), el Reino Unido (1952), Francia (1960) y China (1964).
La aparición de la bomba atómica y su paulatina diseminación en un mundo que se sumergía cada vez más en la Guerra Fría no sólo modificó drásticamente el campo de la seguridad internacional, sino que además introdujo un nuevo lenguaje en las relaciones internacionales: el de la guerra atómica52.
Paradójicamente, a la par que la energía nuclear mostraba su asombrosa capacidad destructiva, también se exhibía como uno de los máximos símbolos del progreso científico del siglo XX, constituyéndose en una herramienta indispensable para el desarrollo socio-económico de la nación que dominara su compleja técnica. Entre los numerosos beneficios que ofrecían sus
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Para una detallada lectura sobre el proceso de decisión que llevó al empleo de las armas nucleares en Hiroshima y Nagasaki sugiero leer SHERWIN, Martin. A world destroyed: Hiroshima and Its Legacies. 3rd Ed. Standford University Press, 2003. 52 Quien acuñó esta expresión fue el presidente norteamericano Dwight D. Eisenhower (1953-1961), en su célebre discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas el 8/12/1953: “I feel impelled to speak today in a language that in a sense is new – one, which I, who have spent so much of my life in the military profession, would have preferred never to use. The new language is the language of atomic warfare”. Su contenido puede leerse íntegramente en: http://www.iaea.org/About/history_speech.html
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aplicaciones pacíficas, en el campo energético presentaba una fuente de energía alternativa al combustible fósil, haciendo de ella una cuestión de Estado en varios países.
Su incuestionable carácter estratégico, junto al prestigio internacional que la misma confería, fue motivo suficiente para que la Argentina y el Brasil –las mayores economías de América del Sur– se alistaran tempranamente entre las naciones que buscaban dominar esta nueva fuente de energía.
Para ambos países existía, en el campo de las ideas, un terreno fértil para justificar el desarrollo de una industria nuclear. En las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial, en América del Sur cobraban fuerza enfoques estructuralistas expresados en la teoría de la dependencia y la dualidad centro-periferia –pensamiento que era pregonado desde la flamante Comisión Económica para América Latina53 (CEPAL)– que realizaba un llamado a la necesidad de profundizar el proceso de industrialización ya iniciado en décadas anteriores.
Había, también, una tarea constante de militantes de la energía nuclear con la misión de confundir la noción del progreso científico-tecnológico con el de soberanía nacional, exaltando la importancia de independizarse también en este sector54. Los escritos de Jorge A. Sabato –físico argentino y destacado miembro de la Comisión Nacional de Energía Atómica argentina (CNEA)– constituyó uno de los máximos exponentes de esta línea de pensamiento. En un artículo titulado La ciencia y la tecnología en el desarrollo futuro de América Latina, decía junto a Natalio Botana que La superación del subdesarrollo de América Latina resultará de la acción simultánea de diferentes políticas y estrategias. En todo caso, y cualesquiera sean los caminos elegidos, el acceso a una sociedad moderna –que es uno de los objetivos que se pretenden alcanzar por el desarrollo– supone necesariamente una acción decisiva en el campo de la investigación científico-tecnológica. Lentamente, América Latina comienza a adquirir conciencia de esta necesidad y de esta carencia; lentamente y casi a regañadientes: quedan todavía muchos funcionarios que creen que la investigación es un lujo para los países desarrollados y muchos empresarios que circunscriben su función a adquirir patentes y pagar royalties. Todos aquéllos que adoptan esta actitud pasiva, olvidan que la nación que descarte esta tarea corre el peligro de quedar marginada de la historia, ignorando el lenguaje de los países científica y técnicamente más avanzados y ostentando los 53
Raúl Prebisch, el titular del organismo entre 1948-1962 fue uno de los principales promotores de este pensamiento a través de sus escritos. También contribuyó a ello la influencia de autores como Fernando H. Cardoso, Enzo Faletto, Celso Furtado, Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel y Theotonio dos Santos, entre otros. La estrategia que había adoptado la CEPAL para su propósito fue mediante el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). 54 Esta idea pertenece a Emanuel Adler, ver nota al pie 40.
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viejos atributos de la soberanía como meros símbolos formales, vigentes, quizá, en un pasado que definitivamente terminó55.
Si bien es cierto que los sectores científicos de ambos países no siempre coincidieron con la elite gobernante sobre los tiempos y formas en cómo debería llevarse a cabo este desarrollo en el campo nuclear, sí había una genuina conciencia en las esferas más altas de gobierno sobre la necesidad de impulsar un programa nuclear56.
De esta manera, a mediados del siglo XX ya se registraban considerables esfuerzos por parte del gobierno de Juan D. Perón (1946-1955) en Argentina –con el Proyecto Huemul a cargo del científico austríaco Ronald Richter57– como también por los gobiernos brasileños de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951); Getulio Vargas (1951-1954) y Juscelino Kubitschek (1956-1961), donde el almirante Álvaro Alberto tuvo un papel crucial58.
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SABATO, Jorge A.; BOTANA, Natalio. La ciencia y la tecnología en el desarrollo futuro de América Latina. Revista de la Integración, Buenos Aires, año 1, n. 3, 1968, p. 15-16. 56 El programa nuclear argentino es conocido por su temprano consenso entre el sector político y el científico en adoptar la línea de agua pesada y uranio natural a modo de contar con una línea tecnológica que contribuyese a su autonomía, y todas sus políticas posteriores fueron marcadas dentro de ésta decisión, teniendo como proveedores nucleares a Alemania y Canadá. No obstante, existieron pujas entre el sector científico y político. Hymans recuerda que el presidente Lanusse (1971-1973) se mostraba favorable a la línea de uranio enriquecido, lo que provocó una campaña pública de científicos argentinos a favor del agua pesada, que acabó predominando. En el caso brasileño, en cambio, hubo posiciones desencontradas que no lograron conciliarse en el debate entre uranio enriquecido vs. agua pesada –donde predominó la primera alternativa, con los EE.UU. como socio primordial– lo que llevó a críticas y divergencias del sector científico en distintas ocasiones. Ver HYMANS, Jacques, The Psychology... p. 147 y ROSA, Luiz P. A batalha atômica. Revista Nossa História, v. 3, n. 3, Julho, p. 40-47, 2006. 57 El Proyecto Huemul fue la primera tentativa argentina de montar un programa nuclear. Su nombre proviene de la Isla Huemul (Río Negro), lugar en que se montaron los centros experimentales bajo la supervisión de Richter, quien arribó a la Argentina en 1948 y estuvo a cargo del proyecto entre 1949-1952. El entonces presidente, Juan D. Perón anunció al mundo en marzo de 1951 que la Argentina había logrado dominar la fusión nuclear controlada, algo que tuvo un gran impacto mediático pero posteriormente no se probará cierto. En septiembre de 1952 una comisión dirigida por el Dr. José A. Balseiro realizó una inspección de los proyectos de Huemul, y sus resultados lapidarios fueron elevados a Perón al mes siguiente. El proyecto se cerró en noviembre de 1952 y Rcihter cayó en desgracia. Este episodio, no obstante, fue fundamental para la creación de la CNEA el 30/5/1950. Ver MARISCOTTI, Mario. El secreto Atómico de Huemul. Buenos Aires: Sudamericana-Planeta, 1985. 58 El almirante Álvaro Alberto fue crucial en la creación del Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq) que se instituyó en julio de 1951. Este organismo fue ideado para promover la investigación científico-tecnológica en el Brasil, y con este marco, favorecer el desarrollo nuclear nacional. Bajo la órbita del CNPq nació en 1954 la Comisión Nacional de Energía Atómica brasileña, que en 1956 pasará a ser la Comisión Nacional de Energía Nuclear como órgano independiente. Al igual que la caída en desgracia de Richter tras el fracaso del Proyecto Huemul, el almirante Álvaro Alberto también debió ser apartado del incipiente programa nuclear brasileño. Norman Gall lo atribuye a sus negociaciones con científicos alemanes y la presión norteamericana en consecuencia de ello. Cuenta que en 1953 Álvaro Alberto visitó Alemania y se encontró con Paul Haarteck, Otto Hahn y Wilhelm Groth –científicos que habían jugado un papel central en el proyecto atómico de la Alemania Nazi– con el objetivo de obtener tres prototipos de centrífugas de gas. Tres científicos brasileños fueron a Alemania para ser entrenados en el manejo de gases pesados. La operación secreta fue descubierta por EE.UU. y los equipos fueron secuestrados bajo órdenes de James Conant, el alto comisionado norteamericano en Alemania. Si bien ellos serán recuperados por el Brasil a futuro, dicho episodio habría tenido algún impacto en su alejamiento del programa nuclear brasileño en 1955. Ver GALL, Norman. Atoms for Brazil, dangers for all. Foreign Policy, n. 23, Summer, 1976, p. 181-182. Para ver en detalle el rol del almirante Álvaro Alberto en el programa nuclear brasileño, ver PATTI, Carlo. Brazil in Global Nuclear Order. Ph.D. dissertation. University of Florence, 2012, p. 26-41.
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Si bien los esfuerzos iniciales no tuvieron el éxito que se habían propuesto, los mismos no sólo constituyeron una muestra del interés de la clase gobernante en la cuestión nuclear sino que también marcaron hitos fundacionales en la historia nuclear de cada país.
A la par que la Argentina y el Brasil se lanzaban decididamente a la odisea nuclear, ambos países mantenían una disputa moderada por prestigio e influencia regional. Desde su último –y único– enfrentamiento bélico en un contexto poscolonial a inicios del siglo XIX, la relación bilateral oscilaba entre desencuentros diplomáticos y acercamientos intermitentes59.
La cuestión nuclear ciertamente no era ajena a la dinámica de competencia que ambos países llevaban en distintos ámbitos. Empero, en el campo nuclear habrá una serie de factores que actuarán como incentivos para que ambos busquen entenderse en este campo, fundamentalmente frente a una realidad que los unía bajo una misma categoría: entre aquéllos países que carecían de un programa nuclear y debían realizar un considerable esfuerzo político y económico para reducir la brecha tecnológica –que era cada vez mayor– respecto al selecto puñado de naciones que contaban con un programa atómico sofisticado.
1.1 Las bases para un entendimiento nuclear: cordialidad y convergencia de intereses
Entre la década del 50 y el 60 la relación nuclear argentino-brasileña se caracterizó por un clima de cordialidad en el ámbito diplomático, y comenzarán a ensayarse posturas unificadas – expresadas en declaraciones conjuntas– respecto el orden nuclear internacional. En la medida en que comience a negociarse un régimen de no proliferación de armas nucleares –cuya necesidad era defendida tanto por la Argentina como el Brasil– los tímidos esfuerzos de ambos países en el campo nuclear adquirirán un mayor impulso ante la visión compartida respecto sus alcances y límites, como también frente a la necesidad de armonizar sus posturas a fin de fortalecer la posición interna de cada uno.
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El enfrentamiento bélico entre ambos países (1825-1828) fue disputado por las Provincias Unidas del Río de la Plata y el Imperio de Brasil. Menos de cuatro décadas después del mismo, ambos se aliaron junto a Uruguay contra Paraguay, en la llamada Guerra de la Triple Alianza o Guerra del Paraguay (1864-1870). Entre fines del siglo XIX e inicios del siglo XX, potenciales disputas –como la cuestión de Misiones o la ley de armamentos navales del Brasil (1904)– fueron resueltas por la vía diplomática. Ambos países actuaron conjuntamente en la mediación de conflictos regionales como el de Bolivia-Paraguay (1932-1935); PerúColombia (1933-1934) y Perú y Ecuador (1941). Ver RUSSELL, Roberto; TOKATLIÁN, Juan G. op. cit. p. 410-413.
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1.1.1 El entendimiento en el OIEA y la declaración Dantas-Cárcano
El primer entendimiento argentino-brasileño en el campo nuclear revistió un carácter más operativo que ideológico. Ello sucedió inmediatamente después de la constitución del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) en 1957, instancia en la que ambos países resolvieron de manera satisfactoria una potencial disputa diplomática resultante del criterio regional que su estatuto estableció para la designación de los miembros de la Junta de Gobernadores, su órgano rector.
La fórmula que había contemplado el artículo 6 del estatuto del OIEA establecía que la Junta de Gobernadores sería compuesta por “los diez miembros más adelantados en la tecnología de la energía atómica [...] y al miembro más adelantado en la tecnología de la energía atómica [...] en cada una de las siguientes en las que no esté situado ninguno de los diez miembros antes mencionados: (1) América del Norte; (2) América Latina; (3) Europa occidental; (4) Europa oriental; (5) África; (6) Oriente Medio y Asia meridional; (7) Sudeste de Asia y el Pacífico y (8) Lejano Oriente”60. Con el fin de dirimir el asiento latinoamericano, el OIEA envío una misión a ambos países, que no logró resolver la cuestión61. A modo de evitar una infructífera competencia por el asiento latinoamericano, la Argentina y el Brasil acordaron alternarse sucesivamente en aquél cargo dirimiendo satisfactoriamente esta cuestión evitando una potencial disputa diplomática62.
A inicios de la década del 60 el contexto político se presentaba propicio para un entendimiento más profundo en materia nuclear. La relación bilateral atravesaba un momento atípico signado por una serie de coincidencias político-económicas entre el presidente argentino Arturo Frondizi con su par Juscelino Kubitschek, y su sucesor, Jânio Quadros, que culminaron en 60
Estatuto del Organismo Internacional de Energía Atómica. Ver http://www.iaea.org/About/statute_sp.pdf La misión acusó “not sufficient basis for stating that either Argentina or Brazil is the country ´most advanced´”. Ello, según Carasales, hace suponer que hubo un acuerdo previo entre ambos gobiernos. Ver FISCHER, David. Atomic Energy Agency: The First Forty Years. Vienna: The Agency, 1997, p. 92 y CARASALES, op. cit. p. 44-47. 62 Según Luiz Augusto de Castro Neves, hubo dicho mecanismo se estableció por intercambio de notas entre ambos países. Dice el diplomático brasileño “Em 1962 há um acordo nuclear por troca de notas entre Brasil e Argentina, é um acordo quadro, apenas, e nunca foi submetido a congresso nem nada, é um acordo de troca de notas, onde se estabeleceu que Brasil e Argentina na AIEA se revezariam como membros da junta de governador [...] então, o acordo feito entre Brasil e Argentina foi que quando um deixasse de ser o membro designado e passasse a ser um membro eleito, que o outro trabalharia para a eleição do outro país. E isso tem funcionado impecavelmente há mais de 50 anos”. Entrevista colectiva con el autor, 21-mar-2012. 61
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el encuentro Frondizi-Quadros en la ciudad fronteriza de Uruguayana entre el 20 y 22 de abril de 196163. Este momento político de la relación bilateral –definido como “excepcional” por uno de sus participantes64– permitió que ambos gobiernos abordasen la cuestión nuclear en conversaciones de alto nivel. Ello ocurrió el 15 de noviembre de 1961 –siete meses después de la cumbre presidencial– con motivo de la visita del canciller brasileño San Tiago Dantas a Buenos Aires, y su encuentro con su par argentino, Miguel Ángel Cárcano. En aquélla ocasión, ambos ministros repasaron el estado de las relaciones internacionales y suscribieron una declaración conjunta, que incluyó, entre sus diversos puntos, una crítica hacia las potencias nucleares frente a la agresiva reanudación de ensayos nucleares atmosféricos por los países poseedores de armas nucleares65. Dice la declaración: Ante el grave estado de tensión que presenta actualmente la situación internacional, [los cancilleres] coincidieron en su preocupación por los crecientes preparativos bélicos y por la reanudación de explosiones de armas nucleares. De manera especial manifestaron la profunda reacción que en los pueblos argentino-brasileño provocaron los recientes ensayos realizados en la atmósfera, que no sólo ponen en peligro la paz mundial sino que amenazan las poblaciones de todos los países y constituyen verdaderos delitos contra la humanidad. Acordaron en que es urgente un acuerdo internacional que prohíba la continuación de estas experiencias, con anterioridad a la solución integral del problema del desarme, que tendrá necesariamente trámites más largos. Acordaron en consecuencia, que los Gobiernos de Brasil y Argentina empeñarán todos sus esfuerzos para cooperar en la realización de las negociaciones necesarias y adoptarán actitudes comunes en la votación de la correspondiente cuestión ante las Naciones Unidas66.
La condena a las potencias nucleares y el llamado a una votación coordinada en Naciones Unidas significó la primera coincidencia ideológica de ambos países en la cuestión nuclear. Empero, el impulso de Uruguayana sobre la relación bilateral argentino-brasileña no se mostrará duradero, y lentamente ambos países volverán a guiarse por el recelo histórico que caracterizó su modo de relacionarse. Ambos países deberán esperar un nuevo incentivo para un entendimiento político en el campo atómico, y ello se presentará en los años siguientes durante las etapas
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Se suscribió un Convenio de Amistad y Consulta y se emitió la Declaración de Uruguayana, que expresa la coincidencia de valores comunes como también un conjunto de principios político-económicos compartidos por ambas naciones. 64 El dirigente argentino Albino Gómez, que participó de Uruguayana, recuerda que “cuando Frondizi y Quadros se reunieron en la ciudad fronteriza de Uruguayana, ambos tenían conciencia de que estaban protagonizando un episodio excepcional en la historia de las relaciones bilaterales entre ambos Estados, que dejarían atrás muchos años de competencia y rivalidad”. Ver GOMEZ, Albino. La política exterior de Arturo Frondizi. Fundación Centro de Estudios Presidente Arturo Frondizi, 2004. 65 Sólo entre septiembre y noviembre de 1961 se produjeron 65 ensayos nucleares (datos del Comprehensive Test Ban Treaty Organization). 66 Declaración Conjunta Cárcano – San Tiago Dantas, 15-nov-1961.
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cruciales de las negociaciones de un régimen de no proliferación de armas nucleares, ocasión en la que sus intereses se encontrarán nuevamente.
1.1.2 La coincidencia frente al régimen de no proliferación: Tlatelolco y TNP
El año 1962 fue crucial en los esfuerzos de hacer de América Latina un territorio libre de armas nucleares. A fines de septiembre esta idea era expuesta por el canciller brasileño Affonso Arinos de Mello Franco ante la Asamblea General de la ONU67, pero la misma adquirió una inédita dimensión luego de que un avión no tripulado de la CIA fotografiara bases de misiles nucleares soviéticos en Cuba, lo que derivó en el episodio que la historiografía conoce como la Crisis de los Misiles68, introduciendo por vez primera armas nucleares en territorio latinoamericano.
Fue el gobierno mexicano quien impulsó las negociaciones para lograr un entendimiento en este ámbito, con la temprana adhesión de Bolivia, Brasil, Chile y Ecuador. Ello resultó en una declaración conjunta de sus cinco presidentes69 con fecha del 29 de abril de 1963 comprometiéndose a avanzar en la concreción de un acuerdo para hacer de América Latina una zona libre de armas nucleares; negociaciones que se llevarán adelante en la ciudad mexicana de Tlatelolco.
Si bien al comienzo de las negociaciones la Argentina y el Brasil tenían distintas actitudes respecto a las negociaciones –tanto por el desinterés inicial argentino70 como por la distinta visión respecto la cuestión de las explosiones nucleares pacíficas71– en las etapas decisivas del
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El 20 de septiembre de 1962 se dirigió a la Asamblea General de la ONU manifestando que “O Brasil também é a favor, em princípio, do estabelecimento de zonas desnuclearizadas no mundo, se as propostas para tal não forem feitas meramente para fins de guerra fria, da qual sempre nos mantivemos à distância. A América Latina poderia formar tal zona”. Ver CORREA, Luiz Felipe de Seixas. O Brasil nas Nações Unidas 1946-2006. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2007, p. 163. 68 El trabajo más exhaustivo existente hasta la fecha sobre este episodio está en ALLISON, Graham; ZELIKOW, Phillip. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. 2ed. Longman, 1999. 69 La declaración fue firmada por Adolfo López Mateos (México); Víctor Paz Estenssoro (Bolivia); João Goulart (Brasil); Jorge Alessandri (Chile) y Carlos Julio Arosemena (Ecuador). 70 Carasales cuenta que “Argentina acogió sin el menor entusiasmo la iniciativa mexicana. Prefería que el tema fuera tratado en el marco de la Organización de Estados Americanos […] optó por no enviar una delegación de nivel político-técnico desde Buenos Aires sino que se hizo representar por funcionario de la Embajada en México, ninguno de los cuales era diplomático profesional ni estaba especialmente capacitado en esta temática”. Ver CARASALES, Julio C. op. cit. p, 50. 71 Inicialmente, el gobierno brasileño de João Goulart se mostraba contrario a todo tipo de explosiones nucleares, incluyendo las pacíficas. Ibídem, p. 51.
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acuerdo de no proliferación regional ambos países convergieron en sus posiciones. Uno de los denominadores comunes que animaban a la Argentina y el Brasil a aunar esfuerzos respondía a una dimensión material y concreta: en el momento de las discusiones, ambos países contaban – aún en un carácter incipiente– con un considerable grado de desarrollo nuclear72.
En la medida en que las negociaciones avanzaron, la Argentina se involucró de manera más activa en ellas y envió una delegación de alto nivel, mientras que el Brasil –que atravesaba cambios en sus orientaciones políticas con motivo del golpe de 1964– modificó su postura inicial respecto los usos de la energía nuclear con fines pacíficos, allanando el camino a un entendimiento con Argentina73. De esta manera, en 1966 las delegaciones de ambos países –junto a la venezolana– se mantuvieron firmes en la búsqueda de un acuerdo que no limitase las explosiones nucleares pacíficas (PNEs, por sus siglas en inglés), enfrentando la posición de México, Chile y Ecuador. Ello resultó en una serie de complejas discusiones en el seno del COPREDAL, y presentó un valioso estímulo para que la Argentina y el Brasil coordinasen su postura74.
Como recuerda un documento argentino [Durante las negociaciones de Tlatelolco] la Argentina y el Brasil mantuvieron una posición coincidente que se manifestó en una acción coordinada en varias etapas de la conferencia. Dicha acción se desarrolló con mayor unidad en aspectos vitales del Tratado, como el régimen de garantías y la autorización para realizar explosiones nucleares con fines pacíficos. Las tesis de ambos países prosperaron luego de arduas negociaciones, a pesar de la oposición de los Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética, en su calidad de potencias nucleares, a que se permitieran las detonaciones nucleares75.
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Hacia fines de la década del 50, el Brasil ya contaba con un Instituto de Pesquisas Radioactivas (Minas Gerais), un Instituto de Energía Nuclear (San Pablo; futuro IPEN) y un Instituto de Ingeniería Nuclear (Río de Janeiro) cada uno con un reactor obtenido en el marco de la iniciativa norteamericana de Átomos para la Paz, operativos desde 1957, 1960 y 1965 respectivamente. En el caso argentino, además de la experiencia atómica en Huemul (1948-1952), en 1958 puso en operación el reactor RA-1 –el primero de América Latina construido en el país– y en 1962, 1965 y 1967 había inaugurado los reactores RA-2, RA-0 y RA-3 respectivamente. En 1968 firmó el contrato con Alemania para la central nuclear Atucha I. 73 Carasales dice que tras el golpe de Estado que depuso a João Goulart, “la actitud [brasileña] frente a la zona desnuclearizada latinoamericana cambió radicalmente” Ver CARASALES, Julio C. op. cit. p, 51. Carlo Patti cuenta que días antes de dejar el poder, el presidente de facto Carlos Castelo Branco realizó un discurso criticando duramente la postura mexicana y norteamericana en las negociaciones de Tlatelolco. Ver PATTI, Carlo. op. cit. p. 63. 74 Esta cuestión derivó en distintas interpretaciones: EE.UU. interpretó que el Tratado no permite las explosiones nucleares pacíficas. Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. De “átomos para la paz” a los reactores de potencia. Tecnología y política nuclear en la Argentina (1955-1976) Revista CTS, n. 4, v. 2, 2005, p. 51-53. 75 AMRECIC, Caja Brasil, Memorándum Costa Méndez, 15-ene-1968, AH0124.
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En febrero de 1967, el presidente-electo brasileño Artur Costa e Silva visitó Buenos Aires y discutió varios asuntos de la agenda bilateral, entre ellos, el estado de las negociaciones en torno a un acuerdo de no proliferación nuclear que se desarrollaban tanto en Tlatelolco como en Ginebra. Un documento preparado por la Cancillería brasileña –Itamaraty– sobre dicha cuestión pregonaba la conveniencia de que ambos países firmasen Tlatelolco a modo de fortalecer la posición brasileña en Ginebra, que estaba discutiendo un acuerdo de no proliferación de alcance global76.
Al mes de la conclusión del texto del Tratado de Tlatelolco y su apertura a la firma, el flamante presidente brasileño Costa e Silva estableció que su gobierno aguardase “a implementação das condições impostas pelo BRASIL, pela ARGENTINA e por outros países, para ratificação e vigencia”77 del tratado antes de su firma. Dichas condiciones tenían como punto esencial la cuestión de las PNEs, y para ello, ambas delegaciones dejaron una nota interpretativa sobre los alcances del artículo que contemplaba las mismas78.
Tanto el Brasil como la Argentina firmaron el tratado en mayo y septiembre de 1967 respectivamente, pero ninguno de los dos adherirá plenamente al mismo. Mientras que la Argentina se abstuvo de ratificarlo, el Brasil lo hizo en abril de 1968, pero no sin valerse de una serie de fórmulas contempladas en el artículo 29 que hizo que en los hechos no tuviera plena vigencia79.
Las negociaciones en Ginebra diferían en varios sentidos de las de Tlatelolco. Al ser la naturaleza del acuerdo de no proliferación nuclear negociado de alcance global, las principales potencias nucleares –EE.UU.; URSS y el Reino Unido– se involucraron de manera directa en las
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PATTI, Carlo. op. cit. p. 63-64. Arquivo Nacional, Ata da Quadragésima Sessão do Conselho de Segurança Nacional 4-oct-1967, p. 2. 78 PATTI, Carlo. op. cit. p. 65. 79 El artículo 29 contiene las condiciones para su entrada en vigor, una vez que se hayan cumplido los siguientes requisitos: (a) la entrega al Gobierno Depositario de los instrumentos de ratificación del presente Tratado por parte de los Gobiernos de los Estados mencionados en el Artículo 26 que existan en la fecha en que se abra a firma el presente Tratado y que no se vean afectados por lo dispuesto en el párrafo 2 del propio Artículo 26; (b). Firma y ratificación del Protocolo Adicional I anexo al presente Tratado, por parte de todos los Estados extra continentales o continentales que tengan, de jure o de facto, responsabilidad internacional sobre territorios situados en la Zona de aplicación del presente Tratado; (c). Firma y ratificación del Protocolo Adicional II anexo al presente Tratado, por parte de todas las potencias que posean armas nucleares; (d). Celebración de acuerdos bilaterales o multilaterales sobre la aplicación del Sistema de Salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica, de conformidad con el Artículo 13 del presente Tratado. 77
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discusiones. Otro aspecto significativo estuvo en la conformación del espacio en que transcurrían las discusiones. Cuando la ONU patrocinó la Conferencia del Comité en Desarme de Dieciocho Naciones en marzo de 1962 los únicos países latinoamericanos en integrarlo eran Brasil y México, quedando la Argentina excluida de aquel foro80. Con una tesis contraria a la mexicana81, Brasil era la única nación de América latina en hacerle frente a la postura compartida por EE.UU., la URSS, y el Reino Unido, potencias nucleares empecinadas en impedir, entre otras cosas, una figura que contemplase el desarrollo de las explosiones nucleares pacíficas en los términos en que se habían establecido en Tlatelolco. Esta situación era acompañada de cerca por el gobierno argentino, que notaba el desgaste político brasileño en la batalla asimétrica en la que éste país se encontraba82.
La estrategia brasileña, entonces, consistió en sumar adhesiones a sus tesis entre los países que participaban en Ginebra al mismo tiempo que buscaba constituirse en el intérprete de los intereses latinoamericanos en detrimento de la delegación mexicana. Para ello estableció la búsqueda de aliados regionales –preferencialmente la Argentina, Venezuela, Uruguay y Perú– que apoyasen mediante un position paper la postura brasileña83. Si bien ello no llegó a concretarse, la Argentina y el Brasil sí alcanzaron un acuerdo de carácter operativo: a petición argentina, ambos gobiernos acordaron en octubre de 1966 un mecanismo mediante el cual el Brasil le informaría a su socio regional sobre la evolución de las conversaciones mantenidas en ese ámbito84.
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El comité estaba integrado por Brasil, Burma, Bulgaria, Canadá, Checoslovaquia, Estados Unidos, Etiopía, Francia, India, Italia, México, Nigeria, Polonia, Reino Unido, República Árabe Unida, Rumania, Suecia y la Unión Soviética. Como señala Fischer, si bien Francia era miembro, en los hechos no participó. Ver FISCHER, David. op. cit. p. 175, nota 39. 81 La postura mexicana era más próxima a la de las potencias nucleares que habían impulsado el TNP: EE.UU.; URSS y el Reino Unido. México firmó dicho tratado en julio de 1968 y lo ratificó en enero de 1969. Ver http://www.opanal.org/opanal/Tlatelolco/Firmas.htm y http://www.fas.org/nuke/control/npt/text/npt3.htm 82 AMRECIC, Caja Brasil, Memorándum Costa Méndez, 15-ene-1968, AH0124 “Como consecuencia de su carácter de miembro del Comité de Desarme de Ginebra, Brasil debió pronunciarse en ese foro enfrentando a las tres potencias nucleares ya mencionadas [EE.UU., URSS, Reino Unido] que, siguiendo su política en la materia, insistieron en la prohibición de las explosiones con fines pacíficos. En este caso, las circunstancias fueron desfavorables, ya que el texto del proyecto de acuerdo mundial sobre no proliferación está siendo negociado exclusivamente por los Estados Unidos y la Unión Soviética. La Argentina, por su parte, no se ha encontrado en una situación tan delicada al no integrar el Comité y, en consecuencia, ha podido evitar el desgaste que significan fricciones como las que soportó Brasil, manteniendo un prudente silencio sobre el problema.” 83 Ibidem. p. 3. 84 AMRECIC, Caja Brasil, Memorándum Costa Méndez, 19 oct 1967, AH0124. La petición argentina se formalizó en un memorándum entregado a la delegación brasileña con ocasión de la visita del canciller brasileño Juracy Magalhães a Buenos Aires entre el 15 y 20 de octubre de 1966.
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Cuando el texto del TNP fue sometido a una discusión más amplia en Naciones Unidas nuevamente hubo signos de coordinación entre ambas delegaciones, con intercambio de opiniones y notas. Un cable argentino con fecha del 22 de mayo de 1968 registra un fluido diálogo entre el embajador argentino en Brasil, Mario Amadeo, con el Jefe de la División de Naciones Unidas de Itamaraty, Eduardo Moreyra Hosannah con el fin de actualizar a Buenos Aires respecto la posición brasileña y suministrarle también una visión y estimativa de la delegación brasileña en Nueva York sobre el proyecto de no proliferación nuclear85.
A diferencia de Tlatelolco, la crítica argentino-brasileña sobre el TNP comprendía un fuerte componente ideológico ausente en las negociaciones del régimen de no proliferación latinoamericano. El régimen que se negociaba en la ONU dividía al mundo entre Estados Poseedores de Armas Nucleares (NWS, por sus siglas en inglés) y Estados No Poseedores de Armas Nucleares (NNWS), lo que era percibido –según la visión de la delegación argentino y brasileña– como un instrumento de congelamiento de poder mundial, constituido, además sobre bases discriminatorias86.
El embajador brasileño João Augusto de Araújo Castro se refería a ello en los siguientes términos: O desarmamento deveria ser mais do que uma metodologia de poder. O desarmamento deveria objetivar algo mais nobre e mais inspirador do que a mera estabilização e congelamento do poder. O poder não deveria permanecer para sempre, como o é infelizmente hoje, a única medida padrão utilizada para aquilatar os atos dos homens e as ações dos Estados. Eis por que teremos de voltar ao nosso debate sobre segurança internacional e dirigir nossos esforços no sentido de rever a Carta das Nações Unidas, de modo que ela possa tornar-se uma expressão de justiça e deixe de ser um subproduto do poder. Não podemos viver para sempre no ano de 1945. O tempo e a história não pararam: nós não fomos congelados nem em 1945 nem em 196787.
Asimismo, ambas delegaciones percibían que el TNP atentaba contra las posibilidades de su desarrollo nuclear, generando una dependencia tecnológica entre las naciones con programas nucleares consolidados y aquéllos que se encontraban bajo desarrollo. En el caso de las explosiones nucleares pacíficas –que la Argentina y el Brasil veían como herramientas genuinas 85
AMRECIC, Caja OEA y ONU, Nota de Mario Amadeo a Costa Méndez, 22-may-1968, AH/0142. Estos argumentos se centraban en la división del mundo entre Estados poseedores y no poseedores de armas nucleares, siendo los poseedores de armas aquéllos que hayan fabricado y explotado un arna nuclear antes del 1º de enero de 1967 (artículo IX) y las negociaciones al desarme nuclear que debían realizarse bajo el criterio de la “buena fe” (artículo VI). 87 La referencia está en CAMARGO, Guilherme. O fogo dos deuses: Uma história da energia nuclear. 2ª ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2006, p. 281. 86
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para su desarrollo, como constó en las discusiones en Tlatelolco– el TNP no permitió que éstas se llevasen a cabo por los NNWS, a pesar de las infructíferas peticiones de la delegación brasileña88; ésta era una diferencia esencial respecto el régimen de Tlatelolco. Por ello, el representante argentino, José María Ruda, decía al respecto que La Argentina recibirá con gratitud toda asistencia que pueda concederse por parte de las grandes potencias para desenvolver su tecnología nuclear con fines pacíficos, pero no puede aceptar quedar subordinada a una constante dependencia en este campo, más aun cuando en el país están dadas las bases de una técnica nuclear necesaria para nuestro desarrollo económico89.
Ruda culminó su discurso refiriéndose al TNP como un instrumento que paradójicamente sólo contribuía a desarmar a los desarmados90. El TNP finalmente fue aprobado con 95 votos a favor, 4 en contra y 21 abstenciones, entre las que se encontraban la argentina y brasileña91. La postura ideológica compartida entre ambos países, es importante resaltar, será política de Estado en ambos países hasta mediados de la década del 90, trascendiendo el tipo de régimen de gobierno en cada país.
1.1.3 El problema de las explosiones nucleares pacíficas
Como se pudo apreciar en las negociaciones de Tlatelolco y el TNP, una de las coincidencias más importantes entre ambos países se centró en mantener abierta la posibilidad de realizar explosiones nucleares pacíficas. Ello obliga a contextualizar adecuadamente el debate y analizar las implicancias que tendrá sobre los programas nucleares de la Argentina y el Brasil, que no serán menores.
Hacia 1960, las PNEs eran vistas como una genuina herramienta para el desarrollo de un país dentro de las posibilidades contempladas en los usos pacíficos de la energía nuclear. Sus posibles aplicaciones eran debatidas con naturalidad en el seno del flamante OIEA, y en la
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El Brasil, de hecho, sometió en el Comité de Desarme de 18 Naciones enmiendas para omitir la expresión “nuclear explosive devices” en los artículos I, II y IX, mientras que buscó colocar dicha figura en el artículo IV entre los derechos inalienables de las naciones en los usos pacíficos de energía nuclear. Ver LIMA, M. R. S. The political economy of Brazilian foreign policy: Nuclear Energy, Trade and Itaipu, Ph.D. dissertation. Vanderbilt University, 1986, p. 137. 89 AMRECIC, Caja OEA y ONU, Aspectos salientes de la exposición del embajador S.E. Dr. José María Ruda, 22-may-1968, AH/0142. 90 Ibídem. Ello fue expresado en la discusión sobre el TNP el 22 de mayo de 1968. 91 Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. op. cit., p. 53-54.
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práctica, eran utilizadas por las principales potencias nucleares –EE.UU. y URSS– que exploraban sus beneficios mediante prueba y error. De hecho, entre la década del 60 y el 80, los EE.UU. y la URSS realizaron 151 explosiones nucleares pacíficas para el desarrollo de embalses, apoyo en la construcción de canales, extracción de gas y petróleo y la creación de cavidades subterráneas para almacenamiento entre otros usos92. Los propios regímenes de no proliferación de armas nucleares permitían –bajo una serie de condiciones– la realización de PNEs. Tal es el caso del artículo 5 del TNP93 como del 18 de Tlatelolco94, que reconocen –no sin diferencias sensibles– los beneficios en el campo de los usos pacíficos de la energía nuclear95. Asimismo, había un componente de mercado que no puede ignorarse: la posibilidad de arrendarse a otras naciones. Hubo, en la década del 60, conversaciones entre EE.UU. y Brasil como también Francia y la Argentina en ese sentido 96. No puede deducirse, entonces, que la defensa de las PNEs constituía la evidencia conclusiva de que un Estado estaba detrás de la bomba atómica.
El inconveniente que presentaban las PNEs, no obstante, radica en sus características técnicas que eran indistinguibles de las de un arma nuclear. Al requerir tanto el necesario material fisible como también el complejo mecanismo de detonación y la capacidad de controlar la explosión en la práctica ello significaba que el Estado que adquiriera la tecnología para realizar
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Datos del sitio del Comprehensive Test Ban Treaty Organization. En el mismo se indica que de las 2.050 declaradas explosiones nucleares entre 1945 y 1996, el 7% fueron para fines pacíficos. El resto eran ensayos de armas nucleares. Ver http://ctbto.org/ 93 Dice el artículo 5: “Cada Parte en el Tratado se compromete a adoptar las medidas apropiadas para asegurar que, de conformidad con este Tratado, bajo observación internacional apropiada y por los procedimientos internacionales apropiados, los beneficios potenciales de toda aplicación pacífica de las explosiones nucleares sean asequibles sobre bases no discriminatorias a los Estados no poseedores de armas nucleares (…) Los Estados no poseedores de armas nucleares Partes en el Tratado deberán estar en posición de obtener tales beneficios.” 94 Dice el artículo 18, en su párrafo 1: “Las Partes Contratantes podrán realizar explosiones de dispositivos nucleares con fines pacíficos -inclusive explosiones que presupongan artefactos similares a los empleados en el armamento nuclear- o prestar su colaboración a terceros para los mismos fines, siempre que no contravengan las disposiciones del presente Artículo y las demás del Tratado, en especial las de los Artículos 1 y 5”. 95 La diferencia entre el Tratado de Tlatelolco y el TNP en este punto era significativa: el régimen latinoamericano legitimaba a cualquier Estado del tratado a desarrollar dicha tecnología, beneficiarse de ella y prestarla a terceros, mientras que el régimen de no proliferación internacional permitía al Estado poseedor de armas nucleares en disponerla al receptor no poseedor de armas nucleares, quien a su vez debía voluntariamente renunciar a ella. El último caso evidencia la lógica comercial detrás de las PNEs. 96 En la visita del presidente de la Comisión de Energía Nuclear de EE.UU. al Brasil, Glenn Seaborg indicó la predisposición norteamericana en suscribir acuerdos internacionales para suministrar servicios de explosivos nucleares pacíficos sobre bases no discriminatorias, y se especuló sobre el arrendamiento de PNEs norteamericanas al Brasil. En el caso argentino, Hymans cita al embajador argentino Antonio Carrea diciendo que “around 1970 France offered to provide a PNE to excávate a deep-water port on the Patagonian coast”. La referencia del caso brasileño: AP, Discurso del Dr. Glenn T. Seaborg, presidente de la Comisión de la Energía Atómica de los EE.UU, oct-1967. La del caso argentino está en: HYMANS, Jacques. op. cit. 143-144.
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una explosión nuclear pacífica también contara con el know-how del arma nuclear. Este problema adquirió una singular relevancia luego del ensayo nuclear indio de 1974, cuyo gobierno acusó de ser una explosión de carácter “pacífica”, pero que en los hechos le dio el status de potencia nuclear y se la trató como tal.
Las autoridades de Buenos Aires, de hecho, no ignoraban el énfasis que el gobierno Costa e Silva le había otorgado a la cuestión de las explosiones nucleares pacíficas, y percibía que la discusión brasileña suponía algo más allá que la defensa de un principio. Un informe de inteligencia argentino elaborado en julio de 1967 señaló que el Brasil venía realizando estudios desde 1961 para obtener “su propia bomba atómica”97, y reparó que a partir de 1967 había una “aparente imposición de un núcleo de militares que quiere que Brasil tenga con rapidez la bomba atómica y que en tal sentido respaldará al presidente Costa e Silva para que se empiece inmediatamente la explotación de la energía nuclear y la fabricación de la bomba”98.
No obstante, el informe sostuvo que en el Brasil No se disponen actualmente de recursos técnicos y económicos suficientes [...] además de la necesidad de grandes inversiones, necesitan de material humano y tiempo. De no variar fundamentalmente el actual panorama, Brasil no podría tener su bomba atómica en un lapso probable de diez años99.
