La cuestión de la tierra pública en Argentina A 90 años de la obra de Miguel Ángel Cárcano
prohistoria ediciones
Graciela Blanco Guillermo Banzato
compiladores
La cuestión de la tierra pública en Argentina A 90 años de la obra de Miguel Ángel Cárcano
prohistoria ediciones
Graciela Blanco Guillermo Banzato
ISBN 978-987-1304-44-8 Rosario, 2009
compiladores
A Blanca Zeberio, in memoriam
Índice
Agradecimientos ..............................................................................................
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Introducción .................................................................................................... Graciela Blanco y Guillermo Banzato
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La controversia de la propiedad de la tierra. Pensamiento, interpretación y realidad .......................................................... Andrea Reguera
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El liberalismo y los derechos de propiedad en Argentina. Controversias jurídicas y proyectos políticos en la etapa codificadora ........ Blanca Zeberio
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La herencia colonial. Moderada composición y remates en Buenos Aires, 1780-1822 ........................................................................... Guillermo Banzato
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Los intersticios de la ley. De la sanción a la implementación de la legislación ejidal en Mercedes (Buenos Aires), 1810-1870 .............................................................................. María Fernanda Barcos La última frontera de la provincia de Buenos Aires antes de la campaña de Roca ......................................................................... Marta Valencia Las leyes sobre tierras públicas en Santiago del Estero, 1857-1892 ............ María Cecilia Rossi y Juan Antonio Rízolo Burgos Política de tierras en los Territorios Nacionales: entre la norma y la práctica ............................................................................ Susana Bandieri y Graciela Blanco
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Agradecimientos
A
l Comité Organizador de las Jornadas que aceptó la propuesta de la mesa temática y nos permitió generar un espacio de discusión sobre un tema clásico que sigue renovándose. A Marta Bonaudo, Susana Bandieri, Andrea Reguera, Sara Mata, Ana Teruel y Cecilia Fandos quienes comentaron las ponencias presentadas en 2007 y cuyos aportes permitieron a los autores mejorar los argumentos e incorporar nuevas perspectivas. Un agradecimiento especial a Andrea Reguera, quien se ocupó de revisar el texto de Blanca Zeberio. Neuquén y La Plata, septiembre de 2009
INTRODUCCIÓN GRACIELA BLANCO Y GUILLERMO BANZATO
E
n 2007, cuando se cumplían noventa años de la primera edición de La evolución del régimen de la tierra pública de Miguel Ángel Cárcano y cuarenta años de la última edición de La burguesía terrateniente argentina de Jacinto Oddone,1 nos pareció oportuno organizar una mesa temática abierta denominada “Noventa años después. Reevaluando la cuestión de la tenencia de la tierra en Argentina desde la relación normas prácticas, siglos XVIII-XX”, en las XI Jornadas Interescuelas/ Departamentos de Historia organizadas por la Universidad Nacional de Tucumán, con el objetivo de homenajear a estos autores clásicos que aún hoy son cita obligada para todos los que trabajan historia agraria, y retomar sus temas que cobraron nuevo impulso en una renovación historiográfica que lleva ya dos décadas. Consideramos que se ha trabajado mucho sobre las cuestiones relacionadas con los sistemas legales y los resultados de su aplicación en la estructura de las tenencias (aunque, como veremos, quedan espacios por trabajar y temas por recorrer), mientras que el problema de la propiedad está siendo revisado en consonancia con la historiografía europea, especialmente española.2 Como bien destacan los trabajos que integran este volumen, más allá de las diferencias ideológicas, Cárcano y Oddone compartían una fuerte crítica a los sistemas legales diseñados durante el siglo XIX, condenaban el latifundio y proponían el fomento de la población a través de la entrega de tierras en pequeñas parcelas. Hijo de Ramón Cárcano, quien había sido discípulo de Juárez Celman y funcionario en su gobierno, Miguel Ángel pertenecía a una familia de políticos, comerciantes y propietarios de tierra cordobeses. Abogado de profesión, cultivó la cátedra universitaria y fue diputado por Córdoba. Sus fuertes vinculaciones con los sectores conservadores lo llevaron a asumir cargos ejecutivos como el Ministerio de Agricultura y a represen1
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CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica del régimen de la tierra pública, Mendesky, Buenos Aires, 1917; ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente argentina, Ediciones Libera, Buenos Aires, 1967. Además de los constantes aportes en la revista Historia Agraria, entre algunos de los textos que circulan en Argentina de la profusa historiografía española reciente, pueden citarse CASADO ALONSO, Hilario y ROBLEDO HERNÁNDEZ, Ricardo –editores– Fortuna y negocios. La formación y gestión de los grandes patrimonios ss. XV-XX, Universidad de Valladolid, Valladolid, 2002; CONGOST, Rosa Tierras, Leyes, Historia. Estudios sobre la “gran obra de la propiedad”, Crítica, Barcelona, 2007; CONGOST, Rosa y LANA, José Miguel Campos cerrados, debates abiertos. Análisis histórico y propiedad de la tierra en Europa (siglos XVI-XIX), Universidad Pública de Navarra, Pamplona, 2007; ROBLEDO, Ricardo y LÓPEZ Santiago –editores– Interés particular, bienestar público. Grandes patrimonios y reformas agrarias, Prensas Universitaria de Zaragoza, Zaragoza, 2007.