En otras palabras, no existía la percepción de que el Brasil tenía los medios para ir en dirección de la bomba o una explosión nuclear en el corto plazo. Si bien la defensa argentinobrasileña sobre el derecho de realizar explosiones nucleares –entendidos como una herramienta legítima dentro de los usos pacíficos de la energía atómica– no necesariamente significaba que ambos tenían la intención de ir decididamente en esta dirección, la sola posibilidad abierta de ello tendrá un impacto significativo no sólo en su relación con terceros –que acusarán a ambos de estar detrás de la bomba– sino que también incidirá sobre la desconfianza mutua respecto las actividades nucleares que cada uno desarrollaba. En teoría –cabe recordar– ambos países podían ir en esta dirección sin violar ningún compromiso internacional100. 97
AP, Perspectivas en el sector nuclear, Armada Argentina, jul-1967. Ibídem, p. 3. 99 Ibídem, p.3. 100 Además de haberse mantenido fuera del TNP y aceptado con reservas el régimen de Tlatelolco, la Argentina tenía algo más de flexibilidad que el Brasil en una eventual explosión de un artefacto nuclear, por haber firmado pero no ratificado el Tratado de 98
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1.2 De Costa e Silva a Médici: los primeros intentos de cooperación nuclear
Con el arribo del mariscal Artur da Costa e Silva a la presidencia del Brasil el 15 de marzo de 1967, la energía nuclear volvió a ocupar un lugar prioritario en la agenda política del gobierno. En la formulación de la política nuclear de los próximos años –que incluyó la decisión de materializar su primer reactor nuclear y la línea tecnológica de su programa atómico101– el nuevo gobierno encontró en Buenos Aires un aliado natural en varias de sus causas.
Además del interés en homologar su postura con la argentina en las etapas más significativas de la negociación de los regímenes de no proliferación nuclear a nivel regional y global, en vistas de acelerar el desarrollo nuclear brasileño, Costa e Silva había establecido en una reunión del Consejo de Seguridad Nacional (CSN) que el Brasil debía aspirar a concretar una “cooperação com países em nível técnico equivalente ao nosso, particularmente os da América Latina”102, mencionando a la Argentina explícitamente. Itamaraty, a su vez, consideraba de interés político un acuerdo de cooperación nuclear con Buenos Aires103.
Luego de una serie de entendimientos nucleares de naturaleza pragmática en organismos internacionales como de índole ideológico –expresados en una coincidente visión del orden nuclear global–, las condiciones políticas para un entendimiento nuclear argentino-brasileño estaban dadas. 1.2.1 La iniciativa brasileña y la misión de la CNEA al Brasil
Basado en consideraciones de Itamaraty y la Comisión Nacional de Energía Nuclear brasileña (CNEN) en el marco de una reunión del CSN, el 14 de septiembre de 1967 Costa e Prohibición de Ensayos Atmosféricos (Moscú, 5/8/1963) que prohíbe los ensayos nucleares en la atmósfera, espacio ultraterrestre y debajo del agua. Brasil lo había firmado y ratificado, viéndose limitado a realizar ensayos subterráneos, como el caso indio. 101 En junio de 1967 un grupo especial compuesto por el Ministerio de Minas y Energía, el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) y la Comisión Nacional de Energía Nuclear (CNEN) para formular la política nuclear para los próximos años, lo que culminará en la decisión brasileña de firmar un acuerdo con la firma norteamericana Westinghouse para su primer reactor nuclear en 1972. Ver LIMA, M.R.S. op. cit. p. 116-119 102 Arquivo Nacional, Ata da Quadragésima Sessão do Conselho de Segurança Nacional 4-oct-1967, p. 5. 103 Ibídem, p. 24-25. En la reunión del CSN con el presidente Costa e Silva, el canciller brasileño sostuvo que “além dos acordos com países mais desenvolvidos, pode ser aconselhável concluir acordos com: l) países de desenvolvimento comparável ao do Brasil, com os quais haja interesse político especial era estabelecer cooperação no campo nuclear, como é o caso da Argentina e 2) países menos desenvolvidos do que o Brasil, como o Paraguai e a Bolívia, que sempre nos dispusemos a favorecer e atrair, por causa da nossa posição”.
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Silva dio la instrucción de “Autorizar o início de conversações preliminares, com vistas a por em movimento o processo formal das negociações, para posterior firma com a ARGENTINA de um Acordo de Cooperação para Desenvolvimento Nuclear com Fins Pacíficos”104.
La celeridad del gobierno brasileño fue asombrosa: aprovechando la Conferencia de Cancilleres de la Asociación Latino Americana de Libre Comercio (ALALC) en Asunción en septiembre de 1967, el canciller brasileño José de Magalhães Pinto le entregó un memorándum a su par argentino, Nicanor Costa Méndez, con referencia a la negociación de un acuerdo nuclear, y a su vez sugirió que las comisiones nucleares de ambos países establezcan contacto en la próxima Conferencia del OIEA en Viena, prevista para fines de aquél año.
El gobierno argentino, sin embargo, respondió con cautela. En un primer momento, la CNEA reaccionó con escepticismo en virtud de “consecuencias negativas registradas en el pasado cuando se trató de llegar a fórmulas de cooperación con el Brasil”105. La Cancillería argentina, por su parte, acusaba a Brasilia de haber roto el pacto de caballeros que habían alcanzado en la Junta de Gobernadores del OIEA y recordaba que “en los casos en que [se] ha buscado la cooperación por la vía multilateral Brasil ha tratado insistentemente de asegurarse la sede de los organismos proyectados, a despecho de las aspiraciones argentinas”106.
Empero, las autoridades brasileñas continuaron firmes en su propósito, y la nueva oportunidad para manifestar su interés en establecer un instrumento de cooperación nuclear con la Argentina surgió con motivo de la inauguración del Centro Atómico Ezeiza en Buenos Aires en diciembre de 1967.
Tras confirmar su presencia, el titular de la CNEN, Uriel da Costa Ribeiro, le adelantó a su par de la CNEA, el almirante Oscar Quihillalt, que aprovecharía dicha ocasión para realizar un
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Exposição de Motivos do Conselho de Segurança Nacional ao Presidente da República, 8-set-1974, secreto. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.09.11. 105 AMRECIC, Caja Brasil, Memorándum Costa Méndez, 15-ene-1968, AH0124. Nota: Este precedente es únicamente encontrado en el memorándum a Costa Méndez, no se precisa exactamente cuáles fueron las experiencias anteriores que no llegaron a buen puerto. 106 AMRECIC, Caja Brasil, Memorándum Costa Méndez, 15-ene-1968, AH0124.
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intercambio de científico entre técnicos argentinos y brasileños, por lo que viajó con una comitiva de ocho miembros en una estadía prolongada entre el 18 al 23 de diciembre107.
Allí, Costa Ribeiro le extendió una invitación a Quihillalt para visitar el Brasil en marzo de 1968 y profundizar los vínculos entre ambas comisiones con el fin de explorar la posibilidad de un acuerdo nuclear. Luego de la experiencia compartida en Buenos Aires, el 29 de diciembre de 1967 el presidente de la CNEA le escribió al canciller Costa Méndez a fin de informarle que Existe un evidente cambio favorable en la actitud de la Comisión de Energía Atómica brasileña en lo que respecta a las relaciones e intercambio de información con la Argentina. Esta nueva modalidad se manifiesta no solamente en actos de tipo formal o protocolar, sino también en un más amplio y decidido espíritu de cooperación para la resolución de problemas científicos y tecnológicos de interés común108.
Luego, Quihillalt sugirió que una eventual cooperación con Brasil –además del intercambio científico-técnico– presentaba la posibilidad de constituir “un frente común ante los organismos internacionales a fin de obtener programas concretos de asistencia técnica en proyectos regionales”109. Con estos elementos, el titular de la CNEA expresó que “tales razones establecen, a juicio de esta Comisión Nacional, la oportunidad de la firma de un acuerdo con Brasil”110.
La respuesta de la Cancillería argentina a la iniciativa brasileña está contenida en un memorándum preparado para el encuentro entre los cancilleres Costa Méndez–Magalhães Pinto que se llevó a cabo en Río de Janeiro los días 22 y 25 de enero de 1968. Entre los diversos asuntos que aborda, en la cuestión nuclear el mismo recuerda que a pesar del reciente interés evidenciado por nuestra Comisión [Nacional de Energía Atómica], la firma de un acuerdo constituye una decisión política, subordinada naturalmente al cuadro general de nuestras relaciones con el Brasil. En tal sentido, puede representar un instrumento útil de la negociación de otros problemas pendientes con ese país111.
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AP, Carta de Costa Ribeiro a Quihillalt, 5-dic-1967. Además de Costa Ribeiro, viajaron: Hervásio Guimaraes de Carvalho; Helcio Modesto da Costa; Romulo Ribeiro Pieroni; Milton Campos; Sergio Gorreta Mundim; Julio Jansen Laborne y Hernani Augusto Lopes de Amorim. 108 AP, Nota de Quihillalt a Costa Méndez, 29-dic-1967. 109 Ibídem. 110 Ibídem. 111 AMRECIC, Caja Brasil, Memorándum Costa Méndez, 15-ene-1968, AH0124.
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Fuera de ello, el único reparo de la Cancillería argentina para la firma del acuerdo nuclear estaba en la sede en la que debería firmarse, que debía ser Buenos Aires. El memorándum a Costa Méndez sostenía que, de concretarse las negociaciones, “deberá tratarse de evitar todo compromiso para firmar un acuerdo en Río de Janeiro para que ello no nos coloque en el plano internacional en una posición secundaria respecto al Brasil”112. En otras palabras, el reparo de la Cancillería estaba en una cuestión de forma y no de fondo.
Concluyendo que la cooperación nuclear era un asunto que debía estudiarse con mayor detenimiento –en particular, por el Consejo Nacional de Seguridad argentino (CNS)– el informe preparado para el canciller Costa Méndez indicó que No sería conveniente asumir la iniciativa en este tema. De existir interés de parte brasileña en incluir un párrafo al respecto en la declaración conjunta, parece conveniente que el mismo haga referencia solamente a los contactos realizados a nivel técnico, expresar satisfacción por los resultados alcanzados y recomiende su continuación con miras a sentar las bases para un acuerdo113.
La declaración conjunta que ambos cancilleres suscribieron resaltó la preocupación argentino-brasileña respecto la proliferación nuclear –similar a lo expresado en la declaración Dantas-Cárcano– y a su vez, realizó una defensa sobre el derecho de los usos pacíficos de la energía nuclear114.
Si bien no se mencionaron las tratativas respecto un eventual convenio de cooperación nuclear, se firmó un importante convenio de intercambio cultural –que preveía el intercambio “cultural, artístico y científico entre ambos países” instrumentado por becas115– y el 21 de marzo de 1968, el canciller Costa Méndez autorizó a Quihillalt a realizar el viaje al Brasil con una comitiva de la CNEA a fin de familiarizarse con el programa nuclear brasileño116. 112
Ibídem. Ibídem. 114 Comunicado Conjunto Costa Méndez-Magalhães Pinto 25/1/1968. Su segundo párrafo indica: “En el plano de la política mundial, comprobaron la comunidad de ideales que anima a los dos Gobiernos. Reiteraron su idéntica vocación de paz y la consecuente adhesión al principio de no proliferación de armas atómicas, sin perjuicio del uso pacífico de la energía nuclear bajo todas sus formas.” 115 Convenio de Intercambio Cultural, 25/1/1968. Este acuerdo servirá de precedente para el posterior acuerdo de intercambio científico-tecnológico entre ambos países en mayo de 1980. Para ver más al respecto, ver DA SILVA, Mario P. Colaboração Argentina/Brasil no campo tecnológico. Revista Brasileira de Política Internacional, n. 93-96, pp. 53-58, 1981. 116 La CNEA había sugerido que de haber tratativas en este sentido, precisaría un “lapso mínimo” de cuatro meses con el fin de detectar las áreas concretas de cooperación, lo que naturalmente daba margen de maniobra a las autoridades de San Martín para obtener beneficios políticos. AP, Nota de Quihillalt a Costa Méndez, 21-mar-1968. 113
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Quihillalt arribó al Brasil el 24 de marzo junto a una comitiva de nueve miembros117, y la estadía de cinco días incluyó la visita de instalaciones del programa nuclear brasileño en Río de Janeiro, Minas Gerais y San Pablo118, con el fin de familiarizarse con el mismo y encontrar posibles áreas de cooperación. La comitiva de la CNEA luego produjo un informe detallado con los resultados de la visita119.
En este viaje, las autoridades de la CNEA habrían recibido de parte de la CNEN un proyecto de acuerdo de cooperación nuclear para fines pacíficos en términos similares al acuerdo de cooperación nuclear argentino-español del 20 de julio de 1966120. De este modo, en 1968 ya circulaba en ambos países el primer anteproyecto de cooperación nuclear argentino-brasileño121.
Las notas internas del mismo hacen mención a la posibilidad de cooperación bilateral en aspectos sensibles de la energía nuclear, como la realización de estudios conjuntos en materia de construcción de centrífugas para enriquecer uranio y el estudio de aplicación de artefactos nucleares pacíficos en grandes obras de ingeniería122.
1.2.2 La operación de exportación de uranio y la pérdida de impulso político
Aún sin haber concretado un acuerdo de cooperación nuclear, pero dentro de la cordialidad que signaba la relación bilateral en el campo atómico, el 4 de septiembre de 1968 el primer secretario de la embajada brasileña en Buenos Aires, Carlos Antonio Bettencourt Bueno,
117
Además del almirante Quihillalt, viajaron Mario Báncora, Jorge A. Sabato, Dan Beninson, Jorge Coll, Martín Crespi, Jorge Cosentino, Pedro Stipanicic, Julio César Merediz y Victorio Angelelli. 118 Entre ellas se mencionan el Centro Brasileño de Investigaciones Físicas (Río de Janeiro); Instituto de Energía Atómica (San Pablo) y el Instituto de Investigaciones Radioactivas (Minas Gerais). 119 AP, Informe de la Comisión al Brasil, 17-abr-1968. 120 El documento señala que “en 1968, durante la visita al BRASIL de representantes de la Comisión Argentina de Energía Atómica les fue entregado un proyecto de acuerdo de cooperación para fines pacíficos, calcado en los mismos términos de instrumento similar, en negociaciones entre aquél país y la ESPAÑA”. Ver Exposição de Motivos do Conselho de Segurança Nacional ao Presidente da República, 8 set 1974, secreto. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.09.11. 121 AP, Anteproyecto de Cooperación Nuclear, 1968. El mismo se regiría por un plazo de 10 años, y estaba previsto a firmarse en Buenos Aires. Su artículo segundo encargaba a las comisiones atómicas de ambos países a concertar un convenio complementario que abarque áreas como intercambio de personal e informaciones; intercambio y uso recíproco de equipos, instalaciones y materias primas nucleares; estudios sobre reactores, fabricación de elementos combustibles y por último la coordinación de actividades en relación con las responsabilidades de ambas naciones ante los organismos internacionales y regionales de energía atómica. 122 Esto aparece en un apartado del proyecto.
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manifestó a las autoridades de la CNEA el interés de su país en adquirir cinco toneladas de uranio argentino “libre de salvaguardias y dentro de la mayor reserva”123.
En un primer momento, tanto la Cancillería argentina como la CNEA se pronunciaron favorables a dicha operación. El director de política de la Cancillería consideró que “en el momento actual y dado el espíritu de buena voluntad que caracteriza nuestras relaciones con Brasil debe tratar de accederse a lo solicitado siempre y cuando no suponga un mayor esfuerzo”124.
El almirante Quihillalt, a su vez, le envío una carta al canciller Costa Méndez expresando que “dentro del marco de las relaciones entre ambas comisiones de energía atómica, estimamos conveniente satisfacer el requerimiento formulado, como una expresión más de nuestra voluntad de cooperación”125. El único reparo de la CNEA decía respecto su factibilidad, indicando que debería aguardarse hasta mediados de 1969 para concretar dicha operación.
Sin embargo, a días del nuevo contacto entre Bettencourt y las autoridades de la CNEA previsto a inicios de 1969 para tratar la operación de exportación de uranio, Quihillalt recibió un memorándum interno proveniente del encargado de relaciones internacionales de la CNEA con la advertencia de que la Cancillería argentina “pondrá algunos reparos en el problema de facilitar uranio al Brasil. Esta posición se debe a dificultades de orden diplomático con dicho país”126.
A pesar de ello, Quihillalt se mantuvo firme en sus esfuerzos, y aprovechando un recambio de autoridades en la Cancillería hacia el final del gobierno Onganía en junio de 1969, volvió a embestir en sus intentos de lograr un acuerdo de cooperación con el Brasil. Con este propósito, el 15 de diciembre de aquél año le envío una nota al canciller Juan B. Martín –sucesor de Costa Méndez– en la que se refirió a las tratativas mantenidas con la CNEN en vistas a un acuerdo de cooperación nuclear. Tras una síntesis de los antecedentes de las discusiones nucleares con Brasil y el estado actual de las discusiones, opinó que “los antecedentes expuestos
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AP, Ayuda Memoria: Venta de 5tn de uranio a Brasil, nov-1968. Ibídem. El subrayado es original del documento. 125 AP, Nota de Quihillalt a Costa Méndez, 20-dic-1968. 126 AP, Nota de Alegría a Quihillalt, 31-ene-1969. 124
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señalan la conveniencia de formalizar y encauzar las relaciones establecidas, mediante la firma de un convenio de colaboración”127. Sin embargo, el titular de la CNEA no logrará modificar la actitud de un gobierno al que le restaban sólo seis meses en el cargo, desdibujándose lentamente el impulso político necesario para avanzar en dirección de un acuerdo nuclear. 1.2.3 El gobierno Médici y el segundo intento de cooperación nuclear
En 1970, un Itamaraty comandado por Mario Gibson Barboza juzgó que la situación bilateral era “favorable” para el reinicio de conversaciones nucleares con Buenos Aires, y para ello sometió a la apreciación presidencial un nuevo proyecto de cooperación nuclear que fue elevado al CSN, a ser analizado por sus integrantes y el propio presidente brasileño, Emilio Garrastazu Médici, quien había asumido el cargo un año atrás. Tras la recepción favorable por parte del Ministerio de Minas y Energía –que tenía a la CNEN bajo su órbita– el 19 de noviembre de 1970 el CSN juzgó que el proyecto elaborado era “de incontestável mérito para os altos interesses da Segurança Nacional”128 y únicamente sugirió que en los contactos con las autoridades argentinas se empleen “as mesmas precauções” adoptadas en el pasado129.
Aunque la CNEA se había mostrado favorable en concretar un acuerdo de cooperación nuclear con el Brasil, la opinión de la Cancillería argentina aún se mostraba reacia a ello. Así, cuando en 1972 el nuevo canciller argentino Luis M. de Pablo Pardo le solicitó un informe al presidente de la CNEA respecto el estado de las conversaciones nucleares con el Brasil, Quihillalt le recordará que Durante las conversaciones mantenidas en los años 1970 y 1971 entre los señores Directores y funcionarios de la Dirección de Política de ese Ministerio y el que suscribe, sobre la posibilidad de concretar un convenio con Brasil, se indicó la conveniencia de postergar su realización, hasta que las condiciones generales de nuestras relaciones con ese país fueran más favorables, reservando ese convenio como elemento de negociación, dado el interés demostrado por Brasil. Por lo tanto, esta Comisión Nacional ha permanecido a la expectativa de las instrucciones de esa Cancillería130. 127
AP, Nota de Quihillalt a Martin, 15-dic-1969. Exposição de Motivos do Conselho de Segurança Nacional ao Presidente da República, 8 set 1974, secreto. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.09.11. 129 Ibidem. 130 AMRECIC, Caja Brasil, Carpeta viaje Lanusse, 16-feb-1972. AH/0124 128
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Para comprender la negativa del gobierno argentino –a pesar de las constantes tentativas de la CNEA– debe analizarse detalladamente el estado de la relación bilateral entre fines de la década del 60 e inicios de 1970, donde ocurrieron hechos significativos con profundos efectos sobre el estado de relación argentino-brasileña que afectarán el buen espíritu que existía en la cuestión nuclear, como también otras áreas de la relación bilateral. 1.3 La relación bilateral: la competencia en la Cuenca del Plata (1967-1972)
El año 1967 encuentra a dos gobiernos militares en Argentina y Brasil. La Argentina estaba gobernada por Juan Carlos Onganía –que había instaurado la autodenominada “Revolución Argentina”131 resultante del golpe de Estado del 28 de junio de 1966– mientras que en Brasil estaba finalizando su mandato el mariscal Humberto Castelo Branco, el primer presidente de facto desde el golpe del 15 de marzo de 1964.
A pesar de la coincidencia ideológica inicial que ambos países compartían en su lucha contra el comunismo –expresado en la tesis de “fronteras ideológicas”132– la relación argentinobrasileña no estaba exenta de roces en distintos planos133. Por su dimensión territorial y carácter estratégico, en la región la Cuenca del Plata era el campo más delicado de la relación bilateral134.
Aprovechando el creciente desequilibrio económico con respecto a Buenos Aires, el gobierno brasileño comenzó a extender su influencia en la cuenca a través de una activa política de préstamos, créditos, cooperación técnica y asistencia militar a los países menores que la componían135. 131
FLORIA, Carlos A.; GARCIA BELSUNCE, César A. Historia de los Argentinos. 2a ed. Buenos Aires: Larousse, 2004, p. 982-985. 132 MONIZ BANDEIRA, Luiz A. Brasil, Argentina e Estados Unidos. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2010, p. 381-382. 133 Escudé y Cisneros señalan, por ejemplo, divergencias en torno al límite de proyección marítima de la soberanía continental; la creación de una Fuerza Interamericana de Paz; la cuestión de la pesca brasileña en aguas marítimas argentinas y el reconocimiento de regímenes izquierdistas como los de Chile y Perú. Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. Historia de las Relaciones Exteriores de la República Argentina (1806-2000) Tomo XIV, Las relaciones políticas, 1966-1989, Capítulo 66 – La revolución argentina (1966-1973) Las relaciones con Brasil. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 2000. 134 Archibaldo Lanús dice al respecto que “La cuenca de los ríos de la Plata, Uruguay, Paraná y Paraguay abarca un área de más de tres millones de kilómetros cuadrados, extendida en territorios de la Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Históricamente, ha sido un espacio neurálgico de rivalidad y confrontación, a la vez que de comunicación y unión entre los países de la región. LANÚS, Juan A. op. cit. p. 297. 135 LIMA, M.R.S. op. cit. p. 356.
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La diplomacia argentina –que seguía con particular atención los emprendimientos hidroeléctricos brasileños sobre el río Paraná136– había recibido con preocupación la firma del Acta de Iguazú –que culminará en la construcción de la represa de Itaipú– suscrita por los gobiernos de Brasil y Paraguay el 22 de junio de 1966. En su condición de país aguas abajo en la cuenca, la Argentina buscaba institucionalizar un mecanismo mediante el cual las obras realizadas aguas arriba no lo perjudicasen tanto en el campo ambiental como energético.
A modo de contrarrestar el avance brasileño sobre la Cuenca del Plata, entonces, el gobierno de Buenos Aires –particularmente durante la llamada Revolución Argentina– adoptó una posición reactiva y se aferró a las normas del derecho internacional137. La estrategia argentina se articuló de dos maneras: buscó institucionalizar un canal de diálogo entre los países que conformaban la cuenca a modo de obligar al Brasil a someter sus proyectos a los demás miembros, y al mismo tiempo, apeló incansablemente al principio jurídico de la consulta previa a fin de ejercer algún tipo de control sobre emprendimientos que comprometían los recursos naturales compartidos con sus vecinos138.
Si bien la tesis argentina será rechazada sistemáticamente por el Brasil en los años posteriores, los canales de diálogo entre Brasilia y Buenos Aires sobre la Cuenca del Plata estaban abiertos. Ello se pudo apreciar en el resultado de la I Reunión Extraordinaria de Cancilleres de la Cuenca del Plata que tuvo lugar en la capital argentina en febrero de 1967, cuya declaración conjunta dejó sentada la intención de fortalecer canales de diálogo entre los países componían la misma139. 136
Fundamentalmente, las represas que formaban el complejo hidroeléctrico de Urubupungá, integrado por las represas de Jupiá (Mato Groso del Sur y San Pablo), Três Irmãos e Ilha Solteira (San Pablo). Esta última causará varios roces diplomáticos entre ambos países a lo largo de los años. 137 Lanús cuenta que la visión argentina sobre un entendimiento en torno a la Cuenca del Plata sufrió una ruptura tras la instauración de la Revolución Argentina. Mientras que el gobierno anterior concebía un posible acuerdo con Brasil como un instrumento que aproximase a ambas naciones, el nuevo gobierno concebía ello como “un instrumento para mediatizar la política de rivalidad entre la Argentina y el Brasil”. LANÚS, Archibaldo, op. cit. p. 298. 138 Dicho principio, cuentan los autores, había aparecido en la Declaración de Montevideo -firmada por Brasil en 1933- y había sido reconocido en el Acuerdo de Salto Grande de 1946, suscripto por Brasil, y en el decálogo de las “Reglas de Helsinki”, aprobadas en 1966 y publicadas por la International Law Association. Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. Tomo XIV, Las relaciones políticas, 1966-1989, Capítulo 66 – La revolución argentina (1966-1973) El Tratado de la Cuenca del Plata (abril de 1969) También ver LIMA, M.R.S. op. cit. p. 356-372 y LANÚS, Archibaldo, op. cit. p. 297-302. 139 Declaración de Buenos Aires, 27/2/1967. La declaración estableció la creación del Comité Intergubernamental Coordinador con el objeto de “llevar a cabo el estudio conjunto e integral de la Cuenca del Plata, con miras a la realización de un programa de obras multinacionales, bilaterales y nacionales, útiles al progreso de la Región”.
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Esta serie de encuentros culminarán en el Tratado de la Cuenca del Plata, suscrito en Brasilia el 23 de abril de 1969 por los gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, que institucionalizó un mecanismo de consultas sobre la Cuenca del Plata140.
1.3.1 El gobierno Lanusse y el abandono de la cordialidad
Si la creciente presencia brasileña en la cuenca había comenzado a provocar cierto recelo en Buenos Aires, la creciente disparidad económica y el estrechamiento de la relación brasileñonorteamericana sólo contribuyeron en agravar esta situación.
Es precisamente durante el gobierno Médici (1969-1974) en el que el Brasil experimentará el auge de su modelo desarrollista y donde el contraste con la Argentina será cada vez más evidente. Mientras que la economía argentina registraba un marcado deterioro a inicios de la década del 70141, el Brasil crecía a una tasa anual del 11,1% entre los años 1968-1973, período que la historiografía brasileña refiere como el milagro económico142.
Como aprecia Moniz Bandeira, A expansão econômica do Brasil, cujo PIB desde 1968 começara a crescer com taxas de 9%, 10% e 11% [ao ano], contrastou com a relativa estagnação da Argentina, e acarretou um desequilíbrio de poderes cada vez maior na América do Sul. Esta constituía a verdadeira essência das tensões entre os dois países em torno do projeto de Itaipu143.
En Buenos Aires tampoco pasó desapercibido el encuentro que en diciembre de 1971 mantuvo el mandatario brasileño con su par Richard M. Nixon en Washington, que resultó en la
140
El artículo II del Tratado de la Cuenca del Plata establece que los Ministros de Relaciones Exteriores de los países de la Cuenca del Plata se reunirán una vez por año, en fecha que será sugerida por el Comité Intergubernamental Coordinador, a fin de trazar directivas básicas de política común para el logro de los propósitos establecidos en este Tratado; apreciar y evaluar los resultados obtenidos; celebrar consultas sobre la acción de sus respectivos gobiernos en el ámbito del desarrollo multinacional integrado de la Cuenca; dirigir la acción del Comité Intergubernamental Coordinador y, en general, adoptar las providencias necesarias para el cumplimiento del presente Tratado a través de las realizaciones concretas que él demande. 141 Floria y García Belsunce señalan que hacia 1972 las tendencias inflacionarias alcanzaron un ritmo del 100% anual y un incremento del déficit fiscal del 3 al 6% del PBI. Ver FLORIA, Carlos A.; GARCÍA BELSUNCE, César A. op. cit. p. 990-991. 142 FAUSTO, Boris. História do Brasil. 13a ed. São Paulo: EDUSP, 2009, p. 485. 143 MONIZ BANDEIRA, Luiz A., op. cit. p. 410.
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polémica frase proferida por el mandatario norteamericano, al expresar que “para donde se inclinará el Brasil irá toda la América Latina”144.
El arribo de Agustín P. Lanusse a la presidencia argentina el 21 de marzo de 1971, ciertamente no contribuirá a mejorar el estado de la relación existente. Los lineamientos que habían sido trazados por el CNS para el viaje oficial que el presidente argentino realizó al Brasil los días 12 y 15 de marzo de 1972 eran prueba sobrada de ello. El documento argentino señalaba que el objetivo de la visita a Brasil consistía en “obtener las bases necesarias sobre las cuales pueda alcanzarse un entendimiento con Brasil y condenar conjuntamente cualquier tipo de supremacía hegemónica en la región sud hemisférica”145, en una clara alusión a un supuesto pacto entre Brasil y los EE.UU. y el creciente rol brasileño en la Cuenca del Plata. Seguidamente propone que el curso de acción para lograr dicho objetivo radica en “neutralizar o superar el significativo acercamiento de la estatura internacional de Brasil como consecuencia de la entrevista Garrastazu Médici–Nixon”. Luego, llamaba a “negociar con firmeza la obtención de compromisos realistas [...] revelando la intención de endurecer las relaciones bilaterales si Brasil no morigera sensiblemente su actitud hacia las naciones de la región y no acepta un entendimiento de igual a igual con la Argentina”, y finalmente sugiere que en el marco de negociaciones reservadas, se deberá “rechazar toda acción brasileña que busque convertir a ese país en intérprete de las inquietudes de América Latina ante los Estados Unidos”146.
Si el propósito del viaje de Lanusse era manifestar el malestar existente de los sectores duros del gobierno argentino hacia el Brasil, puede decirse que logró su cometido. En declaraciones a la prensa brasileña, Lanusse repudió las expresiones de Nixon al manifestar que “el gobierno argentino sólo se inclina hacia donde lo hace la voluntad soberana del pueblo”147.
144
La frase en inglés citada en Moniz Bandeira es “we know that where Brazil goes, so will go the rest of that Latin American continent.” Ibídem. p. 414. 145 AMRECIC, Caja Brasil, Carpeta viaje Lanusse, 16 feb 1972. AH/0124. 146 Ibidem. 147 CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. Tomo XIV, Las relaciones políticas, 1966-1989, Capítulo 66 – La revolución argentina (1966-1973) Las relaciones con Brasil.
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Posteriormente, en una cena ofrecida por el mandatario brasileño, Lanusse abandonó el protocolo y pronunció un agresivo discurso en el que abordó las delicadas negociaciones en torno a la Cuenca del Plata, haciendo hincapié en las tesis defendidas por la diplomacia argentina en la cuestión de los recursos naturales compartidos148.
El rol que jugaron los medios de comunicación a lo largo de los episodios ríspidos entre la Argentina y Brasil no fue menor. Tanto en un país como en otro, las distintas líneas editoriales se hacían eco de los sectores moderados como de los nacionalistas, en algunas ocasiones exacerbando la rivalidad, en otras, morigerándola149.
La declaración conjunta resultante del encuentro de ambos presidentes en Brasilia abordó una serie de cuestiones generales, siendo el aspecto más destacado la inclusión de la cuestión de los ríos compartidos a insistencia de la Cancillería argentina, cuya inflexibilidad en esta cuestión dejó a la declaración al borde del fracaso150.
Debe resaltarse que a pesar del mal clima político existente en la relación bilateral argentino-brasileña, había una constante búsqueda de ambos países por encontrar una salida negociada. Así, en septiembre de 1972, ambos gobiernos suscribieron el Acuerdo de Nueva York, acuerdo que estableció una solución transitoria al impasse entre los dos países por los recursos
148
Cuenta Moniz Bandeira que “Lanusse acrescentou ao discurso, sem o conhecimento do Itamaraty, um parágrafo em que atacava o Brasil, ao queixar-se de prejuízos causados à Argentina debido à utilização do Rio Paraguai, sem sonsulta prévia. Em tom ligeiramente agressivo, evocou o Direito como a ´única alternativa válida para reger a atividade entre individuos, comunidade e Estados´, e referiu-se diretamente à regulamentação do uso dos recursos naturais, ´para evitar-se prejuízo a outro ou a outros Estados´”. Ver MONIZ BANDEIRA, Luiz A. op. cit. p. 411-412. 149 Cisneros y Escudé hacen un interesante análisis de los medios de comunicación a lo largo del conflicto argentino-brasileño en torno a los recursos naturales compartidos. En el caso argentino, dividen la prensa entre nacionalistas ortodoxos (Azul y Blanco, La Prensa) y desarrollistas (Clarín y Revista Estrategia). Mientras que los primeros denuncian el “expansionismo” brasileño sobre la Cuenca del Plata y un eje Washington-Brasilia, los segundos eran partidarios de la política de “hacer obras” para hacerle frente a los proyectos brasileños, buscando, a su vez, una alianza Buenos Aires-Brasilia lejos de la presencia de EE.UU. en la región. En el caso brasileño, los autores citan a O Globo como el “periódico representativo del sector nacionalista brasileño más reaccionario”, mientras que O Estado de São Paulo y Jornal do Brasil eran “conciliadores”. Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. 150 La misma tuvo las siguientes notas: a) el rechazo de la división del mundo en esferas de influencia; b) el compromiso mutuo de sujeción a una serie de principios, tales como el ejercicio efectivo de la democracia representativa, la condena a las modalidades de violencia, la adhesión a las declaraciones de Montevideo y de Lima sobre derecho del mar; c) el compromiso de cooperación en el aprovechamiento de los recursos naturales; d) el propósito común de llevar adelante el programa multilateral de la Cuenca del Plata; y e) la intensificación de la cooperación en todos los campos. Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit.
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naturales compartidos151. Empero, los constantes roces postergaron varios posibles puntos de cooperación, entre ellos, uno que presentaba indudables ventajas: el campo nuclear. 1.4 Consideraciones finales
El presente capítulo pone en evidencia, primeramente, la temprana coincidencia argentino-brasileña en torno a la cuestión nuclear. Ambos países no sólo manifestaron una actitud cooperativa en organismos internacionales que discutían asuntos nucleares –como se observó en el caso de la Junta de Gobernadores del OIEA o el Comité de Desarme de Ginebra– sino que también coincidieron en la defensa de los alcances y usos pacíficos de la energía nuclear, lo que se tradujo en la convergencia –y en ciertas instancias, coordinación– de sus posiciones como quedó manifiesto en la Declaración Dantas-Cárcano y en las etapas más significativas de la negociación de Tlatelolco y el TNP, donde ambas delegaciones defendían los mismos intereses.
A la par de ello, en un contexto en que ambos se encontraban realizando titánicos esfuerzos para impulsar sus programas nucleares mediante estrategias distintas, la cooperación en el campo científico-técnico se mostraba igualmente ventajoso para ambos países, ante los posibles beneficios resultantes de la exploración de fórmulas que permitiesen el intercambio de experiencias en los distintos campos de la física nuclear.
Esta serie de coincidencias argentino-brasileñas, como era de suponerse, se tradujo en dos concretas tentativas de cooperación provenientes del gobierno brasileño que, sin embargo, no prosperarán.
Según indican los documentos, la negativa argentina obedece al estado general de la relación bilateral. Transcurrido el momento excepcional de Uruguayana, la relación argentino151
Este acuerdo comprometía a ambos países a tres principios fundamentales: el aprovechamiento de los recursos naturales de un Estado no debe producir efectos dañinos a zonas situadas fuera de su jurisdicción nacional; la cooperación se efectivizará bajo el suministro de un Estado a otro de datos oficiales concernientes a la información técnica que comprende un determinado proyecto en la jurisdicción del Estado que ejecuta la obra y la información técnica será dada y recibida en el mejor espíritu de cooperación y buena vecindad, sin que ello se interprete como la facultad de un estado de demorar u obstaculizar el proyecto de otro Estado en el uso de recursos naturales dentro de su territorio. Ver LIMA, M.R.S. op. cit. p. 366-367. Archibaldo Lanús, por su parte, cuenta detalladamente cómo fueron las negociaciones. Ver LANÚS, Juan A. De Chapultepec al Beagle: Política exterior argentina, 1945-1980. Buenos Aires: Emecé, 1982, p. 302-304.
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brasileña volvió a caracterizarse por desencuentros e históricos recelos de carácter geopolítico en la región. Buenos Aires veía con preocupación un renovado eje Washington-Brasilia, y consideraba inaceptable el avance brasileño sobre la Cuenca del Plata, en el que la Argentina veía retroceder su influencia.
La competencia regional, entonces, parece ser la variable que mejor explica por qué la Argentina y el Brasil no consiguieron sellar un entendimiento nuclear en la década del 60 existiendo incentivos para ello. Empero, deben realizarse dos observaciones importantes. Primeramente, es fácilmente observar cómo la CNEA como agencia estatal empuja constantemente hacia un acuerdo de cooperación con el Brasil, mientras que la Cancillería es quien coloca reparos en ello. Ello no sorprende, ya que son las cancillerías quienes llevan el pulso político en la relación con otros países, estableciendo consideraciones de otro orden para avanzar en una materia concreta, y más aún en un campo estratégico como el nuclear.
En lo que respecta a la segunda observación, puede notarse que la Cancillería argentina no es tajantemente contraria en explorar fórmulas de cooperación nuclear con el Brasil. Ello obedece al carácter moderado y oscilante de la rivalidad bilateral. El problema surge cuando la Cancillería considera que las condiciones políticas para avanzar en dichas negociaciones no están dadas ante el creciente desequilibrio con su histórico rival regional.
Por último, es importante señalar que una de las coincidencias más significativas entre la Argentina y el Brasil en el campo nuclear –reservarse el derecho de efectuar explosiones nucleares pacíficas– paradójicamente se volverá en contra de ellos en el futuro. Es cierto que dicha postura era inspirada fundamentalmente en la defensa de un principio: el derecho a valerse de todos los beneficios que ofrecía la energía nuclear dentro de sus usos pacíficos. Sin embargo, al poseer las mismas características técnicas que el arma nuclear, surgirán implicancias en el campo de la seguridad tanto en términos recíprocos, como frente a la comunidad internacional. Este es un dilema que irá creciendo en la medida en que ambos desarrollen componentes sensibles de sus programas nucleares –especialmente en materia de reprocesamiento y enriquecimiento de uranio–
fuera de un régimen de salvaguardias, como sucederá en los
próximos años. 62
DE LA BOMBA INDIA AL ACUERDO BRASILEÑOALEMÁN (1974-1976) En un mundo que sólo conocía ensayos nucleares desde los bombardeos de Hiroshima y Nagasaki152, entre las 1.200 explosiones atómicas que se habían efectuado hacia 1974 hubo una en particular que se distinguió de las demás que no sólo produjo un profundo impacto sobre el joven régimen global de no proliferación nuclear, sino que también contribuirá a la modificación del vínculo entre los países proveedores y receptores de tecnología nuclear. Ello ocurrió el 18 de mayo de 1974, cuando un artefacto nuclear sacudió un pozo de 107 metros de profundidad que había sido excavado en la provincia de Rajasthan, en el noroeste indio. Tras la explosión, la operación denominada Smiling Buddha resultó exitosa e hizo de la India la primera potencia nuclear fuera del TNP153.
Inmediatamente después, el gobierno de Indira Gandhi se aprestó a declarar que se trataba de una explosión nuclear pacífica con el objetivo de explorar su potencial en obras de minería. Ello no impidió que Pakistán –que en el último cuarto de siglo se había enfrentado militarmente en tres ocasiones con la India154– llevara la cuestión a la Junta de Gobernadores del OIEA, provocando un amplio debate entre todos sus miembros. Sin embargo, el representante indio recordó que su país, al estar fuera del TNP, no había violado ningún tratado internacional, e insistió que dicha acción se encuadraba dentro de los usos pacíficos de la energía nuclear. La junta deliberó sobre el asunto, sin si quiera sugerir una postura condenatoria hacia Nueva Delhi155.
152
Desde que el Manhattan Project dio luz a Trinity el 16 de julio de 1945 hasta el 2009 se efectuaron 2.052 ensayos atómicos. El CTBTO atribuye las siguientes cifras: EE.UU.: 1.030; URSS: 715; Reino Unido: 45; Francia: 210; China: 45; India: 3; Pakistán: 2; Corea del Norte: 2. Ver http://ctbto.org/ 153 Para un análisis detallado del caso ver PERKOVICH, George. India´s nuclear bomb: The impact on global proliferation. Berkley: University of California Press, 1999. 154 India y Pakistán se enfrentaron militarmente en tres ocasiones: 1947, 1965 y 1971. Las dos primeras en torno a la región de Cachemira, la última culminó en la independencia de Bangladés. 155 Ver Fischer, David. op. cit. p. 96-98.
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Si bien la posición india era cierta desde un punto de vista jurídico, los Estados Unidos y Canadá se sintieron responsables de haberle facilitado los medios a la India para llevar a cabo su explosión nuclear. Ello se debe al rol central que jugó el reactor no salvaguardado de agua pesada CIRUS (Canada India Research Utility Services) que la India había adquirido en 1954 por el gobierno de Ottawa, que a su vez alimentado por cargas de agua pesada provenientes del Atomic Energy Commission de los EE.UU. en el marco del programa Atoms for Peace 156. Esta fórmula de cooperación canadiense-norteamericana le permitió a la India extraer el plutonio necesario para su ensayo nuclear.
Es cierto que aún era prematuro acusar al flamante régimen de no proliferación global por la explosión india. En todo caso, ello reforzó la postura de países proveedores de tecnología y material nuclear en la necesidad de ajustar aún más al TNP y adoptar nuevas fórmulas hacia aquellos países que se encontraban al margen de él.
En este sentido, en 1975 delegados de Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, Francia157, la República Federal de Alemania, Japón y Canadá se reunieron en Londres a fin de evaluar criterios adicionales a los establecidos por el llamado Comité Zangger 158 (ZAC). Este encuentro dio lugar al denominado Club de Londres, y su primera expresión oficial estuvo en la serie de principios conocidos como London Suppliers Guidelines159.
En el transcurso de los próximos años, el Club de Londres sumó ocho nuevos miembros160 y dicho foro se institucionalizó dentro del OIEA en enero de 1978, pasando a
156
Como el OIEA aún no había sido creado, no había un sistema de salvaguardias vigente en aquélla época para este tipo de transferencias. 157 Sobresale el hecho de que Francia –al igual que China– aún no había adherido al TNP. No obstante, su presencia en el Club de Londres supuso una significativa contribución para los propósitos que éste foro perseguía. 158 El Comité Zangger se creó para establecer el criterio de exportaciones de los países poseedores de tecnología nuclear, en los términos comprendidos en el artículo III.2 del TNP que dice: “Cada Estado Parte en el Tratado se compromete a no proporcionar: (a) materiales básicos o materiales fisionables especiales, ni (b) equipo o materiales especialmente o preparados para el tratamiento, utilización o producción de materiales fisionables especiales, a ningún Estado no poseedor de armas nucleares, para fines pacíficos, a menos que esos materiales básicos o materiales fisionables especiales sean sometidos a las salvaguardias exigidas por el presente artículo.” El mismo se reunió por primera vez en Viena, en marzo de 1971, bajo la dirección del profesor suizo Claude Zangger, con el objeto de interpretar este artículo. 159 Ellos son: (1) Aplicar medidas de protección física en material nuclear en los términos de las recomendaciones del OIEA (INFCIRC/225) y (2) Aceptar que cualquier instalación construida en base a know-how de tecnología suministrada sería puesta bajo salvaguardias. SCHMIDT, Fritz W. The Zangger Committee: It´s history and future role. Nonproliferation Review/Fall, 1994, p. 39. 160 Estos son: Bélgica, Checoslovaquia, la República Democrática de Alemania, Italia, los Países Bajos, Polonia, Suecia y Suiza.
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conocerse como el Nuclear Suppliers Group (NSG). El NSG adoptó una serie de principios que los proveedores nucleares recomendaban adoptar sobre sus exportaciones nucleares en la transferencia de plantas nucleares como en la tecnología nuclear involucrada con reprocesamiento, enriquecimiento y producción de agua pesada.
Si bien lo establecido por el NSG dejó abierto a cada país el seguimiento de la serie de principios que establecía –ello quedaba sujeto a los mecanismos de la legislación interna de cada parte161–, entre los próximos años, una serie de países procedieron en ajustar sus legislaciones con los nuevos principios establecidos162. 2.1 Las consecuencias de la explosión india sobre Argentina y Brasil La explosión india produjo una serie de efectos –directos e indirectos– sobre la Argentina y el Brasil. En el frente internacional, ambos países deberán comenzar a lidiar con acusaciones vertidas por distintos agentes –tanto gubernamentales como también medios de comunicación– respecto una supuesta carrera nuclear en el Cono Sur. Este hecho adquirió cierto dramatismo por tratarse de históricos competidores regionales gobernados por regímenes militares que estaban invirtiendo fuertemente en sus programas atómicos, siendo, a su vez, críticos del TNP.
Al mismo tiempo, ambos se verán fuertemente perjudicados como consecuencia de las restricciones impuestas en el mercado nuclear por parte de países que eran esenciales en la estrategia nuclear argentino-brasileña: Canadá y EE.UU. respectivamente. En el transcurso de los próximos años, tanto el gobierno de Ottawa como el de Washington modificarán su política de exportaciones nucleares sustituyendo un criterio comercial por uno vinculado a las garantías de no proliferación, lo que llevará a la Argentina y el Brasil a buscar socios alternativos163.
161
STRULAK, Tadeusz. The Nuclear Suppliers Group. The Nonproliferation Review/Fall, 199, p. 3. Estos son: Canadá (1976); Australia y Suecia (1977); EE.UU., Polonia y Checoslovaquia (1978). Es importante resaltar que no todos los proveedores nucleares reaccionaron de la misma forma; países como la República Federal de Alemania, Canadá, Suiza, China y la Unión Soviética, para mencionar algunos, mostraron su disposición de continuar negociando con países como la Argentina y el Brasil a pesar de no ser miembros del TNP (siempre con exigentes acuerdos de salvaguardias). 163 Es importante resaltar que no todos los proveedores nucleares reaccionaron de la misma forma. Países como la República Federal de Alemania, Suiza, China y la Unión Soviética, para mencionar algunos, mostraron su disposición de continuar negociando con países como la Argentina y el Brasil a pesar de no ser miembros del TNP (siempre con acuerdos de salvaguardias, pero sin el grado de exigencia de otros proveedores). 162
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2.1.1 El problema de las explosiones nucleares pacíficas y la visión de Guglialmelli
En el campo bilateral, la explosión india trajo nuevamente un dilema que cada vez adquiría una mayor significación en la relación nuclear argentino-brasileña: el de las explosiones nucleares pacíficas. Si las PNEs eran defendidas como una genuina herramienta dentro de los usos pacíficos de la energía nuclear a fines de la década del 60 –tal como constó en la posición argentino-brasileña durante las negociaciones de Tlatelolco y el TNP– el ensayo indio cambiará definitivamente esta visión. El general de división (R) Juan E. Guglialmelli –que a través de sus numerosas publicaciones en la revista Estrategia analizaba minuciosamente la relación argentino-brasileña bajo una óptica geopolítica– no omitió el debate que se había instalado a raíz de ello, como tampoco fue omiso a las consecuencias que podía acarrear en ambos países. Decía Guglialmelli en un artículo de 1974 titulado Argentina, Brasil y la bomba atómica que en lo que hace a la América Latina, abundan en la prensa internacional artículos y declaraciones de científicos, periodistas o funcionarios respecto a la posible fabricación de artefactos nucleares por parte de la Argentina y del Brasil, al punto que, incluso en estos países, los medios de comunicación masiva no sólo se hacen eco de aquellos comentarios sino que participan del debate. Parece oportuno, por lo tanto, tratar el tema con cierta amplitud ya que, en efecto, Buenos Aires y Brasilia han adoptado una política de uso pacífico de la energía atómica que no excluye, para esos fines, la fabricación y el uso de explosivos nucleares164.
En su extensivo análisis de las ventajas y desventajas de las PNEs, el estratega concluye que en el campo de la seguridad, aún con las “contradicciones y fricciones existentes entre Argentina y Brasil, no parecen justificar su fabricación y, menos aún, pasar a un programa militar del uso de la energía atómica”, sin ignorar que “la decisión de uno [de construir un artefacto], arrastraría al otro, entrando así en un juego de recíprocas injerencias que pueden conducir a una carrera armamentista de niveles insospechados”165.
Con una óptica estratégica y vinculada a la seguridad nacional, Guglialmelli se pronunciaba a favor de un acuerdo de cooperación nuclear con el Brasil para resolver el problema de las PNEs. El estratega expresaba ello en los siguientes términos 164 165
GUGLIALMELLI, Juan E. Argentina, Brasil y la bomba atómica. Revista Estrategia, n. 30, 1974, p. 1. Ibídem. p. 13.
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reiteramos la conveniencia de emprender una seria y meditada negociación global con el Brasil, en cuya agenda de cuestiones a resolver no podrá faltar el tema de la política nuclear y de la posible fabricación de artefactos explosivos. Nuestra privilegiada ventaja en la materia nos da la oportunidad de ofrecer un acuerdo de información, consulta y eventual cooperación técnica, sujeto como antes expresamos a la solución integral de las contradicciones y fricciones existentes. Este acuerdo nuclear, por otra parte, y dada la dinámica propia del desarrollo tecnológico y de la situación mundial y regional, deberá resguardar la libertad de decisión de las partes, para elegir, en su oportunidad, las alternativas que más convengan a los objetivos y políticas nacionales166.
Si bien Guglialmelli no ocupaba un cargo gubernamental al momento de sus escritos, la postura que defendía es revolucionaria en dos sentidos: pregonaba un entendimiento argentinobrasileño para resolver el creciente dilema de las PNEs –posibilidad que ambos países habían mantenido abierta–, y al mismo tiempo, buscaba una alternativa viable por fuera del TNP.
2.1.2 La lectura de Azeredo da Silveira sobre las intenciones nucleares argentinas
El canciller brasileño Antonio F. Azeredo da Silveira tampoco ignoraba las consecuencias de la explosión india en la relación argentino-brasileña, y el 21 de mayo de 1974 le informó en detalle al presidente Ernesto Geisel sobre las peculiaridades del caso indio, y luego le notó que Surgem, naturalmente, indagações sobre o futuro comportamento de outros países quasenucleares, como Israel e, de interesse mais direto para nós, a Argentina, objeto de considerações posteriores e cuja opção em favor do urânio natural como combustível para suas usinas de Atucha e de Rio Tercero terá sido fortemente influenciada por motivos estratégicos, na medida em que o reator de urânio natural produz o dobro do plutônio de um reator equivalente de urânio enriquecido167.
Luego de resaltar la malograda experiencia argentina de la década del 50 en el marco del Proyecto Huemul –que a los ojos del canciller brasileño constituyó la primera tentativa argentina de la búsqueda del artefacto nuclear–, Silveira señaló que los intentos de Buenos Aires en ir en dirección del artefacto volvieron a presentarse a fines de la década del 60. Ello, según el canciller, estaba manifiesto en el pensamiento de los escritos del entonces titular del CNS argentino, el general Osiris Villegas168.
166
Ibídem. p. 15. A experiência nuclear da India, 2- may-1974. Arquivo Paulo Nogueira Batista/CPDOC. 1969.02.24. 168 El general Osiris Villegas estuvo al frente del CNS durante el gobierno del general Juan Carlos Onganía (1966-1970). Villegas también fue embajador en Brasil entre 1970-1973. Silveira cita un artículo de Villegas titulado “Política Nuclear, Desarrollo y Seguridad Nacional” en la que sostiene que “la adquisición del status de potencia nuclear debe ser una de las metas básicas de nuestro país” para lo que llamaba a la necesidad de “dominar adecuadamente las técnicas para el uso pacífico de la energía 167
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Con estos elementos, Silveira le dice al presidente brasileño Consideradas as referencias acima mencionadas à luz do contexto político e estratégico de uma Argentina que busca com afinco uma solução política, de caráter imediatista, para a solução de seus problemas principais, afigura-se mais plausível a hipótese de vir o país platino a fabricar um artefato nuclear. Da mesma forma, a opção argentina, aliás intencional, em favor da linha de reatores alimentados com urânio natural ofereceria facilidades para uma abertura em relação ao ´clube atômico´, no qual o ingresso argentino viria gerar inegáveis dividendos, seja em função dos objetivos de política interna, seja em termos da desejada projeção internacional do país169.
Finalmente, concluye su pensamiento expresando que À vista do exposto, parece merecer atenção a possibilidade de a Argentina encaminhar-se para uma solução nos moldes já seguidos pela Índia, buscando, assim, sua admissão no restrito grupo das potencias nucleares, onde acredita ser o único país latino-americano em condições de ingressar. Para esse fim, deve-se levar em conta o fato de que a Argentina terá a partir deste ano capacidade de produzir 150 kgs. de Pu-239 suficientes para sustentar um programa de produção de 15 artefatos de 10 kilotons, e o que se torna viável para àquele país pela circunstancia de possuir também, como já mencionado, usina de reprocessamento e purificação de plutônio. A Argentina está mesmo em maior liberdade do que a Índia e do que o próprio Brasil, na medida em que, não tendo ratificado o Tratado de Moscou, pode fazer experiências dos explosivos nucleares. Não só subterrâneas mas na atmosfera, sob as águas e na superfície terrestre170.
El canciller brasileño, entonces, daba una visión conclusiva respecto las intencionalidades de la Argentina en el campo nuclear –país que él conocía bien habiendo sido embajador antes de conducir Itamaraty– y fue conclusivo en su opinión de que la Argentina no sólo seguiría el camino indio en búsqueda del artefacto, sino que además tenía los medios para hacerlo, mediante sus avances en el campo de reprocesamiento, donde había estudios a nivel de laboratorio171.
No obstante, ello mostrará no tener ningún impacto sobre la lógica brasileña de no cooperar con Buenos Aires en el campo nuclear mientras que continúe abierto el contencioso en torno a los recursos naturales compartidos, siendo, por el contrario, el gobierno argentino quien buscará cooperar con el Brasil en este campo.
nuclear –ahí incluidas las explosiones para fines pacíficos–, la aptitud tecnológica y la infraestructura que asegure garantías suficientes de convertibilidad y los fines de la defensa nacional”. 169 Ibídem. 170 Ibídem. 171 Hurtado de Mendoza señala que la Argentina ya había logrado importantes avances en materia de reprocesamiento a nivel laboratorio a fines de la década del 60 bajo la dirección de Juan Flegenheimer. En 1967 la planta piloto de reprocesamiento que se había constituido para tal efecto logró separar menos de un gramo de plutonio de elementos combustibles irradiados en el reactor RA-1 con uranio norteamericano. Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. 2009. Periferia y fronteras tecnológicas. Energía nuclear y dictadura militar en la Argentina (1976-1983). Revista CTS, nº 13, vol. 5, Noviembre. p. 39, nota al pie 27.
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2.1.3 El impacto de la explosión india sobre el programa nuclear argentino
La Argentina sintió particularmente los efectos de la explosión india como consecuencia de su “semejanza perturbadora”172 con el programa indio y por su sociedad nuclear con Canadá, que sufrió un fuerte modificación como consecuencia de la revisión de la política de exportaciones nucleares de Ottawa.
Los programas atómicos de Buenos Aires y Nueva Delhi por una serie de similitudes: en lo material ambos habían adoptado la misma línea tecnológica –agua pesada y uranio natural– y realizaban considerables esfuerzos en busca de contar un programa nuclear autónomo, mientras que en lo ideológico, los dos eran críticos del TNP y defendían todas las posibilidades que brindaban los usos pacíficos de la energía nuclear, entre ellas, las PNEs.
Antes de la explosión india, la Argentina había sellado dos importantes contratos con Canadá: uno para la construcción de su segunda central nuclear –firmado en marzo de 1973173–, y otro para la transferencia de tecnología, firmado en abril de 1974, en el que la firma canadiense Atomic Energy of Canada Limited (AECL) manifestaba su compromiso en suministrarle al personal científico de la CNEA el know-how necesario para la construcción de una central de tipo CANDU en la Argentina, una pieza crucial en la búsqueda de contar con un programa nuclear independiente174.
Tras la explosión india y la consecuente revisión de la política de transferencias nucleares, el gobierno de Ottawa modificará abruptamente su diálogo con Buenos Aires. Carasales recuerda que “la explosión nuclear de la India [...] ocasionó un extremo endurecimiento de la posición de
172
Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. De átomos para la paz… p. 59. Ello se firmó con un consorcio canadiense-italiano, constituido por la Atomic Energy of Canada Limited (AECL) de Canadá e Italimpianti, de Italia. 174 La transferencia –dicen Castro Madero y Takacs– también incluía la aceptación de personal argentino en los laboratorios de investigación, en las oficinas de ingeniería y en las centrales nucleares en construcción en Canadá. Asimismo, contemplaba la participación argentina en la realización de cálculos detallados y análisis de todos los aspectos del diseño nuclear de la central por construirse en Embalse así como en la planificación y ejecución del programa de experiencias físicas a realizarse durante la puesta en marcha y operación de la central. Ver CASTRO MADERO, Carlos; TAKACS, Esteban A. Política Nuclear Argentina ¿Avance o Retroceso? Buenos Aires: Instituto de Publicaciones Navales, 1991, p. 57. 173
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Canadá en materia de transferencia de tecnología y obligó a una larga y difícil renegociación del contrato”175.
Conscientes de la asociación entre el caso indio con el argentino, los integrantes de la CNEA se vieron obligados a desmentir categóricamente la existencia de un componente militar en su programa nuclear, aunque sus esfuerzos serán en vano. Jorge Cosentino, el director de Atucha, se vio obligado a expresar que “no tenemos un programa militar, y lo que es más importante, no podemos tenerlo”176 y Mario Báncora, un integrante histórico de la CNEA, recordará en el futuro que “la única cosa que la bomba india hizo por nosotros fue complicar terriblemente nuestras vidas”177.
La declaración de Báncora alude a la forzosa renegociación del contrato de la planta nuclear de Embalse impuesta por el gobierno de Ottawa, incluso bajo la amenaza de denunciar contratos previamente firmados en materia de cooperación nuclear por ambos gobiernos178. En los hechos, a fines de 1974 el gobierno canadiense paralizó las conversaciones nucleares con Buenos Aires referentes a la implementación integral del acuerdo de Embalse, a la espera de la firma argentina del TNP179. Si bien no se llegó a tal extremo, la Argentina sí se vio obligada a firmar un contrato de cooperación nuclear con fines pacíficos costurado por Ottawa con nuevos criterios a partir de la explosión india, definido por Castro Madero y Takacs como una herramienta ideada para aumentar los requerimientos de salvaguardias que se aplicarían a la central Embalse, que ya habían sido acordados y aprobados por el OIEA. Esta exigencia debió ser aceptada por el argentino en tanto que obraba como una condición para la continuación de la central que, a la sazón, llevaba más de un año de construcción180.
En su objetivo de dominar el ciclo de combustible nuclear, el gobierno de Buenos Aires aún requería tecnología extranjera para su programa nuclear. Su vínculo con Canadá lo llevó a experimentar los efectos de la mudanza en la política de países proveedores de tecnología nuclear, lo que contribuirá a reforzar aún más su necesidad de independizarse en dicho sector.
175
CARASALES, Julio C. op. cit. p. 14. Ver Dilemas nucleares, 18-feb-2006, Página/12. 177 Ibidem. 178 CASTRO MADERO, Carlos; TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 175. 179 AMRE. Política Externa. Argentina. Não-Proliferação nuclear. 1978. Caixa 159, 1978. 180 CASTRO MADERO, Carlos; TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 175. 176
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2.2 La iniciativa de la CNEA y la respuesta brasileña El 4 de junio de 1974 –menos de un mes transcurrido de la explosión india– el director de la central nuclear Atucha, Jorge Cosentino, visitó el Brasil y manifestó interés en intercambiar “información y experiencias” con Brasil en el campo nuclear, a lo que la CNEN y la CBTN (Compañía Brasilera de Tecnología Nuclear) reaccionaron positivamente. A menos de un mes de ello, la CNEA reforzó su interés. El 1º de julio del mismo año – coincidente con el fallecimiento del presidente argentino Juan Domingo Perón– una delegación de la Escuela Superior de Guerra del Brasil acompañada por el diplomático Luiz Augusto de Castro Neves –entonces secretario a cargo de asuntos nucleares en la Embajada de Brasil en Buenos Aires– realizó una visita a la central nuclear de Atucha.
Según se constata en un telegrama de la embajada brasileña en Buenos Aires a Itamaraty, Cosentino recibió la delegación y brindó una conferencia sobre el funcionamiento de la usina, y allí “declarou textualmente que a Argentina não tem intenção de fabricar bombas e que esta disposto a receber, sem nenhuma reserva, quaisquer técnicos brasileiros que queiram conhecer detalhes do programa nuclear argentino”181. Seguidamente, la nota menciona que “Cosentino manifestou a esperança de que Brasil e Argentina venham a trabalhar em cooperação em matéria de energia nuclear”, para luego afirmar que “até hoje essa colaboração tem sido mais formal do que efetiva, por ´alguma razão que ele não sabia qual era´”182.
Los pronunciamientos del director de Atucha no pasaron desapercibidos en Brasil, y fueron analizados por varios órganos del gobierno. El Ministerio de Minas y Energía brasileño se pronunció favorable a la iniciativa, y expresó en un despacho con fecha del cuatro de julio que
181
Visita de funcionário da embaixada a central nuclear de Atucha, 1-jul-1974. Arquivo Paulo Nogueira Batista/CPDOC. 1974.07.01. 182 Ibídem.
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“consideramos ser da maior importância tal entendimento, principalmente para evitar suspeitas mútuas que, fatalmente, levariam a esforços desnecessários”183.
Ello también fue recibido positivamente por Itamaraty, tal como consta en la Información al Presidente de la República (IPR) –en alusión al encabezado que acompañaba las comunicaciones entre del canciller al presidente brasileño– que Azeredo da Silveira le envió a Geisel el 18 de julio de 1974.
Aun habiendo estimado que la Argentina iría en dirección de la bomba sólo dos meses antes, en esta ocasión, el Silveira repasó el estado de la relación bilateral en el campo nuclear – donde se destacó la posición común de ambos países en las negociaciones de Tlatelolco y el TNP–, y expresó que O Itamaraty considera que poderia haver conveniência sobretudo política em um eventual acordo ou entendimento entre os dois países nesse terreno, na medida em que um tal acordo ou entendimento poderia, sem qualquer risco para a segurança dos planes nacionais no setor, afastar a exploração maliciosa que se faz em certos círculos internacionais sobre uma disputa entre os dois países para a fabricação da ´bomba´. Essa exploração só nos poderia ser danosa, se viesse a afetar a cooperação que nos possam prestar terceiros países184.
Esto último era una clara alusión a los efectos que la Argentina y el Brasil comenzaban a sentir como una de las consecuencias de la bomba india. Finalmente, el canciller brasileño sugirió cuáles pasos debían adoptarse a fin de dar credibilidad a las declaraciones del director de Atucha en el caso de aprobarse continuar con negociaciones en este sentido por el presidente Geisel185.
2.2.1 Las directivas del presidente Geisel
Luego del buen visto de ambos ministerios, el ocho de septiembre de 1974 Consejo de Seguridad Nacional (CSN) brasileño analizó en detalle esta posibilidad, y elevó un informe al presidente Geisel en el que consideró que “A assinatura de um acordo de cooperação para
183
Acordo de Cooperação Brasil–Argentina, Ministerio de Minas e Energia, 29-ago-1974. Arquivo Ernesto Geisel/CPDOC. 1974.03.26/2. 184 Cooperação Brasil-Argentina, Itamaraty, 18-jul-1974. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1976 No. 169. 185 Ibidem. Silveira sugiere que “o ponto de partida em busca desse entendimento ou acordo, seria iniciar, discretamente, um diálogo, por via diplomática, com o Governo argentino, para sentir que grau de credibilidade se deve dar às manifestações do Diretor da Usina Nuclear de Atucha”.
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utilização pacífica da energia nuclear, entre o BRASIL e a ARGENTINA, em principio, poderá ser conveniente para os interesses da Segurança Nacional”186.
Según la visión del CSN, una cooperación nuclear argentino-brasileña contribuiría, además, en tres aspectos fundamentales: (1) dirimir la desconfianza mutua entre ambos países (2) neutralizar las opiniones de terceros respecto una “eventual disputa” argentino-brasileña en busca del artefacto nuclear y (3) explorar las existentes posibilidades de complementación en el campo técnico ante las distintas líneas tecnológicas que cada país había escogido para su programa nuclear.
Empero, una vez sometido el documento del CSN al presidente Geisel para su evaluación, éste se pronunció respecto dicha cuestión en los siguientes términos Há diversos assuntos pendentes de negociação entre o BRASIL e a ARGENTINA, inclusive o da cota de Itaipu. Um possível acordo de cooperação sobre energia nuclear poderá ser negociado na oportunidade em que o forem os demais assuntos acima referidos. Recomendo, pois, que se aguarde a ocasião para o adequado procedimento e que, entretanto, se continuem os estudos a respeito, inclusive no preparo de minuta do acordo a ser proposto187.
Así, el presidente brasileño supeditó la posibilidad de un entendimiento en el campo nuclear con la Argentina a la resolución del conflicto de los recursos naturales compartidos, que estaban lejos de su resolución. El canciller Silveira recibió el parecer de su jefe político pocos días después, y en los próximos años se guiará bajo los lineamientos allí expresados.
No es casualidad que el futuro embajador argentino en Brasil, Oscar Camilión, note posteriormente en sus memorias, que “más allá del diálogo, la posibilidad de cooperar en el área nuclear no existiría mientras no estuviese resuelto el tema Itaipú”188.
186
Exposição de Motivos do Conselho de Segurança Nacional ao Presidente da República, 8-set-1974, secreto. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.09.11. 187 Nota a Azeredo da Silveira do CSN, 11-set-1974. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 188 CAMILIÓN, Oscar. Memorias políticas, de Frondizi a Menem (1956-1996), Conversaciones con Guillermo Gasió. Buenos Aires: Planeta/Todo es Historia, 2000, p. 209.
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2.3 La relación bilateral: Itaipú y el deterioro del diálogo (1973-1975)
La respuesta de Geisel a la iniciativa argentina en sellar un entendimiento nuclear con Brasil reflejaba fielmente el estado de la relación bilateral, cuyo diálogo se había deteriorado marcadamente desde la firma del Tratado de Itaipú por los gobiernos del Brasil y el Paraguay el 26 de abril de 1973, y suponía erguir una represa ubicada a sólo 17 kilómetros de la frontera Argentina, lo que provocó una fuerte indignación en Buenos Aires189.
A nivel oficial, la primera reacción argentina provino del saliente gobierno de Lanusse, que se expresó en una protesta ante el Comité Intergubernamental Coordinador de la Cuenca del Plata (CIC) respecto el vaciado unilateral de la represa de Ilha Solteira (San Pablo) durante la visita del presidente paraguayo Alfredo Stroessner al Brasil.
A la par que ello acontecía, la Argentina afrontaba una convulsionada transición política con la dramática salida de Lanusse del poder y la asunción de Héctor Cámpora –el primer presidente democráticamente electo desde 1966– con la misión de allanarle el camino a la presidencia de Juan D. Perón, lo que sólo contribuirá a exacerbar aún más la disputa brasileñoargentina sobre los recursos naturales compartidos190.
El 25 de mayo de 1973 el peronismo volvió a ocupar el poder en la Argentina, y tan sólo a un mes de la asunción de Cámpora, el nuevo gobierno argentino criticó el acuerdo brasileñoparaguayo en la reunión de la OEA en Lima. Seguidamente, el 10 de julio, el canciller argentino Juan Carlos Puig denunció los Acuerdos de Nueva York suscritos en septiembre de 1972. Puig dijo en aquélla ocasión que “mi gobierno [...] no puede ocultar su preocupación frente a instrumentos bilaterales de importancia fundamental que, por ambiguos, llevaron de manera irremediable a la confusión interpretativa y a la consiguiente frustración de nuestros comunes deseos de efectivo entendimiento”191.
189
El embajador brasileño en Argentina, Azeredo da Silveira, le comunicó a Itamaraty la intensa campaña contra Itaipú que abarcaba, incluso, afiches callejeros en las calles porteñas. Ver SPEKTOR, Matías. op. cit. p. 59-60. 190 LIMA, M.R.S. op. cit. 369. 191 CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. Tomo XIV, Las relaciones políticas, 1966-1989, Capítulo 67 – Los gobiernos peronistas (1973-1976) Las relaciones con Brasil.
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Durante el interregno de Raúl Lastiri –que presidió la Argentina entre julio y octubre de 1973– la diplomacia argentina aprovechó la IV Conferencia de Países No Alineados en Argel para embestir nuevamente sobre el acuerdo brasileño-paraguayo, y consiguió insertar un párrafo en el final de declaración llamando a la cooperación entre países que comparten recursos naturales para que sean regidos por un sistema de información y de consulta previa en lo que respecta a los recursos naturales compartidos192.
Finalmente, cuando Perón volvió a ocupar la presidencia argentina el 12 de octubre de 1973, la política exterior argentina hacia el Brasil no solamente mantuvo su curso de los años anteriores, sino que se profundizó. El gobierno de Perón llevó la tesis de la consulta previa a la Asamblea General de la ONU de 1973, que se expresó en la Resolución 3129 y contó con el apoyo de 77 votos, 45 abstenciones y sólo cinco votos contrarios: Brasil, Bolivia, Paraguay, Nicaragua y Portugal.
A modo de sumar herramientas para hacerle frente al proyecto brasileño de Itaipú, en diciembre de 1973 el peronismo suscribió junto a Paraguay el Tratado de Yacyretá, y al mismo tiempo, explicitó su intención de materializar el proyecto hidroeléctrico de Corpus, para lo que ordenó un estudio de factibilidad a una compañía de Alemania Occidental193.
No obstante, como nota Lima, a pesar de las victorias diplomáticas argentinas y su reacción frente al avance brasileño, poco podía hacer Buenos Aires frente al hecho consumado que era para las autoridades brasileño-paraguayas la represa de Itaipú y ante la falta de apoyo de los países menores que conformaban la Cuenca del Plata194.
192
Tuvo respaldo de Argelia, Chile, Cuba y México. LIMA, M.R.S. op. cit. p. 369. 194 LIMA, M.R.S. op. cit. p. 372. 193
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2.4 El acuerdo brasileño-alemán y la reacción inicial argentina
En julio de 1974 un episodio dramático afectó profundamente la estrategia nuclear brasileña que había privilegiado a los EE.UU. como proveedor de material y tecnología nuclear. En aquél mes, el gobierno Nixon anunció la suspensión del suministro de uranio enriquecido a reactores nucleares fuera de su país, alegando que la demanda comercial había ultrapasado la capacidad de producción de las usinas norteamericanas. La Atomic Energy Commission (AEC) de EE.UU. tuvo la tarea de revisar los contratos de provisión de uranio enriquecido a 45 reactores extranjeros previstos a entrar en operación en la década del 80, entre ellos, dos brasileños. Asimismo, el gobierno norteamericano se mostraba cada vez más lejos de poder suministrarle al Brasil todas las etapas del ciclo de combustible nuclear para lograr autonomía en dicho campo195.
Este episodio cobró un singular dramatismo dado que en octubre del año anterior se había desatado la crisis del petróleo –recurso del que Brasil era fuertemente dependiente– cuadruplicando el precio del barril y comprometiendo su política energética. A pesar de privilegiar proyectos hidroeléctricos como alternativa al combustible fósil, las proyecciones de la demanda señalaban que éste tipo de energía por sí sola era insuficiente para acompañar el crecimiento brasileño196.
La cuestión nuclear, que había vuelto a ser una cuestión de Estado en el gobierno Costa e Silva, cobrará entonces un impulso inédito bajo el gobierno Geisel, quien conocía los pormenores de la problemática energética brasileña como consecuencia de su paso como presidente de la petrolera estatal Petrobras (1969-1973).
Tras quedar en evidencia la vulnerabilidad del programa nuclear brasileño frente al shock del petróleo de 1973 y ante un inestable proveedor –los EE.UU.–, la relación nuclear brasileño-
195
Patti cuenta que existían conversaciones entre Bonn y Brasilia sobre la transferencia de tecnología nuclear antes del episodio de julio. Empero, frente al anuncio de Nixon y la imposibilidad de Westinghouse en poder comprometerse a transferir la tecnología de enriquecimiento de uranio al Brasil, fruto de los cambios en la legislación interna norteamericana, ello decidirá a Brasil a buscar un socio nuclear alternativo. Ver PATTI, Carlo, op. cit. p. 98-112. 196 Gall cita declaraciones de Paulo Nogueira Batista previendo que “Hacia 1980, nuestros recursos hidroeléctricos estarán exhaustos en el sudeste y en el Valle de San Francisco (…) El hecho es que la instalación de nuestros reactores nucleares en los centros de consumición permitirán a estos recursos a ser utilizados allí mismo sin transmisión costosa”. Ver GALL, Norman. op. cit, p. 178-179.
76
norteamericana sufrirá un “punto de ruptura” que llevará al Brasil a buscar el mismo camino que la Argentina había emprendido desde sus inicios: la independencia en el campo nuclear197.
El gobierno brasileño, entonces, procedió a retomar sus vínculos en el campo nuclear con Alemania tras la infructuosa aventura del almirante Álvaro Alberto. Con el fin de introducir sus reactores en el mercado brasileño en junio de 1968, el gobierno alemán manifestó su interés en alcanzar una fórmula de cooperación nuclear con Brasil. Dichos contactos resultaron en un acuerdo bilateral de cooperación científica en 1969, seguidos de una institucionalización de vínculos entre la CNEN y el Centro de Investigación Jülich198. No obstante, no será hasta mediados de 1974 –como consecuencia de la decisión norteamericana– en que las negociaciones avanzarán de manera determinante hacia una cooperación nuclear hasta entonces inédita.
Luego de una serie de negociaciones en las que el diplomático brasileño Paulo Nogueira Batista tuvo un papel central, el 27 de junio de 1975 el Brasil y la República Federal de Alemania firmaron un Acuerdo en los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear. El mismo fue bautizado como “el acuerdo del siglo”, no sólo por su valor económico –10 mil millones de dólares a precios de 1975– sino por tratarse del primer acuerdo de cooperación nuclear entre un país industrializado y uno del Tercer Mundo en incluir la transferencia de equipamiento y tecnología para todas las fases del ciclo de combustible nuclear199.
Entre sus aspectos más sobresalientes, la transferencia preveía, además de la construcción de dos reactores de 1.300 MW de agua presurizada y la opción de seis más hacia 1990, la tecnología de enriquecimiento de uranio para alimentar los mismos, que otorgaría al Brasil la deseada independencia de proveedores nucleares200. Para ello, los alemanes ofrecieron su tecnología conocida como jet nozzle, que aún estaba en fase de experimentación, como también
197
Ver WROBEL, Paulo S. A questão nuclear nas relações Brasil-Estados Unidos. Dissertação de Mestrado. Rio de Janeiro: IUPERJ, 1986, p. 114-115 y 124. Carlo Patti cuenta que el Brasil ya venía realizando gestiones para la adquisición de una planta de enriquecimiento de uranio previo a ello, tanto con Francia como con la República Federal Alemana. PATTI, Carlo. op. cit. p. 94-97. 198 GALL, Norman. op. cit. p. 165-166. 199 LIMA, M.R.S. op. cit. p. 147. 200 Esta figura suscitará una fuerte discusión entre Brasilia y Bonn. En los años posteriores a la firma del Tratado, el gobierno de Alemania Occidental dirá que ello es una de las condiciones para la transferencia de tecnología, mientras que Brasil insistirá en el carácter optativo de estas seis centrales nucleares.
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la tecnología de reprocesamiento de combustible nuclear en una planta piloto201. Para asegurar la implementación del acuerdo con Alemania Occidental el gobierno brasileño colocó a Nogueira Batista al frente de la empresa estatal Nuclebrás (Empresas Nucleares Brasileñas S.A., 1974).
2.4.1 Una respuesta supeditada a la Cuenca del Plata
Al firmarse el acuerdo brasileño-alemán, en junio de 1975 el gobierno argentino estaba atravesando una fuerte crisis política que derivaría en el golpe de Estado apenas nueve meses después. La creciente violencia política y los malos resultados de la gestión económica, sumados a las divisiones internas del peronismo –agudizadas tras el fallecimiento de su líder, Juan D. Perón– habían afectado también a la política exterior, lo que explica que la embajada argentina en Brasil haya quedado vacante durante 1975202. Ello, no obstante, no impidió que San Martín –que mantenía un constante seguimiento de los asuntos de la Cuenca del Plata– se pronunciara respecto al acuerdo brasileño-alemán. Como consta en un cable de la embajada brasileña en Buenos Aires, el 9 de junio –a días de su firma– la Cancillería argentina citó al encargado de negocios alemán a fin de transmitirle sus inquietudes sobre el mismo. Fue el diplomático argentino Hugo Boatti Osorio –que trabajaba en una dirección vinculada a los asuntos de la Cuenca del Plata– quien recibió al funcionario alemán en la Cancillería. Como bien observa el cable de la embajada brasileña, “A escolha de Boatti Osorio como interprete da preocupação argentina parece indicar claramente como o governo deste país relaciona nosso desenvolvimento nuclear com sua política regional”203.
201
Gall cuenta que Brasil primero solicitó a Bonn la nueva tecnología de centrifugación de gas que se utilizaba en Europa –que a diferencia del proceso de difusión gaseosa norteamericano consumía menos energía–, pero recibió un veto de Holanda, que junto a Alemania y el Reino Unido, formaban parte del consorcio europeo de URENCO. Ver GALL, Norman. op. cit. p. 171. 202 Cisneros y Escudé dicen: “Vale destacar que, como consecuencia de las pugnas facciosas en el partido gobernante, la embajada argentina en Brasil estuvo vacante durante más de un año, desde enero de 1975, cuando se retiró el embajador José María Álvarez de Toledo, hasta febrero de 1976, ocasión en que presentó credenciales el nuevo embajador, Jorge Casal, quien en realidad ya había sido designado para cubrir ese cargo a principios de diciembre de 1975. Ángel Federico Robledo ocupó dicha embajada, pero sólo por dos días, el 7 y 8 de agosto de 1975, pues se vio obligado a abandonarla, convocado por el gobierno para integrar el nuevo gabinete ministerial conformado el 11 de agosto”. Ver nota al pie número 20 en CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. Tomo XIV, Las relaciones políticas, 1966-1989, Capítulo 67 – Los gobiernos peronistas (1973-1976) Las relaciones con Brasil. 203 Energia Nuclear. Cooperação entre o Brasil e a R.F.A., 9 jun 1975. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.08.15.
78
Según el funcionario alemán, Osorio le expresó que “el gobierno argentino considera que para el equilibrio político del ´Cono Sur´ era indispensable mantener un desequilibrio tecnológico en el campo nuclear entre el Brasil y la Argentina”204, y seguidamente remarcó que “si el Brasil llegara a tener una bomba atómica, la Argentina precisaría tenerla cinco minutos antes”205. El funcionario alemán, por su parte, le expresó al diplomático argentino que “no era intención de su gobierno favorecer cualquier rivalidad regional [dado que] su país tenía históricamente plena consciencia de las consecuencias de esas rivalidades”206. Finalmente, le garantizó a Boatti Osorio que “el acuerdo a ser firmado con el Brasil se inscribía en el mismo cuadro de cooperación en el campo nuclear que, de larga data, existía entre Alemania Federal y la Argentina”207.
Boatti Osorio abordaba la relación argentino-brasileña en función de la rivalidad geopolítica que ambos mantenían en la región. Sólo un mes antes había iniciado la construcción de la represa de Itaipú. En ese contexto, cualquier elemento que pudiera contribuir a un mayor desequilibrio en la Cuenca del Plata en desmedro de Buenos Aires –como el desequilibrio en el campo nuclear– era visto con recelo y preocupación, especialmente si ello permitiese acercar a Brasil al artefacto nuclear. Era de esperarse, entonces, que San Martín recibiera negativamente toda iniciativa que incida en aumentar aún más la influencia brasileña en la región.
Otra reacción que merece destacarse es la del Guglialmelli, que a propósito de la firma del acuerdo había publicado un trabajo titulado ¿Y si Brasil fabrica la bomba atómica? En él, el estratega argentino concluía que el Brasil había adoptado la decisión de ir en dirección del artefacto nuclear, aunque “poco se sabe sin embargo de la oportunidad. Es decir, cuándo se iniciarán las tareas para elaborarlo, proceso de fabricación que demandaría ocho años o menos, como consecuencia del Acuerdo”208.
204
Ibídem. El documento dice, en su idioma original: “o governo argentino considera que para o equilíbrio político do ´Cono Sur´ era indispensável manter um desequilíbrio tecnológico no campo nuclear entre o Brasil e a Argentina”. 205 Ibídem. En su idioma original: “Se o Brasil vier a ter uma bomba atomica a Argentina precisaria te-la cinco minutos antes”. 206 Ibídem. “Não era intenção de seu governo favorecer qualquer rivalidade regional e que seu país tinha historicamente plena consciencia das consequencias dessas rivalidades”. 207 Ibídem. “O acordo a ser assinado com o Brasil se inscrevia no mesmo quadro da cooperação no campo nuclear que, de longa data, existia entre a Alemanha Federal e a Argentina”. 208 Guglialmelli, Juan E. ¿Y si Brasil fabrica la bomba atómica? Revista Estrategia, n. 34-35, 1975, p. 14.
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Luego de indicar que la Argentina podría replicar el gesto brasileño construyendo su propio artefacto nuclear, Guglialmelli sostenía que “sería más prudente, antes de embarcarnos en la elaboración de nuestra bomba, que se traten de obtener seguridades efectivas y reales, las cuales, naturalmente, tendrían que ser recíprocas”209.