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tar al país en misiones de importancia, como la tan criticada del pacto Roca-Runciman, entre otras muchas funciones que desempeñó.3 Fiel exponente del liberalismo reformista de fines del siglo XIX y principios del siglo XX, Cárcano manifestó en su obra sobre las leyes de tierras un fuerte rechazo por la tradición española, resolviendo en pocos párrafos el complejo periodo colonial, en el que los resabios medievales de la legislación española impidieron el desenvolvimiento del sector agrario en el Río de la Plata. Luego de una somera descripción de las mercedes y una fuerte crítica a la aplicación de las leyes españolas que permitían el latifundio, descartó la moderada composición por difícil y costosa en su instrumentación. No tenía una visión acabada del periodo transicional entre la colonia y la época independiente, ya que argumentó que luego de la revolución se había continuado con los sistemas anteriores pero consideró a las donaciones el único método para poblar el territorio y la frontera en la primera década revolucionaria. En suma, una buena descripción del aparato legal pero interpretaciones teñidas de prejuicios respecto del sistema español, que lo llevaron a buscar diferencias entre la época colonial y la independiente, tanto en la legislación como en la caracterización de los actores sociales. En este sentido, hizo un interesante acercamiento a las formas de acceso a la posesión de la tierra, esquematizada en “propietarios, arrendatarios, poseedores y simples ocupantes”, pero no llegó a un estudio acabado de cada caso ni tampoco las relacionó con las formas de acceso a la propiedad, considerando como único exponente a la estancia latifundista. Cárcano describió, además, las normas legales sobre la enfiteusis, pero no aportó ningún informe seguro sobre los resultados de su aplicación, debido a la deficiencia de sus fuentes, que provenían exclusivamente de los registros oficiales. Según su visión, las donaciones y la enfiteusis multiplicaron los latifundios y la última norma no podía prosperar pues faltaba un desarrollo institucional acorde (tribunales, legislaturas prudentes y ecuánimes y organismos administrativos idóneos), faltaba educación y fundamentalmente faltaba población y propietarios, sobre todo pequeños propietarios que pudieran beneficiarse del trabajo libre. Su crítica a las leyes posteriores a la época rivadaviana apuntó a destacar el periodo de Rosas como sumamente negativo para la administración del Estado y principalmente en el tratamiento de la cuestión agraria. Si bien Miguel Ángel Cárcano hizo una mejor descripción de la ley de arrendamientos de 1857, no aportó más que algunos datos sobre sus resultados y comentó la presencia de especuladores siempre a partir de la legislación. Argumentó, asimismo, que las leyes de 1857 y 1859 habían sido pensadas en función de las necesidades fiscales de la provincia de Buenos Aires, primero por las discusiones en torno a la
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BLACHA, Luis “Los Cárcano: entre la política y la academia”, en GRACIANO, Osvaldo y GUTIÉRREZ, Talía –directores– El agro en cuestión: discursos, políticas y corporaciones en la Argentina, 18702000, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 63-87.
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herencia del rosismo en materia de legislación de tierras públicas y luego por la guerra con la Confederación. La misma consideración mereció la ley de 1864, que ofertaba una extensión muy grande de tierra y obligaba a los arrendatarios a comprar a precios muy altos en un contexto de crisis de la actividad ganadera, lo que generó como resultado una falta de interés del público. Elogió, en cambio, la ley dictada por Avellaneda en 1867 porque a su juicio intentaba salir del régimen de arrendamientos pero sin las presiones anteriores y otorgando la propiedad plena. La obra de Cárcano continúa siendo hoy la más completa recopilación comentada de leyes, cuya glosa llevaría buena parte de este libro. Baste decir que se ocupó del problema de la tierra en la provincia de Buenos Aires, y en las de Santa Fe, Entre Ríos, Córdoba y Corrientes; estudió también las leyes nacionales y las correspondientes a los Territorios. Siempre con la misma impronta de destacar los aciertos y errores de los gobiernos en relación con los métodos para entregar la propiedad, los esfuerzos realizados por colonizar, la omnipresencia del latifundio, la utilización de la tierra pública como recurso financiero, los intentos y fracasos en el establecimiento de agencias que controlaran la aplicación de esas normas. El otro autor mencionado al comienzo, cuya obra constituyó también una referencia ineludible en la temática, es Jacinto Oddone. Provenía de una familia de trabajadores de origen italiano y siguió el oficio de carpintero, como su padre, especializándose en tornería. Apenas adolescente se inició en la política participando en asambleas obreras y afiliándose al socialismo. Hasta que un accidente se lo impidió, alternó siempre el trabajo de tornero con el desempeño de cargos gremiales, partidarios, en la legislatura bonaerense y en el municipio de Avellaneda. De formación autodidacta, participó en la redacción del diario La Vanguardia y produjo trabajos de historia del socialismo, economía y cuestiones sociales que todavía hoy merecen una lectura atenta.4 En la investigación sobre la cuestión de la tierra, que nos ocupa, Oddone reconoció que no podía determinar quiénes eran dueños en 1810, debido a que en la época no existía un Registro de la Propiedad y a que consideraba los censos poco confiables, llegando a la conclusión de que la propiedad carecía de importancia hasta la fecha de la Revolución de Mayo. En esa línea interpretativa, los propietarios porteños eran los descendientes de los fundadores y los propietarios de la campaña aquellos que habían recibido mercedes reales. Sobre esta base empírica tan endeble, analizó algunos decretos del periodo 1810-1817, pero sin distinguir entre ellos ni mencionar las donaciones del Directorio. En conjunto, para Oddone nada podía cambiarse en la forma de apropiación de la tierra en una “campaña aún inculta e inexplotada que permanecía bajo el dominio del Estado”; a su juicio, sólo después que las ideas “burguesas” triunfaran se iniciaría un proceso de derroche del patrimonio del estado, el acaparamiento de tierras y el nacimiento de la clase burguesa terrateniente. 4
TARCUS, Horacio –director– Diccionario biográfico de la izquierda argentina: de los anarquistas a la nueva izquierda, Emecé, Buenos Aires, 2007, pp. 461-462.
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Oddone argumentó que el país entró en la “era capitalista” con la aplicación de la enfiteusis, por medio de la cual un grupo de hacendados se adueñó de la tierra, gestándose un proceso especulativo de acaparamiento por mano propia o por testaferros y subarriendo. Arriesgó cifras a partir de la lectura del Libro de la Propiedad Pública, pero no diferenció las transferencias entre particulares de las entregadas por el Estado. Expresó una cierta continuidad entre el método rosista para enajenar la tierra pública –“a la marchanta”– tanto en lo que respecta a las ventas y los premios militares como a la colonización, y los arrendamientos de fines de la década de 1850, pues las escasas condiciones de población, las facilidades para subarrendar y la falta de control del gobierno, fueron una nueva puerta abierta a la especulación. Dedicó los últimos capítulos de su obra a los repartos de tierras en Entre Ríos y en los Territorios Nacionales, destacando siempre como resultado el latifundio. Hemos concentrado nuestra introducción en la reseña de los trabajos de Cárcano y Oddone, pero estos autores no fueron los únicos en abordar estos temas, debemos mencionar, entre otros, los aportes de Manuel Bejarano, que vinculó la ocupación de los ejidos al impacto inmigratorio, y el de Tulio Halperin Donghi, que abrió la perspectiva respecto de la ocupación de la frontera bonaerense.5 Además, los temas clásicos de la propiedad de la tierra fueron revisitados y ampliados desde la década de 1970, sobre todo por las investigaciones desarrolladas en la Universidad Nacional de La Plata donde el grupo dirigido por Enrique Mariano Barba produjo una serie de artículos que continuaron avanzando en la descripción y aplicación de la legislación sobre tierras públicas.6 También resultan prueba elocuente de un vivo interés por estos temas las minuciosas tesis doctorales realizadas en la Universidad platense por Noemí Girbal, en relación con los centros agrícolas; por Marta Valencia, respecto de la legislación posterior a Caseros; por Adela Harispuru, que integró la perspectiva familiar a los estudios de la grandes propiedades de la provincia de Buenos Aires; por María Elena Infesta, centrada en la entrega en usufructo de las tierras públicas bonaerenses 5
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HALPERIN DONGHI, Tulio “La expansión ganadera de la campaña de Buenos Aires (1810-1852)”, en DI TELLA, Torcuato y HALPERIN DONGHI, Tulio Los fragmentos del poder, Jorge Álvarez, Buenos Aires, 1969, pp. 21-73; BEJARANO, Manuel “Inmigración y estructuras tradicionales en Buenos Aires (1854-1930)”, en DI TELLA, Torcuato y HALPERIN DONGHI, Tulio Los fragmentos…, cit., pp. 75149. BARBA, Enrique Mariano et al. “La Campaña al Desierto y el problema de la tierra: la ley de 1878 y su aplicación en la provincia de Buenos Aires”, en Segundo Congreso de Historia de los Pueblos de la Provincia de Buenos Aires, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 1974, pp. 225254; “La Campaña al Desierto y el problema de la tierra: la ley de premios militares de 1885”, en Segundo Congreso de Historia Argentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires, Vol. 3, pp. 145-183; “La campaña al desierto y la distribución de la tierra en virtud de la ley de 5 de octubre de 1878 y su aplicación en Córdoba y Territorios Nacionales”, en Tercer Congreso de Historia Argentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires, 1977, Vol. 2, pp. 53-64; “La conquista del desierto y la distribución de la tierra. Las leyes de 5 y 16 de octubre de 1878”, Tercer Congreso de Historia Argentina y Regional, Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires, 1977, Vol. 2, pp. 65-76.