De esta manera, reiteraba lo expuesto tras la explosión india: que la Argentina y el Brasil evitasen ir en esta dirección y lleguen a un entendimiento mutuo sobre las PNEs ante “las implicancias que un artefacto nuclear, sorpresivamente explotado, puede tener para la Seguridad de la Argentina, para el futuro de sus relaciones con el Brasil y para la proyección de ambos países en el ámbito del Cono Sur y del resto de la América Latina”210. Fuera del cálculo geopolítico –que se engloba en una reacción “preventiva” aún sin conocerse en detalle el alcance del tratado– no hay evidencia que las autoridades argentinas hayan tenido una seria preocupación ante el acuerdo brasileño-alemán o que ello haya desatado una carrera nuclear entre ambos países. Por el contrario, en los próximos años, autoridades científicas y diplomáticas se solidarizarán con el Brasil y defenderán el acuerdo brasileño-alemán en la medida en que éste comience a recibir presiones externas por una serie de motivos que se explicarán en el capítulo siguiente. 2.5 La Junta Militar argentina y el nuevo paradigma hacia Brasil (1976) El 24 de marzo de 1976 una Junta Militar presidida por Jorge R. Videla211 se constituyó como la máxima autoridad política del país argentina tras derrocar al gobierno democrático de María Estela de Perón.
Lejos de adoptar una actitud belicosa con sus vecinos, había un marcado interés en el flamante gobierno argentino en aproximarse a los regímenes militares de la región212 por dos motivos: sumar esfuerzos en la lucha contra el comunismo, y al mismo tiempo, romper con el 209
Ibídem, p. 14. Ibídem, p. 14. 211 Las tres ramas de las FF.AA. que componían la Junta Militar estaban representados por Jorge R. Videla (Ejército); Emilio Eduardo Massera (Marina) y Orlando Ramón Agosti (Fuerza Aérea) 212 Al asumir el nuevo gobierno militar argentino, en la región estaban gobernados por regímenes militares los siguientes países: Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. 210
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aislamiento internacional que empezarán a sufrir las dictaduras latinoamericanas por el gobierno demócrata de los Estados Unidos y las socialdemocracias europeas213.
Para el gobierno militar argentino era menester estrechar vínculos con dos actores centrales del Cono Sur: el régimen de Augusto Pinochet en Chile y el del general Geisel en Brasil. El acercamiento argentino-chileno se reflejó en la cumbre Videla-Pinochet en Santiago que tuvo lugar en noviembre de 1976 y culminó con la firma de doce convenios, entre ellos, uno en los usos pacíficos de la energía nuclear214.
La intención argentina de lograr un entendimiento con Brasil similar al chileno se pudo apreciar en la VIII Conferencia de Cancilleres de la Cuenca del Plata de diciembre de 1976 que tuvo lugar en Brasil. En aquélla ocasión, el canciller argentino César Guzzetti aprovechó para reunirse con el presidente Geisel y manifestarle la intención del nuevo gobierno argentino en mejorar la relación bilateral tras los sucesivos desencuentros de los últimos años.
En el encuentro, el presidente Geisel comenzó lamentándose por el mal estado de la relación bilateral en el pasado reciente, al decir que “ao contrário do sustentado, senão incitado, por alguns círculos, o Brasil e a Argentina não tem porque reproduzir nos dias de hoje, tão diferentes dos de antanho, uma rivalidade que só pode ter ocorrido ao tempo do domínio português e espanhol [...] que não encontra hoje qualquer justificação”215.
A ello, el canciller argentino replicó que su gobierno tenía conciencia de la situación incómoda de las relaciones argentino-brasileñas en los últimos tiempos, y justamente por no conformarse con ese estado de cosas, él había sido instruido, con la mayor convicción de la oportunidad de retomar un diálogo franco y fluido con el Brasil, de manifestar al gobierno brasileño su vivo deseo de que se inicie [una] nueva fase de proficuos entendimientos entre los dos países216. 213
Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. Tomo XIV: Las relaciones políticas, 1966-1989. Capítulo 68, El régimen militar (1976-1983). Las relaciones con América Latina. 214 El potencial conflicto en torno al Beagle que luego deteriorará seriamente la relación bilateral había sido postergado en los términos negociados por la Argentina y Chile en 1971. El fallo se conocería recién en mayo de 1977. 215 Informação sobre a audiência concedida pelo Senhor Presidente da Republica ao Chanceler argentino, 10 dic 1976. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.03.26. 216 Ibidem. En el idioma original se lee: “seu governo tinha consciência da situação incomoda das relações argentino-brasileiras nos últimos tempos, e justamente por não se conformar com esse estado de coisas, o tinha instruído, com a maior convicção da oportunidade de retomar um diálogo franco e fluido com o Brasil, de manifestar ao Governo brasileiro seu vivo desejo de que se inicie nova fase de profícuos entendimentos entre os dois países”.
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Luego, Guzzetti manifestó el interés argentino su país en restablecer en “alto nivel” las relaciones entre ambos gobiernos, y le entregó a Geisel una carta personal de Videla en la que expresaba su deseo de resolver conjuntamente “los problemas y las necesidades del desarrollo [...] en el marco de la amistad, la solidaridad y la cooperación”217, a lo que el mandatario brasileño reciprocó expresándose de una forma similar, recordando la “firme e contínua amizade que nos une, ao mesmo tempo que nossa convicção em um futuro tão cheio de perspectivas, alicerçado como está em um passado de união e confirmado em um presente de realizações comuns”218.
Empero, la cuestión Itaipú era un importante escollo en la relación bilateral que estaba lejos de resolverse, ante la intransigencia de la posición de ambos gobiernos en el asunto. Para el Brasil, la represa bilateral con Paraguay era un hecho consumado y no había razón alguna para someterla al escrutinio de Buenos Aires, mientras que para la Argentina, ello era inaceptable, alegando que no sólo comprometía potenciales proyectos hidroeléctricos sobre el río Paraná, sino que también presentaba una amenaza a su seguridad.
2.5.1 La cuestión hidroeléctrica: Corpus y la designación de Camilión
A modo de obligar a Brasilia a negociar con Buenos Aires en torno a Itaipú, la junta argentina adoptó dos decisiones fundamentales: reflotar el proyecto de la represa de Corpus y designar a Oscar Camilión –un experimentado negociador político y hombre familiarizado con los pormenores de la política brasileña– al frente de la Embajada argentina en Brasil.
El motivo del proyecto Corpus obedecía al escaso éxito que tuvo su estrategia anterior de apelar a su principio de la consulta previa en foros internacionales, donde obtuvo conquistas diplomáticas, pero no logró modificar el avance brasileño en la Cuenca del Plata. Al ser una represa que, al igual que Itaipú, tenía como objeto aprovechar las aguas del río Paraná, la consecuente interdependencia que generaba con la represa brasileña constituía para la Junta
217
Carta de Videla a Geisel, 3-dic-1976. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.10.25. Mensagem do Presidente Ernesto Geisel ao Presidente Jorge Rafael Videla. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.10.25. 218
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argentina la mejor estrategia para sentar a Brasil en la mesa de negociaciones 219. En consecuencia, la negociación ahora consistía en compatibilizar ambos proyectos.
La designación de Camilión cumplió un rol crucial en la nueva estrategia de la Junta hacia el Brasil, ya que tendrá un papel clave en la búsqueda de una solución que acerque a ambas partes. El flamante embajador había sido uno de los artífices de los Acuerdos de Uruguayana durante el gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) y posteriormente había acompañado la relación argentino-brasileña con su perspectiva desarrollista a través de una serie de publicaciones en el influyente periódico Clarín, de quien ejerció el cargo de jefe de redacción entre 1965 y 1972. En sus artículos, Camilión defendía el proyecto Corpus, considerándolo la mejor estrategia argentina frente al avance brasileño sobre la Cuenca del Plata. Camilión recordará posteriormente en sus memorias cuál era el mandato que debía cumplir en su estadía en Brasilia: El embajador argentino en Brasil, que tenía como objetivo específico resolver el tema ItaipúCorpus, tenía que explorar en un territorio en el que, sin la creación de un ambiente favorable a la buena relación bilateral, era muy difícil tratar el punto. Al mismo tiempo, resultaba ineficaz avanzar en terrenos diversos de la relación bilateral, por ejemplo cooperación nuclear, cooperación espacial, en la industria aeronáutica, o en políticas comunes en el área comercial, etc., haciendo una estrategia de aproximación indirecta. Pero lo que sí era imprescindible era la demostración de que a Brasil le convenía la buena relación con la Argentina y a la inversa, que un compromiso que permitiera salvarle a todo el mundo los intereses mínimos representaba el punto de partida de una alianza bilateral de gran peso en el futuro220.
La designación de Camilión, sin embargo, no cayó bien en Brasilia. Luego de analizar la trayectoria del candidato argentino, en una nota a Geisel, el canciller brasileño, Azeredo da Silveira, le advirtió al presidente brasileño que A decisão do Governo argentino parece especificamente uma última tentativa de resolver segundo os interesses argentinos, uma das questões que, em um contexto eminentemente emocional, alimentado pela imprensa do país vizinho, passou a constituir um dos temas mais delicados da diplomacia argentina, o da compatibilização de Itaipu e Corpus´, a que já aludia Camilión em 1973, e que, na prática, pressuporia modificação da cota já estabelecida para o aproveitamento hidrelétrico brasileiro-paraguaio de Itaipu221. 219
El impasse que ahora deberá ser resuelto se centrará en torno a dos cuestiones: la cota de Corpus y las turbinas de Itaipú. En lo primero, la Argentina clamaba una cota de 120 metros para hacerla eficiente, mientras que Brasil sostenía que una altura superior a los 100 metros inundaría las turbinas de Itaipú. En lo que refiere a las turbinas de Itaipú, la Argentina marcó el límite en 18, pero el Brasil luego se decidirá por 20 –lo que le daría mayor flexibilidad a la planta– a costo de agravar aún más el conflicto. La ecuación que había que equilibrar, entonces, era “flexibilidad por altura”. Ver LIMA, M.R.S. p. 395-405. 220 CAMILIÓN, Oscar. op. cit. p. 192. 221 Pedido de “agrément” para novo Embaixador argentino em Brasília, 1976. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.03.26.
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Con el proyecto de Itaipú en marcha, el gobierno brasileño había adoptado una actitud defensiva frente a las constantes embestidas provenientes de Buenos Aires –que venían manifestándose de diversas maneras desde fines de la década del 60– y no estaba dispuesto a realizar ninguna concesión sobre su emprendimiento hidroeléctrico en el río Paraná. Esta postura se reflejó en la demora del otorgamiento del plácet a Camilión, como posteriormente recordará muy bien el argentino en sus memorias222.
2.6 La nueva búsqueda argentina de cooperación nuclear con Brasil El programa nuclear argentino –cuyas ambiciones pueden apreciarse en las metas de 1976/1985223– había sido fuertemente beneficiado por la lógica desarrollista que imperaba en algunos sectores de las Fuerzas Armadas, que buscaba imitar el modelo que habían instaurado los militares brasileños en el sector hidroeléctrico, nuclear y petrolífero224. En el caso estrictamente nuclear, los motivos que explican ello suelen dividirse entre la necesidad de cubrir la proyección de la demanda energética del país como también en sus intentos de recuperar el peso geopolítico en la región225.
Si bien el renovado impulso del programa nuclear argentino por el nuevo gobierno militar no puede ignorarse en el delicado contexto de las negociaciones de la Cuenca del Plata226, las considerables inversiones que gozará el programa nuclear argentino por la Junta no suponían en absoluto un cambio significativo respecto los esfuerzos históricos que venían realizándose por gobiernos anteriores, expresando, por el contrario, la continuidad de los esfuerzos en su objetivo central de lograr autonomía en este campo227. 222
Camilión dirá “Yo creí que mi designación en Brasil iba a causar buena impresión en Brasilia, sin embargo empecé a sospechar que había algunas dudas en el ambiente cuando el otorgamiento del plácet demoró bastantes días más de lo esperado. Es decir, Itamaraty no dio ninguna señal de especial agrado a través del mecanismo bien conocido de demorar el plácet, no de manera que resultara inaceptable, pero como para decir ´lo vamos a observar.” Ver CAMILIÓN, Oscar. op. cit. p. 194. 223 En agosto de 1975 por una resolución del Ministerio de Defensa No. 987 se instituyó una Comisión Especial con representantes de las FF.AA. y la CNEA encargada de elaborar un proyecto de política nuclear nacional. La conclusión del informe prevé un programa nuclear argentino 1976/1985, con la construcción de cuatro usinas, una planta piloto de agua pesada para 1976/80 y un laboratorio de reprocesamiento hacia 1977. AMRECIC, Caja AH0142, Carpeta secreta CNEA. 224 Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. Tomo XIV: Las relaciones políticas, 1966-1989. Capítulo 68, El régimen militar (1976-1983). Las relaciones con Brasil. 225 Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. 2009. Periferia y fronteras tecnológicas… p. 33-34. 226 Cisneros y Escudé señalan, por ejemplo, que “el importante status que logró la Argentina en [en ámbito nuclear] a nivel regional fue un elemento adicional de presión para que las autoridades de Brasilia se decidieran en favor de la negociación [de Corpus-Itaipú].” Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. Ibídem. 227 Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. op. cit. p. 28.
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En el campo bilateral nuclear, el flamante presidente de la CNEA, Carlos Castro Madero, dará continuidad a la histórica postura del sector científico argentino en pos de lograr un entendimiento nuclear con Brasil. Como recuerda posteriormente en su libro que escribió junto al embajador Takacs Castro Madero [...] adoptó una decisión trascendente en la política nuclear argentina: acercar a los dos países. El desarrollo nuclear, que engloba un cúmulo de actividades complejas, tanto técnicas como industriales, ofrecía un campo sumamente vasto para iniciar una nueva relación. En el aspecto político ofrecía un nuevo horizonte en las políticas comunes referidas a las garantías del uso pacífico de la energía nuclear, lo que implicaba la creación de un clima de confianza entre el Brasil y la Argentina. Este clima tendría proyección hacia América latina228.
Para ambos países, un acuerdo nuclear no sólo ayudaría a distender la tensa relación argentino-brasileña en la Cuenca del Plata, sino que también se mostraba como un instrumento necesario para desmentir las acusaciones que indicaban que ambos países se encontraban en una carrera de armas nucleares, y al mismo tiempo, reforzaría su postura conjunta contraria al TNP, en un contexto en que el costo de mantenerse al margen del régimen de no proliferación global y apostar por un ciclo de combustible nuclear autónomo era cada vez mayor229.
La primera tentativa del sector científico argentino en este sentido ocurrió en la XXXI Conferencia del OIEA en Río de Janeiro, ocasión en que los delegados argentinos –entre quienes estaba Castro Madero– sugirieron un acuerdo brasileño-argentino a modo de “disipar dudas” respecto una competencia nuclear entre ambos países230. Ello provocó una reunión en el Ministerio de Relaciones Exteriores brasileño que evaluó –con la presencia de representantes del Ministerio de Minas y Energía y el CSN– la actitud argentina.
Aún existiendo posiciones divergentes sobre el carácter oportuno de un acuerdo nuclear con Buenos Aires, en Itamaraty prevaleció una postura reticente fundamentada en el parecer de Geisel de no avanzar en este campo hasta que no se resuelvan los contenciosos pendientes –en una clara referencia a Corpus-Itaipú– y a su vez consideraron que debía analizarse detalladamente
228
Castro Madero, Carlos y Takacs, Esteban A. op. cit. p. 231. Cisneros y Escudé señalan, por ejemplo, que “Vale recordar que ambos países sufrieron en esta etapa fuertes presiones externas para desactivar sus respectivos planes nucleares, de modo que los sectores militares y la misma diplomacia brasileños percibieron que la cooperación con la Argentina podía ser una forma de no renunciar al desarrollo nuclear e hidroeléctrico.” Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. Tomo XIV: Las relaciones políticas, 1966-1989. Capítulo 68, El régimen militar (1976-1983). Las relaciones con Brasil. 230 Nota à reunião no MRE, 24-nov-1976, Paulo Nogueira Batista/CPDOC. 1974.07.01. 229
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los beneficios que una cooperación con Buenos Aires traería al acuerdo germano-brasileño que estaba en sus fases iniciales231. El ministro Ueki –a cargo de la cartera de Minas y Energía y fuertemente vinculado con el proyecto de Itaipú– a su vez, dejó explícito que o Ministério de Minas e Energia não patrocinava qualquer acordo nuclear com a Argentina e no máximo favorecia que se ouvisse uma proposta de iniciativa argentina. O Ministério de Minas e Energia [pronuncia-se] contra qualquer viagem do presidente da CNEN a Buenos Aires e viceversa232.
Percibiendo correctamente que la tensa disputa en torno a Corpus-Itaipú afectaba las posibilidades de avanzar en negociaciones nucleares, entre fines de noviembre e inicios de diciembre de 1976, Castro Madero utilizó la prensa para manifestar nuevamente el interés argentino. Dijo el almirante que No parece lógico que el esfuerzo paralelo de Argentina y Brasil para desarrollar su potencial nuclear esté sometida a determinantes regionales […] por el contrario, es indispensable la cooperación argentino-brasileña [que contribuirá al] beneficio mutuo y en el resto de los países latinoamericanos. En esta línea, se incluye la necesidad de un acuerdo binacional233.
Las embestidas de la CNEA en pos de un entendimiento nuclear con Brasil fueron reforzadas por el sector diplomático. Durante el VIII Encuentro de Cancilleres de la Cuenca del Plata en Brasilia de diciembre de 1976, el canciller argentino –el almirante César A. Guzzetti– expresó la voluntad argentina en solucionar el conflicto de Itaipú, y luego resaltó el interés en concretar un acuerdo de cooperación nuclear con Brasil, revelando que ya se estaban
231
El embajador Castro Neves recuerda que “dentro do próprio Itamaraty havia visões discrepantes entre a área econômica, na qual estava inserida a Divisão de Energia e Recursos Minerais, onde eu trabalhava, e a área política, que era a área do Departamento das Américas. A nossa posição na área econômica era de que a existência de acordos de cooperação em campos sensíveis com a Argentina, como seria a cooperação nuclear, serviria para diluir a importância relativa do contencioso principal que era o contencioso de Itaipu. Então seria um contencioso, mas em um universo de muitas áreas de cooperação. Já a posição do Departamento das Américas era um pouco ao contrário: ´não, vamos primeiro resolver o contencioso essencial para depois partir para outras áreas´”. A ello, Camilión dijo que “Es absolutamente cierto que el departamento Américas de Itamaraty y su jefe, el embajador Pereira de Araújo, estaba convencido de que hasta no se resolviera el problema de Itaipu, no se podía avanzar en otras cosas”. Entrevista colectiva con los autores, 21/3/2012. 232 Nota à reunião no MRE, 24-nov-1976, Paulo Nogueira Batista/CPDOC. 1974.07.01. 233 Ver Argentina quer cooperar no setor atômico, 1-dic-1976, O Estado de São Paulo. El original lee ““Não parece lógico que o esforço paralelo da Argentina e Brasil para o desenvolvimento do seu potencial nuclear fique submetido a determinações regionais [...] ao contrário, é indispensável a cooperação argentino-brasileira em benefício recíproco e no do restante dos países latino-americanos. Nessa linha, inclui-se a necessidade de um acordo nuclear binacional”.
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manteniendo los “contactos adecuados” para ello234. Si bien no hay evidencia documentada de dichas conversaciones, la Cancillería argentina manifestará en varias ocasiones su intención en cooperar con Brasil en el campo nuclear, hecho que se vio reflejado en los medios brasileños235.
Posteriormente, el 21 de marzo de 1977 el embajador argentino en Brasil, Oscar Camilión, convidó a un almuerzo en la Embajada al vicejefe del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, el almirante Aranda, para conversar sobre la relación bilateral. En aquélla ocasión, Camilión buscó bajar el tono sobre la cuestión de Corpus-Itaipú, y le manifestó que su país está “inteiramente solidário com o Brasil e deseja estreitar mais ainda os laços de amizade e cooperação [entre os dois países]”236, señalándole la intención de Videla de visitar el Brasil.
Seguidamente, Camilión le sugirió a su interlocutor que Buenos Aires y Brasilia alcanzasen un entendimiento en el campo nuclear, resaltando que seria, segundo o Embaixador [argentino], o momento de uma declaração conjunta dos nossos dois países sobre o problema nuclear, o que viria a fortalecer mais ainda a posição de ambos, pois desmancharia qualquer insinuação a respeito da fabricação da bomba237.
A pesar de los distintos –y descentralizados– esfuerzos argentinos en avanzar en un entendimiento nuclear con Brasil, los mismos no encontrarán eco en la administración Geisel, quien subordinó la cooperación en varias áreas a la solución satisfactoria de la cuestión Itaipú. 2.7 Consideraciones finales
El presente capítulo tuvo por objetivo explorar el impacto de tres episodios sobre la relación nuclear argentino-brasileña: la explosión india y el cambio de reglas de los exportadores nucleares; el acuerdo germano-brasileño y el nuevo paradigma de la Junta Militar argentina, reparando siempre en el marco de la relación bilateral, signada por la creciente rivalidad geopolítica, cuyo ápice está en la decisión brasileña de construir la represa de Itaipú. 234
Ver Azeredo Frisa Entendimento, 10-dic-1976, Folha de São Paulo y Brasil e Argentina podem se entender sobre Itaipu, 9dic-1976, Folha de São Paulo. 235 Ver A Argentina admite colaborar com Brasil, 10-feb-1977, Folha de São Paulo. 236 Carta para o Secretário Geral do Conselho de Segurança Nacional, Hugo Abreu, sobre uma conversa entre o Vice-Chefe do Estado Maior das Forças Armadas, Almirante José Calvente Aranda, e o Embaixador da Argentina, Oscar Camilión, 22-mar1977, confidencial. Arquivo Ernesto Geisel/CPDOC. 1974.03.25/1. 237 Ibídem.
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La explosión india y la revisión de la política de exportaciones nucleares presentaron un nuevo estímulo para que la Argentina y el Brasil buscasen una fórmula de cooperación en el campo nuclear por dos motivos. Primero, el renovado ajuste del régimen de no proliferación nuclear y el comienzo de la modificación de la política de exportaciones por parte de proveedores nucleares –que al corto plazo afectó singularmente a la Argentina como consecuencia de su vínculo nuclear con Canadá– no sólo afectará de manera sensible a receptores nucleares con un programa nuclear en vías de desarrollo, sino que también comenzarán a difundirse versiones de que países como la Argentina y el Brasil están detrás de la bomba, especialmente al ser países fuera del TNP, como la India. En este sentido, un acuerdo nuclear argentino-brasileño les permitiría contrarrestar las acusaciones de terceros respecto una supuesta carrera nuclear fruto de una dinámica de rivalidad regional, y a su vez, permitiría a ambas partes preservar su postura crítica hacia al TNP.
A su vez, la explosión india presentó un incentivo para que ambos estableciesen un entendimiento bilateral en torno a la cuestión de las PNEs. La explosión india –calificada de pacífica por Nueva Delhi– plantea, de alguna manera, éste problema. Tanto en la Argentina como en el Brasil existía éste interrogante sobre las actividades nucleares del vecino. El canciller brasileño consideraba que Buenos Aires había dado pruebas sobradas de su interés en ir en dirección del artefacto, mientras que paradójicamente, ciertos círculos de opinión en Argentina percibían lo contrario: que el Brasil ya había adoptado la decisión de ir en dirección del artefacto, como expresa el pensamiento de Guglialmelli o la estimación realizada por la Marina a fines de la década del 60. En este caso, había un incentivo para establecer un sistema de garantías mutuas respecto las PNEs. En suma, ya se vislumbra en la década del 70 la posibilidad –y paulatina necesidad– de un entendimiento que contribuyera a dirimir la desconfianza mutua así como neutralizar las acusaciones de terceros países respecto una supuesta carrera nuclear argentino-brasileña por la bomba, manteniéndose fuera del TNP. Estos serán precisamente los dos argumentos que el Consejo de Seguridad brasileño presenta a favor de un acuerdo nuclear con Buenos Aires.
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Sin embargo, quien veta la posibilidad de ir en dicha dirección es el propio presidente brasileño, alegando que primero deben resolverse los contenciosos bilaterales. Se refería a la fuerte ofensiva argentina sobre los proyectos hidroeléctricos brasileños en el río Paraná, específicamente, el de Itaipú. La actitud brasileña, en este sentido, es igual a la adoptada por la argentina ante la iniciativa brasileña de establecer un acuerdo de cooperación nuclear: primero deben presentarse las condiciones necesarias en el campo bilateral para avanzar en otros entendimientos. También es cierto que en el campo nuclear, los esfuerzos brasileños estaban centrados en su vínculo con Alemania, no existiendo el interés manifiesto durante el gobierno Costa e Silva de buscar entendimientos con socios regionales en ésta cuestión.
En lo que respecta al tratado nuclear germano-brasileño, si bien no puede ignorarse la dimensión de competencia que existía en el sector nuclear con la Argentina como en otros ámbitos dentro de su histórica rivalidad por influencia y prestigio en la región –provocando el recelo, incluso, de unos sectores de la Cancillería argentina– hay una serie de cuestiones que merecen abordarse. La primera está en señalar que el gobierno brasileño tiene fundamentos concretos en sellar tal acuerdo luego de que su principal socio nuclear –los EE.UU.– se haya mostrado poco fiable tras el repentino corte del suministro de uranio enriquecido de 1974. La segunda está en las proyecciones de la demanda energética a futuro, donde el gobierno brasileño requería una nueva fuente de energía para acompañar el crecimiento brasileño, evaluándose la energía nuclear como la hidroeléctrica como combustibles alternativos al fósil, y la tercera, está en la creciente búsqueda de influencia brasileña por la elite gobernante, donde lo nuclear constituía un ineludible factor de influencia en el proyecto de “Brasil Potencia”.
Finalmente, no puede omitirse el paradigma de la flamante Junta Militar argentina en la búsqueda de resolver los contenciosos pendientes con Brasil, donde no pasa desapercibido el fuerte impulso del programa nuclear argentino. Es difícil medir en qué punto obedece al acuerdo germano-brasileño; ciertamente no puede ignorarse el interés de los sectores desarrollistas argentinos en buscar emular al modelo brasileño, como queda demostrado en su intención de construir la represa de Corpus. Empero, la política nuclear argentina se mantendrá fiel a sus lineamientos históricos: la búsqueda del ciclo de combustible nuclear y reducir su dependencia respecto los proveedores nucleares. 89
LA OFENSIVA CARTER Y LA RESPUESTA AISLADA (1977-1979) En un contexto en que los gobiernos militares de la Argentina y Brasil invierten fuertemente en sus sectores nucleares en aras de alcanzar autonomía en este sector, la relación de ambos países con los EE.UU. en el campo nuclear sufrirá una abrupta modificación con el arribo de Jimmy Carter a la Casa Blanca el 20 de enero de 1977. La política del nuevo gobierno demócrata en materia nuclear –junto a su preocupación por las violaciones de los derechos humanos en la región– traerá consigo todos los ingredientes necesarios para abrir un frente de batalla con Brasilia y Buenos Aires.
De alguna manera, los ajustes de Carter en la política nuclear norteamericana siguieron el camino que ya había emprendido el gobierno republicano de Gerald Ford como consecuencia de la explosión nuclear india de 1974238. Su predecesor incluso había anunciado que los acuerdos comerciales con otros países serían subordinados a su compromiso con la no proliferación nuclear239.
Sin embargo, será la administración Carter quien llevará la cuestión de la no proliferación a un nivel hasta entonces inédito. Con el fin de honrar las promesas de campaña, en abril de 1977 el presidente norteamericano presentó los lineamientos de la política nuclear de su gobierno, ocasión en la que anunció el aplazamiento indefinido del reprocesamiento y reciclado de plutonio producido en los EE.UU. y a su vez indicó que patrocinaría un estudio más detallado sobre el ciclo de combustible nuclear con el fin de reemplazar tecnologías consideradas proliferantes, como el reprocesamiento y enriquecimiento de uranio. 238
La respuesta del gobierno Ford al ensayo nuclear indio ya había comenzado a articularse en las negociaciones con proveedores nucleares a fin de unificar criterios de exportación de tecnología, material y equipamiento nuclear. También había cuestionado al reprocesamiento como un elemento indispensable para el ciclo de combustible nuclear. Ver LIMA, M.R.S. op. cit. 161-164. 239 Ford ya había establecido los nuevos lineamientos de la política nuclear norteamericana en su declaración del 28 de octubre de 1976, en la que los acuerdos comerciales en materia nuclear serían subordinados a una lógica de sus implicancias en materia de proliferación. Ver BRENNER, Michael J. Nuclear Power and Non-Proliferation. New York: Cambridge University Press. 1981, p. 116-117.
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Esto último se implementó en la creación de un foro denominado International Nuclear Fuel Cycle Evaluation (INFCE), constituido en octubre de 1977 y compuesto por expertos en asuntos nucleares provenientes de 46 países. El propósito del INFCE consistía en concientizar al mundo sobre el vínculo existente entre un programa nuclear civil y su potencial en materia de proliferación de armas nucleares, abogando, a su vez, por una moratoria de reprocesamiento hasta que se realicen más estudios respecto su indispensabilidad en el ciclo de combustible nuclear240.
Consciente de la necesidad de una acción hacia países proveedores como receptores de tecnología y material nuclear para lograr sus objetivos, el gobierno Carter buscará por distintas vías frustrar transferencias nucleares que comprendían tecnologías consideradas proliferantes por Washington. En el caso argentino-brasileño –países que estaban detrás del reprocesamiento y enriquecimiento de uranio, piezas centrales en lograr autonomía en el ciclo de combustible nuclear– el gobierno Carter ensayará una serie de fórmulas que oscilarán entre propuestas seductoras y una diplomacia agresiva dirigida hacia todos los actores involucrados en las transferencias nucleares, tanto proveedores como receptores. 3.1 La presión norteamericana sobre el acuerdo brasileño-alemán
Antes del arribo de Carter a la presidencia norteamericana, el paradigma de la política exterior norteamericana era regido por la Doctrina Nixon. Articulada por el Secretario de Estado Henry Kissinger, la misma consistía en priorizar la relación de EE.UU. con países llave (key countries) que pudieran servir a los intereses norteamericanos en distintas regiones del globo, subordinando, incluso, la cuestión nuclear a ello241. En América del Sur, éste espacio era ocupado por un Brasil ávido de reconocimiento de su nueva situación global242. Ello se materializó en el Memorándum de Entendimiento rubricado por los cancilleres Kissinger y Azeredo da Silveira el 21 de febrero de 1976, que establecía un privilegiado canal de diálogo sobre asuntos globales, regionales y bilaterales entre ambos países243. 240
BRENNER, Michael. op. cit. p. 136-137. Para C. Madero y Takacs el objeto del INFCE era “lograr un consenso internacional sobre la inutilidad o inoportunidad del reprocesamiento”. CASTRO MADERO, Carlos; TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 43. 241 El paradigma Nixon-Kissinger en lo nuclear no era nocivo a las ambiciones nucleares de otros Estados, y de hecho, había sido crítico al TNP como obstáculo de ello. Ver PATTI, Carlo. op. cit. p. 88-93. 242 VIZENTINI, Paulo F. A política externa do regime militar brasileiro: multilaterização, desenvolvimento e construção de uma potência média (1964-1985). 2ª Ed. Porto Alegre: UFRGS, 2004, p. 221. 243 SPEKTOR, Matias. Kissinger e o Brasil. 1a ed. Rio de Janeiro: Zahar, 2009, p. 139-140.
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En este contexto, mientras se desarrollaban negociaciones tripartitas entre el Brasil, Alemania Occidental y el OIEA para viabilizar el acuerdo nuclear brasileño-alemán con las salvaguardias correspondientes, la postura norteamericana –fundamental para Brasilia y Bonn– se expresó en términos favorables al mismo. Kissinger cumplió la promesa que le había dado personalmente al presidente Geisel en su visita a Brasil, quien le garantizó que impartiría instrucciones a la delegación norteamericana en Viena para que apoyase, sin reservas, el acuerdo que estaba negociándose allí244. Si bien el acuerdo germano-brasileño incluía la transferencia de tecnologías sensibles – con un potencial proliferante–, para la administración Ford la firma del acuerdo tripartito del 26 de febrero de 1976 para la aplicación de un régimen de salvaguardias consideradas más rígidas que aquellas previstas en el TNP presentaban un escenario satisfactorio para Washington245.
A diferencia de Ford, Carter tenía otra visión sobre cuál debería ser el abordaje norteamericano hacia las aspiraciones nucleares de un país que estaba fuera del TNP y en vías de recibir tecnologías con implicancias en el campo de la proliferación. Su pensamiento ya había sido expresado durante su campaña presidencial, habiendo tachado al gobierno brasileño como una “dictadura militar altamente represiva” y al mismo tiempo, descalificando el Memorándum Kissinger-Silveira ante la “carencia de una identidad de valores comunes” entre ambos países246.
El acuerdo germano-brasileño no fue ignorado por Carter. En un discurso ante la ONU en mayo de 1976, el candidato presidencial del partido demócrata sostuvo que era esencial detener la transferencia de plantas de enriquecimiento y reprocesamiento, y llamó, a su vez, a una “moratoria voluntaria” por parte de proveedores nucleares sobre la venta de dichas tecnologías, política que debía alcanzar también a los acuerdos ya negociados entre proveedores y receptores nucleares, citando el caso de Brasil y Pakistán247.
244
Ibidem. p. 138-139. Spektor cuenta que había una resistencia en sectores norteamericanos frente al acuerdo brasileño-alemán, expresadas por el asesor del Consejo Nacional de Seguridad, Brent Scowcroft, y el asesor de Kissinger responsable por la cuestión nuclear en el Departamento de Estado, Joseph Sisco, siendo el rol de Kissinger, entonces, crucial. 245 LIMA, M.R.S. op. cit. p. 165-166. 246 Ibidem. p. 153-155. 247 BRENNER, Michael J. op. cit. p. 117-118. Ver también Carter teme bomba A brasileira, 14-may-1976, Folha de São Paulo.
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De este modo, el acuerdo firmado entre Bonn y Brasilia se constituirá en uno de los principales obstáculos en la política norteamericana del gobierno demócrata en evitar la diseminación de tecnologías proliferantes en el ciclo de combustible nuclear. Para ello, la flamante administración norteamericana lanzó una dura ofensiva que incluirá negociaciones directas con Brasil, Alemania, e inclusive, Buenos Aires con tal de obstruir el mismo.
El primer indicio de las nuevas ideas que rondaban en Washington respecto cómo lidiar con Brasil se hizo público en la entrevista exclusiva que el flamante Subsecretario de Estado asistente para asuntos de Seguridad, Ciencia y Tecnología, Joseph Nye Jr., otorgó al periódico brasileño O Estado de São Paulo el 23 de enero de 1977. En ella, Nye propuso que el Brasil desistiera de la tecnología del enriquecimiento de uranio a cambio del compromiso norteamericano de abastecer los reactores brasileños. Luego aseveró que “a idéia é mostrar ao governo brasileiro que o que desejamos para o Brasil é, a longo prazo, o mesmo que queremos para os Estados Unidos, ou seja: a eliminação da capacidade de fazer armas nucleares” 248. En la visión de Nye, la búsqueda brasileña del ciclo de combustible nuclear contribuía al riesgo de la proliferación de armas nucleares, y consecuentemente, a un mundo más peligroso249. La iniciativa de Nye –que debió ser descalificada por el propio Departamento de Estado norteamericano– no sólo mostró la inexperiencia del nuevo equipo en la Casa Blanca en cómo lidiar con Brasil, sino que también contribuyó a aglutinar un frente común brasileño que unió al estamento científico con el gubernamental luego de una historia marcada por desencuentros250. A la par que ello sucedía, Walter Mondale –el vicepresidente de los Estados Unidos– se dirigía a Alemania Occidental para mantener un encuentro con el canciller Helmut Schmidt, a quien le expresó la oposición de la flamante administración norteamericana al contrato germano248
Em vez de usinas, urânio, 23-ene-1977, O Estado de São Paulo. Para ver la lectura argentina de ello, ver AMRECIC, Caja Brasil, Las presiones contra el acuerdo nuclear, 25-ene-1977, AH0065. 249 Ibídem. Dice Nye: “O problema é que praticamente todos os países querem ter armas nucleares porque pensam que serão mais poderosos com elas [...] irão, por exemplo, dizer: Bem, se o Brasil tem capacidade de fabricar armas nucleares, então nós também vamos ter. E assim a coisa se espalha, primeiro um, depois o outro [...] alguns destes países tendem a se tornar muito instáveis politicamente”. 250 Wrobel dice que en este momento la comunidad científica brasileña, tradicionalmente crítica a la política nuclear por su exclusión en las decisiones más relevantes, comienza a modificar su postura y a defender el acuerdo con Alemania. Ver WROBEL, Paulo S. op. cit. p. 136.
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brasileño fundamentalmente en lo que decía respecto a la transferencia de enriquecimiento y reprocesamiento. La presión norteamericana resultó en una victoria pírrica para el gobierno Carter: el gobierno de Bonn anunció en junio de aquél año su decisión en no exportar más tecnologías sensibles, acoplándose a la política que Washington quería para los proveedores nucleares. No obstante, sostuvo que la misma no se aplicaría retroactivamente, blindando, así, lo que se había acordado con el gobierno brasileño.
Este encuentro fue recibido con aprensión en Itamaraty, quien se vio marginado de una discusión sobre un asunto que lo involucraba directamente. Para la cancillería brasileña, la actitud norteamericana se encontraba lejos del espíritu del memorándum Kissinger-Silveira de consultas recíprocas establecidas hacía apenas un año. No obstante, el canciller Silveira se valdrá de esta herramienta para buscar retomar el canal de diálogo directo con el gobierno Carter.
El gobierno norteamericano respondió positivamente a esta iniciativa, pero antes del encuentro bilateral, el Secretario de Estado norteamericano, Cyrus Vance, propuso en su primera entrevista colectiva que se congelase lo dispuesto en el acuerdo brasileño-alemán hasta futuras negociaciones251. Como si ello fuera poco, el Departamento de Estado circuló un comunicado de prensa en el que constaba que Brasil estaba abierto a la idea de la renegociación del contrato, algo que si bien fue desmentido, sólo contribuyó a empeorar aún más el mal clima existente entre Brasilia y Washington252.
En este delicado contexto, cuando a fines de febrero tuvo lugar la visita del Subsecretario de Estado norteamericano Warren Christopher al Brasil, la misma sólo contribuyó a cristalizar el desencuentro brasileño-norteamericano en torno a la cuestión nuclear. El embajador argentino en Brasil, Oscar Camilión, que seguía de cerca estos hechos, recuerda en sus memorias que Esa visita fue verdaderamente un turning point en la política regional. Christopher, en las pocas horas que estuvo en Brasilia, descargó una ofensiva furibunda sobre la política nuclear brasileña. Prácticamente le planteó [a las autoridades brasileñas] la necesidad de denunciar esos acuerdos en la medida que implicaban un paso extremadamente peligroso para la proliferación nuclear a escala internacional253.
251
Ibídem, p. 135-137. SPEKTOR, Matias. op. cit. p. 159. 253 CAMILIÓN, Oscar. op. cit. p. 202. 252
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Luego de la serie de embestidas norteamericana, en abril de 1977 el gobierno alemán liberó las licencias de exportación de las tecnologías sensibles previstas en el acuerdo, lo que fue festejado tanto en Bonn como en Brasilia como una victoria sobre la presión norteamericana254. 3.2 La defensa argentina del programa nuclear brasileño
En una situación de creciente rivalidad en la Cuenca del Plata, y aún careciendo un mecanismo institucionalizado en torno a la cuestión nuclear entre la Argentina y Brasil, la reacción argentina frente a la intensa presión norteamericana consistió en una firme defensa de la aspiración brasileña en adquirir el ciclo de combustible nuclear. La misma provino de dos sectores: el diplomático y el científico. La acción argentina se realizó de una manera desarticulada, un fiel reflejo de la estructura de poder de Buenos Aires255.
Habrá una tónica compartida en los argumentos de ambos sectores: la idea de que en la medida en que los EE.UU. presionaba al Brasil, la Argentina también sufriría las consecuencias de ello sobre su programa nuclear. Existía, entonces, la necesidad de ambos países en aunar sus esfuerzos en aras del objetivo común: la independencia nuclear y preservar su postura ideológica contraria al TNP. Asimismo, en Buenos Aires existía la percepción de que el acuerdo germanobrasileño no presentaba una amenaza de seguridad en lo inmediato hacia la Argentina.
3.2.1 La postura del sector diplomático
En el campo diplomático, el embajador argentino Camilión fue uno de los máximos exponentes de la defensa sobre el acuerdo germano-brasileño, postura que aprovechó a difundir a través de sus fluidos contactos con la prensa brasileña. El primer registro de ello sucedió a inicios de febrero de 1977, quien tras su retorno de Buenos Aires a Brasilia manifestó que “la Argentina 254
WROBEL, Paulo S. op. cit. p. 139-140. Wrobel menciona que esto se materializó en la entrevista de Zbigniew Brzezinski reproducida en el Estado de Sao Paulo el 13/5/1977. En ella admite la incapacidad de EE.UU. de frenar el acuerdo germanobrasileño, aunque no por ello cesarán los esfuerzos norteamericanos en frenarlo. 255 A diferencia del Brasil y Chile, en la Argentina el proceso de decisión fue colegiado, no estando concentrado el poder en la figura del presidente-dictador Jorge R. Videla. Para ver una tipología de dictaduras latinoamericanas puede consultarse la obra de REMMER, Karen L. Military Rule in Latin America. Colorado: Westview Press, 1992.