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entre la época de Rivadavia y la de Rosas; y por Elsa Mabel Barbería, con relación a la ocupación del territorio de Santa Cruz.7 Estas tesis tuvieron como característica común no solamente un análisis minucioso de la legislación en el sentido de los clásicos, sino también incorporaron una mirada más atenta hacia los debates políticos y la identificación de los actores sociales, y la preocupación por desarrollar sólidas bases de datos que posibilitaron poner números definitivos a la entrega de tierras por parte de los gobiernos provinciales durante el siglo XIX, ponderando el alcance de la gran propiedad y apreciando la incorporación de diferentes cohortes de medianos propietarios. En los últimos veinte años, la historiografía nacional integró las perspectivas regional y local en los estudios de historia económica y social. En ese marco, la historia de la ocupación del territorio, la entrega de tierras públicas y el acceso a la propiedad cobraron un nuevo impulso. Así, el estudio de las economías familiares y las empresas rurales, las diversas formas de tenencia de la tierra, los mercados de tierras, las áreas periurbanas, la aplicación del concepto de región que ha permitido trascender los límites nacionales en los estudios de las inversiones extranjeras y profundizar el conocimiento de las diversas economías del país, son algunos de los temas que han cobrado mayor interés.8 En la continuidad de estos intentos por seguir aportando a la historia de la propiedad de la tierra, este libro se inicia con dos trabajos que enfocan el problema en la esfera de las ideas de los siglos XVIII y XIX. Andrea Reguera, en “La controversia de la propiedad de la tierra. Pensamiento, interpretación y realidad”, describe y analiza
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GIRBAL DE BLACHA, Noemí Los centros agrícolas en la provincia de Buenos Aires: Análisis histórico de economía regional en la década del ’80 hasta sus últimas consecuencias, 1972; VALENCIA, Marta La política de tierras públicas después de Caseros, 1983; HARISPURU, Adela Familia y gran propiedad rural en la provincia de Buenos Aires 1880-1930, 1986; INFESTA, María Elena Usufructo y apropiación de tierras públicas. Buenos Aires, 1820-1850, 1991; BARBERÍA, Elsa Mabel El proceso de ocupación de la tierra en la provincia de Santa Cruz, 1880-1920, 1993. Todas en Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, UNLP. Estos trabajos están profusamente citados en los artículos que componen este volumen, aunque algunos estudios historiográficos pueden dar una idea de la magnitud de temas y problemas que abarca hoy la historia rural, en general, y la de la propiedad de la tierra, en particular, en Argentina: FRADKIN, Raúl y GELMAN, Jorge “Recorridos y desafíos de una historiografía. Escalas de observación y fuentes en la historia rural rioplatense”, en BRAGONI, Beatriz –editora– Microanálisis. Ensayos sobre historiografía argentina, Prometeo, Buenos Aires, 2004, pp. 31-54; GARAVAGLIA, Juan Carlos “La propiedad de la tierra en la región pampeana bonaerense: algunos aspectos de su evolución histórica (1730-1863)”, en FRADKIN, Raúl y GARAVAGLIA, Juan Carlos –editores– En busca de un tiempo perdido. La economía de Buenos Aires en el país de la abundancia, 1750-1865, Prometeo, Buenos Aires, 2004, pp. 65106. En la compilación de las ponencias presentadas al Seminario “La historia económica hoy: Balances y perspectivas” organizado por la Asociación Argentina de Historia Económica en Buenos Aires, pueden encontrarse muy buenos análisis de los aportes historiográficos de los últimos veinte años en las secciones “Historia rural” e “Historia regional”: GELMAN, Jorge La historia económica argentina en la encrucijada: balances y perspectivas, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 173-270 y 373-426.