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sufría las mismas presiones de los Estados Unidos sobre su programa nuclear”256 y que la opinión pública argentina “es favorable” al acuerdo germano-brasileño. Posteriormente, en un extenso reportaje que le realizó la revista Veja, al ser indagado sobre la relación argentino-brasileña en torno a la cuestión atómica el representante argentino recordó que “la opinión pública y muchos portavoces oficiales de mi país apoyaron abierta y francamente el derecho del Brasil al desarrollo nuclear independiente. Para nosotros, se trata de una cuestión de principio”257.
Seguidamente, ahondó en la necesidad de un entendimiento argentino-brasileño en este campo, al decir que La posición asumida por cada uno de nosotros frente al TNP o al Tratado de Tlatelolco no es indiferente al otro. Así, teóricamente hablando, podría haber un mutuo condicionamiento de las políticas nucleares brasileña y argentina. De ahí la necesidad de reafirmar permanentemente los objetivos pacíficos de ambos programas258.
Camilión percibía que en la medida en que defendía el programa nuclear brasileño, defendía el programa argentino; además de la identidad y objetivos comunes que ambos compartían en este campo, ambos afrontaban un común y creciente problema: las acusaciones de estar detrás de la bomba y las restricciones provenientes de proveedores nucleares. El embajador argentino recordará en sus memorias el impacto que produjeron sus declaraciones tanto en Itamaraty como en Buenos Aires, en un contexto de fuerte rivalidad geopolítica en torno a los recursos naturales compartidos, y evoca que Itamaraty recibió con desagrado mi comentario, porque no sabían a qué apuntaba. En Buenos Aires casi me costó el puesto: causó también en nuestro país asombro una manifestación argentina a favor del plan nuclear brasileño, porque la Argentina creía todavía en ese momento que podía ser el único país que desarrollara políticas nucleares en América Latina, y que Estados Unidos le iba a permitir el monopolio nuclear en la región. Cuando los agregados militares me preguntaron por qué había hecho esa manifestación, yo respondí exactamente esto: ´Si ustedes creen que EE.UU. va a permitirle a la Argentina el monopolio nuclear en América Latina, son realmente ingenuos. Nosotros estamos definiendo nuestro plan nuclear en la medida que defendemos el brasileño´. Esto también lo dije a la opinión pública brasileña: que era muy natural que mantuviera ese planteo porque estaba defendiendo la política nuclear argentina259.
256
Ver Argentina quer cooperar com programa brasileiro, 10-feb-1977, O Estado de São Paulo. Ver Entrevista: Oscar Camilión, Edição 491, 1-feb-1978, Revista Veja. 258 Ibídem. 259 Ver CAMILIÓN, Oscar. op. cit. p. 203. 257
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La misma lectura de Camilión era expresada por el embajador argentino en Canadá, Esteban Takacs. Un cable de la embajada brasileña en Ottawa con fecha de febrero de 1977 cuenta que el representante argentino le manifestó a su contraparte brasileña que “el gobierno argentino debería apoyar oficialmente al Brasil en la cuestión del acuerdo de cooperación nuclear con la República Federal de Alemania, si los EE.UU. consiguieran impedir o limitar el acuerdo alemán-brasileño, el próximo objetivo será sabotear el programa nuclear argentino”260. La visión de Takacs se mostraba premonitoria frente a las posteriores discusiones entre Buenos Aires y Washington en torno a la transferencia de una planta de agua pesada.
3.2.2 La postura del sector científico
El sector científico argentino, por su parte, se mostró consistente en su histórica defensa de un entendimiento argentino-brasileño en el campo nuclear, a lo que se sumaba un genuino componente de empatía ante la presión que el Brasil sufría por parte de los Estados Unidos, especialmente luego de la reciente experiencia que su programa nuclear padeció tras la explosión india proveniente de Canadá.
En una de las reiteradas muestras de apoyo al Brasil, Castro Madero dijo, en declaraciones de prensa en febrero de 1977 que Si algunos quieren cerrarnos el camino [a la energía atómica], adoptaremos medidas adecuadas para evitarlo. La Argentina está plenamente consciente de la necesidad de controlar la proliferación nuclear, no obstante, no acepta que sirva de pretexto para mantener algunos países en estado de dependencia. Por esa razón, manifestamos nuestra solidaridad para con el gobierno brasileño261.
En agosto del mismo año se solidarizará nuevamente con el acuerdo brasileño-alemán y reforzará el interés argentino en alcanzar un acuerdo de cooperación nuclear, revelando, incluso, la existencia de “contactos técnicos”262.
260
Energia Nuclear. Acordo Brasil-RFA. Posição da Argentina, 11-feb-1975. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.08.15. En su idioma original, el documento dice: “O governo de Buenos Aires deveria apoiar oficialmente o Brasil na questão do acordo de coop nuclear com a RFA [...] se os EUA conseguirem impedir ou limitar o acordo germano brasileiro, o próximo objetivo será a sabotagem do programa nuclear argentino”. 261 Deputado alemão diz crer em alterações no acordo nuclear, 12-feb-1977, Folha de São Paulo. 262 Argentina quer cooperação nuclear com Brasil, 28-ago-1977, O Estado de São Paulo.
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En el mismo sentido se expresó el prestigioso científico argentino Jorge A. Sabato, quien, vale recordar, había integrado la comitiva de la CNEA que visitó las instalaciones nucleares brasileñas en marzo de 1968 en vistas de cerrar un acuerdo de cooperación nuclear. En su constante campaña a favor del desarrollo nuclear latinoamericano, decía Sabato en una publicación de Estudios Internacionales de 1977 que Se pretende también que el ambicioso programa brasileño debiera provocar una actitud recelosa de la Argentina y profundizar así la supuesta rivalidad entre ambas naciones. Esto ha sido negado enfáticamente por las autoridades argentinas; actitud que no es mera retórica diplomática sino que tiene sólido fundamento. Si bien los planes nucleares de ambas naciones tienen diferencias significativas, ellos persiguen el mismo objetivo: lograr capacidad autónoma de decisión en materia nuclear, y capacidad autónoma de producción de aquellos bienes y servicios nucleares que resulten técnica y económicamente factibles y convenientes. Durante más de 20 años ésta ha sido la meta permanente de la política nuclear argentina y la razón de ser de sus importantes desarrollos [...] Pero para obtener y sostener esta autonomía tecnológica nuclear –que los países centrales no están dispuestos a aceptar de buen grado– Argentina necesita que muchos otros países, y particularmente los de América Latina, puedan alcanzar la suya propia263.
Asimismo, Sabato veía en la actitud norteamericana la de un actor obstinado en mantener reducido el selecto club de proveedores nucleares, motivado por una lógica comercial y no tanto vinculada con la de no proliferación. Luego de desvincular el acuerdo germano-brasileño con los riesgos de la proliferación nuclear, apoyándose en argumentos políticos y técnicos, decía Sabato Si todo esto es cierto, como lo es, y si EE.UU. lo sabe, como sin duda lo sabe, habrá que sospechar que su oposición no obedece al temor de la proliferación nuclear sino a causas de otra naturaleza como podría ser su interés en establecer en forma definitiva el cartel nuclear que hace ya casi dos años comenzara a organizarse en el llamado Club de Londres […] con el objetivo de ejercer el más severo control sobre la tecnología nuclear en todo el planeta, regulando estrictamente la producción y el comercio de bienes y servicios nucleares no sólo para hipotéticos fines bélicos sino fundamentalmente para concretas y pacíficas aplicaciones comerciales264.
Sabato expresaba con claridad meridiana la visión del sector científico argentino, que se encontraba en una auténtica cruzada en contar con la independencia en el sector nuclear y que no encontraban razón en la política de ciertos proveedores nucleares con el fin de impedirles la autonomía en este campo. Había, entonces, una conciencia de que ambos sectores científicos – tanto en Argentina como en Brasil– estaban liberando una lucha asimétrica y en todo caso debían aunar esfuerzos para afrontar esta situación.
263 264
SABATO, Jorge. El plan nuclear brasileño y la bomba atómica. Estudios Internacionales, No. 41, Ene/Mar, p. 73-82, 1978. Ibídem.
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3.2.3 La percepción de amenaza
Un hecho que no puede soslayarse respecto el acuerdo germano-brasileño es la lectura argentina sobre la transferencia de tecnología sensible que, aun contando con un rígido sistema de salvaguardias, podría dotar al Brasil en un futuro con la capacidad técnica de ir en dirección del artefacto nuclear en un futuro.
El sector científico y diplomático, sin embargo, no percibía en ello una amenaza tangible para la seguridad argentina por dos motivos técnicos. No sólo la Argentina aún contaba con una ventaja relativa en el campo nuclear respecto el Brasil estimada en diez años por sectores tanto argentinos como brasileños, sino que además de ello el gobierno de Buenos Aires tenía una amplia experiencia con la tecnología nuclear alemana como consecuencia del contrato de su primera usina nuclear, Atucha I, que estaba en operación desde 1974. El propio Castro Madero – quien aún en su condición de militar poseía una destacada formación científica 265– sabía cuán lejos de la realidad se encontraba el acuerdo brasileño-alemán de su concreción.
Aprovechando la amistad personal que existía entre Camilión y el presidente de Nuclebrás, Paulo Nogueira Batista, el presidente de la CNEA expresó sus opiniones respecto el acuerdo germano-brasileño tanto a sus colegas brasileños como a Nogueira Batista266.
Cuenta Camilión en sus memorias que Castro Madero viajó a Brasil a mi pedido en más de una oportunidad. Conversó largo con los brasileños, les dio sus opiniones sobre el plan con los alemanes, les dio buenos consejos. Señaló también que la forma en que habían encarado el programa era realmente difícil, y que también lo era saltar de cero a la construcción de una usina de mil trescientos cincuenta megawatts. De hecho, el programa brasileño fue un fracaso. Opinó que era muy difícil encarar problemas por la vía del 265
Castro Madero había realizado sus estudios en el Instituto Balseiro y luego obtuvo su doctorado en física en Vallecitos Atomic Laboratory (EE.UU.). Fue investigador de la CNEA entre 1964-1968, institución que luego presidirá entre 1976-1983. 266 Camilión revela que tuvo “la oportunidad de invitar a una reunión al capitán Castro Madero y al embajador Paulo Nogueira Batista […] en esa comida, solamente con los tres presentes, se trató ampliamente el tema de los programas nucleares. No todavía con perspectivas de posible cooperación, sino con análisis de la situación de los dos planes. Y allí, el capitán Castro Madero, con mucha seriedad, le dijo al embajador Nogueira Batista, que era una persona de mi mayor amistad, que desde el punto de vista técnico le preocupaba el programa que se había armado con Alemania porque él sabía las dificultades que había tenido la Argentina con su primer plan de una usina de 350mW. Y pensaba que las usinas de 1.350MW sin haber hecho ningún ensayo previo iban a ser de muy difícil construcción. Y anticipó con bastantes detalles las dificultades que preveía para el desenvolvimiento de esta parte del programa”. Entrevista colectiva con el autor, 22-mar-2012.
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enriquecimiento de uranio por un sistema experimental como el que habían vendido los alemanes. En última instancia, la Argentina tenía experiencia con Alemania en el campo nuclear, en el sentido de conocer la táctica alemana de probar en el exterior cosas que no podía desarrollar en Alemania267.
La embajada argentina en Brasil –quien acompañaba de cerca las negociaciones entre Brasil y Alemania Occidental– compartía la percepción de Castro Madero. De esta manera, luego de realizar un análisis detallado del programa nuclear brasileño, el embajador Camilión escribió en uno de sus primeros cables al gobierno argentino con fecha del 30 de abril de 1976 que Parece lícito admitir que el programa nuclear brasileño contenido en el acuerdo con Alemania fue más una operación de prestigio dentro de la línea que busca una “opción europea” para compensar la dependencia de Estados Unidos – que algo capaz de modificar radicalmente la estructura energética del Brasil y ponerlo en el camino de alcanzar el rango de potencia nuclear. Como ya lo ha señalado anteriormente esta Representación, en este campo no se improvisa y para avanzar en él con seguridad se necesita una infraestructura científico, tecnológica e industrial que este país está muy lejos de alcanzar268.
Desde una perspectiva estratégica, en los numerosos artículos que publicaba sobre la cuestión nuclear argentino-brasileña, Guglialmelli había adoptado un tono semejante al de Castro Madero y Camilión. Decía en su libro titulado “Argentina, Brasil y la bomba atómica” de 1976 que No pueden omitirse ciertas cuestiones vulnerables del Acuerdo, señalados, por otra parte, en las críticas formuladas por destacadas figuras del ámbito científico brasileño. Entre dichos puntos destacamos los siguientes: no obstante las reservas estimadas de uranio, no están debidamente probadas la existencia de yacimientos en las magnitudes necesarias, según los actuales patrones internacionales; falta de personal altamente capacitado en lo nuclear, tanto científico como técnico; el método de Jet Nozzle elegido para el enriquecimiento de uranio es de muy alto costo comparados con otros sistemas, y al parecer, todavía se encuentra en estado de experimentación269.
En los hechos, el cálculo argentino proveniente de distintos sectores respecto el acuerdo germano-brasileño, se mostrará acertado. Cabe agregar a ello el rol importante que tuvo la comunidad científica excluida del programa nuclear brasileño, quien, en varias ocasiones, criticó duramente al acuerdo y exponía sus fragilidades270.
267
CAMILIÓN, Oscar. op. cit. p. 209. AMRECIC, Caja Brasil, Brasil: Programa Nuclear, 30-abr-1976. AH/0174. 269 GUGLIALMELLI, Juan E. Argentina, Brasil y la bomba atómica. 1ª ed. Buenos Aires: Tierra Nueva, 1976, p. 33. 270 A diferencia del caso argentino, el grueso de la comunidad científica brasileña había sido excluida de las decisiones más relevantes de la política nuclear en Brasil. Las críticas al acuerdo germano-brasileño provinieron, en su mayor parte, de la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC). Ver, por ejemplo, la XXXI reunión anual del SBPC. 268
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3.3 La estrategia nuclear norteamericana hacia Argentina y Brasil
Luego de la embestida norteamericana contra el acuerdo nuclear germano-brasileño en los primeros días de la administración Carter –y las visitas infructuosas de Warren Christopher y Rosalyn Carter, que sólo contribuyeron para empeorar el mal clima existente entre Washington y Brasilia– era la vez del jefe del Departamento de Estado norteamericano, Cyrus Vance, con su comitiva271, de visitar el Brasil. Pero antes de ello, pasará por la Argentina con una curiosa agenda en materia nuclear.
3.3.1 La estrategia hacia Argentina: Tlatelolco y reprocesamiento
Vance tenía dos propósitos en su visita a Buenos Aires en noviembre de 1977. El primero consistía en que el gobierno militar argentino adhiriese plenamente al Tratado de Tlatelolco –que no había sido ratificado– junto al compromiso de efectuar una moratoria voluntaria sobre su programa de reprocesamiento, en consonancia con los objetivos del gobierno Carter expresados en el INFCE. El segundo radicaba en fortalecer la posición de negociación norteamericana frente a las conversaciones que posteriormente mantendría con las autoridades brasileñas. Para lograr este último objetivo, para Washington era imperioso alcanzar un entendimiento con Buenos Aires tanto respecto Tlatelolco como en la cuestión del reprocesamiento.
En lo que respecta a Tlatelolco, en agosto de 1977 el gobierno argentino había creado una comisión de desarme interministerial para evaluar las ventajas y desventajas de su eventual ratificación272. La conclusión era que el costo a pagar no era significativo, ya que para la Argentina el mismo no comprendía la adopción de salvaguardias full-scope, y tampoco se veía impedido del derecho en desarrollar explosivos nucleares pacíficos273.
271
Acompañaron a Vance: Robert Pastor (asesor del Consejo de Seguridad Nacional para asuntos de América Latina), Zbigniew Brzezinski (asesor del Consejo de Seguridad Nacional), Gerard Smith (embajador especial para asuntos nucleares), Joseph Nye (Subsecretario de Estado para temas de Seguridad, Ciencia y Tecnología) y Patricia Derian (Subsecretaria de Estado para asuntos Humanitarios y Derechos Humanos), entre otros. 272 Hymans cuenta que los informes elaborados por cada sector expresaban, en líneas generales, (1) Una ausencia de una perspectiva de seguridad (2) La interpretación de que la ratificación de Tlatelolco equivalía a una sumisión a los deseos de Estados Unidos (3) La Argentina debería ser recompensada de ratificar el Tratado. Ver HYMANS, Jacques E. C. op. cit. p. 150151. 273 Cabe señalar que la interpretación de EE.UU. de Tlatelolco difería en dos cuestiones fundamentales, ellas son respecto (1) el régimen de salvaguardias y (2) las explosiones nucleares pacíficas. Para Washington, Tlatelolco implicaba salvaguardias full-
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No obstante, conscientes del valor simbólico que tal gesto comprendía –que implicaba “ceder” a un reclamo de Washington–, la comisión interministerial coincidió en señalar que debía obtenerse algo a cambio. Ello comprendía dos elementos: la tecnología necesaria para la producción doméstica de agua pesada –un elemento esencial en la búsqueda argentina de lograr su independencia nuclear– y a su vez, el compromiso norteamericano en continuar suministrándole uranio enriquecido al 20%, algo que Buenos Aires requería para sus reactores de investigación y particularmente, para el reactor que le había vendido al Perú, y que suponía la primera exportación de este tipo en América Latina en consonancia con los postulados históricos de la CNEA en convertirse en un exportador de tecnología nuclear.
De este modo, cuando el presidente militar argentino Jorge R. Videla viajó a Washington en septiembre de 1977 con motivo de los acuerdos Torrijos-Carter, mantuvo un encuentro cerrado con Carter y le manifestó que “la ratificación de Tlatelolco era una decisión de orden político que ya estaba tomada, pero que iba a ser concretada cuando fuera el momento político adecuado”274. El gobierno militar argentino le había manifestado así a Washington su predisposición en negociar en una cuestión central en la política nuclear de Carter hacia la región.
En lo que respecta a la moratoria de reprocesamiento, según los documentos norteamericanos, la Argentina habría aceptado la idea de postergar sus planes en este campo a cambio de que Brasil aceptara lo mismo275. Empero, según Castro Madero la exigencia en torno al reprocesamiento fue rechazada por Buenos Aires276.
Independientemente de ello, para la Argentina, el costo que debía pagar para satisfacer los postulados norteamericanos –centrado en la adhesión a Tlatelolco– era relativamente bajo en
scope y no había distinción entre la naturaleza de las explosiones nucleares, siendo éstas prohibidas sin excepción. Para la Argentina la interpretación en ambos casos difería. 274 REATO, Ceferino. Disposición Final: La confesión de Videla sobre los desaparecidos. Buenos Aires: Sudamericana, 2012. 275 La referencia está en el documento norteamericano titulado Brazil Scope Paper: Implications of the Argentine Visit. 30-nov1977. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.04.23. 276 Castro Madero y Takacs dicen al respecto que “además de requerir la ratificación de Tlatelolco, la misión [norteamericana] intentó obtener el compromiso de una moratoria argentina en el área del reprocesamiento. Esta última proposición fue rechazada de plano”. Ver CASTRO MADERO, Carlos; y TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 156. Debe señalarse también que no hay una sola mención sobre este punto en el Comunicado Conjunto Vance-Montes del 21-nov-1977. Asimismo, la inclusión de Brasil en la ecuación de la moratoria de reprocesamiento argentino era más funcional para la estrategia norteamericana en sus negociaciones posteriores con Brasil que para la Argentina, al no existir una carrera nuclear entre ambos países.
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contraste con lo que obtendría a cambio: la garantía de la provisión de uranio enriquecido norteamericano y la tecnología del agua pesada.
De esta manera, cuando Vance llegó a la Argentina en noviembre de 1977, las negociaciones nucleares entre Washington y Buenos Aires ya estaban delimitadas dentro de estos términos. Su resultado quedó plasmado en el comunicado conjunto firmado por ambos países el 21 de aquél mes, donde consta expresamente la intención argentina de ratificar Tlatelolco, mientras que ambos países prometen profundizar la existente cooperación nuclear incluyendo el campo de “tecnología relevante y formas de satisfacer las necesidades de Argentina en agua pesada como también del combustible para utilizarse en los reactores de investigación del Perú”277.
Vance y su comitiva ahora podían proceder a Brasilia con lo que ellos percibían un logro fundamental en sus constantes objetivos de hacerle frente a la política nuclear brasileña, tras las infructuosas gestiones iniciales.
3.3.2 La estrategia hacia Brasil: La amenaza argentina
El encuentro entre Vance y el presidente Geisel se produjo el 22 de noviembre, el día después del comunicado conjunto argentino-norteamericano. El mismo –registrado por un note taker de la Cancillería brasileña– constata los detalles de las conversaciones y muestra cómo el gobierno de EE.UU. desplegó su estrategia consistente en vincular a la Argentina en las conversaciones nucleares norteamericano-brasileñas278.
El Secretario de Estado norteamericano le comentó en detalle a su interlocutor sobre lo negociado con Buenos Aires. Seguidamente, Vance jugó la principal carta norteamericana: expresó que la Argentina había aceptado una moratoria en el reprocesamiento a condición de que el Brasil hiciera lo mismo, y nuevamente volvió a insistir con la idea de la utilización del torio como combustible alternativo al uranio para su programa nuclear. 277
Comunicado Conjunto Vance-Montes, 21/11/1977. Audiência concedida pelo presidente Ernesto Geisel ao Senhor Vance, 22-nov-1977. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.04.23. 278
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Apreciando que el Secretario de Estado norteamericano abordaba la dinámica de la relación argentino-brasileña como la de dos rivales embarcados en una carrera nuclear, Geisel le recordó a su interlocutor “quanto eram favoráveis as relações entre o Brasil e a Argentina, malgrado as tentativas de certos setores de se fomentar um sentimento de disputa e rivalidade baseado em eventos ocorridos há mais de um século”279 y luego mencionó la “evolución positiva” de la relación de ambos países en el campo comercial y en otros sectores, enmarcando la cuestión de Corpus-Itaipú como entre los tantos problemas que “exigem um maior o menor grau de entendimento” en la relación bilateral.
El presidente brasileño fue más allá, y esbozó una defensa del programa nuclear argentino. Dijo Geisel que el gobierno de Buenos Aires, frente a sus escasos recursos hídricos, se dedicaba hace un tiempo ya al aprovechamiento de sus reservas de uranio descubiertas antes que el Brasil, y que dependía esencialmente del uranio natural para desarrollar la energía nuclear. Luego, sostuvo que “o Brasil compreendia o desejo argentino de levar a cabo seu programa nuclear, encarando com total tranquilidade tal perspectiva, na certeza absoluta de que a Argentina jamais utilizaria sua tecnologia para fins bélicos”280.
Con ello, Geisel lograba una serie de propósitos: primero, al relativizar el grado de rivalidad argentino-brasileña le transmitía a las autoridades norteamericanas que no había una tensión lo suficientemente fuerte que pudiera impactar, eventualmente, en las decisiones nucleares de ambos países. Al mismo tiempo, en su defensa del programa nuclear argentino –alegando que era para fines pacíficos y se fundamentaba en necesidades energéticas concretas– defendía el programa nuclear brasileño, que habiendo adoptado una fórmula similar a la de Buenos Aires –fuera del TNP, sin adherir plenamente a Tlatelolco y en búsqueda de autonomía nuclear– no necesariamente se desprendía de ello la intención de estar detrás del arma nuclear.
279 280
Ibídem. Ibídem.
104
Por último, la retórica “pro-Argentina” de Geisel servía para dar un claro mensaje a los norteamericanos: la “utilización” de la Argentina por parte de los EE.UU. como carta para presionar al programa brasileño no tendría ningún efecto sobre las decisiones nucleares brasileñas, porque el Brasil no se sentía amenazado por Buenos Aires en este campo.
3.3.3 La lectura brasileña de la estrategia norteamericana
Finalizado el encuentro, ocurrió un episodio insólito: el secretario de Estado norteamericano olvidó un documento titulado “BRASIL SCOPE PAPER: Implications of the Argentine Visit” con los puntos centrales que debían ser abordados en el encuentro Vance-Geisel.
El mismo puso al desnudo toda la estrategia norteamericana sobre cómo abordar la cuestión nuclear con el Brasil y qué rol jugaría la Argentina en ello, conteniendo, incluso, aspectos que no habían sido abordados durante el encuentro. El documento norteamericano sostenía que The understandings we have reached with Argentina represent substantial forward progress toward two U.S. objectives: 1. A public Argentine statement that it will ratify Tlatelolco, and Argentina acceptance of full-scope safeguards in return for significantly expanded U.S. assistance (short of heavy water technology) 2. Mutual deferral of reprocessing in Argentina and Brazil. The Argentines have now said that they are interested in such a deal, and it is clear the prospect of receiving heavy water technology is a powerful incentive. [...] Both of these understandings should significantly increase our leverage in Brasilia [...] the outcome of the Buenos Aires visit should make it much more difficult for [President Ernesto Geisel] to flatly reject us. [...] Brazil will also be extremely uncomfortable with the implications of the US/Argentine communiqué, which suggests strong U.S. support for Argentina´s domestic power program and export potential, supported by a US/Argentine rapprochement on non-proliferation policy281.
Mediante una IPR, el canciller Azeredo da Silveira desmenuzó las implicancias de la estrategia norteamericana contenida en el documento. Así, Silveira le dirá al presidente Geisel que Da leitura do documento, pode-se concluir, basicamente, o seguinte, a respeito da visão norteamericana do problema: (a) o entendimento com a Argentina aumenta a capacidade de pressão dos EUA sobre o Brasil; (b) a posição do Brasil é tida como firme e os norte-americanos consideram que a atitude pessoal de Vossa Excelência é fator crucial dessa firmeza; (c) os norte-americanos acham que a estratégia brasileira é simplesmente a de ganhar tempo; (d) contavam, porém, com um nervosismo da parte brasileira diante da aproximação argentino-americana, do reconhecimento por parte dos EUA do status nuclear da Argentina e da possibilidade desta lançar-se em atividades 281
Visita do Secretário de Estado Cyrus Vance. Ver anexo, Brazil Scope Paper: Implications of the Argentine Visit. 30-nov-1977. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.04.23.
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de reprocessamento livres de salvaguardas; [...] (g) não pensam os norte-americanos em promover a modificação do Acordo Brasil-RFA, mas em celebrar um novo Acordo tripartite (Brasil-RFAEUA ou Brasil-EUA-Argentina?), com vistas ao desenvolvimento energético no contexto do ´equilíbrio regional´ e da segurança282.
Luego, Silveira observó “contradicciones” contenidas en la estrategia norteamericana de utilizar la Argentina como una amenaza hacia el Brasil, donde los EE.UU. buscaban levantar el “espantapájaros” del reprocesamiento argentino, mientras que a su vez señalaban la disposición de aquél país en adherir al régimen de Tlatelolco. Para el canciller brasileño, la contradicción radicaba en que el tratado de no proliferación de armas nucleares para la región, según los EE.UU., implicaba la implementación de salvaguardias full-scope, que en caso argentino, alcanzarían la planta de reprocesamiento, dejando de ser así una fuente de preocupación o amenaza para el Brasil.
Silveira concluye su visión sobre el documento manteniendo que el mismo Permite descortinar com clareza a nova estratégia norte-americana na questão nuclear, qual seja [...] tendo em vista a firmeza da posição brasileira, aumentar a amplitude do problema, estimular a rivalidade, e mesmo a confrontação, brasileiro-argentina, na esperança de que o Brasil recue de seus planos nucleares diante da perspectiva de uma aproximação argentino-americana. [...] Os EUA passam, agora, a lançar na mesa outras considerações e a fomentar problemas regionais, procurando desestabilizar o relacionamento entre os países latino-americanos, notadamente o Brasil e a Argentina. Essa atitude é totalmente irresponsável283.
El problema está en que el gobierno Carter leyó erróneamente la situación argentinobrasileña. La Argentina y el Brasil no sólo no se encontraban en una carrera nuclear, sino que tampoco había una tensión lo suficientemente aguda que pudiera motivarlos a ir en esta dirección.
Así como Geisel había defendido el derecho argentino de contar con su programa nuclear, el gobierno argentino había hizo lo mismo en su abierta defensa sobre el programa germanobrasileño. Después de todo, la dinámica argentino-brasileña en nada se asemejaba a la indopakistaní, siendo este un enfoque erróneo para abordar la dinámica de la rivalidad en el Cono Sur.
Cuando se produjo la visita del presidente Carter al Brasil entre el 29 y 30 de marzo de 1978, la misma se produjo en un marco de cordialidad y discreción. Empero, el gobierno 282 283
Visita do Secretário de Estado Cyrus Vance. 30-nov-1977. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.04.23. Ibidem.
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norteamericano continuó firme en su creencia de que una acción argentina en su política nuclear podría incidir en las decisiones nucleares en Brasilia.
Entre los diversos asuntos que se trataron en el encuentro bilateral, al abordarse la cuestión nuclear el presidente Carter hizo referencia al Tratado de Tlatelolco, y le preguntó a Geisel si el Brasil consideraría su plena vigencia en el caso de que la Argentina lo ratificara.
Percibiendo que la administración norteamericana aún abordaba la cuestión nuclear sudamericana en una llave de rivalidad nuclear entre Buenos Aires y Brasilia, Geisel le respondió que el asunto necesitaría ser estudiado, y que además, la Argentina “não constituia a principal fonte de preocupação” del gobierno brasileño en lo nuclear284, juzgando importante que otras naciones detentoras de armas nucleares, como Francia y la URSS, asumieran los compromisos previstos en los protocolos adicionales de Tlatelolco. El gobierno brasileño, así, consiguió abortar la estrategia norteamericana de la utilización argentina para presionar su programa nuclear285.
3.4 La presión norteamericana sobre la transferencia de tecnología a la Argentina
A diferencia de lo que sucedía con Brasil, la relación nuclear argentino-norteamericana durante los primeros años del gobierno Carter no tuvo un comienzo traumático. Ello obedecía en parte a la política gradual que la Argentina empleaba en la búsqueda de su autonomía en el sector nuclear, que no comprendía transferencias de la magnitud de aquellas contempladas en el acuerdo germano-brasileño. Ello posibilitó que EE.UU. pudiera emplear una política de “compromisos a cambio de beneficios” en el campo nuclear con Argentina, tal como quedó registrado en el comunicado conjunto Vance-Montes de 1977. Empero, esta relación cordial en el campo nuclear se modificará abruptamente durante las tentativas de Buenos Aires de obtener una planta de agua pesada. Habiendo adoptado la línea de agua pesada y uranio natural, este recurso no sólo era 284
Terceira reunião – Brasília, Palácio do Planalto, 30-mar-1978. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1977.03.10. Luiz Felipe Lampreia manifestó al respecto que “[na] fase final dos anos 70 chegamos a um momento mais delicado, até porque os americanos como aconteceu claramente na visita do Cyrus Vance, exploravam uma linha de provocação com a Argentina para pressionar o Brasil a assinar o TNP. Faziam intrigas do lado da Argentina contra o Brasil e manipulavam de certo modo essa rivalidade a seu favor [...] isso felizmente foi abortado”. Entrevista colectiva con el autor, 22-mar-2012. 285
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esencial para moderar sus reactores, sino que era una pieza crucial en la búsqueda de lograr autonomía en el campo nuclear.
El desentendido con EE.UU. estuvo en torno a la interpretación del séptimo párrafo del comunicado conjunto de noviembre de 1977286. El gobierno de Buenos Aires había interpretado que allí constaba el compromiso de EE.UU. en transferirle una planta de agua pesada. No obstante, cuando comenzaron a gestarse las negociaciones para la adquisición de una planta canadiense-norteamericana, los EE.UU. bloquearon la transferencia, alegando una errónea interpretación de Buenos Aires sobre el comunicado conjunto287.
La segunda batalla con el gobierno Carter en torno a la planta de agua pesada ocurrió cuando la Junta Militar apeló a socios alternativos. Al encontrarse Canadá fuera de las opciones – ante exigencias sobre transferencias nucleares consideradas inaceptables por Buenos Aires– la Argentina buscará que Alemania Occidental –su antiguo socio nuclear– le proveyera esta tecnología junto a su tercer reactor nuclear, Atucha II. Al informarse el gobierno norteamericano sobre las negociaciones, la administración Carter adoptó una táctica similar a aquélla empleada respecto el acuerdo germano-brasileño: presionó a Bonn para que éste le exigiera a Buenos Aires salvaguardias full-scope sobre la transferencia de ambas tecnologías, lo que constituía una condición igualmente inadmisible para la Argentina288. Gerard Smith –embajador norteamericano que lidiaba con asuntos nucleares– realizó tratativas con el gobierno argentino a modo de lograr que éste adoptase las salvaguardias fullscope. Mientras que el gobierno norteamericano insistía en que las mismas debían aplicarse sobre todos los receptores de tecnología nuclear por igual, las autoridades argentinas sostenían que la posición norteamericana debía tomar en cuenta las particularidades de cada país al realizar
286
Comunicado Conjunto Vance-Montes, 21-nov-1977. El mismo dice “They discussed future cooperation in the peaceful uses of nuclear energy. They expressed their interest in increasing the present cooperation and enlarging the scope of their existing Agreement for Cooperation to include relevant technology and ways of meeting Argentina´s heavy water needs as well as provision of fuel to be used in the research reactors that Argentina has proposed to export to Peru, recognizing Argentina´s potential as a significant nuclear supplier on the same basis as other suppliers”. 287 Ver HYMANS, Jacques E. C. op. cit. p. 151. 288 Ver DOYLE, James E., op. cit. p. 318-320.
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semejante exigencia. Smith entonces concluyó sus conversaciones con los argentinos al expresar que “estamos de acuerdo en que no estamos de acuerdo”289.
Como consecuencia de esta situación, el gobierno alemán emitió una señal a los argentinos que éstos comprendieron inmediatamente: Bonn declaró que las salvaguardias fullscope serían aplicadas únicamente en el caso de la transferencia de ambos elementos. El gobierno argentino se decidió, entonces, por cerrar el contrato con Alemana por su tercera planta nuclear, y para la planta de agua pesada recurrió a otro proveedor: la compañía suiza Sulzer Brothers, quien dotará a la Argentina de dicha tecnología290. Ambos contratos se cerraron en septiembre de 1979. Si bien la Argentina salió airosa de esta operación, el gobierno de Buenos Aires apreció de primera mano la presión que ejercía el gobierno norteamericano para lograr sus propósitos en el campo nuclear. Como recordarán Castro Madero y Takacs, a raíz de ello “en la Argentina comenzó a generarse la idea de que era una interferencia en un negocio en que los EE.UU. eran totalmente ajenos. Se profundizó así, aún más, la disidencia existente en este campo entre Washington y Buenos Aires”291. 3.5 Un paréntesis interesante: La propuesta Findley ¿El germen de la ABACC?
En medio de la rígida política nuclear que el gobierno Carter empleaba hacia la Argentina y el Brasil a modo de que adhirieran al régimen de no proliferación nuclear regional o global, existió una alternativa distinta hacia ambos países por fuera de Tlatelolco o el TNP, por un legislador norteamericano llamado Paul Findley. La misma contemplaba la institución de un sistema de salvaguardias recíprocas entre ambos países y la renuncia a las PNEs. Entre el 9 y 23 de agosto de 1977 una comisión especial de legisladores norteamericanos realizó una misión de estudio a Sudamérica con el fin de investigar el incremento del contrabando de la cocaína proveniente de aquélla región y también tratar asuntos vinculados a los derechos 289
CASTRO MADERO, Carlos; y TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 168. Hymans menciona que la Argentina obtenía lo que se proponía debido a la táctica de “chantaje” [blackmail], consistente en demostrar a los proveedores nucleares que tenía la capacidad de adquirir la tecnología que le interesaba por sus propios medios de no serle suministrada. Para ello, había montado una planta piloto de agua pesada en 1978. Ver HYMANS, Jacques E. C. op. cit. p. 152-155. 291 CASTRO MADERO, Carlos; y TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 168. 290
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humanos, comercio bilateral y energía nuclear. Los países visitados por dicha comisión fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Perú292. En este contexto, Paul Findley –uno de sus integrantes y diputado republicano por el Estado de Illinois– tuvo la oportunidad de sondear a altas autoridades de la Argentina y Brasil sobre una nueva sobre una nueva fórmula de cooperación nuclear lejos de los postulados de la administración Carter293. Tras su retorno a los EE.UU., el legislador norteamericano hizo pública su iniciativa en una conferencia de prensa y luego la difundió a través de un artículo de su autoría en el Washington Post titulado “Chances for a Latin Nuclear Agreement”294. En ella, el legislador pregonaba “A bilateral, on-site, nuclear verification agreement between Argentina and Brazil could help to arrest mounting suspicion over the ultimate nuclear aspirations of these two important states”. Para ello, ambos gobiernos debían primeramente renunciar al desarrollo de los explosivos nucleares pacíficos, y luego aceptar “continuing, mutual, on-site monitoring of their respective nuclear facilities”, en donde los inspectores de ambos países podrían moverse irrestrictamente en las instalaciones nucleares de cada país. Findley advierte que el mismo no busca sustituir el sistema de salvaguardias de la OIEA, sino que serviría como un “additional element of assurance and protection between two states whose past relations have at time been quite troubled”. Consciente del componente de innovación que contenía su propuesta, el legislador republicano no ignoraba que “this kind of bilateral verification could serve as a model for such situations, helping, by means of the added protection it would provide, to assure that traditional safeguards are not subjected to intense or unbearable strain”. Findley clamó que su propuesta, presentada “a título personal” tuvo una recepción “calurosa” en Argentina, mientras que en el Brasil no corrió la misma suerte, algo que el legislador atribuyó al mal estado de la relación brasileño-norteamericana295. 292
Visitas mostram inquietação com a instabilidade, 21-ago-1977, Folha de São Paulo. Según O Estado de Sao Paulo, en Argentina se habría reunido con Carlos Castro Madero, mientras que en Brasil, lo habría hecho con Geraldo Holanda Cavalcanti, diplomático brasileño. Ver Sugerida a inspeção de usinas nucleares, 27-ago-1977, O Estado de São Paulo. 294 Chances for a Latin Nuclear Agreement, 1-set-1977, First Section, A23, The Washington Post. 295 Entrevistado recientemente, Paul Findley, quien tuvo una vasta labor legislativa, no recuerda los pormenores de su iniciativa hacia la Argentina y el Brasil. Curiosamente, a pesar de su condición de republicano, Findley se calificó como un gran admirador 293
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Seis días después de haber publicado su propuesta en la prensa, el 7 de septiembre del mismo año –la fecha de los acuerdos Torrijos-Carter que estipulaban los términos de la transferencia de la soberanía del Canal de Panamá al país centroamericano– Findley aprovechó la presencia de los representantes de ambos países para insistir en su propuesta.
Entre los jefes de Estado latinoamericanos presentes en dicho evento, se encontraba Jorge R. Videla –el presidente de facto argentino–, mientras que en representación del Brasil estuvo el vicepresidente Adalberto Pereira dos Santos. Findley tuvo la oportunidad de presentarle su propuesta a ambos296. Luego de escuchar la iniciativa del legislador norteamericano, el vicepresidente brasileño le reportó en una nota al presidente Geisel que Já na manha de 7 de setembro, recebi, na Chancelaria da Embaixada, visita do Deputado Robert Findley [...] esclareceu que sua iniciativa era estritamente pessoal, não envolvendo a Administração norte-americana ou seu partido, e tinha por único objetivo transmitir suas ideias no sentido de uma cooperação Brasil-Argentina no campo nuclear. Após breves e genéricas considerações [...] entregou-me carta, cujo texto me permito submeter a Vossa Excelência [...] Aludi, em resposta, à posição brasileira em matéria de política nuclear [...] que o Brasil não estava preocupado em obter armas e sim energia, essencial ao seu desenvolvimento 297.
Al día siguiente de la presentación oficial de Findley, el portavoz de Itamaraty, Luiz Felipe Lampreia, rechazó la continuidad de las conversaciones. Según narra una crónica de Folha de São Paulo, el diplomático brasileño “lembrou que o Brasil participa de toda uma estrutura internacional e multilateral de salvaguardas e considera ser este o caminho correto para garantir a segurança nesse setor”298 y seguidamente descarto la posibilidad de un análisis en un mayor nivel por tratarse de una propuesta particular, “nao cabendo por tanto nenhuma reação oficial”.
Ciertamente era difícil ignorar el contexto de la relación brasileño-norteamericana en el momento que el legislador norteamericano presentaba su propuesta, fundamentada, sobre todo, en el frágil estado de las conversaciones nucleares. Tras haber resistido exitosamente la embestida contra el acuerdo germano-brasileño, aceptar una alternativa nuclear sugerida por un
y entusiasta del gobierno Carter, y mantuvo estrechos vínculos con funcionarios de su administración. Si hubo algún vínculo entre su iniciativa y el gobierno Carter aún es una incógnita. Entrevista colectiva con el autor, 20-nov-2012. 296 Ver AMRECIC, Caja Brasil, propuesta Findley acuerdo nuclear Argentina-Brasil, 6-oct-1977. AH/0174. 297 Relatório apresentado pelo Sr. Vicepresidente da Republica ao excelentíssimo senhor presidente da República, 7-set-1977. Arquivo Antônio Azeredo da Silveira/CPDOC. 1974.04.23. 298 Brasil não fará acordo nuclear com a Argentina, 9-set-1977, Folha de São Paulo.
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legislador norteamericano hubiera significado, para Brasilia, “ceder” a una de los EE.UU. en un momento que el gobierno militar brasileño buscaba exaltar la soberanía en el campo atómico.
En lo que respecta a la reacción argentina, el artículo de Folha a su vez indica que las autoridades argentinas sintieron cierta “frustración” ante la negativa brasileña. El artículo mencionado anteriormente dice que “alguns setores argentinos provavelmente ficarão frustrados com a recusa brasileira em estabelecer uma vigilância mútua. Técnicos daquele país colocam em primeiro plano o estabelecimento de normas e procedimentos destinados a perseverar a segurança mútua”299.
Días después, un semanario argentino se referirá a ello, sin ocultar la decepción argentina ante la negativa brasileña sobre la idea que ya estaba presente en ambos gobiernos. Sin hacer mención explícita a la propuesta Findley, el artículo menciona que No es un secreto que el Palacio San Martín y las FF.AA. han formulado reiteradas propuestas para formalizar la cooperación argentino-brasileña en el campo nuclear. El canciller, vicealmirante Oscar Montes, ante las favorables perspectivas del diálogo con Brasil, sugirió concretamente suscribir un acuerdo. Más aún, propuso un convenio para establecer una “vigilancia mutua” sobre energía nuclear para evitar la posibilidad de fabricar armas atómicas, pero Itamaraty consideró innecesaria tal prevención300.
Mientras que el gobierno argentino buscaba un entendimiento nuclear con el Brasil – particularmente tras la explosión india– el gobierno brasileño aún seguía las directivas del presidente Geisel, quien había ordenado no darle continuidad a las negociaciones nucleares con la Argentina hasta la resolución de los contenciosos pendientes. 3.6 La relación bilateral: Corpus-Itaipú, Chile y EE.UU. (1977-1979)
A pesar de los beneficios evidentes que resultarían de un entendimiento argentinobrasileño en el área nuclear ante un contexto internacional hostil signado por fuertes presiones sobre sus programas nucleares y ante las reiteradas acusaciones sobre la finalidad de los mismos, la relación bilateral argentino-brasileña continuaba obstruida por la cuestión de los recursos naturales compartidos, y el desgaste alcanzará su pico en 1977, definido por Camilión como el 299 300
Ibídem. Argentina, Brasil y la no proliferación. 19-set-1977, Correo de la Semana.
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“más tenso en la negociación bilateral”301. Ello se reflejaba en la prensa de ambos países, donde no era infrecuente encontrar referencias de Itaipú como una “bomba hídrica”, y en la medida en que el conflicto recrudecía los sectores nacionalistas endurecían su posición302.
A la par que ello sucedía, la relación argentino-chilena registraba un vertiginoso deterioro en su relación bilateral tras el laudo sobre el Canal de Beagle, hecho público en el mes de mayo. Al favorecer la posición chilena, el mismo fue rechazado por la Junta Militar argentina303. A diferencia del conflicto argentino-brasileño sobre la cuestión de la consulta previa, el caso argentino-chileno era una disputa territorial.
Las medidas de la Junta Militar en su disputa con Chile a su vez producían significativas secuelas en la relación argentino-brasileña, ante la decisión de la Junta argentina en interrumpir el paso del túnel argentino-chileno Cuevas-Caracoles afectando, a su vez, el transporte de camiones pesados brasileños que se dirigían hacia Chile. Como represalia, el gobierno brasileño respondió cerrando sus fronteras en un 80% a la flota de camiones provenientes de la Argentina, creando un nuevo frente de batalla al margen de Corpus-Itaipú304.
Si bien la tensión en la Cuenca del Plata y la frontera terrestre contribuyeron a impedir que se destrabara la agenda bilateral y abrir la cooperación en varias áreas –entre ellas la nuclear– la disputa argentino-brasileña, aún en atravesando un momento delicado, se mantenía dentro de los canales diplomáticos305. El diálogo entre Buenos Aires y Brasilia, de hecho, era constante, y la mayoría de los miembros de las Fuerzas Armadas de cada país –en especial los sectores de la Armada306– pujaban por una distensión en la relación bilateral. 301
CAMILIÓN, Oscar. op. cit. p. 213. Camilión señala en la Argentina al almirante Jorge Isaac Rojas y el ingeniero Mario Fuschini Mejía como los más intransigentes; Rosendo Fraga añade al entonces senador Fernando De la Rúa y la revista Cabildo. Entrevista del autor a Oscar Camilión 25-may-2012 y Rosendo Fraga 26-may-2012. 303 El laudo arbitral fue dado a conocer por la reina Isabel II, árbitro formal de la disputa tras haber sido solicitado por presidentes Lanusse y Allende el 22-jul-1971, colocando en vigencia mecanismos acordados por Tratado de Arbitraje de 1902. Se formó corte arbitral constituida por cinco jueces de la Corte Internacional de Justicia nombrados por consenso que entregaron fallo a gobierno británico, que debía aprobarlo o rechazarlo sin modificaciones. El fallo otorgó a Chile islas Lennox, Nueva y Picton, y fue aprobado. 304 MONIZ BANDEIRA, Luiz A., op. cit. p. 427. 305 Oscar Camilión dice que “Pienso que jamás el conflicto por las hidroeléctricas llego a ser un casus belli, pero sin duda una derrota diplomática argentina habría abierto una grieta muy difícil de superar entre los dos países”. Entrevista del autor a Oscar Camilión, 29-may-2012. 306 Prueba de ello está en el “Operativo Fraterno”, el primer ejercicio combinado de la Marina de ambos países, que comenzó a realizarse en 1978. 302
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Entre 1977-1978, la cuestión del Beagle entre Argentina y Chile se deterioraba cada vez más y con ello, la hipótesis de guerra comenzaba a barajarse seriamente en ambos lados. En enero de 1978 el gobierno argentino declaró la nulidad del fallo arbitral, mientras que el gobierno chileno declaraba el laudo “obligatorio e inapelable”, dejando cada vez menos margen para la diplomacia y los sectores “blandos” de las Fuerzas Armadas de ambos países307.
En ese contexto, en septiembre de 1978 el canciller Montes le dirá a Camilión que la guerra con Chile es inevitable, y en diciembre del mismo año el embajador argentino en Brasil recibió un telegrama con instrucciones de informar al gobierno brasileño en 48 horas que la Argentina había entrado en guerra con su vecino trasandino, lo que se evitó a última hora por la mediación papal sobre el conflicto308.
El gobierno brasileño, por su parte, debía lidiar con el inédito grado de deterioro que había alcanzado la relación de su país con su otrora aliado histórico, los EE.UU. Ambos países estaban experimentando el peor momento de la historia de su relación bilateral, donde la cuestión nuclear tuvo un papel central en ello, ya que no sólo se convirtió en el principal contencioso brasileño-norteamericano, sino que contaminó las otras áreas de la relación bilateral309.
En el campo de las percepciones, la elite gobernante brasileña sentía que su aliado histórico dejaba de ver con buenos ojos la creciente inserción brasileña en el mundo en la medida en que impulsaba su proyecto de “Brasil Potencia”310. El creciente malestar de las autoridades brasileñas con los EE.UU. no tardará en expresarse, llegando, incluso, a provocar en marzo de 1977 la denuncia de los acuerdos militares que ambos países mantenían desde 1952. 307
CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. Tomo XIV, Las relaciones políticas, 1966-1989, Capitúlo 68 – El régimen militar (1976-1983). Las relaciones con Chile. 308 Camilión dirá que la situación “llegó a ser tan crítica que yo recibí en el transcurso de mi estadía en Brasil el fatídico telegrama del 20 de diciembre de 1978 que me daba instrucciones en 24 horas, para cumplir 48 horas después, informándole a Itamaraty que en ese momento se estaba produciendo el ataque de las Fuerzas Armadas argentinas a Chile”. Ver CAMILIÓN, Oscar. op. cit. p. 219. 309 Lima dice que “Na verdade, o contencioso nuclear em 1977 e seus desdobramentos posteriores constituíram, a meu ver, um divisor de águas no relacionamento bilateral, seja pelo que representou de quebra das expectativas brasileiras até aquele momento em relação aos EUA, seja no seu impacto nas percepções mútuas no campo das tecnologias sensíveis e no padrão das relações militares entre os dois países a partir de então”. Ver LIMA, M.R.S. As relações do Brasil com os Estados Unidos: 1964-1990. In: ALBUQUERQUE, José A. G. (Org.), Sessenta anos de Política Externa 1930-1990: O Desafio Geoestratégico. São Paulo: Núcleo de Pesquisa de Relações Internacionais da USP, 2000, p. 73. 310 Ver LIMA, M.R.S. op. cit. p. 70-77.
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El grado de deterioro que alcanzó la relación brasileño-norteamericana y argentinochilena –ésta última dejándolos al borde de la guerra– son dos parámetros que ayudan a enmarcar adecuadamente la rivalidad argentino-brasileña en torno a la cuestión de Corpus-Itaipú, que no exenta de dificultades y obstáculos, obligaba a ambas partes tanto por el cálculo estratégico como por la dinámica de la relación bilateral a mantenerse dentro del diálogo en búsqueda de una solución satisfactoria para ambas partes. 3.7 La respuesta aislada: el programa secreto y el paralelo
El 10 de marzo de 1978 el Congreso norteamericano promulgó el Nuclear Non Proliferation Act (NNPA) que estableció los nuevos criterios de las exportaciones nucleares de los EE.UU. en consonancia con la política nuclear del gobierno Carter. El NNPA tenía por objetivo hacer el ciclo de combustible nuclear menos proliferante, evitando tecnologías como reprocesamiento o la utilización de uranio altamente enriquecido en el ciclo de combustible nuclear311.
La nueva legislación exigía salvaguardias full-scope del OIEA para todos los receptores de material, equipamiento y tecnología nuclear, tanto para los miembros del TNP como hacia aquéllos que se encontraban fuera de él312. También impuso rígidas reglas a los países receptores de asistencia nuclear norteamericana, que de ahora en más pasarán a ser obligados de requerir del previo consentimiento de EE.UU. para reprocesar o retransferir material nuclear importado de aquél país313.
Si el corte drástico de suministro de uranio enriquecido norteamericano en 1974 había producido un shock entre los países que dependían del mismo para garantizar el combustible nuclear de sus usinas, el NNPA causará un daño aún mayor sobre los países receptores, ya que 311
SQUASSONI, Sharon. Looking Back: The 1978 Nuclear Nonproliferation Act. Arms Control, 2008. Ello está comprendido en la Sección 306 de la ley, titulada “Additional Export Criterion and Procedures”, cuya subsección (a) indica que “as a condition of continued United States export source material, special nuclear material, production or utilization facilities, and any sensitive nuclear technology to non-nuclear-weapon states, no such export shall be made unless IAEA safeguards are maintained with respect to all peaceful nuclear activities in, under the jurisdiction of, or carried out under the control of such state at the time of the export”. Ello entraría en vigor a partir del transcurso de 18 meses de su promulgación. 313 Ver LIMA, M.R.S. The Political Economy… p. 170-172. 312
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los obligaba a ajustare a las nuevas reglas de juego impuestas por uno de los más significativos proveedores del mercado nuclear para cumplir sus necesidades energéticas.
Para la Argentina y el Brasil esto significaba ceder a la presión norteamericana luego de años de inúmeras inversiones y esfuerzos en lograr la independencia en el campo nuclear tanto en su dimensión material –mediante la búsqueda de adquirir el ciclo de combustible nuclear– como ideológica, expresada en su rechazo al TNP, percibido como un régimen discriminatorio.
Frente a este cuadro, ambos países escogieron redoblar la apuesta ante la presión norteamericana, e intensificaron sus esfuerzos en lograr un ciclo de combustible nuclear autónomo. A modo de evitar mayores presiones o acusaciones de terceros sobre sus actividades nucleares, ambos apelarán al sigilo absoluto en el desarrollo de ciertas tecnologías sensibles.
3.7.1 Génesis del programa secreto argentino
Habiendo escogido el uranio natural y agua pesada sobre el uranio enriquecido como vía para alimentar sus usinas nucleares, la cooperación argentino-norteamericana radicaba fundamentalmente en el suministro de uranio enriquecido al 90% para los reactores de producción de radioisótopos cuyas cargas eran provistas regularmente por EE.UU.314
El uranio enriquecido provisto por EE.UU. también era una pieza fundamental en la estrategia argentina de convertirse en un exportador de tecnología nuclear, en la medida que buscaba insertar sus reactores de investigación en el mercado nuclear. Ejemplo de ello está en el contrato que la Argentina había firmado con Perú en noviembre de 1977 que preveía, entre otras coas, el suministro de un reactor de investigación que operaba al 20%. Esta operación suponía la primera exportación nuclear argentina y a su vez, la primera de su tipo en América Latina. La Argentina se había comprometido con Perú a suministrarle el uranio enriquecido requerido para su reactor importando el mismo de los EE.UU.315 314
CASTRO MADERO, Carlos; y TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 79. Agradezco a Roberto Ornstein por corregirme en éste punto. 315 Esta era una de las cuestiones que habían sido tratadas en el Comunicado Conjunto argentino-norteamericano de 1977 y que no fue cumplido por ninguna de las dos partes por alegarse errores de interpretación. Ver punto 3.3.1 La estrategia hacia Argentina: Tlatelolco y reprocesamiento.
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De esta manera, el NNPA, en los hechos, comprometía los términos del contrato argentino-peruano. En el corto plazo, la Argentina apeló a la Unión Soviética para salvar el contrato con Perú y consiguió así un socio alternativo de carácter ad-hoc para obtener uranio enriquecido con salvaguardias menos exigentes que las norteamericanas. Sin embargo, como notan Castro Madero y Takacs “ésa era una solución transitoria e inestable, ya que la URSS también era miembro del Club de Londres. La solución integral y definitiva debía provenir, a todas luces, de un desarrollo propio”316. El gobierno argentino procedió entonces a construir, en la localidad de Pilcaniyeu (Río Nergro), una planta de enriquecimiento de uranio bajo el método de difusión gaseosa, el único método probadamente exitoso hacia la fecha que se tomó la decisión. La secrecía del proyecto – que no violaba ningún compromiso internacional al no estar bajo un régimen de salvaguardias– fue para evitar mayores presiones sobre el programa argentino. Cuentan Castro Madero y Takacs Dadas las crecientes limitaciones impuestas a las trasferencias de tecnología por el Club de Londres, sumada a la posición canadiense [...] no dudábamos que, de hacerse público el proyecto, sobrevendrían las presiones para hacernos desistir. A priori el éxito dependía también de la preservación del secreto de su existencia317.
Tal fue el grado de secreto que cubrió el proyecto en Pilcaniyeu que no sólo la inteligencia norteamericana no logró descifrarlo318 sino que ni siquiera altos oficiales de la CNEA en la Argentina supieron de su existencia hasta el día que se hizo público319.
Un hecho crucial para entender la lógica detrás de Pilcaniyeu y las intencionalidades de la Junta Militar argentina respecto la misma está en sus características técnicas. La misma se diseñó para enriquecer al 20% y no al 90%, el grado necesario para un arma nuclear. Si bien ello no supone que la planta no pudiera rediseñarse a futuro para enriquecer a aquél grado, cabría
316
Ibídem, p. 80. Ibídem, p. 80. 318 Existían sospechas respecto actividades nucleares en la localidad de Pilcaniyeu, pero vinculadas al reprocesamiento; jamás se pensó que se trataba de una planta de enriquecimiento de uranio. Una alta fuente del gobierno de Reagan se habría referido al anuncio de Pilcaniyeu como “a startling and dismaying failure of [U.S.] intelligence-gathering”. Ver ALBRIGHT, David. Bomb potential for South America In Bulletin of Atomic Scientists, p. 16-20, 1989. 319 Jorge Cosentino, quien ocupaba la presidencia de la CNEA ante la ausencia de Castro Madero dirá: “Pensava que eu conhecia tudo o que se fazia. No final de 1983, porém, fui saber pelo rádio ligado num táxi, que o almirante Castro Madero tinha anunciado que a Argentina havia desenvolvido o ciclo completo do urânio. Durante cinco anos, trabalhavam nisso e praticamente ninguém sabia”. Ver Técnico mostra contradições na política nuclear argentina, 27-ago-1986, Folha de São Paulo. 317
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preguntarse por qué, de haber existido interés en la bomba, las autoridades argentinas se habrían impuesto tales limitaciones desde la concepción de la planta320. Sí puede especularse en que Pilcaniyeu pudiera proveer, a futuro, el combustible nuclear requerido para la propulsión naval (20%), proyecto en el que Castro Madero tenía un manifiesto interés321.
Otro elemento que causaba inquietud en torno al programa nuclear argentino estaba en el inicio de la construcción de una planta piloto de reprocesamiento en la localidad de Ezeiza, anunciada a fines de 1978 por Castro Madero para la fabricación de elementos combustibles322. A pesar de su potencial en materia de proliferación, la percepción del sector diplomático-científico brasileño era que ello constituía una consecuencia natural de la línea tecnológica escogida por Buenos Aires. Asimismo, la planta –que estaba en un estado incipiente– había sido abierta a los sectores técnicos brasileños, que no la consideraron una amenaza al tomar conocimiento de su dimensión y capacidad323. La cuestión de Ezeiza, de hecho, jamás fue planteada en carácter oficial o no oficial al embajador Oscar Camilión durante su gestión en Brasil324. 3.7.2 Génesis del programa paralelo/autónomo brasileño Aún con un programa nuclear con una línea tecnológica diferente a la de Buenos Aires – centrado en uranio enriquecido–, la lógica detrás de la respuesta brasileña se asemeja a la argentina. En el caso brasileño, su esfuerzo en obtener la tecnología del enriquecimiento de uranio ya estaba comprendido en el acuerdo germano-brasileño de 1975. 320
Hymans trae un valioso aporte a esta cuestión, ya que obtuvo acceso a documentos secretos argentinos que constatan que el fin de la planta es enriquecer al 20%. HYMANS, Jacques E. C. op. cit. p. 57. 321 Los documentos secretos sobre Pilcaniyeu hacen referencia a la seguridad nacional, lo que posee dos interpretaciones distintas. Hymans lo vincula a implicaciones en el campo militar, fundamentalmente para alimentar un hipotético submarino nuclear argentino. La segunda es la de Eduardo Santos –en la que Hurtado de Mendoza se apoya– que indica que ello alude a la independencia energética argentina en el sector nuclear expresado en el dominio del ciclo de combustible. Ambas visiones no están contrapuestas, ya que el enriquecimiento al 20% significa tanto la independencia respecto proveedores nucleares como también el combustible requerido para el proyecto argentino del submarino nuclear, que operaría con reactores al 20%, algo en lo que Castro Madero fue más que explícito a través de declaraciones, artículos y libros al respecto. Ver HYMANS, Jacques E.C. op. cit. p. 156-158 y HURTADO DE MENDOZA, Diego. op. cit. p. 44-48, nota al pie 39. 322 Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. op. cit. p. 38. Ver también nota al pie 170. 323 Castro Neves manifestó al respecto que “havia a percepção no Brasil de que o caminho natural para a Argentina ia empurrá-la para o reprocessamento do material irradiado, porque a linha que eles haviam escolhido, que era de urânio natural e água pesada, era uma linha altamente plutonígena, enfim [...] nesse sentido, a opção argentina em ter o reprocessamento não assustava o Brasil. O que a gente queria saber é quais eram as garantias que esse plutônio não teria destinos “antibrasileiros” ou não pacíficos, por assim dizer. [Mas] a visita ao centro de Ezeiza dissipou todo e qualquer temor de nossa parte, que aquilo pudesse ser usado em escala significativa para um programa que não fosse pacífico”. Entrevista colectiva con el autor, 22-mar-2012. 324 Recuerda Camilión que “nunca escuché de ningún alto funcionario de Itamaraty, desde el canciller Silveira para abajo, preocupación por los procesos de reprocesamiento argentinos iniciados en 1978. El tema nunca surgió en ninguna conversación ni formal ni informal”. Entrevista colectiva con el autor, 21-mar-2012.
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Sin embargo, hacia fines de la década del 70, el acuerdo se veía cada vez más lejos de implementarse plenamente, en especial, en lo que concernía a la transferencia de la tan deseada tecnología de enriquecimiento de uranio, el jet-nozzle. Luego de concluir que la transferencia alemana no se estaba ejecutando satisfactoriamente la clase dirigente brasileña –reforzado por el NNPA de Carter– dio luz verde para ejecutar un programa nuclear “paralelo” o “autónomo” con el fin de de dotar al programa brasileño de todas las etapas del ciclo de combustible nuclear325.
La decisión se adoptó en 1979, y según consta en un documento secreto brasileño, las directrices del programa nuclear autónomo aprobadas por el presidente Figueiredo fueron justificadas en los siguientes términos A evolução da conjuntura internacional conduziu à necessidade de empenho pela conquista de tecnologia própria que, em última análise, é essencial à autonomia desejada por qualquer país. Esse esforço, desencadeado em meados dos anos setenta, foi intensificado no início da década de 80, na medida em que restrições cada vez mais rigorosas eram estabelecidas no quadro das relações internacionais bilaterais e multilaterais. Essas restrições criaram todo tipo de óbices, inicialmente de natureza técnica, apresentando posteriormente motivações políticas ostensivas, com repercussões no campo econômico. Esses óbices não só põem em dúvida o livre acesso às tecnologias sensíveis, como também inserem alterações unilaterais a posteriori no quadro dos acordos existentes. Em face dessas dificuldades para se desenvolver uma tecnologia independente, foi necessário não apenas conseguir um adequado quadro gerencial, como conduzir um elevado grau de sigilo as atividades necessárias326.
El objetivo general del proyecto autónomo era “Desenvolver competência nacional que crie condições para um amplo emprego da energia nuclear, permitindo inclusive a propulsão naval e a produção de explosivos nucleares para fins pacíficos”327. Para llevar a cabo tal esfuerzo, se involucró a los tres cuerpos de las Fuerzas Armadas: la Armada estaría a cargo del enriquecimiento por vía de la centrifugación (Proyecto Ciclone) y también del desarrollo de la tecnología de propulsión naval (Proyecto Remo); la Fuerza Aérea estaba a cargo del enriquecimiento por láser como también del desarrollo de explosivos para fines pacíficos (Proyecto Solimões), y finalmente, al Ejército le correspondía el desarrollo de un reactor a base de grafito y uranio natural con la capacidad de producción de plutonio (Proyecto Atlântico). El programa más exitoso fue el de la Armada, a cargo del Almirante Othon Pinheiro da Silva en el Instituto de Pesquisas Energéticas y Nucleares (IPEN). Al igual que el caso argentino, 325
Ver BARLETTA, Michael. op. cit, p. 4-5. AP, Orientação para os projetos autônomos na área nuclear, EM 011/85, 21-feb-1985. 327 Ibídem. 326
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donde la presidencia de la CNEA estuvo históricamente ocupada por almirantes, no puede ignorarse la motivación adicional que suponía concretar el sueño de la propulsión nuclear.
Hay un componente sensible en las directrices del programa autónomo brasileño ausente en el caso argentino, que es el desarrollo de los explosivos nucleares pacíficos. Sobre este hecho –que cobrará una inédita magnitud en la medida en que su secreto se vaya develando 328– deben mencionarse dos cuestiones. La primera está en que el Brasil, en la década del 70 y 80 estuvo lejos de contar con los medios técnicos para detonar un explosivo nuclear; de hecho, el gobierno brasileño sólo logrará enriquecer uranio a escala de laboratorio a mediados de la década del 80. La segunda cuestión está en señalar que difícilmente se haya podido argumentar que la Argentina haya tenido un rol preponderante detrás de esta decisión. No sólo porque las Fuerzas Armadas del Brasil no percibían a la Argentina como una amenaza militar329, sino que además, cuando se somete el proyecto a Figueiredo sobre la continuidad del programa autónomo –en febrero de 1985– la Argentina y el Brasil ya habían solucionado el conflicto en torno a los recursos naturales compartidos (Corpus-Itaipú) y el régimen militar argentino había colapsado tras la derrota de las Malvinas330. En todo caso, el desarrollo de la tecnología de explosivos nucleares pacíficos en el programa autónomo parece enmarcarse dentro de la incansable búsqueda del know-how en todos los campos de los usos de la energía nuclear, y con motivaciones de otro orden –como prestigio internacional–, como factores que pudieron haber tenido un rol destacado en ello331. Como expresa el embajador brasileño Marcos Azambuja Grande potência, em termos de percepções convencionais, o Brasil nunca soube superar, de forma categórica, a ambiguidade que provoca a opção de dotar-se ou não de uma capacidade nuclear. Embora a posição do Governo tenha sido sempre absolutamente clara e coerente, –a de que o Brasil não persegue essas armas– o sentimento difuso da opinião nacional é contraditório. Identificam-se setores que veem nessas armas, ou minimamente na maestria de como produzi-las,
328
Ello causará un gran revuelo cuando la prensa revele la existencia de agujeros con características a aquellos empleados para ensayos nucleares en Serra de Cachimbo, al sur del Estado de Pará. Ver Brasil prepara local de teste nuclear, 8-ago-1986, Folha de São Paulo. 329 GUEDES DA COSTA, Thomaz. op. cit. 330 Este punto es reforzado ante las versiones de que los agujeros de la Serra de Cachimbo habrían sido realizados entre 1983-84. 331 Para una tipología de motivaciones por la bomba, ver SAGAN, Scott. Why Do States Build Nuclear Weapons? Three Models in Search of a Bomb. International Security, v. 21, n. 3, pp. 54-86, 1996-1997.
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o sinal mais prestigioso de que, também nesse campo, temos todos os atributos de grande potência332.
En una de las numerosas estimaciones realizadas por la inteligencia norteamericana sobre el posible interés del Brasil en la bomba, así como la factibilidad de ello, uno con fecha en octubre de 1983 sostiene que “Brazil has not made a decision to build nuclear explosives and is not able to commit the resources to do so”333 y luego dice “we believe that, even if Brazil began now an intensive effort to build a nuclear device, it probably could not achieve this objective before the mid-1990s”334. Según la estimación norteamericana, entonces, aún si el Brasil tuviera interés en el arma nuclear, ello sólo sería factible en años posteriores, lo que en los hechos significará bajo un gobierno democrático. 3.8 Consideraciones finales
En el presente capítulo se pudo apreciar el impacto que la presión del gobierno Carter tuvo sobre la Argentina y el Brasil, así como la forma en que cada uno reaccionó en un contexto de rivalidad en torno a la cuestión de los recursos naturales compartidos. Siendo el Brasil quien más padeció los efectos de la presión norteamericana ante la magnitud de la transferencia de tecnologías que estaban comprendidas en el acuerdo con Alemania Occidental, es interesante analizar la actitud de apoyo de la Argentina, expresada por el sector diplomático-científico. Uno de los centrales motivos por el cual las autoridades argentinas se solidarizaron con el Brasil frente a las duras embestidas de Washington tiene una raíz pragmática, frente la creencia de que en la medida en que se avance sobre el programa nuclear brasileño, también se avanzará sobre el argentino. Si un país de la dimensión del Brasil se veía obligado a doblegarse ante la presión internacional, ciertamente la Argentina vería sus esfuerzos en sus objetivos nucleares – que eran los mismos que los brasileños– sumamente comprometidos. Tan sólo unos años antes,
332
AZAMBUJA, Marcos C. Desarmamento: Posições Brasileiras. In: FONSECA JÚNIOR, Gelson y CARNEIRO LEÃO, Valdemar. Temas de Política Externa brasileira. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão/IPRI/Ática, 1989, p. 45 apud VIEIRA VARGAS, Everton. op. cit. 333 Brazil´s changing nuclear goals: motives and constraints. Special National Intelligence Estimate: SNIE 93-83, 21-oct-1984. 334 Ibídem.
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las autoridades argentinas debieron experimentar una fuerte presión sobre su programa nuclear y la ejecución de Embalse ante la drástica modificación de la política nuclear de Ottawa.
Otro elemento que no puede soslayarse dice respecto la percepción de amenaza. En este sentido, puede argumentarse que para la Argentina, el acuerdo germano-brasileño no era percibido como una potencial amenaza de seguridad, fundamentado en tres hechos: el conocimiento argentino de la tecnología alemana y las dificultades en operar con dicha tecnología; la percepción de que su objetivo central respondía a la búsqueda de prestigio de la elite brasileña, y finalmente, ante la unánime opinión en el sector científico y diplomático argentino respecto la relativa ventaja del programa nuclear argentino frente al brasileño.
En lo que respecta el campo bilateral, el año 1977 fue uno de los más difíciles en la relación bilateral por la cuestión de Corpus-Itaipú. Asimismo, cada país se verá obligado a lidiar a su manera con dos otrora aliados estratégicos: Brasil con EE.UU –sobre todo por la cuestión nuclear– y la Argentina con Chile, por el Canal de Beagle, lo que pudo contribuir a que se dirima un cierto grado de tensión argentino-brasileña hacia otros sectores. Empero, al igual que en años anteriores, será nuevamente la variable de la relación bilateral global la que impedirá que se avance en el campo nuclear.
La rivalidad brasileño-argentina junto al deterior de la relación brasileño-norteamericana sirve para explicar por qué el Brasil rechazó de plano la propuesta Findley, que era revolucionaria para su época, ya que proponía un sistema de salvaguardias fuera del TNP junto a la renuncia de las explosiones nucleares pacíficas, algo que deberá esperar a la década del 90.
Por último, es importante resaltar que el génesis del programa nuclear secreto en Argentina así como el llamado paralelo/autónomo en Brasil encuentran su justificación en el contexto de la fuerte presión internacional sobre sus programas nucleares. Para significativos proveedores nucleares –como Washington y Bonn– hubiera sido inaceptable que ambos países desarrollasen componentes sensibles vinculados al enriquecimiento de uranio o reprocesamiento de combustible nuclear al margen de un régimen de salvaguardias y del TNP. Paradójicamente, ello llevará a la necesidad de desarrollar dichos componentes bajo el mayor sigilo posible. 122
DEL PRIMER ACUERDO NUCLEAR A LAS CONVERSACIONES ALFONSÍN-FIGUEIREDO (1979-1984)
Como recuerda Camilión, hacia el final del gobierno Geisel el conflicto en torno a la compatibilización de Corpus-Itaipú estaba prácticamente resuelto335. Las cancillerías de ambos países ya habían consensuado los aspectos fundamentales que luego serán formalizados en el acuerdo tripartito de 1979, pero la intransigencia del sector técnico brasileño-paraguayo frustró su concreción336. Este hecho produjo un punto muerto en las negociaciones, y todo indicaba que sólo el cambio de los actores centrales en las negociaciones podría resolver el impasse entre Buenos Aires y Brasilia337.
En este contexto, la llegada de João Batista Figueiredo a la presidencia brasileña fue significativa por tres motivos: su gobierno adoptará un paradigma de acercamiento con la región, donde la Argentina tendrá un rol privilegiado338; le presentará a la Junta Militar argentina un nuevo interlocutor tras el desgaste natural que se produjo en el diálogo argentino-brasileño durante el período Geisel (1974-1979), y a su vez, el nuevo mandatario brasileño será percibido por las autoridades argentinas como un líder con una simpatía natural hacia el país, fundamentado en los años que vivió en Buenos Aires durante el exilio de su padre339.
335
Camilión sostiene que “El canciller Silveira e Itamaraty, sobre el final de la gestión de Geisel, estaban inclinados a llegar a un acuerdo. De hecho, teníamos el texto básico del tratado tripartito completo, hubo muy pocas modificaciones que se introdujeron posteriormente”. Ver CAMILIÓN, Oscar. op. cit. p. 213. 336 Cisneros y Escudé dicen respecto este punto que “Curiosamente, esta polémica medida no provino del canciller brasileño Azeredo da Silveira -percibido generalmente como un “duro” por los diarios y revistas argentinos- sino de los técnicos brasileños y paraguayos -el ministro de Minas y Energía de Brasil, Shigeaki Ueki; el director brasileño del Ente Binacional Itaipú, José de Costa Cavalcanti- y del lado paraguayo, el presidente de dicho Ente, Enzo Debernardi. A pesar de los reparos de Itamaraty, la decisión fue adoptada por el presidente Geisel y por el ministro Ueki, motivando un nuevo retraso en las negociaciones tripartitas.” Ver CISNEROS, Andrés; ESCUDÉ, Carlos. op. cit. Tomo XIV: Las relaciones políticas, 1966-1989. Capítulo 68, El régimen militar (1976-1983). Las relaciones con Brasil. 337 LIMA, M.R.S. op. cit. p. 402-403. 338 Saraiva, Miriam G. op. cit. p. 57. Una prueba de ello constituye la visita presidencial de Figueiredo a Venezuela (1980); Colombia y Perú (1981). Fue la primera vez que un mandatario brasileño realizó una visita de Estado a aquellos países. 339 Su padre, Euclides de Oliveira Figueiredo se destacó en la Revolución Constitucionalista de San Pablo contra el gobierno de Getúlio Vargas, derrotada en octubre de 1932. Allí se exilió a Buenos Aires, donde su hijo João Batista pasó unos años de su juventud. Ver Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro (DHBB), FGV/CPDOC. Como nota adicional, puede añadirse las reiteradas referencias de Figueiredo hacia el tango, asado y fútbol argentino en sus discursos. Era un confeso admirador del Club Atlético San Lorenzo de Almagro.
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Una semblanza del nuevo mandatario realizada por la Cancillería argentina en diciembre de 1982 señalaba que El Presidente del Brasil tiene una personal y auténtica simpatía por la Argentina [...] esa afición por nuestro país, en los hechos, funcionó como acelerador en su política de aproximación, así como la invencible antipatía que nos profesaba el general Geisel obrara como freno para un entendimiento que el anterior Presidente consideraba racionalmente conveniente340.
Bajo una nueva conducción en el Planalto, todo parecía indicar que el camino para un entendimiento nuclear entre Buenos Aires y Brasilia estaría finalmente allanado luego de años de esfuerzos de ambos países en avanzar en ésta área. No obstante, los hechos mostrarán que el sólo cambio de una personalidad política no será condición suficiente para ello. El contencioso pendiente entre ambos países en torno a las represas de Corpus-Itaipú, una vez más, revelará su importancia como obstáculo para avanzar en un entendimiento en otras áreas, entre ellas, la nuclear. 4.1 La iniciativa brasileña y la respuesta argentina
El ocho de agosto de 1979 la Argentina y Venezuela firmaron un acuerdo de cooperación nuclear con fines pacíficos. En esa misma fecha el portavoz de Itamaraty Bernardo Pericás realizó declaraciones de prensa señalando la existencia de conversaciones argentino-brasileñas para sellar un acuerdo nuclear341.
La reacción pública de la Cancillería argentina se lee en un artículo de O Globo del 11 de agosto, que menciona que “Segundo uma alta fonte diplomática daquele país, a idéia agrada também a Buenos Aires mas, até o momento, nada há de concreto entre os dois governos, ´nem informal ou formalmente´”342.
Un memorándum de la Cancillería argentina cuenta que el 16 de agosto, un funcionario a cargo de la División de Energía y Minerales de Itamaraty sugirió a un funcionario argentino analizar “la posibilidad de incluir un tema de la agenda de la próxima reunión de la CEBAC 340
AMRECIC, Caja Brasil, Carpeta preparada para viaje de Bignone al Brasil, diciembre 1982. AH/0327. Ver Brasil pode firmar acordo nuclear com a Argentina, 9-ago-1979. O Estado de São Paulo. También Itamaraty admite acordo nuclear com a Argentina, 9-ago-1979. O Globo. 342 Argentinos admitem a cooperação nuclear, 11-ago-1979. O Globo. 341
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(Comisión Especial Brasileño Argentina de Coordinación) que permita incorporar al acta final de esa reunión, un párrafo sobre la conveniencia de explorar las áreas de cooperación en la industria nucleoeléctrica”343.
A diferencia de los años anteriores, donde San Martín había tomado la iniciativa en manifestarle al Brasil su interés en explorar un entendimiento nuclear, esta vez era un renovado Itamaraty comandado por Ramiro Saraiva Guerreiro quien había decidido mostrarle el interés brasileño a sus pares argentinos en el ámbito nuclear.
Analizando cuidadosamente la iniciativa brasileña, Héctor Subiza, el jefe del Departamento de América Latina de la Cancillería argentina, advierte que “se ha producido un cambio en la disposición del Gobierno de Brasil para cooperar con otras naciones en materia de energía nuclear”, y no omite en reparar que ello “coincide con el cambio de gobierno producido en marzo”344. Es decir, con el nuevo paradigma en política exterior implementado por Figueiredo.
Para Subiza, los motivos que llevan al Brasil a buscar un diálogo nuclear con la Argentina están en la (a) desaceleración del programa nuclear brasileño; (b) las críticas internas al programa nuclear y por último (c) en la presión norteamericana que recayó sobre el gobierno brasileño con el objetivo de frustrar los términos del acuerdo germano-brasileño firmado en 1975. Luego de notar la coincidente postura nuclear de ambos países, resaltando “el apoyo recíproco que ambos países se han dado en diversas circunstancias, por ejemplo en lo relativo al sistema de salvaguardias del OIEA”, el diplomático argentino concluye que “hasta tanto no se arreglen las diferencias existentes con respecto a la explotación de los recursos hidroeléctricos del Alto Paraná [...] no sería útil crear formalmente un área ´nueva´ [en la CEBAC]”345. A pesar de pronunciarse negativamente, finaliza el memorándum instando “dentro de la mayor reserva, alentar contactos directos entre los funcionarios de la Comisión Nacional de Energía Atómica con el objeto de identificar las áreas de cooperación [nuclear]” de modo que “en 343
AMRECIC, Caja Brasil, Cooperación con Brasil en el área nuclear, 23-ago-1979. AH/0326. Ibídem. p. 1. 345 Ibídem. p. 4. 344
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el momento en que se hayan creado las condiciones objetivas dentro de la relación bilateral global, podría suscribirse al nivel adecuado el instrumentos que permita el desarrollo de la cooperación”346.
La postura de la Cancillería argentina es clara: hay una franca voluntad en cooperar con Brasil en materia nuclear, pero antes de ello debe resolverse la cuestión de Corpus-Itaipú, aprovechando las nuevas condiciones presentadas en Brasilia resultantes del cambio de gobierno. 4.2 La solución de Corpus-Itaipú y el primer acuerdo de cooperación nuclear
Luego de una serie de negociaciones, la disputa argentino-brasileña sobre el río Paraná alcanzó una solución satisfactoria para ambas partes. Ello se materializó en una ceremonia solemne realizada en Asunción el 19 de octubre de 1979, con la presencia de los cancilleres de la Argentina, Brasil y el Paraguay, quienes firmaron el Acuerdo Multilateral sobre Corpus-Itaipú, poniendo fin a una cuestión que contaminó toda la relación bilateral argentino-brasileña durante casi una década. De esta manera, no sólo se había allanado el camino para la cooperación en otras áreas – siendo la nuclear una de las más relevantes de ellas– sino que comenzaba a modificarse el histórico paradigma de la confrontación y rivalidad que regía sobre ambos países en la región. Un documento de la Junta Militar titulado “Plan de Acción de Gobierno octubre 1979 – marzo de 1981” con consideraciones geopolíticas sobre el posicionamiento argentino en la región y el globo, estableció, entre otros aspectos, “procurar un entendimiento [con Brasil] encaminado a obtener una mayor cooperación en el campo económico y al establecimiento de una política conveniente en el contexto de la región que permitan superar los problemas pendientes”347. El mismo indica que Tanto en la Argentina como en el Brasil existen dos posiciones: la tesis del enfrentamiento permanente [y] la tesis del acercamiento a través de la negociación bilateral. La tesis del enfrentamiento permanente ya no encaja dentro de un mundo que tiende a la regionalización. El 346 347
Ibídem, p. 4. AMRECIC, Caja Brasil, Carpeta Paso de los Libres, Concepción geopolítica global, 29-dic-1982. AH/0327.
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antagonismo no favorece a ninguno de los dos países […] Una exitosa negociación bilateral [con el Brasil] permitiría a nuestro país: consolidar la estabilidad del marco regional, mejorar nuestra situación relativa frente a un eventual agravamiento del Conflicto Austral, crearle a Brasil vínculos de dependencia permanentes que lo mantengan comprometido con nuestro país más allá del tiempo que demore en superar su preocupante situación de coyuntura, fortalecer la posición argentina en el panorama internacional, restablecer las condiciones de equilibrio en cuanto a influencia regional […] lograr una mayor gravitación continental y mundial348.