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los escritos de los pensadores y políticos más destacados del periodo que se preocuparon por el derecho de propiedad formulando propuestas para distribuir la tierra de un modo más eficaz y equitativo. La autora recorre así los escritos de Félix de Azara, Juan H. Vieytes, Manuel Belgrano, Domingo Faustino Sarmiento y Juan Bautista Alberdi, reflexionando sobre la influencia que las ideas europeas y norteamericanas tuvieron en el Río de La Plata, impregnando sobre todo los diagnósticos acerca de una realidad que difería grandemente de aquella en la que habían surgido, analizando asimismo los condicionamientos que los intereses de la época impusieron para que esas ideas no se aplicaran. Blanca Zeberio, en su artículo “El liberalismo y los derechos de propiedad en Argentina. Controversias jurídicas y proyectos políticos en la etapa codificadora”, se propone analizar el desarrollo de las concepciones de los jurisconsultos sobre los derechos del individuo, la familia y la propiedad, para mostrar que el eclecticismo de los principios adoptados combinaba prácticas y concepciones sociales coloniales y liberales. La autora concluye con una mirada renovadora sobre los clásicos de la historia de la propiedad en la Argentina, tema central de este volumen, en la que destaca la influencia de las doctrinas jurídicas decimonónicas en los trabajos de Cárcano y Oddone, dando cuenta de las coincidencias a pesar de sus diferentes trayectorias. Los artículos que siguen retoman los antiguos tópicos acerca de la normativa y los resultados en torno a la distribución de la tierra pública en Buenos Aires, Santiago del Estero y los Territorios Nacionales. El trabajo de Guillermo Banzato, “La herencia colonial. Moderada composición y remates en Buenos Aires, 1780-1822”, realizado especialmente para este volumen, vuelve a considerar un aspecto de la transmisión de la tierra a manos de particulares que los clásicos apenas mencionan, como es la aplicación de la moderada composición y los remates entre la última parte del periodo colonial y los primeros doce años de gobiernos independientes, analizando los debates historiográficos recientes sobre la capacidad de los gobiernos para fomentar la propiedad. El autor determina que los estudios pioneros habían pasado por alto el aspecto de continuidad entre la legislación colonial e independiente y suponían un escaso interés por la propiedad de la tierra, que se contradice con la importante cantidad de solicitudes de tierras. En cuanto a la aplicación de las normas, es evidente que los gobiernos independientes de fines de la década de 1810 resultaron los más efectivos, acompañando la expansión territorial hacia el sur de la provincia incentivada por la apertura del puerto y la presión demográfica. María Fernanda Barcos continúa su muy interesante serie de trabajos sobre los espacios periurbanos en la campaña bonaerense en “Los intersticios de la ley. De la sanción a la implementación de la legislación ejidal en Mercedes (Buenos Aires), 1810-1870”, proponiéndose analizar la legislación en la materia, los resultados de su aplicación y la presión de los ocupantes de esas parcelas por sostener sus derechos y alcanzar la propiedad. Tal como se ha venido trabajando en la historiografía platense, a partir de una estrategia que ha resultado muy eficiente, cual es la de combinar la
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documentación de Escribanía Mayor de Gobierno en el Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires con las mensuras del Archivo Histórico de Geodesia y la información nominal de padrones y cédulas censales, que permite armar sólidas series de datos, la autora demuestra la continuidad en las ideas y las estrategias de fomento de la población de las tierras de pan llevar desde la última parte del periodo colonial hasta la década de 1870. Pero esta legislación no contemplaba la diversidad de casos que generaba la aplicación de las normas, con un fuerte componente político en la construcción de los poderes locales y provinciales. Finalmente, contra los clásicos argumentos sobre la poca importancia de los ejidos, la autora encuentra que un núcleo de familias sin más derechos que el de ocupar ininterrumpidamente el terreno durante todo el periodo finalmente alcanzaron los títulos. Al mismo tiempo, la movilidad de la población de la campaña, en un proceso de integración de los migrantes internos y ultramarinos, dio como resultado una dinámica de marcado recambio de población. En “La última frontera de la provincia de Buenos Aires antes de la campaña de Roca”, Marta Valencia construye una serie completa de datos, a partir de las escrituras sobre entrega de tierras públicas, que le permite completar sus estudios y los del equipo de Enrique M. Barba sobre la ocupación y acceso a la propiedad en la frontera oeste bonaerense. En diálogo crítico con la historiografía clásica, ofrece un detallado análisis de las normas, los debates en la Legislatura y los resultados de su aplicación, desarrollando los intereses políticos y económicos puestos en juego por un estado con apuros financieros y unos representantes que, a la vez, obtenían beneficios particulares. El artículo “Las leyes sobre tierras públicas en Santiago del Estero, 1857-1892”, es el primer estudio sistemático de las normas promulgadas en la segunda mitad del siglo XIX. En esta ponencia, María Cecilia Rossi y Juan Antonio Rízolo Burgos cubren así un vacío importante, pues la historiografía clásica no la había considerado y los trabajos locales habían incursionado esporádicamente en la aplicación de las leyes. Al no contar con recopilaciones como las realizadas para otras provincias, debieron realizar un importante trabajo heurístico logrando un ordenamiento que les permite determinar que las crisis políticas, el avance sobre la frontera interna, así como los fracasos de los proyectos para vincular la provincia al resto del país hasta que comenzó la explotación de los bosques, incidieron para que el corpus legal cobrara magnitud sólo a mediados de la década de 1870, siendo también tardía la constitución de los organismos oficiales de control sobre la medición y entrega de tierras. Éstas fueron entregadas en pago de deudas contraídas por el Estado y de la realización de obras públicas, siendo otra constante el incumplimiento por parte de los particulares de las condiciones acordadas con el gobierno. Finalmente, Graciela Blanco y Susana Bandieri, en “Política de tierras en los Territorios Nacionales: entre la norma y la práctica”, realizan un muy completo racconto de las leyes y los resultados de su aplicación entre 1876 y 1930. A partir de la información publicada por Cárcano y una memoria oficial, y engarzando hábilmente los re-
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sultados de sus profundas investigaciones sobre el territorio neuquino, y los que la bibliografía ofrece para el resto de los espacios –sobre todo los patagónicos– plantean una periodización respecto de la política de tierras públicas, la legislación y los resultados de su aplicación. Demuestran la enorme distancia existente entre un discurso que sustentaba las leyes dictadas en la pretensión de fomentar la ocupación y el poblamiento de los territorios nacionales, y un resultado que mostraba la concentración de importantes superficies en pocas manos. Es posible ver en ello a un Estado que desconocía el espacio a distribuir, así como la connivencia entre particulares beneficiados y funcionarios, pero también una geografía que condicionaba las posibilidades productivas de las tierras entregadas a un uso ganadero extensivo consolidando así el predominio de las grandes extensiones. Asimismo, las políticas adoptadas por los gobiernos radicales para fomentar la colonización y combatir el latifundio no lograron su objetivo y terminaron muchas veces precarizando la situación de quienes accedieron a una parcela de tierra en las primeras décadas del siglo XX.
El liberalismo y los derechos de propiedad en Argentina Controversias jurídicas y proyectos políticos en la etapa codificadora BLANCA ZEBERIO Introducción a construcción de un nuevo orden social y político en la Argentina del siglo XIX presuponía, entre otros aspectos, la creación de un aparato jurídico institucional que sentara las bases de una sociedad centrada en el individuo como sujeto y creara reglas que aseguraran la consolidación de los mercados y de la propiedad privada. La historiografía que se ocupa del caso argentino coincide en señalar, sin demasiados cuestionamientos, que la inexistencia de prácticas y normas de sujeción previas a la etapa de organización estatal independiente, habrían llevado a la aceptación rápida de normas seculares sobre la propiedad. Durante esta etapa de transición hacia formas plenamente capitalistas y de organización de un Estado central, fueron los estados provinciales y las comunidades locales los ámbitos que, junto a la Iglesia Católica, compartieron el poder de incluir y castigar. Se trataba de una normatividad estamental dirigida a individuos todavía tutelados por corporaciones propias de l’ancien régime y que fue lentamente apropiada y redefinida por el Estado nación en formación.1 El nuevo orden debía romper aquella trama de la sociedad colonial, reemplazando el viejo sistema normativo por una codificación moderna, elaborada al amparo de las nuevas ideas y experiencias de codificación de Europa y América Latina. En este artículo nos proponemos mostrar que, a diferencia de las visiones canónicas que uniformizaron las diferencias –y que analizaremos con mayor detalle hacia el final del ensayo– las definiciones normativas en torno a los derechos de propiedad y del individuo estuvieron trasvasadas por tensiones y controversias que atravesaban dos dimensiones estrechamente vinculadas: los debates jurídicos y políticos. Las ricas e intrincadas discusiones y las eclécticas influencias doctrinarias que caracterizaron esta etapa, fueron dejadas de lado y sólo considerados algunos aspectos modernizadores –parte de un proceso lineal de evolución del Estado nacional– que desembocaron en la promulgación, durante las décadas de 1860 y 1880, de los códigos de la provincia de Buenos Aires y nacionales en materia comercial (1859, 1862 y 1889), civil (1871)
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CANSANELLO, Oreste “Justicias y penas en Buenos Aires. De los bandos de buen gobierno a la Constitución Nacional”, en GAYOL, Sandra y KESSLER, Gabriel –compiladores– Violencias, delitos y justicias en la Argentina, Manantial, Buenos Aires, 2002, p. 26.
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y penal (1888). Así, a diferencia de la visión canónica, que consideraba el carácter evolucionista, rupturista y no conflictivo de este proceso, el Río de la Plata parece enmarcarse en procesos semejantes a los de la América Hispana, en los que la tensión y, por momentos, confrontación entre los principios liberales y los usos y costumbres se refleja tanto en las prácticas como en el propio sistema normativo.2 Si este proceso es mirado en más larga duración, este evolucionismo es puesto en cuestión, ya que, y esta es la hipótesis que atraviesa este ensayo, las categorías y normativas jurídicas que se construyeron para dar fundamento al nuevo orden, y más allá de las representaciones liberales construidas a posteriori, estuvieron signadas por la convivencia de principios que recuperaban visiones eclécticas (y hasta contradictorias) sobre los derechos civiles básicos: individuo, familia y propiedad. Se intentará mostrar que esta construcción normativa y social estuvo atravesada por fuertes continuidades con el pasado colonial, conviviendo viejas prácticas y concepciones sociales en los moldes liberales, que entronizaban la propiedad privada y al individuo, y que esta aparente paradoja fue aceptada por los grupos dirigentes que diseñaron el estado-nación. La perspectiva que nos proponemos busca repensar y complementar, desde un análisis de lo jurídico stricto sensu, los significativos aportes realizados desde otros campos historiográficos. En tal sentido, las definiciones y redefiniciones operadas en el sistema normativo constituyen un campo a explorar, ya que nos permite centrarnos en las tensiones existentes entre las diversas concepciones jurídicas que convivieron en este proceso de homogeneización que intentó ser el llamado proceso de codificación de la segunda mitad del siglo XIX. Esta operación político-jurídica impuso una categoría de propiedad fundada en el modelo pandectista-napoleónico, que llevó al borrado de otras formas históricas de propiedad, que se alejaron de la propiedad pensada como categoría individual. 2