El nuevo paradigma que propagaba el documento argentino encontró reciprocidad en el nuevo gobierno brasileño, que también pretendía superar la tesis de la rivalidad regional permanente. Ciertamente, ello no significaba que no existieran ciertas resistencias de ambos lados en dar un paso hacia una integración más amplia que comprendiera también la cuestión nuclear. Roberto Ornstein –el encargado de las relaciones internacionales de la CNEA– recuerda que las negociaciones para concretar un acuerdo nuclear no fueron fáciles, habiendo “en ambas partes grupos de poder de extracción ultra-nacionalistas [que] objetaron fuertemente la conveniencia de tal cooperación”349. Sin embargo, ambos gobiernos lograrán sobreponerse a ello, coincidiendo en los aspectos fundamentales de las ventajas que comprendía un entendimiento nuclear entre ambos países.
4.2.1 La lectura brasileña
Mientras se llevaban a cabo las conversaciones para establecer un acuerdo nuclear, un documento producido por la División de Energía y Recursos Minerales de Itamaraty señala la conveniencia de este tipo de cooperación como un instrumento para establecer un frente común contra la presión que ambos recibían sobre sus respectivos programas nucleares, y a su vez desarmar aquellos actores que veían en la Argentina y Brasil una carrera de armas nucleares. Señala el documento brasileño que Em anos recentes, os Estados Unidos tem feito intensas pressões sobre ambos os países, no sentido de levá-los a renunciar a alguns aspectos de seus programas nacionais de desenvolvimento nuclear, bem como aceitar salvaguardas adicionais e discriminatórias, sob a alegação de que o desenvolvimento nuclear de ambos os países poderia ensejar uma corrida armamentista no campo nuclear; a argumentação acima foi igualmente utilizada para pressionar a RFA, cujo acordo com o Brasil poderia romper o “equilíbrio regional” na área nuclear – referencias implícitas a esse fato foram frequentes no âmbito da Agencia Internacional de Energia Atômica. Subjacente aos 348
Ibídem. ORNSTEIN, Roberto M. La Complementación con Brasil. In: CARASALES, Julio C.; ORNSTEIN, Roberto M. (Coord.) La Cooperación Internacional de la Argentina en el campo nuclear. Buenos Aires: CARI, 1998, p. 131. 349
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aspectos acima referidos, estava o contencioso argentino-brasileiro sobre o aproveitamento do rio Paraná, hoje resolvido de forma satisfatória. Nessas condições, a cooperação nuclear entre o Brasil e a Argentina servirá para desarticular pressões baseadas na argumentação descrita acima350.
A su vez, el canciller brasileño, Ramiro Saraiva Guerreiro, le dijo al presidente Figueiredo en una IPR del 24 de enero de 1980 que la motivación argentina en cooperar con Brasil en el campo nuclear era para dissipar as frequentes alegações da imprensa internacional no sentido de que haveria uma corrida nuclear entre Buenos Aires e Brasília, com fins bélicos [e] reforçar especificamente a posição negociadora argentina em matéria de salvaguardas e no tocante ao direito ao domínio pleno da tecnologia nuclear, isto é, inclusive no setor do reprocessamento 351.
Guerreiro luego opinó que “a Argentina, normalmente, dada a sua atitude em relação ao Brasil, não teria interesse em cooperação nuclear com o Brasil ou que desfaça a tese argentina de sua superioridade nuclear na América Latina”352.
No obstante, los términos que propondrá el canciller brasileño para abordar un acuerdo nuclear con argentina –el involucramiento de la industria brasileña y la reafirmación de la postura conjunta respecto Tlatelolco y el TNP– serán aceptados por Buenos Aires durante la visita del almirante Castro Madero a Brasil en enero de 1980.
4.2.2 La lectura argentina
Para las autoridades argentinas, un acuerdo de cooperación nuclear con el Brasil servía para “intensificar la cooperación horizontal [...] procurando lograr a través de la misma la integración en este campo, de la América Latina en general y de América del Sur en particular, configurando así un frente común en relación con el desarrollo y la obtención de la tecnología y de los suministros nucleares correspondientes”353. Al mismo tiempo, la Cancillería argentina señalaba que “la negociación deberá orientarse de tal forma de lograr un acuerdo que no comprometa en lo esencial las posibilidades de nuestro 350
AHMRE. Possibilidades de Cooperação Nuclear Brasil-Argentina. 10-dic-1979. AHMRE. Visita ao Brasil do Almirante Castro Madero, 24-ene-1980. 352 Ibídem. 353 AMRECIC, Caja Brasil, Carpeta Paso de los Libres; cooperación nuclear, 29-dic-1982. AH/0327. 351
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país de mantener la delantera en el campo nuclear”354, algo que el canciller brasileño había previsto en su comunicación al presidente Figueiredo. Sin embargo, el documento resaltará que una hipotética “nivelación” entre el programa argentino y brasileño no provendrá de la cooperación horizontal entre ambos países. Ello, en todo caso, resultaría de una colaboración vertical con los países con un programa desarrollado, citando como ejemplo aquélla proveniente de la República Federal Alemana, socio común de ambos países en el campo nuclear.
En el marco externo, el gobierno argentino tenía la misma apreciación que las autoridades brasileñas respecto la idea del “frente común”, señalando que La conclusión de un acuerdo de cooperación entre ambos países en el campo de la tecnología nuclear tendría significativa repercusión política en los países proveedores de dicha tecnología, en especial los EE.UU. y los de Europa Occidental, donde perdería todo peso como justificación para las crecientes restricciones que procuran imponer a la transferencia de tal tecnología a ambos Estados, el argumento de su supuesta rivalidad en el campo nuclear y la posibilidad de una carrera armamentista de esa índole entre ellos, con el consiguiente peligro de desestabilización en el área regional y riesgo para la paz y la seguridad mundial355.
En el plano regional, la lectura de las autoridades argentinas era que un entendimiento argentino-brasileño en el campo nuclear servía como catalizador para la integración latinoamericana –principalmente sudamericana– en el referido campo, al evitar la competencia entre ambas naciones en ese ámbito geográfico y constituir con el tiempo un polo de irradiación y atracción para todas aquellas naciones de la región de menor desarrollo tecnológico nuclear relativo. Ello posibilitaría la configuración de un frente común latinoamericano de peso político significativo en relación con el suministro de tecnología y de abastecimientos nucleares por los países industrializados356.
Finalmente, luego de repasar los beneficios tecnológicos y comerciales del mismo dentro de las ventajas de una cooperación con Brasil, un apartado titulado “Desventajas” señala que “no se aprecia desventaja alguna”357.
354
Ibídem. Ibídem. 356 Ibídem. 357 Ibídem. 355
129
4.2.3 La lectura norteamericana Hacia 1980, el gobierno norteamericano comenzaba a distender su relación con la Argentina y el Brasil en el campo nuclear, luego de un comienzo marcado por desencuentros desde el arribo de Jimmy Carter a la presidencia norteamericana.
Un cable de la embajada norteamericana en Buenos Aires del 4 de febrero de 1980 señalaba que la estrategia norteamericana de “coerción” no había dado frutos. El mismo indicaba que Our present policies smack of coercion through denial. This pushes Argentina toward other suppliers, including Soviet Union. Our new policies must be aimed toward rebuilding confidence, recognizing Argentina´s nuclear leadership in South America, complying with existing commitments for uranium exports and continuing with successful cooperation in the field of low enriched uranium fuels358.
En el marco del rapprochement argentino-brasileño, la lectura de su Embajada en Buenos Aires indicaba que “we must take advantage of burgeoning nuclear cooperation between Argentina and Brazil, as this diminishes their suspicion and rivalry”359.
Lo mismo sucedía en el caso brasileño, como consta en la conversación que el jefe del Departamento Económico de Itamaraty mantuvo con el embajador Gerard Smith el 27 de febrero de 1980. Dice el funcionario brasileño que Smith adiantou-me: (1) ter evoluído significativamente a política energética de seu país, dizendome inclusive que “the 1975 days are over” como significando ter o Governo Carter por uma linha mais flexível em matéria de política energética; (2) poder informar não haver qualquer problema quanto a “suprimento de combustível”. Nenhuma referencia foi feita a prazos estipulados na Lei de Não-Proliferacao; (2) estar contemplando viajar ao Brasil “muito em breve” para examinar com as autoridades brasileiras competentes a cooperação bilateral. [...] Manifestou Smith muito interesse na eventual cooperação Brasil-Argentina no campo nuclear, considerando-a como altamente positiva360.
Así como la administración Carter inicialmente procuró utilizar a la Argentina a modo de presionar al Brasil con el fin de lograr los objetivos de Washington en materia no proliferación nuclear, tras la solución del conflicto Corpus-Itaipú los oficiales norteamericanos ahora sugerían aprovechar las ventajas resultantes de una distensión argentino-brasileña en el campo nuclear. 358
Incoming telegram, American Embassy Buenos Aires to Department of State, AI036, 4-feb-1980. Ibídem. 360 AHMRE, Rolo 1686. Embaixada do Brasil em Washington, energia nuclear. Brasil-EUA, 4-mar-1980. 359
130
No puede ignorarse que el nuevo paradigma norteamericano –expresado en una actitud menos radical hacia los países que rechazaban los rígidos términos impuestos por el NNPA– ocurre en un contexto de recrudecimiento de la Guerra Fría, y también ante la necesidad concreta de los EE.UU. en renovar sus credenciales como proveedor nuclear confiable tras las medidas que afectaron drásticamente su relación con receptores nucleares361.
Esta actitud más benigna hacia se profundizará bajo el gobierno Reagan (1981-1989), quien buscará retomar sus vínculos con los gobiernos militares del Cono Sur y evitará enfrentamientos directos en el campo nuclear.
En el caso brasileño, ello se materializó en la constitución del Grupo de Trabajo Nuclear brasileño-norteamericano resultante de la visita de Ronald Reagan al Brasil en diciembre de 1982 que servirá como canal para las discusiones nucleares de ambos países y también se constituirá en el precedente directo para el Grupo de Trabajo Nuclear que la Argentina y el Brasil adoptarán en 1985 en la Declaración de Foz de Iguazú362. El rol del embajador norteamericano Richard Kennedy –encargado de asuntos de desarme y no proliferación nuclear– fue sumamente importante para ello363.
En lo que respecta a la Argentina, si bien no se constituyó un Grupo de Trabajo como en el caso brasileño-norteamericano, el embajador Richard Kennedy no desaprovechó sus viajes a Sudamérica para encontrarse personalmente en Buenos Aires con Castro Madero con el objeto de discutir la relación argentino-norteamericana en torno a la cuestión nuclear364. Dichos encuentros fueron tan fructíferos que los EE.UU. autorizaron la transferencia de Alemania Occidental a la
361
En el recrudecimiento de la Guerra Fría, varios países insatisfechos con la política nuclear norteamericana buscaban proveedores alternativos. En éste contexto, la India amenazaba en acudir a la URSS como proveedor, y ello llevó a que la propia administración Carter llegara al extremo de aprobar el envío de un cargamento de uranio enriquecido a la India, que fue criticado por la oposición republicana como irresponsable. 362 Entre el 9-10 de mayo de 1983 se produjo el primer encuentro del Grupo de Trabajo Nuclear brasileño-norteamericano en Brasil. El segundo ocurrió entre el 8-10 de agosto de 1983 en EE.UU.. El director de la CNEN, Rex Nazaré, fue invitado a conocer diversas instalaciones del programa nuclear norteamericano y se discutió la carga de uranio enriquecido que el Brasil solicitaba para su planta de Angra. Ver AHMRE. Energia Nuclear. Brasil-EUA, 18/3/1983 y Energia Nuclear. Brasil-EUA. Segunda sessão do GT Washington, 8 e 10 de agosto de 1983. Encerramento dos trabalhos. 363 Castro Neves cuenta que “Richard Kennedy já estava vindo ao Brasil, desde 1978 ou 1979. Inclusive em uma dessas visitas ao Brasil, ele procurou inclusive dar um enfoque mais positivo à cooperação entre Brasil e Estados Unidos, tratando de encontrar um espaço, sobretudo, à luz do grande fracasso que foi a visita do Warren Christopher”. Entrevista colectiva con el autor, 22-mar2012. 364 AHMRE. Energia Nuclear. II Reunião do GT. Conversações EUA-Argentina, 10-ago-1983.
131
Argentina de una partida de 143 toneladas de agua pesada de origen norteamericano a ser utilizado como moderador de sus reactores de Atucha I, II y Embalse, aún a costa de fuertes críticas que el gobierno republicano debió soportar provenientes de distintos sectores políticos y medios de comunicación, acusando una política nuclear laxa hacia países fuera del TNP365. 4.2.4 Los acuerdos de 1980
Entre el 28 y 30 de enero de 1980 una delegación de la CNEA compuesta por Carlos Castro Madero, Roberto Ornstein y Jorge Coll se entrevistó con el canciller Saraiva Guerreiro, Cesar Cals (Minas y Energía) Hervásio de Carvalho (CNEN) y Paulo Nogueira Batista (Nuclebrás), y se trataron los puntos de una posible cooperación. En aquéllos encuentros, Castro Madero resaltó la importancia de un acuerdo nuclear para “deshacer las acusaciones norteamericanas sobre la supuesta carrera armamentista entre el Brasil y la Argentina”366. Esta visita será retribuida a la Argentina por los titulares de la CNEN y Nuclebrás, que visitarán Buenos Aires entre el 18 y 22 de marzo.
Con los resultados en mano, Guerreiro se vio gratamente sorprendido ante la predisposición argentina en involucrar su industria nuclear, algo que será implementado mediante el protocolo industrial CNEA-Nuclebrás. Así, le comunicará al presidente Figueiredo el 29 de abril de 1980 que Cabe ressaltar, a esse propósito, que, com efeito, a disposição argentina de adquirir equipamento pesado brasileiro para ATUCHA-II se reveste de significado especial, pois o fato não deixará de desfazer, em boa parte, a propalada impressão de superioridade daquele país sobre o Brasil na área nuclear367.
Ello condice con el pensamiento de Castro Madero y Nogueira Batista, quienes creían que la cooperación argentino-brasileña no debía apuntar a obtener ventajas tecnológicas de un país sobre el otro ni regirse por un criterio comercial, debiendo, por el contrario, realizar un esfuerzo político tendiente al objetivo común de independizar sus sectores nucleares368.
365
AHMRE. Energia Nuclear. EUA-RFA-Argentina. Autorização para retransferencia de água-pesada, 19-ago-1983. AHMRE. Visita do almirante Castro Madero ao Brasil, ene-1980. 367 AHMRE, Visita presidencial a Buenos Aires, cooperação nuclear Brasil-Argentina, 29-abr-1980. 368 CASTRO MADERO, Carlos. Cooperación tecnológica. Revista Brasileira de Política Internacional, n. 93-96, pp. 59-61, 1981 y NOGUEIRA BATISTA, Paulo. Programas concretos de cooperação. Revista Brasileira de Política Internacional, n. 93-96, pp. 62-65, 1981. 366
132
El 13 de mayo el presidente brasileño João Figueiredo visitó la Argentina, y se encontró con su par argentino, Jorge R. Videla. La llegada de Figueiredo constituyó la primera visita de un jefe de Estado brasileño a la Argentina desde el encuentro que mantuvieron los presidentes Justo y Vargas en 1935, o sea, 45 años antes369. El 17 de mayo ambos gobiernos suscribieron en Buenos Aires el primer acuerdo de cooperación para el desarrollo y la aplicación de los usos pacíficos de la energía nuclear, junto a una serie de convenios bilaterales entre las agencias nucleares de ambos países. Los acuerdos en el campo nuclear alcanzados por la Argentina y el Brasil cobran su significado por una serie de cuestiones. En el campo bilateral, puso fin a más de una década de tentativas de ambos lados en establecer un mecanismo de cooperación nuclear bilateral, constituyendo, asimismo, la piedra angular de la serie de entendimientos nucleares que continuarán madurando en los años posteriores entre Buenos Aires y Brasilia. En el campo internacional, el entendimiento argentino-brasileño permitió institucionalizar la idea del frente común que ambos buscaban constituir con el fin de contrarrestar argumentos de una supuesta rivalidad nuclear que llevaría a los dos países a construir la bomba, y a su vez, les permitía reforzar su postura crítica frente al TNP. Ello está explicitado en el párrafo VII, cuyo prólogo reza “Convencidos de la necesidad de impedir la proliferación de las armas nucleares a través de medidas no discriminatorias que impongan restricciones orientadas a obtener el desarme nuclear general y completo bajo estricto control internacional”370. Por último, se sellaron significativos acuerdos que favorecieron a los sectores técnicos y científicos de ambos países, concretando, así, un histórico anhelo de las respectivas comisiones nucleares. A modo de fomentar el intercambio de científicos, técnicos e investigadores entre ambos países, se firmó un importante acuerdo bilateral que establece los términos para ello 371. En lo que respecta a la búsqueda de una cooperación efectiva entre ambos programas nucleares, se suscribieron dos convenios de cooperación (CNEA-CNEN y CNEA-Nuclebrás) junto a un protocolo de cooperación industrial (CNEA-Nuclebrás). 369
Debe recordarse, no obstante, que Costa e Silva visitó la Argentina en marzo de 1967 en condición de presidente electo. Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Federativa del Brasil para el desarrollo y la aplicación de los usos pacíficos de la energía nuclear, 17-may-1980. 371 Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Federativa del Brasil, 17-may-1980. Su precedente está en el Convenio de Intercambio Cultural de1968, ver nota al pie 115. 370
133
Ambos
sectores
nucleares
se
comprometieron
a
concretar
cuatro
cuestiones
fundamentales: (1) la adquisición por parte de Nuclebrás de tubos de zircaloy destinados a la fabricación de combustibles nucleares para atender la demanda de las centrales nucleares brasileñas; (2) el arrendamiento de la CNEA a Nuclebrás de 240 toneladas de concentrado de uranio; (3) la transferencia de la CNEA a Nuclebrás de la tecnología del proceso para el beneficio del mineral de uranio por lixiviación en pilas y (4) la participación de Nuclebrás como subcontratista de la alemana Kraftwerk Union (KWU) en la construcción del recipiente de presión de la Central Nuclear Atucha II en Argentina. De ellos, dos se implementaron satisfactoriamente372. A los tres meses de la visita de Figueiredo a la Argentina, Videla reciprocó el gesto del mandatario brasileño, y el 19 de agosto de 1980 visitó el Brasil, ocasión que en que ambos firmaron una serie de acuerdos bilaterales, entre ellos, dos protocolos de ejecución entre ambas comisiones nucleares conforme a los lineamientos trazados en los acuerdos de mayo373. 4.3 La evolución de la relación bilateral nuclear: Malvinas y Pilcaniyeu Resuelto el contencioso argentino-brasileño en torno a los recursos naturales compartidos, los presidentes militares de ambos países realizaron esfuerzos recíprocos para mantener el curso de una nueva relación que se había gestado tras los encuentros Videla-Figueiredo. De este modo, cuando el gobierno militar argentino renovó sus autoridades –con la designación de Roberto Viola374–, la diplomacia presidencial continuó ejerciéndose.
En mayo de 1981 los presidentes Figueiredo y Viola mantuvieron un encuentro en las ciudades de Paso de los Libres y Uruguayana donde repasaron los principales temas de la agenda bilateral, entre ellos, la cuestión nuclear. Una carpeta secreta de la Cancillería argentina 372
Ellos son: el arrendamiento de uranio y el recipiente de presión de Atucha II. Es importante resaltar, como me señaló Roberto Ornstein, que los otros dos no pudieron implementarse por cuestiones técnicas, y no políticas. La operación de tubos de zircaloy – que preveía la entrega de mil metros de tubo anuales entre 1983 y 1986– se demoró por la desaceleración del programa nuclear brasileño; la transferencia de tecnología de lixiviación en pila no se concretó porque la misma no resultó adecuada para la característica del mineral brasileño. 373 El Protocolo de Ejecución No. 1 versó sobre la cooperación en el campo de la formación de recursos humanos en el sector nuclear, mientras que el No. 2 consistió en el intercambio de información técnica. Mientras que el primero tuvo un resultado informal, el segundo funcionó regularmente. 374 Sus miembros eran Roberto E. Viola (Ejército), Armando Lambruschini (Marina) y Omar D. Rubens Graffigna (Fuerza Aérea).
134
preparada para tal efecto recordó que el acuerdo de cooperación nuclear de 1980 “tiene singular importancia política y ha sido exhibido por ambos países como una categórica demostración de la falacia de quienes invocaban la competencia entre Argentina y Brasil para limitarnos la cooperación en el campo nuclear”375. Luego, se pronuncia a favor de profundizar la cooperación nuclear, resaltando que Pese a tratarse de un terreno políticamente sensitivo [...] no ha de descartarse la posibilidad de avanzar hacia etapas de mayor complejidad, inclusive la complementación en niveles tales como el de la tecnología de la fusión. Esta profundización de la cooperación atómica entre ambos países tendría proyecciones beneficiosas en la relación política bilateral. Y restaría argumentos a las potencias que alegan que la proliferación de la tecnología nuclear tenderá a complicarse con rivalidades nacionales como las que existirían en el Cono Sud, con riesgo para la seguridad y la paz internacional. Además, fomentaría importantes corrientes de complementación tecnológica e industrial entre la Argentina y Brasil, tanto en el área estrictamente nuclear como en los múltiples sectores conexos376.
Habrá, sin embargo, dos sobresaltos significativos en la relación argentino-brasileña signados por el conflicto bélico entre la Argentina y una potencia de la OTAN por las Islas Malvinas y ante el logro argentino del dominio de la tecnología de enriquecimiento de uranio. Ambos casos presentaban significativas implicancias para la seguridad regional vinculando la cuestión atómica y en los dos episodios las autoridades brasileñas fueron sorprendidas377. 4.3.1 La Guerra de Malvinas y la cuestión nuclear
El 2 de abril de 1982 la Argentina ocupó militarmente las Islas Malvinas, como resultado de una acción ordenada por Leopoldo Galtieri, el nuevo presidente de la Junta Militar378. Este hecho y sus desdoblamientos constituirán la primera vez en más de un siglo en que las Fuerzas Armadas argentinas se enfrentaban en un conflicto bélico en la región, trayendo consigo consecuencias imprevisibles379. 375
AMRECIC, Caja Brasil, Carpeta Paso de los Libres; cooperación nuclear, may-1981. AH/0087. Ibídem. 377 En lo que concierne al conflicto de Malvinas –que enfrentó a la Argentina con el Reino Unido, una potencia nuclear– no era descabellado suponer que el país sudamericano explorase la utilización del átomo fuera de sus aplicaciones pacíficas frente a un enfrentamiento bélico asimétrico. En el caso de Pilcaniyeu, el dominio argentino de una tecnología sensible como el enriquecimiento de uranio causó incertidumbre en la comunidad internacional al no estar sujeto a un régimen de salvaguardias, constituyendo para muchos analistas la prueba de que Buenos Aires estaba detrás de la bomba. 378 Sus miembros eran Leopoldo F. Galtieri (Ejército), Jorge Isaac Anaya (Marina) y Basilio Lami Dozo (Fuerza Aérea). 379 Camilión opina que “el caso Malvinas pudo ser un tremendo complicador. No tengo dudas de que en Brasil una victoria argentina habría resucitado la vieja idea de la Argentina como amenaza, ya que habría puesto de manifiesto un insospechado poder militar en un vecino capaz de prevalecer por la fuerza sobre la OTAN. Además, el paso siguiente habría sido la guerra con Chile. La Armada habría quedado con las manos libres para invadir las tres islas grandes del Beagle o, al menos, la isla Nueva. 376
135
Si bien la relación argentino-brasileña atravesaba un momento de distensión tras la solución del conflicto de Itaipú, las autoridades argentinas optaron por no comunicarle a sus contrapartes brasileñas respecto sus intenciones en las islas del Atlántico Sur. Cabe recordar que entre el 3 y 5 de marzo de 1982 –un mes antes de la acción militar– el canciller argentino, Nicanor Costa Méndez, se había reunido con su par brasileño en Brasilia y en la extensa agenda que ambos abordaron no hubo ningún énfasis especial del argentino sobre la cuestión Malvinas que se encontrara fuera del tradicional reclamo en foros internacionales. En una entrevista posterior, el canciller brasileño recordará su estado de sorpresa al enterarse del conflicto bélico, y cómo improvisó una respuesta ante la prensa al informarse del hecho380. A pesar de buscar aparentar cierta neutralidad en el conflicto del Atlántico Sur, la postura del gobierno brasileño se centró en apoyo político y diplomático a Buenos Aires expresado a través de la defensa del histórico reclamo argentino de la soberanía del archipiélago –postura que Brasil mantiene desde 1833– y en su condición de representante de los intereses argentinos en Londres tras la ruptura de las relaciones diplomáticas entre la Argentina y el Reino Unido381. La discrepancia con Buenos Aires, en todo caso, estaba en el método, pronunciándose a favor de la solución pacífica de controversias. Mientras se desenvolvía el conflicto entre Buenos Aires y Londres, el presidente brasileño defendió el reclamo argentino en su encuentro con el presidente Ronald Reagan en mayo de 1982, e insistirá nuevamente en ello en su discurso en Naciones Unidas el 27 de septiembre del mismo año. Para las autoridades argentinas, el gesto brasileño constituyó una demostración de “lealtad”382. Dudo que Brasil hubiera contemplado con indiferencia la segura victoria argentina. Se habría producido una situación inaceptable tanto para Brasil como para Estados Unidos cuyo interés por el tema era enorme. Creo que estos catastróficos desenvolvimientos hubieran cambiado el mapa de las relaciones hemisféricas. Fueron momentos muy peligrosos”. Entrevista del autor a Oscar Camilión, 29-may-2012. 380 Guerreiro se encontraba en Nueva York, donde se había detenido provisoriamente tras su paso por China. Al día siguiente su portavoz, Bernardo Pericás, le comunicó la noticia. Sorprendido, el canciller brasileño calificó lo sucedido como “una locura”, pero logró improvisar una respuesta ante la insistencia de la comitiva de prensa que había viajado con él, centrada en la histórica defensa brasileña del reclamo argentino desde 1833, aunque en el marco de la resolución pacífica de controversias. La entrevista completa puede accederse en http://www.fgv.br/cpdoc/historal/arq/Entrevista841.pdf. 381 Brigagao y Fonrouge señalan que “esa experiencia histórica y político-diplomática indica que la resolución de los problemas políticos y económicos bilaterales en la Cuenca del Plata ayudó a cimentar la actual convergencia en el campo de la cooperación nuclear argentino-brasileña”. Ver BRIGAGAO, Clovis; FONROUGE, Marcelo V. Argentina y Brasil: Modelo regional de confianza mutua. Estudios Internacionales, Santiago, v. 32, n. 125, 1999, p. 9. 382 Esta frase pertenece al embajador argentino en Brasil, Hugo Caminos. Ver Caminos destaca papel de Brasil, 2/2/1983, Jornal de Brasília. En términos similares se expresa Héctor Subiza, ex embajador argentino en Brasil, para quien “la lectura en Buenos Aires era de que Brasil nos había apoyado con todo [durante el conflicto]”. Entrevista personal con Héctor Subiza, 13-may-2011.
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No obstante, la imprevisibilidad argentina en el conflicto bélico en el Atlántico Sur produjo una profunda preocupación vinculada con la cuestión atómica. La Argentina sospechaba que el Reino Unido pudo haber introducido armas nucleares en el teatro bélico del Atlántico Sur –lo que fue expresado en una nota enviada al director del OIEA con copia a todos los estados miembros–, y al mismo tiempo, reclamará por la guerra asimétrica que se desenvolvía en el campo marítimo, donde las fuerzas inglesas habían introducido submarinos nucleares383.
A sabiendas de que el Reino Unido no sería castigado, Castro Madero advirtió que la Argentina podría a pasar valerse de la energía nuclear para “fines militares no proscritos”384, refiriéndose al derecho de explorar la energía nuclear en la propulsión naval. Si bien ello no significa en absoluto el desarrollo de un arma nuclear, el vínculo de la energía atómica en el campo militar por parte de un país que estaba fuera del régimen de no proliferación regional y global reforzó, de manera inevitable, las existentes suspicacias respecto los fines del programa nuclear argentino385.
Tanto el Brasil como los EE.UU. realizaron informes de inteligencia sobre las implicancias de Malvinas en el programa nuclear argentino, centrados en un análisis de factibilidad en caso que Buenos Aires decidiera ir en dirección de la bomba seguido de un componente analítico, que versaba sobre su interés o desinterés en desarrollar el arma nuclear. En ambos casos, el énfasis se colocaba en su programa de reprocesamiento386.
Un informe de inteligencia norteamericano realizado inmediatamente después del conflicto anglo-argentino por el National Security Council (NSC) bajo el rótulo de un National Intelligence Estimate sostenía que The immediate impact of the Falklands defeat cuts two ways. Emotionally, it has probably increased the desire to develop a nuclear weapons option. Politically and economically, however, 383
Ver CASTRO MADERO, Carlos; TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 215-219. Castro Madero argumentó que la Argentina, por circunscribirse a los usos pacíficos de la energía nuclear, no desarrolló investigaciones del átomo en otros campos, como el de la propulsión naval. Ver Buenos Aires: energía nuclear para fins militares, 9-jun-1982, O Globo 385 Hurtado de Mendoza analiza esta cuestión detalladamente bajo el título de “La bomba imaginaria”, en la que menciona el rol de los medios de comunicación en la construcción de una argentina interesada en contar con armas nucleares durante el conflicto de Malvinas. Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. op. cit. p. 49-50. 386 Aunque la Argentina estaba trabajando en la tecnología de enriquecimiento de uranio en Pilcaniyeu en este período, aún era un secreto de Estado. Los interrogantes respecto una hipotética bomba argentina, entonces, estaban en su capacidad de obtener el plutonio necesario para ello resultante del reprocesamiento de combustible nuclear. 384
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it has reduced Argentina´s capability to fulfill this desire [...] we judge, nevertheless, that unfavorable economic prospects and political turmoil will not prevent the Argentine Government from achieving the technical capability to make nuclear explosives before the end of this decade387.
Para la inteligencia norteamericana, en caso de adoptarse la decisión política de ir en aquélla dirección, el resultado sólo se vería entre tres y seis años. Asimismo, el análisis reconoce que los esfuerzos norteamericanos en presionar al programa nuclear argentino no han dado resultados positivos en el pasado y debería buscarse otro enfoque para contener a Buenos Aires. Dice el informe del NSC que “US efforts, however, to exert such pressure, whether applied directly or through other countries, would be constrained by the frequently demonstrated Argentine resistance to any external attempts to influence its nuclear ambitions”388.
El gobierno brasileño, por su parte, realizó dos estudios detallados sobre el programa nuclear argentino que evaluó, entre otras cosas, la posibilidad de que la Argentina extrajese el plutonio necesario para utilizar en un artefacto nuclear. El primero, titulado “Avaliação do estado atual de desenvolvimento do programa nuclear argentino”389 se realizó en el mes de abril, y en lo que respecta al artefacto nuclear, el informe de 58 páginas concluye diciendo que “é impossível, no momento, afirmar com convicção se a Argentina tem plutônio em quantidades suficientes, ou mesmo, se desenvolve atividades que caracterizam a sua intenção de construir um artefato nuclear bélico”390. Un estudio posterior –con fecha de junio de 1982– menciona las distintas vías en las que la Argentina podría extraer el plutonio necesario para un artefacto, pero tampoco es conclusivo respecto las intenciones del gobierno argentino en ese sentido391.
Aún sin saber fehacientemente qué consecuencias acarrearía la derrota de Malvinas en el campo nuclear, el gobierno brasileño buscará por todos los medios posibles contener a una Argentina que atravesaba un momento de fuerte inestabilidad política fruto de la derrota militar, lo que profundizó aún más el aislamiento internacional del régimen militar de Buenos Aires.
387
Argentina´s Nuclear Policies in Light of the Falklands Defeat. Special National Intelligence Estimate: SNIE 91-2-82, 8-set1982. 388 Ibídem. 389 Avaliação do estágio atual do desenvolvimento do programa nuclear argentino, abr-1982. Paulo Nogueira Batista/CPDOC. 1974.07.01. 390 Ibídem. 391 Minuta: Produção de Plutônio, jun-1982. Paulo Nogueira Batista/CPDOC. 1974.07.01.
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El presidente brasileño João Figueiredo continuó firme en la defensa del reclamo argentino y a su vez continuó ejerciendo la diplomacia presidencial para ratificar el acercamiento argentino-brasileño. De esta forma, entre el 11 y 13 de enero de 1983 Figueiredo se reunió en Foz de Iguazú con el nuevo gobernante argentino, Reynaldo Bignone, quien debía preparar la transición definitiva hacia la democracia. Era el cuarto encuentro que el presidente brasileño mantenía con un mandatario argentino desde que asumió el poder a comienzos de 1979.
En dicha ocasión, ambos gobernantes asistieron a la colocación de la piedra fundacional del puente internacional que une Puerto Iguazú con Foz de Iguazú392, y emitieron una declaración conjunta en la que calificaron de “excelente”393 el estado de la relación bilateral. Luego de destacar la serie de acuerdos firmados entre ambos países, el gobierno brasileño expresó nuevamente su solidaridad hacia la Argentina por las Malvinas394. Finalmente, en un encuentro cerrado, ambos presidentes repasaron detalladamente la agenda regional y global, que incluyó un análisis detallado de la situación política interna de cada país395.
4.3.2 La reacción brasileña al anuncio de enriquecimiento argentino
Tal como sucedió con la ocupación de Malvinas, el 18 de noviembre de 1983 el gobierno militar argentino sorprendió una vez más al mundo. Esta vez, el motivo fue el logro argentino en enriquecer uranio en la planta piloto ubicada en Pilcaniyeu, provincia de Río Negro. A diferencia del conflicto de Malvinas, no obstante, la Argentina privilegió a cinco naciones con una carta personal del presidente Bignone, quien aseguró que el logro argentino se enmarcaba dentro de los usos pacíficos de la energía nuclear. Ellos eran EE.UU., Brasil, Francia, China y URSS396. Por su 392
Este puente posteriormente será inaugurado en noviembre de 1985 por los presidentes democráticos José Sarney y Raúl Alfonsín, y será bautizado Puente Internacional Tancredo Neves, en homenaje al presidente electo brasileño que no llegó a asumir el cargo tras la redemocratización. Dos hechos merecen destacarse en esta obra: es el primer puente desde la inauguración en 1947 del puente internacional Paso de los Libres – Uruguayana, y no puede pasarse por alto que este símbolo de integración física fue comenzado por los gobiernos militares. 393 Comunicado Conjunto 13-ene-1983. 394 Ibídem. 395 AMRECIC, Caja Brasil, Material informativo seleccionado con motivo de la visita del Excelentísimo Señor Presidente de la Nación, General de División (R.E.) D. Renayldo Benito Antonio Bignone a la República Federativa del Brasil; minuta de la conversación mantenida por el Excmo. Señor Presidente de la Nación General de División (R.E.) D. Reyanldo Benito Antonio Bignone, con el Excmo. Señor Presidente de la República Federativa del Brasil, D. João Baptista de Oliveira Figueiredo, 13-ene1983. AH/0327. 396 El libro de Castro Madero y Takacs tiene imprecisiones respecto este punto: el anuncio fue el día 18 y no el 10 de noviembre, y a Gran Bretaña no se lo privilegió, como era de esperarse tras la ruptura de relaciones diplomáticas como consecuencia de la Guerra de Malvinas. Ver CASTRO MADERO, Carlos; TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 87.
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parte, el canciller argentino Juan Ramón Aguirre Lanari se reunió personalmente con los embajadores de Brasil, la República Federal de Alemania, Suiza, Canadá, China, la URSS y los encargados de negocios de EE.UU. y Chile397. A la par de ello, hubo una misión del prestigioso científico Dan Beninson para entregarle una misiva de Castro Madero al director del OIEA, Hans Blix, al igual que una gestión de Esteban Takacs en EE.UU., quien comunicó el logro argentino a los embajadores Richard Kennedy, encargado de asuntos nucleares, y Jeanne Kirkpatrick, representante norteamericana ante la ONU398.
Posteriormente, la Cancillería argentina convocó a los embajadores latinoamericanos en el Palacio San Martín, donde el presidente de la CNEA, Castro Madero, realizó una crónica detallada sobre por qué la Argentina había construido la planta y cuál era su propósito, enfatizando que la misma constituía un logro latinoamericano en el campo nuclear.
El presidente brasileño se encontraba en Dakar cuando recibió la carta de su par argentino. En ella, Bignone le garantizaba que la planta se enmarcaba dentro de los usos pacíficos de la energía nuclear399. Figueiredo le respondió en los siguientes términos: Recebi hoje em Dacar a mensagem desta mesma data a mim enviada por Vossa Excelência. Muito agradeço pela gentileza da informação e apresso-me a responder-lhe para manifestar minha viva satisfação pelo êxito logrado por essa República irmã no domínio de importante etapa do ciclo do combustível nuclear. Sei da intenção exclusivamente pacífica desse esforço argentino, que é a mesma que inspira o Brasil. Nossos países já têm desenvolvido excelente cooperação em matéria nuclear, e estou certo de que assim continuarão a trabalhar em mútuo benefício e em proveito do desenvolvimento econômico e social de toda a comunidade latino-americana. Ao apresentar a Vossa Excelência meus sinceros votos por sua felicidade pessoal, aproveito a oportunidade para renovar os protestos da mais alta consideração com que subscrevo 400.
Un factor que no puede soslayarse es el hecho de que en el Brasil, al momento del anuncio de Pilcaniyeu, ya había centrífugas rodando como consecuencia del programa autónomo/paralelo, acercándose cada vez más al dominio del enriquecimiento de uranio401. Aún 397
AHMRE. Energia nuclear, Argentina, ciclo do combustível, enriquecimento de urânio, repercussão na imprensa, 19-nov-1983. Ver HURTADO DE MENDOZA, Diego. op. cit. p. 51-52. 399 Las cartas pueden leerse en Argentina domina técnica e pode produzir a bomba, 19-nov-1983, Folha de São Paulo. 400 Ibídem. 401 El embajador brasileño Castro Neves recuerda que “quando Pilcaniyeu foi anunciada, já havia oito centrífugas funcionando [...] ficavam em uma ala do IPEN que era administrada conjuntamente pelo IPEN e pela Marinha, pelo comandante Othon Pinheiro da Silva, que foi o grande ator dessa área de enriquecimento de urânio pelo método da centrifugação”. Entrevista colectiva con el autor, 22-mar-2012. 398
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así, no puede ignorarse la preocupación que pudo haber suscitado el anuncio argentino al conseguir dominar una tecnología sensible con fuertes implicancias en el campo de la seguridad. Por más que los hechos posteriores demostrarán que el gobierno argentino no contó ni con la intencionalidad política como tampoco la capacidad técnica para ello, las circunstancias en las que el gobierno argentino realizó el anuncio no pueden ignorarse402.
Sólo el año anterior, la Junta Militar argentina se había involucrado en una guerra con una potencia de la OTAN que nadie había previsto. En el medio de una desordenada transición, el logro argentino no contribuyó a contrarrestar las percepciones negativas que venía suscitando en el escenario internacional. Los medios de comunicación brasileños vincularon el logro argentino con su cercanía al arma nuclear, y revelaron que ello había sido recibido con preocupación en ciertos sectores del gobierno de Figueiredo403. Después de todo, la planta argentina, al resultar de un esfuerzo tecnológico nacional, estaba fuera del alcance de un régimen de salvaguardias. El propio presidente electo Raúl Alfonsín –que había sido privilegiado con la información del secreto y la opción de comunicarlo personalmente si así lo desease por Castro Madero404– tenía una percepción negativa sobre el anuncio argentino, algo compartido por su entorno405. A modo de dar un mensaje externo –pero también interno–, el día del anuncio de enriquecimiento argentino, Alfonsín aseguró que su gobierno solamente admitirá los usos exclusivamente pacíficos de la energía nuclear406. No en vano una de las primeras medidas de su
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El logro argentino estaba aún lejos de contar con la capacidad técnica de enriquecer al 90%. Transcurridas casi tres décadas del anuncio, Pilcaniyeu aún no logró enriquecer a escala industrial. Poneman alude a ello en sus propios términos, y dice: “It is strange how the international press, generally so skeptical, takes nuclear claims at face value […] A close look at Castro Madero´s statement should have restrained such wild speculation. He merely stated that the Argentines had successfully ´demonstrated´ uranium enrichment and were building a medium-sized plant. He did not say how much if any had been produced, and averred that the enrichment would be used for peaceful purposes”. Ver PONEMAN, Daniel. Argentina: Democracy on trial. New York: Paragon House, 1987, p. 179. Para referencias de la capacidad técnica de Pilcaniyeu y Ezeiza ver ARGÜELLO, Irma. Brazil and Argentina´s nuclear cooperation. Carnegie Endowment for International Peace, January 2009. 403 Ver Confirmado: a Argentina pode ter a bomba, 19-nov-1983, O Estado de São Paulo y también Argentina já pode fazer a bomba, 19-nov-1983, Folha de São Paulo. 404 Roberto Ornstein, encargado de las relaciones internacionales de la CNEA, dice que la secrecía fue ante el temor de que “la presión de EE.UU. fuera tal que el proyecto fracasase antes que hubiera llegado a buen puerto. Entonces, cuando se consideró que ya se había hecho la primera prueba [exitosa] a nivel laboratorio […] ahí se decide hacer la consulta con el entonces presidente electo Alfonsín sobre la oportunidad del anuncio, si se quería que lo hiciera el gobierno militar saliente para aliviarle los problemas al gobierno civil entrante, o si quería el gobierno de Alfonsín hacerse responsable del tema”. Entrevista con el autor, 22-mar-2012. Ello también está en CASTRO MADERO, Carlos; TAKACS, Esteban A. op. cit. p. 88. 405 Entrevista personal con Adolfo Saracho (nov-2011) y Dante Caputo (ene-2012). 406 Ver Alfonsín afirma que átomo será usado para a paz, Jornal do Brasil, 20-nov-1983.