Como han mostrado Deere y León en su exhaustivo estudio sobre derechos de propiedad y mujeres en América Latina: DEERE, Carmen Diana y LEÓN, Magdalena Género, propiedad y empoderamiento: tierra, Estado y mercado en América Latina, Tercer Mundo Editores y UN, Facultad de Ciencias Humanas, Bogotá, 2001. Para el caso argentino, podemos señalar los siguientes trabajos: FRADKIN, Raúl “Según la costumbre del Pays: costumbre y arriendo en Buenos Aires durante el siglo XVIII”, en Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, núm. 11, 1995, pp. 7-37 y “Entre la ley y la práctica: la costumbre en la campaña bonaerense de la primera mitad del siglo XIX”, en Anuario del IEHS, núm. 12, 1997, 141-156; CANSANELLO, Oreste “Justicias y penas…”, cit. y GELMAN, Jorge “Unitarios y federales. Control político y construcción de identidades en Buenos Aires durante el primer gobierno de Rosas”, en Anuario del IEHS, núm. 19, 2004, pp. 359-391. Para el caso español cfr. CLAVERO, Bartolomé Razón de estado, razón de individuo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991; Institución histórica del derecho, Marcial Pons, Madrid, 1992; “Ley del Código: transplantes y rechazos constitucionales por España y por América”, en Quaderni Florentini per la Storia del pensiero Giuridico Moderno, núm. 23, Milán, 1994; Happy Constitution, Cultura y lengua constitucionales, Trotta, Madrid, 1997; y SERVAN REYES, María del Carmen Laboratorio constitucional en España. El individuo y el ordenamiento, 1868-1873, Centro de Estudios Políticos, Madrid, 2005.
El liberalismo y los derechos...
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Para intentar captar este proceso, como se ha señalado, centramos nuestra mirada en los valores, tensiones y perspectivas de los propios legisladores y jurisconsultos. Desde el análisis de una diversidad de fuentes –entre ellas las Tesis de Jurisprudencia de la Universidad de Buenos Aires, debates parlamentarios, legislación, obras que discuten el proyecto y los fundamentos del Código de Vélez, como el debate Alberdi-Vélez en torno al Código Civil desarrollado durante los años 1868 y 1869, etc.– nos proponemos aprehender las continuidades y rupturas producidas en las concepciones de los jurisconsultos sobre los derechos civiles básicos. Una larga transición: las ideas y los estudios de jurisprudencia en el siglo XIX Como es bien conocido, a inicios del siglo XIX, los estudios de jurisprudencia3 de la recientemente fundada Universidad de Buenos Aires, se encontraban atravesados por eclécticas concepciones. Una visión fundada en la ley eterna y el derecho natural se fue aligerando para dar paso a otra, fundada en el derecho positivo y en la tradición benthamiana, por la que la Ley se constituía en la fuente del derecho.4 Empero, como señala José Carlos Chiaramonte, el uso de autores como Constant, Bentham, Locke, Rousseau, se hacían bajo la forma de los viejos principios, como apoyo de autoridad, y en los que la invocación al derecho natural y de gentes era fuente indiscutida de legitimación.5 El guatemalteco José María Álvarez, en un texto utilizado por las uni3
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En 1821, de acuerdo al proyecto elaborado por Sáez, existían seis departamentos, de los cuales el único nuevo era el de Jurisprudencia compuesto por las cátedras de Derecho Natural y de Gentes y de Derecho Civil (a las que más tarde se agregaría la de Derecho Canónico y, durante un breve tiempo, la de Economía Política). Nos encontramos profundizando aspectos sobre la formación de los jurisconsultos egresados de Buenos Aires, avances al respecto pueden encontrarse en ZEBERIO, Blanca “Un código para la nación: familia, mujeres, derechos de propiedad y herencia durante el siglo XIX”, en LEÓN, Magdalena y RODRÍGUEZ, Eugenia –editoras– ¿Ruptura de la inequidad? Propiedad y género en la América Latina del siglo XIX, Siglo del Hombre Editores, Bogotá, 2005. Aparecen también referencias en FASANO, Juan Pablo “¿El imperio de la ley o el imperio de la jurisprudencia? Algunas cuestiones sobre la enseñanza del derecho criminal en Buenos Aires, 1820-1880”, en Coloquio Seminario de Doctorado a cargo de BARRIERA, Darío y ZEBERIO, Blanca El campo judicial como arena de disputa. El Río de la Plata de los ordenamientos monárquicos a la construcción del Estado-Nación, Tandil, 2007 y, principalmente, en los siguientes estudios TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico del derecho sucesorio, Macchi, Buenos Aires, 1982; Las ideas jurídicas en la Argentina, siglos XIX y XX, Perrot, Buenos Aires, 1987; El poder de la costumbre. Estudios sobre el derecho consuetudinario en América Hispana hasta la emancipación, Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho, Buenos Aires, 2001 y ZIMMERMANN, Eduardo Judicial Institutions in Nineteenth-Century in Latin America, University of London, Londres, 1999. También nos ocuparemos, próximamente, de los planes de estudio de los abogados egresados de la Universidad de Córdoba. Véanse TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit., Las ideas jurídicas…, cit., y El poder de la…, cit., y CHIARAMONTE, José Carlos “Fundamentos Iusnaturalistas de los movimientos de Independencia”, en Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, núm. 22, 2000, pp. 33-72 y “El principio del consentimiento en la gestación de las independencias íbero y norteamericanas”, en Anuario del IEHS, núm. 17, 2002. CHIARAMONTE, José Carlos “Fundamentos Iusnaturalistas…”, cit., p. 51.