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gobierno será constituir una comisión investigadora sobre las actividades del programa nuclear argentino, cuyos resultados señalarán la inexistencia de evidencia de un programa de armas nucleares, como también de explosivos nucleares pacíficos407. De hecho, lejos de registrarse una ruptura en la política nuclear argentina, el alfonsinismo mantendrá los lineamientos históricos consistentes en alcanzar el ciclo de combustible nuclear y no adherir al TNP. Fuera del sobresalto producido por Pilcaniyeu, la relación bilateral nuclear argentinobrasileña registró significativos avances, con visitas técnicas de ambos lados y conversaciones tendientes de profundizar aún más la cooperación existente, tal como registra un cable de la embajada brasileña en Buenos Aires408. 4.4 La relación bilateral: El diálogo nuclear Alfonsín-Figueiredo (1983-1984) Aún bajo la dramática transición interna que experimentó la Argentina tras el colapso del régimen militar –junto al desfasaje que se produjo en la naturaleza del régimen político respecto al Brasil, regido aún bajo un gobierno militar, en un contexto en que el proyecto alfonsinista buscaba contribuir a consolidar los procesos de redemocratización en la región– ello no impidió la continuidad de la aproximación política que experimentaban la Argentina y el Brasil desde la solución del conflicto Corpus-Itaipú. Con el objetivo de ratificar el curso de la relación bilateral, en el contexto de la transición argentina, el canciller brasileño se encontró con Dante Caputo –el candidato de Alfonsín para dirigir la política exterior argentina–, y ambos mantuvieron un estrecho diálogo que incluyó la transmisión de un mensaje presidencial de Alfonsín a Figueiredo.
407
Alfonsín había establecido la creación de una comisión especial que investigara a las actividades de la CNEA. Sus actividades eran supervisadas por Dante Caputo y Jorge F. Sabato. Sabato recordará en una entrevista al canal norteamericano ABC el 19 de noviembre de 1984 que “cuando el Presidente Alfonsín fundó esa Comisión nosotros compartimos la duda de si se habían realizado desarrollos militares en el campo de la energía nuclear. Llegamos a la conclusión, después de tres meses de hacer un análisis cruzado de testimonios y actividades de que no había existido el propósito de desarrollar armas nucleares”. 408 AHMRE. Energia Nuclear. Argentina/Brasil. Cooperação-1983, 27-ene-1984.El mismo señala que “o ano de 1983 pode ser considerado como bastante positivo para o relacionamiento bilateral no setor nuclear [...] A cooperação nuclear entre os dois países possibilitou, ao longo de 1983, um intercambio significativo de missões técnicas, do lado argentino registraram-se aproximadamente 22 visitas ao Brasil, ao que corresponderam 4 em sentido inversa”.
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Tras el encuentro, Saraiva Guerreiro luego le informará al presidente brasileño que O presidente Alfonsín encarregou [o Dante Caputo] de transmitir-me, e por meu intermédio ao Sr. Presidente da Republica, que tem grande interesse em manter os níveis mais altos de relacionamento com o Brasil, pois considera que, juntos, os dois países tem enorme peso no cenário internacional, e mediante uma mais intensa cooperação bilateral terão cada um fortalecida sua capacidade própria de ação em múltiplas áreas, tanto no plano político como no plano econômico [...] O governo argentino está, portanto, pronto a manter com o governo brasileiro conversações políticas globais sobre um modelo que convenha imprimir ao relacionamento bilateral e sobre a extensão a ser dada a este relacionamento, inclusive com vistas a um encontro político no mais alto nível. Afirmou ainda que só com o Brasil a Argentina pretende manter esse tipo de relação de nível máximo409.
En el transcurso de los próximos meses, ambos gobiernos se encargarán de mantener la relación política en su máximo nivel posible. Hubo cuatro factores fundamentales para ello: el accionar brasileño en la cuestión Malvinas –consistente en la representación de los intereses argentinos en Londres y la defensa de la postura argentina en foros internacionales–; una posición conjunta respecto el problema de la deuda externa –cristalizado en el Consenso de Cartagena–; el involucramiento de ambos países en el proceso de paz centroamericano –materializado en la creación del Grupo de Apoyo de Contadora–, y en una estrecha cooperación en la Antártida410. Fue tal la cordialidad argentino-brasileña durante los gobiernos de Alfonsín-Figueiredo que ambos gobiernos evaluaron un encuentro presidencial, previsto a realizarse el 9 de enero de 1985 en Foz de Iguazú, dando así continuidad a la diplomacia presidencial iniciada entre ambos países en 1980411. El encuentro finalmente no se concretó, pero su sola posibilidad constituye una significativa muestra de la continuidad de las buenas relaciones que ambos países mantenían aún gobernados bajo regímenes políticos distintos412. 4.4.1 La propuesta brasileña a la renuncia de explosiones nucleares pacíficas
La continuidad que se registró en la relación política argentino-brasileña tras la caída de la Junta Militar argentina también se extendió en el campo nuclear. De este modo, cuando el 409
Ver AHMRE. Conferencia Econômica Latino-Americana. Conversa do MRE com o Chanceler argentino, 16-ene-1984. Estos cuatro aspectos son resaltados en un memorándum de Itamaraty. Ver AHMRE. Visita presidencial. Relações Argentina/Brasil. Subsídios, 11-dic-1984. 411 La posibilidad del encuentro entre Figueiredo y Alfonsín estaba tan madura que ambos países ya habían consensuado un comunicado de prensa de 23 puntos que emitirían tras la cumbre presidencial. Ver AHMRE. Relações Brasil-Argentina. Encontro Presidencial. Comunicado de imprensa, 6-dic-1984. 412 El motivo de ello probablemente esté vinculado con el proceso de democratización brasileño. Cabe recordar que Tancredo Neves fue electo presidente el 15 de enero del mismo año, y el mes siguiente visitará la Argentina y se reunirá con Alfonsín. Políticamente no hubiera tenido sentido para Alfonsín –y lo que simbolizaba el proceso de democratización argentino en la región– entrevistarse con un saliente presidente militar brasileño, a dos meses de una sucesión política. 410
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canciller brasileño se reunió con quien sería su par argentino el 3 de diciembre de 1983 –menos de un mes después del anuncio de enriquecimiento argentino y a siete días de la asunción de Alfonsín– la cuestión atómica no estuvo exenta en los diversos asuntos que componían la agenda bilateral.
Al abordar el tema nuclear, Guerreiro le propuso a Caputo pensar juntos una fórmula con el fin de “dissipar, na América Latina, nos EUA e na Europa, qualquer idéia de rivalidade ou de segundas intenções em nossos respectivos programas nucleares, inclusive para não abrirmos a quem quer que fosse a possibilidade de tentar jogar-nos um contra o outro”413. Seguidamente, Guerreiro le manifestó que sería interesante que “em algum momento Brasil e Argentina façam conjuntamente [uma] declaração em que, sem abrir em nada mão de suas posições de princípio quanto ao direito ao pleno acesso e uso da energia nuclear, deixem claro que não tem a intenção de produzir explosivos nucleares”414. Dante Caputo calificó como “muy buena” la idea y dijo que sondearía al gobierno argentino al respecto. La propuesta brasileña tuvo una acogida muy favorable en la cancillería argentina. Para Adolfo Saracho, el director de la flamante Dirección de Seguridad Internacional, Asuntos Nucleares y Espaciales (DIGAN)415, ello resultó en una “agradable sorpresa”416.
A la par que ello ocurría, el gobierno de los EE.UU. patrocinaba distintos enfoques para lidiar con la no proliferación nuclear, incluso conversaciones al margen del TNP. Si la propuesta que el legislador norteamericano Paul Findley había realizado en 1977 no había contado con reacción alguna del gobierno norteamericano, la iniciativa de Itamaraty respecto un entendimiento en materia de garantías mutuas con Buenos Aires fue alentado por Washington.
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Memorando do Embaixador Roberto Abdenur para o Ministro Saraiva Guerreiro, 10-ene-1985, secreto. Arquivo Rubens Barbosa/CPDOC. 414 Ibídem. 415 La DIGAN fue una dirección creada en la Cancillería argentina por el gobierno Alfonsín, entre otras cosas, para encargarse de los asuntos nucleares internacionales, un rol que históricamente había ocupado la CNEA a través de su departamento de relaciones internacionales. 416 El director de DIGAN en aquél momento, Adolfo Saracho, recuerda que “para nosotros fue una sorpresa muy agradable la propuesta de Brasil y Argentina no tenía problemas en aceptarla. Después hubo otro tipo de dirección del lado de Brasil, pero Argentina estaba abierta a aceptar esta propuesta. Y como digo, fue una sorpresa muy agradable. No esperábamos eso tan pronto”. Entrevista colectiva con el autor, 22-mar-2012.
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Un cable de la embajada argentina en Washington con fecha del 18 de enero de 1984 registra el contenido de las conversaciones entre un funcionario del Departamento de Estado norteamericano con un diplomático argentino en la capital de EE.UU. En aquélla ocasión, el diplomático norteamericano le expresó a su colega argentino que la relación bilateral nuclear entre Washington, Buenos Aires y Brasilia “produciría [un] mejoramiento relevante de vínculos si ambos países declarasen formalmente que no fabricarán [un] artefacto nuclear explosivo, señalando que ello, además, les depararía [una] importante influencia moral sobre [las] potencias nucleares”417. Luego, el diplomático norteamericano añadió que sería “bien recibido” por EE.UU. si ambos países, sin perjuicio de Tlatelolco, “acordasen algún mecanismo para [la] inspección recíproca de sus instalaciones nucleares”418.
Así como el gobierno brasileño no había expresado demasiado interés en la propuesta de 1977, en esta ocasión el contexto era otro. El anuncio argentino de enriquecimiento de uranio había provocado un desfasaje importante respecto el programa brasileño –que en el momento desarrollaba la tecnología de ultracentrífugas– en uno de los componentes más sensibles del ciclo de combustible nuclear con significativas implicancias en el campo de seguridad.
Ambas cancillerías encomendaron la continuidad de estas conversaciones a los embajadores Roberto Abdenur, por el lado brasileño, y Jorge F. Sabato419, del lado argentino. El primer contacto entre ambos funcionarios ocurrió en mayo de 1984, en el contexto de una ronda de conversaciones sobre comercio bilateral. En dicha ocasión, Sabato le reaseguró a Abdenur que Pilcaniyeu tenía como única finalidad enriquecer uranio al 20% –es decir, sin un grado bélico–, y luego le manifestó a su contraparte brasileña que O Governo Alfonsín considerava de grande importância manter um relacionamento de cooperação e confiança com o Brasil nessa área, tanto pelo benefício que essa relação pode significar para 417
AMRECIC, Caja Brasil, Comentarios de funcionario del Departamento de Estado a cargo de asuntos brasileños, 18-ene-1984. AH/0015. 418 Ibídem. 419 No debe confundirse con el físico argentino, Jorge A. Sabato, su primo. Jorge F. Sabato, hijo del célebre escritor Ernesto Sabato, fue secretario de Estado de la Cancillería argentina y la persona encargada de la relación con Brasil en el aspecto nuclear.
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ambos os países em termos do reforço de suas posições críticas ao regime nuclear tal como visualizado pelas grandes potencias (TNP, salvaguardas full-scope, etc.), quanto pelos benefícios concretos que podem advir de maior intercambio entre cientistas e técnicos420.
Abdenur, por su parte, expresó que le parecía importante que “os dois países em algum momento começassem a examinar a questão de como evitar que a busca por cada um da autonomia no ciclo do combustível viesse a degenerar numa corrida nuclear no mau sentido da expressão”421.
El énfasis brasileño, fue, una vez más, en las explosiones nucleares pacíficas. El problema –tal como lo habían advertido Guglialmelli y Findley anteriormente– estaba en que una eventual explosión nuclear, aún de carácter pacífico, “por si só inevitavelmente acarretaria uma carreira nuclear de cunho armamentista, dada a impossibilidade de uma distinção prática entre o caráter pacífico ou militar de um explosivo nuclear”422.
El siguiente encuentro entre Sabato y Abdenur ocurrió al margen de la reunión de Cartagena sobre la deuda externa, ocasión en la que el diplomático brasileño le presentó un proyecto a su par argentino a título “puramente personal” de una declaración conjunta en la que ambos gobiernos renunciaban a las explosiones nucleares pacíficas. Ambos acordaron que la misma podría suscribirse en un eventual encuentro entre Alfonsín y Figueiredo, previsto a realizarse en la XIV Asamblea General de la OEA en noviembre de 1984.
En vistas de ello, ambos decidieron elevar la propuesta a las más altas esferas del gobierno. En el lado argentino, el presidente Alfonsín habría aprobado dicha iniciativa –tal como le comunicó Sabato a Abdenur– mientras que en el brasileño, el presidente Figueiredo, según Guerreiro, tuvo una reacción “em principio positiva diante da ideia geral” pero luego “afirmou desejar ver a idéia examinada pelos vários setores interessados no programa nuclear brasileiro”423, en alusión al estamento científico-militar encargado del mismo.
420
Memorando do Embaixador Roberto Abdenur para o Ministro Saraiva Guerreiro, 10-ene-1985, secreto. Arquivo Rubens Barbosa/CPDOC. 421 Ibídem. p. 3. 422 Ibídem. p. 3-4. 423 Ibídem. p. 5.
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Al contar con el parecer de los sectores vinculados al programa nuclear, el canciller Saraiva Guerreiro le comunicó al embajador Abdenur que não obstante tivesse tido acolhida favorável em vários setores não se tinha chegado a consenso a respeito, dadas certas dúvidas suscitadas quanto à oportunidade de uma tal Declaração neste momento e quanto aos riscos de interpretação que poderia ela acarretar para nossas posições de princípio na área nuclear424.
No puede omitirse en este punto que a la par de las negociaciones entre ambos países sobre el problema de las PNEs, uno de los componentes del programa paralelo brasileño –el Proyecto Solimões– contemplaba el desarrollo de explosivos nucleares pacíficos.
Abdenur, entonces, le comunicó a Sabato la recepción positiva de la iniciativa en altos niveles gubernamentales, pero que la misma no había alcanzado el consenso necesario para continuar en aquella dirección. Ante la posibilidad de que Buenos Aires interpretase la negativa brasileña como una señal de su interés en realizar PNEs a futuro, Abdenur debió esclarecerle a su contraparte argentina que el hecho de que no se avance en ese sentido “de modo algum significava que o Brasil contemple produzir explosivos” y finalmente, le recordó que las tratativas sobre este tema había sido meramente un “exercício hipotético entre nós dois”425. 4.5 Consideraciones finales
El presente capítulo tuvo como objetivo demostrar la importancia de una serie de episodios sumamente significativos en la relación nuclear argentino-brasileña. Primeramente, se pudo observar el impacto que tuvo la resolución de los contenciosos pendientes en la agenda bilateral de ambos países –sobre todo, la búsqueda de una solución satisfactoria para ambas partes en la cuestión de Corpus-Itaipú– como condición para allanar el camino a la cooperación nuclear. El cambio de gobierno brasileño –que busca aproximarse a la Argentina–sin dudas fue importante para facilitar el diálogo entre Buenos Aires y Brasilia, pero como se pudo apreciar, ello por sí sólo no fue suficiente para que ambos países concretasen una efectiva cooperación en lo nuclear.
424 425
Ibídem, p. 6. Ibídem. p. 6.
147
Habiendo existido fundamentos para un acuerdo nuclear desde la década del 60 –en una historia nuclear marcada por coincidencias– no sorprende, entonces, que los postulados ideológicos de los acuerdos de 1980 hayan sido coincidentes en aspectos fundamentales para ambos países. La idea de un “frente común” que contribuyese a rechazar las acusaciones sobre una supuesta carrera nuclear como también la oportunidad de fortalecer la histórica postura argentino-brasileña respecto un régimen que consideraban discriminatorio –expresado en el TNP– ya eran concepciones maduras en la década del 60 e inicios del 70, y finalmente tuvieron la rúbrica argentino-brasileña en mayo de 1980.
Otro aspecto que merece destacarse es la actitud del gobierno brasileño ante dos hechos que no sólo lo tomaron por sorpresa, sino que tenían una fuerte implicancia en el campo nuclear: la Guerra de Malvinas y el anuncio de enriquecimiento de uranio en Pilcaniyeu. Como evidencian los documentos, hubo cierta preocupación tanto en el caso de Malvinas como en el de Pilcaniyeu ante la posibilidad que Buenos Aires considerase aplicaciones de la energía nuclear fuera del campo estrictamente pacífico. No obstante, en ambos casos el gobierno de Figueiredo respondió apoyando firmemente al gobierno argentino, aún frente a la incertidumbre que ambos episodios presentaban en el campo atómico.
Por último, las conversaciones entre el saliente gobierno militar brasileño y una argentina recientemente democratizada cobran su significación por una serie de aspectos. No sólo por la continuidad del diálogo político y nuclear ya iniciado bajo regímenes militares desde 1980, sino por el tono de las conversaciones: el gobierno brasileño propone una declaración consistente en una renuncia conjunta de las explosiones nucleares pacíficas, en el que ciertamente el contexto del reciente anuncio de Pilcaniyeu no puede ignorarse. La actitud brasileña –comprensible ante una Argentina que se muestra inestable políticamente y domina una tecnología sensible como la del enriquecimiento de uranio– buscaba resolver el problema de las PNEs que se plantea sobre ambos actores como consecuencia de sus tempranas decisiones en el campo nuclear. Es interesante, también, constatar la actitud de Washington respecto ello, que no sólo alienta la cooperación en este sentido, sino que incluso le presta argumentos sobre por qué deberían ir en aquélla dirección, aún manteniéndose fuera de 148
Tlatelolco y el TNP, lejos de los postulados que el gobierno Carter adoptó en sus inicios con el NNPA.
La respuesta positiva argentina de avanzar en esta dirección, a su vez, es prueba del escaso interés de Buenos Aires de ir en la dirección de un explosivo nuclear pacífico. El gobierno brasileño, entonces, es víctima de una paradoja interna: la evidencia señala que al mismo tiempo que proponía ello, había interés en algunos sectores del gobierno en explorar las posibilidades de realizar un explosivo nuclear. Si bien las negociaciones en este sentido no prosperarán, su relevancia consiste en señalar que ambos países, ya a inicios de la década del 80 y aún bajo un régimen político distinto, buscaban fórmulas para resolver el dilema de seguridad que se les planteaba en el campo nuclear, algo que no se logrará hasta la declaración Menem-Collor de 1990 y la consecuente constitución de la ABACC en 1991.
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CONCLUSIÓN
Como se pudo apreciar a lo largo del trabajo, la historia nuclear argentino-brasileña entre 1968-1984 es una marcada por una serie de tempranas coincidencias. Lejos de observarse un enfrentamiento en éste campo estratégico –algo que podría esperarse en un contexto de rivalidad regional– el diálogo bilateral nuclear no sólo se desarrolló en un clima de cordialidad –con entendimientos de distinta naturaleza en el OIEA y Comité de Ginebra– sino que también se tradujo en acciones coordinadas frente al régimen de no proliferación regional y global, como también en varias tentativas de establecer un acuerdo de cooperación nuclear ya hacia fines de la década del 60.
Pueden identificarse cuatro factores que llevaron a la necesidad de un entendimiento nuclear argentino-brasileño, siendo tres de ellos de orden político-diplomático y el cuarto de naturaleza científico-técnica. Los que integran la primera categoría se caracterizan por (1) la coincidencia argentino-brasileña frente al régimen de no proliferación nuclear de armas nucleares, expresado, sobre todo, en el rechazo al TNP y las salvaguardias full-scope; (2) la necesidad de ambos países en quitarse presión internacional sobre sus programas nucleares y desmentir la versión de estar disputando una carrera de armas nucleares, y (3) la búsqueda de establecer un mecanismo de garantías mutuas por fuera del TNP que asegurase tanto a ambos países como frente a terceros, la utilización exclusivamente pacífica de la energía nuclear. El cuarto incentivo está en el permanente interés de las comunidades científicas de ambos países en encontrar un mecanismo que permitiera estrechar los vínculos entre ellas mediante el intercambio de cuadros y experiencias en distintos campos de la física nuclear, y a su vez, explorar la posibilidad de desarrollar tecnologías conjuntas como también estudiar posibilidades de complementación tecnológica. En lo que respecta a la coincidencia argentino-brasileña frente a un orden nuclear global que ambos percibían como discriminatorio, encontramos que la primera expresión significativa de ello está en la condena conjunta hacia las potencias nucleares con motivo de la agresiva reanudación de ensayos nucleares durante el recrudecimiento de la Guerra Fría, expresado en la declaración Dantas-Cárcano de 1961. 150
Empero, fue la compartida percepción del régimen de no proliferación nuclear lo que produjo la coincidencia político-diplomática más significativa entre ambos países, ya que servirá como un fuerte incentivo para una acción coordinada tanto en Tlatelolco como frente al TNP.
En ambos casos, las dos coincidencias fundamentales frente al régimen de no proliferación nuclear se expresan en el interés en establecer un régimen cuya arquitectura jurídica fuere lo menos restrictiva posible en los usos pacíficos de la energía nuclear –lo que se tradujo en acciones coordinadas en las instancias más significativas de la negociación del Tratado de Tlatelolco–, mientras que la segunda se caracteriza por la negativa visión del TNP, lo que constituyó la coincidencia más significativa entre ambos países.
El TNP era percibido tanto por la Argentina y el Brasil como un instrumento jurídico realizado sobre bases su carácter discriminatorio (con obligaciones y deberes desiguales entre sus miembros); ineficaz (que contribuía, fundamentalmente, a desarmar a los desarmados); interesado en contribuir a un statu quo del selecto club atómico dividiendo en el mundo entre NWS y NNWS (estableciendo un congelamiento del poder mundial, en el léxico diplomático) y a favor de restringir el mercado nuclear a un puñado de naciones que ya cuentan con un programa nuclear desarrollado (expresado en términos de colonialismo tecnológico).
En los años que se sucedieron inmediatamente después de la negociación y entrada en vigor del TNP, el costo argentino-brasileño en mantenerse al margen del mismo fue relativamente bajo, pero a mediados de la década del 70 –marcadamente tras la explosión india de 1974– ello sufrirá una drástica modificación frente a las crecientes exigencias de EE.UU. y Canadá –actores centrales en la estrategia nuclear argentino-brasileña– y su política de condicionalidad de adhesión al TNP o de adopción de salvaguardias full-scope como requisitos excluyentes para continuar con las exportaciones nucleares. A su vez, en este período cobrarán cada vez mayor fuerza las versiones vertidas tanto por terceros países como medios de comunicación que interpretan la negativa argentino-brasileña al TNP junto al fuerte impulso de sus programas nucleares bajo gobiernos militares como la prueba de una supuesta carrera de armas nucleares en el Cono Sur. 151
La Argentina y el Brasil, a su vez, interpretan las presiones y acusaciones sobre sus programas nucleares como obstinados intentos en evitar que alcancen su independencia en el campo nuclear a modo de perpetuar el “colonialismo tecnológico” –expresión común en el establishment científico y diplomático de ambos países–, entonces, en lugar de acatar las exigencias de importantes proveedores nucleares, redoblarán sus esfuerzos en adquirir un ciclo de combustible nuclear autónomo. De este modo, la cuestión nuclear deja de ser un mera asunto circunscripto al campo científico-tecnológico y se tornará en una cuestión de Estado, confundiéndose con la soberanía nacional e invitando a expresiones de nacionalismo nuclear.
En la medida que el cerco comienza a establecerse sobre los programas nucleares de ambos países a mediados de la década del 70, tanto la Argentina como el Brasil ven la necesidad de aunar esfuerzos a modo de establecer un frente común que permitiese aliviar la presión sobre sus programas y a su vez desmentir las acusaciones de una supuesta carrera nuclear preservando, siempre, su postura contraria al TNP. Un entendimiento argentino-brasileño, en este sentido, serviría como muestra de que ello es una lectura equivocada.
De ello se desprende que la Argentina y el Brasil jamás disputaron una carrera de armas nucleares –como sostiene erróneamente cierta parte de la literatura sobre el caso–, empero, ello no significa que no haya existido un clima de desconfianza recíproca sobre las actividades nucleares del otro.
Paradójicamente, la coincidencia argentino-brasileña en buscar un régimen laxo en materia de no proliferación –como se hizo con Tlatelolco– y de valerse de todos los usos pacíficos de la energía nuclear –incluso las llamadas explosiones nucleares pacíficas–, junto a la incesante búsqueda de adquirir todas las etapas del ciclo de combustible nuclear –incluyendo el desarrollo autóctono de tecnologías sensibles del ciclo de combustible nuclear fuera de un régimen de salvaguardias– les presentó un problema: en teoría ambos países podían realizar una explosión nuclear sin violar compromisos internacionales, y en un contexto de fuerte competencia regional, difícilmente uno habría aceptado que el otro dotara a su sector militar con
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dicha tecnología sin buscar equiparar aquél grado de desarrollo. El dilema argentino-brasileño, entonces, se caracterizó por la búsqueda de evitar entrar en una carrera de armas nucleares. Entonces, la conjunción de estos tres elementos –la posibilidad de realizar PNEs; el rechazo ideológico al TNP y las salvaguardias full-scope junto al desarrollo de tecnologías sensibles fuera de un régimen de salvaguardias– generó un clima de incertidumbre –en ciertos casos expresado en sospechas y acusaciones– tanto frente a la comunidad internacional como entre ambos países, quedando como garantía de sus usos exclusivamente pacíficos, en última instancia, la palabra otorgada por un oficial de gobierno.
Un buen ejemplo de esta dinámica se puede apreciar en la Guerra de Malvinas y el anuncio de enriquecimiento de uranio argentino en Pilcaniyeu. El dramático y sorpresivo conflicto bélico entre la Argentina y una potencia de la OTAN –que tomó al gobierno brasileño por sorpresa– motivó estudios de inteligencia tanto en Brasil como en EE.UU. sobre la capacidad e intencionalidad argentina en ir en dirección del arma nuclear. Asimismo, el anuncio de la capacidad de enriquecimiento de uranio en la planta piloto de Pilcaniyeu –aún habiendo privilegiado al gobierno brasileño con su información momentos antes de su comunicación oficial– también es de suponer que generó cierta incertidumbre en estamentos político-militares brasileños, quienes buscarán equiparar el desarrollo argentino –y lo lograrán en los siguientes años en Aramar– a modo de no quedarse atrás.
Al rechazar el TNP y las salvaguardias full-scope, ambos países estaban obligados a procurar fórmulas originales de garantías mutuas en el campo nuclear. Esta lógica ya está presente en la década del 70, y contiene el germen de la ABACC. Uno de los aspectos más reveladores del presente trabajo está en señalar las diversas iniciativas que existieron en ésta línea, registrándose esbozos de un mecanismo de garantías mutuas fuera del TNP tanto por el estratega argentino Juan E. Guglialmelli (1974) como por el legislador norteamericano Paul Findley (1977) y posteriormente Itamaraty (1984).
En lo que dice al impulso en cooperar del sector científico-técnico, esto se observa marcadamente en el caso argentino, donde es notorio el rol que tiene la CNEA como agencia en 153
sus intentos de institucionalizar un mecanismo de cooperación nuclear con el Brasil aún cuando la propia Cancillería argentina se muestra oscilante. Esto ha sido así tanto en la gestión del almirante Oscar Quihillalt (1955-1973) y Castro Madero (1976-1983) frente a la comisión de energía atómica argentina. También es interesante notar que aún careciendo de canales institucionales, la evidencia señala la existencia de una estrecha relación informal entre los sectores de ambos países: la CNEA y la CNEN registran importantes intercambios de experiencias y de conocimiento de los programas nucleares del vecino a fines de la década del 60, como queda evidenciado en la misión de la CNEN a la Argentina en 1967 con motivo de la inauguración del Centro Atómico Ezeiza, seguido de la misión de la CNEA al Brasil en 1968, constituyendo ejemplos significativos de ello.
Ante la existencia de cuatro identificables incentivos para establecer un mecanismo de cooperación nuclear, la lógica indica, entonces, que la Argentina y el Brasil deberían haber realizado esfuerzos en ese sentido ya hacia fines de la década del 60, y la existencia de ello constituye uno de los principales hallazgos del presente trabajo: entre fines de la década del 60 hasta 1980 existieron numerosas tentativas de ambos gobiernos en establecer un acuerdo de cooperación nuclear.
Sin embargo, hasta mayo de 1980 no lograran entenderse en el campo nuclear. ¿Por qué sucede este fenómeno? La respuesta está en un estudio minucioso sobre los argumentos esgrimidos por ambas partes sobre por qué no cooperar en el momento que uno de los dos está dispuesto hacerlo.
Si bien difieren con el paso del tiempo, la tónica es la misma: primero deben resolverse los contenciosos pendientes en la relación bilateral antes de avanzar en este campo. Esta es la respuesta argentina expresada por la Cancillería en desmedro del marcado interés del sector científico argentino ante la tentativa de cooperación emprendida por los gobiernos de Costa e Silva (1967-1969) y Médici (1969-1974), como también será la respuesta brasileña –expresada por el propio presidente Geisel (1974-1979)– ante los posteriores intentos argentinos.
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La clave para comprender la inhabilidad de ambos países en establecer un mecanismo de cooperación nuclear en un momento que brindaba ostensibles beneficios a ambos países, entonces, se encuentra en la rivalidad regional. Ello obliga al investigador a esforzarse en un estudio de su dinámica para aprehender ello en mayor detalle.
Aquí merecen señalarse dos observaciones importantes: la primera dice sobre la naturaleza de rivalidad argentino-brasileña y la segunda sobre el impacto que tuvo en la cuestión nuclear. En lo que respecta al primer punto, la rivalidad argentino-brasileña a lo largo del siglo XX estuvo signada por una competencia por prestigio e influencia regional, con una baja probabilidad de conflicto bélico y con disputas políticas contornadas por los sectores diplomáticos de ambos países, expresándose la rivalidad en foros internacionales o en un sistema de alianzas regionales en aras de mantener o ampliar la esfera de influencia de cada uno.
El hecho de que ambos países se hayan constituido recíprocamente como la principal hipótesis de conflicto a lo largo del siglo XX no necesariamente implica que haya existido una probabilidad de que ambos se enfrentasen militarmente. Como me dijera un alto oficial de la Armada Argentina, el hecho de que uno elija una hipótesis de guerra determinada es una de las formas que tiene las Fuerzas Armadas de justificar su existencia, su equipamiento, y su presupuesto. La disociación entre una hipótesis bélica y la probabilidad de la misma puede apreciarse en que la Argentina haya estado al borde de ir a la guerra con Chile a fines de la década del 70, y a inicios de los 80 tuvo un enfrentamiento armado con el Reino Unido; países que no incluían al Brasil –la principal hipótesis de conflicto– en su planificación militar.
En este sentido, en el caso argentino-brasileño la justificación de un arma atómica por motivos de seguridad nacional o percepción de amenaza carece de fundamento alguno; una marcada diferencia de la dinámica indo-pakistaní. Ello no quiere decir, como se señaló anteriormente, que uno de los dos países se hubiera comportado de manera indiferente ante un hipotético ensayo nuclear del vecino, especialmente en dos rivales moderados que buscan equipararse en el frente político, económico y militar. Empero, la dinámica de la rivalidad entre Buenos Aires y Brasilia no presenta suficientes incentivos para que uno de los dos se equipe con el arma nuclear, justificando su desarrollo en el otro país. 155
La otra observación vinculada a la rivalidad argentino-brasileña está en resaltar que a pesar de su carácter moderado, su dinámica sí fue lo suficientemente significativa para frustrar un entendimiento en el sector nuclear entre fines de la década del 60 y fines del 70.
A la par que ambos países registraban importantes coincidencias en torno a la cuestión nuclear, recrudecía la competencia de ambos países en torno a la Cuenca del Plata, territorio que constituía el epicentro de la confrontación argentino-brasileña y desencadenaba recelos históricos entre ambos países. De esta manera, cuando un Brasil con un programa desarrollista – aprovechando el crecimiento resultante del “milagro económico”– expandía su influencia en la cuenca, la Argentina adoptaba una posición reactiva, generando una dinámica cuyo clímax estuvo en conflicto de Corpus-Itaipú; el mayor contencioso bilateral de ambos países en la segunda mitad del siglo XX. Este episodio –de gran complejidad jurídica y técnica– trabó la agenda de cooperación argentino-brasileña en varias áreas a lo largo de 1970, donde la nuclear no fue la excepción. De hecho, el impacto en torno a Corpus-Itaipú fue tan significativo en la búsqueda de ambos en encontrar un entendimiento nuclear que llevó a que ambos gobiernos debieran soportar aisladamente el momento de mayor presión ejercida sobre sus programas nucleares, expresada en la drástica modificación de las políticas de exportaciones nucleares de Ottawa y Washington, otrora socios y actores centrales en sus respectivas estrategias nucleares.
Cuando la Argentina y el Brasil encontraron una solución satisfactoria para ambas partes –expresado en el Acuerdo Tripartito de 1979– esta situación se modificó, y la tan postergada cooperación nuclear bilateral fue finalmente posibilitada en mayo de 1980, luego de más de una década de tentativas de ambos países. Este hecho no hace más que reforzar el impacto que tuvo el rol de la rivalidad argentino-brasileña en las tentativas de sellar un acuerdo de cooperación nuclear bilateral.
Bajo esta óptica, los acuerdos nucleares de 1980 tienen como mérito haber conseguido concretar un anhelo natural de ambos gobiernos –frustrado sistemáticamente por rencillas de carácter político-diplomático ajenas a la cuestión nuclear– y lograr establecer un frente común 156
respecto el TNP y la presión externa que recibían sus programas nucleares como consecuencia de ello. Es cierto que no lograron establecer un mecanismo de garantías mutuas –una necesidad aún imperativa entre ambos países–, pero sí constituyeron la piedra angular de una serie de medidas de confianza mutua que en el pasar de los años se profundizará bajo los gobiernos AlfonsínSarney y Menem-Collor.
Otro elemento esencial para analizar en la relación argentino-brasileña en el período en cuestión dice respecto el proyecto de una bomba –objeto central de toda carrera nuclear– tanto de un país como del otro. A casi tres décadas desde la caída del gobierno militar argentino no hay evidencia conclusiva de que el gobierno de Buenos Aires haya tenido un interés real en ella. Este no es un dato menor, ya que en una hipotética carrera nuclear argentino-brasileña, el más interesado en adquirir el arma nuclear hubiera sido la Argentina, interpretada como el “gran ecualizador” de poder entre dos países con una asimetría considerable en términos económicos, territoriales y poblacionales a favor del Brasil.
En el caso brasileño, en cambio, la evidencia señala que uno de los tantos componentes de su programa autónomo/paralelo incluía el desarrollo de explosivos nucleares pacíficos, que en los hechos, equivale al arma nuclear. Sin embargo, ello no sólo distó de materializarse –como tantos otros elementos del programa autónomo– sino que en relación a la Argentina guarda una peculiaridad: la continuidad de este proyecto fue aprobada por el presidente Figueiredo a mediados de la década del 80 en un contexto en que la rivalidad argentino-brasileña en torno a Corpus-Itaipú había sido satisfactoriamente resuelta y posterior al colapso militar argentino tras la derrota de la Guerra de Malvinas. Versiones de un proyecto de un artefacto nuclear, de hecho, han estado vigentes incluso a inicios de la década del 90, después del acercamiento inédito entre ambos países liderado por Alfonsín y Sarney.
La Argentina como justificación para ello se mostraba como un argumento ajeno a la realidad concreta que la relación bilateral atravesaba, como también ignoraba la dinámica de la rivalidad argentino-brasileña a lo largo del siglo XX. En todo caso, el desarrollo de un explosivo nuclear brasileño puede encontrar una justificación más contundente bajo la percepción de algún sector del estamento político-militar de que podría contribuir al prestigio internacional del Brasil. 157
Entre las conclusiones del actual trabajo también se busca relativizar la línea de argumentación que suele centrarse en la democratización como variable central para explicar el rapprochement nuclear argentino-brasileño. Indudablemente la democratización ayudó a dotar de legitimidad y transparencia al proceso de acercamiento nuclear argentino-brasileño, empero, es erróneo interpretar que la democratización produjo un quiebre en la política nuclear de ambos países por una serie de razones.
En primer lugar, cabe recordar que el hecho esencial que sentó las bases para el establecimiento de un clima cooperación nuclear entre Buenos Aires y Brasilia ocurre con la solución del conflicto Corpus-Itaipú (1979). Asimismo, la actitud brasileña en el conflicto de Malvinas (1982) –en el que Brasil pasó a representar los intereses argentinos en Londres– fue fundamental para ratificar el acercamiento bilateral y comenzar a abandonar la idea de una rivalidad permanente argentino-brasileña. Este nuevo clima político entre ambos países inició bajo dos gobiernos militares, continuó durante los gobiernos de Alfonsín y Figueiredo, y se profundizó de manera inédita entre Alfonsín y Sarney.
En segundo lugar, el contenido de las conversaciones nucleares durante los gobiernos Alfonsín-Figueiredo tuvieron un contenido sumamente robusto, discutiéndose la posibilidad de una declaración conjunta de renuncia a las PNEs, lo que hubiera resuelto en buena medida el dilema de ambos países que arrastraban desde la década del 60. En tercer lugar –y quizá la observación más significativa para desmitificar una explicación inherente a un tipo de régimen político– está en el hecho de que los gobiernos democráticos de Alfonsín y Sarney mantuvieron los postulados históricos de los programas nucleares de ambos países, centrados, fundamentalmente, en el rechazo a al TNP y a las salvaguardias full-scope, continuando los esfuerzos en contar con un ciclo de combustible nuclear autónomo.
Bajo esta óptica, la serie de medidas que se adoptaron bajo los gobiernos democráticos sucesivos –la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear Común (Foz de Iguazú, 1985); la 158
creación de un Grupo de Trabajo Nuclear (posteriormente Comité Permanente); las visitas mutuas (Pilcaniyeu, 1987; Aramar, 1988; Ezeiza, 1988) y la Declaración sobre Política Nuclear Común (Foz de Iguazú, 1990)– suponen una continuidad a un proceso que había comenzado anteriormente, con la solución del conflicto de las hidroeléctricas y los acuerdos nucleares de mayo de 1980.
Así, la originalidad de la creación de la ABACC en 1991 radica en que resguarda la histórica postura argentino-brasileña consistente en el rechazo al TNP; postura que no refleja la decisión de un determinado gobierno ni es inherente a un tipo de régimen político, y sí una política de Estado. El quiebre en la política nuclear argentino-brasileña, en todo caso, se registra en la adhesión de ambos países al TNP entre 1995 y 1998, que sí fue una decisión política adoptada por dos gobiernos.
Aún hoy existen documentos clasificados en ambos países, y los desclasificados carecen de interpretaciones alternativas, lo que hace necesario continuar realizando esfuerzos para comprender adecuadamente cómo fue el proceso de cooperación nuclear argentino-brasileña, cuáles han sido sus características particulares, y cómo ello se refleja en la relación nuclear que ambos países mantienen al día de hoy. El caso ciertamente lo amerita, ya que en perspectiva comparada la Argentina y el Brasil poseen una rica historia diplomática y particularmente en el campo nuclear, donde lograron establecer exitosamente un modelo de cooperación único en un mundo en el que permanentemente se requieren soluciones novedosas para lidiar con la no proliferación nuclear.
También merece analizarse con mayor profundidad cuál fue la incidencia de la cuestión nuclear en el pasaje de una visión recíproca de rivales a otra de socios, parafraseando al embajador argentino Julio C. Carasales. Al conjugar la cuestión nuclear con otros episodios centrales como la solución de la cuestión Corpus-Itaipú; el apoyo brasileño a la Argentina durante la Guerra de Malvinas; la histórica cumbre de Foz de Iguazú entre Alfonsín-Sarney y el Tratado de Asunción, puede apreciarse la conformación de un proceso histórico que mudó el paradigma de la rivalidad argentino-brasileña –hoy visto como obsoleto por ambos países– hacia uno decididamente cooperativo. 159
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