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versidades latinoamericanas y españolas, señalaba que el iusnaturalismo era un conjunto de leyes promulgadas por el mismo Dios a todo el género humano por medio de la recta razón, y que el derecho de gentes era el mismo derecho natural aplicado a la vida social del hombre.6 Sobre estos principios, entonces, se habrían redefinido y amalgamado las nuevas nociones y conceptos jurídicos. Las disidencias que podían existir respecto de los autores eran limadas en las referencias al derecho natural, ya que el iusnaturalismo poseía un carácter de ciencia.7 Así, las nuevas nociones y conceptos jurídicos sobre el individuo, la familia y la propiedad solían ser leídos por los jurisconsultos, desde el principio de autoridad. Esta modalidad de pensamiento se reforzaba a través de las competencias que adquirían en su formación los abogados recibidos durante las primeras décadas de fundada la Universidad de Buenos Aires. Hasta los años 1850, la formación se centraba en dos cursos: Derecho Civil y de Gentes (a cuyo cargo se instaló, en tiempos rivadavianos, a Pedro Somellera y a Antonio Sáenz, respectivamente), a las que más tarde se agregaría la de Derecho Canónico y, sólo por unos años, Economía Política. Las competencias básicas se adquirían durante tres años de formación jurídica, luego de los cuales se debía elaborar y defender una disertación final para obtener el título de Doctor en Jurisprudencia.8 Aquellos interesados en el ejercicio de la abogacía, solían continuar con su formación en la Academia de Jurisprudencia por un lapso de tres años más. Ésta fue, en lo fundamental, la estructura de la enseñanza del derecho que se mantuvo desde la fundación de la Universidad hasta la década de 1850. La etapa del rosismo significó ciertas reorientaciones en el dictado y contenido de las asignaturas, con la influencia de Rafael Casagemas, aunque es dable aclararlo, estas reorientaciones hacia principios más conservadores no se manifestaron de manera clara en el contenido y concepciones de las tesis, que mantuvieron un equilibrio entre viejas y nuevas tendencias a lo largo de todos estos años. Tal vez en razón de este tipo de razonamiento, que aglutinaba autores de manera ecléctica, o tal vez porque habría que repensar las intervenciones del rosismo durante una etapa considerada “oscura” en la historia oficial de la Universidad de Buenos Aires. En cuanto a los autores desde los que se estudiaba derecho durante el periodo en su conjunto, las obras más significativas en la enseñanza fueron los Principios de Derecho Civil de Pedro Somellera y las Instituciones de Derecho Real de España de
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CHIARAMONTE, José Carlos “Fundamentos Iusnaturalistas…”, cit., pp. 58-59. Para un análisis de las diferentes corrientes del iusnaturalismo durante los siglos XVII y XVIII, véase HESPANHA, Antonio Manuel Cultura Jurídica Europea, Tecnos, Madrid, 2002. En esta obra analiza las diversas corrientes de pensamiento y escuelas del iusnaturalismo que se desarrollaron desde el siglo XVII en Europa y que remiten a diferentes fuentes clásicas del pensamiento, Aristóteles, los estoicos y Cicerón, que se encuentran en la base de la doctrina moderna del derecho natural. Estas disertaciones fueron recopiladas en un trabajo valiosísimo por CANDIOTI, Marcial Bibliografía doctoral de la Universidad de Buenos Aires en su primer centenario, 1821-1920, Talleres Gráficos del Ministerio de Agricultura de la Nación, Buenos Aires, 1920.
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José María Álvarez. Por razones de interés y espacio, en este trabajo tomaremos algunas de las ideas principales de Somellera, ya que su pensamiento tuvo marcada influencia en el grupo de políticos y abogados que participaron de la elaboración de las normas civiles durante la etapa posterior a Caseros, incluido el propio Vélez.9 Pedro Somellera, difusor de las ideas de Bentham en el Río de la Plata, en sus conocidas lecciones de Derecho Civil presentaba las ideas innovadoras partiendo de un trazado tradicional, como lo prueba la división de su estudios en: de las personas, las cosas y las acciones; aunque Somellera introducía una primera diferenciación entre el derecho público y el derecho privado. El primero “trata de las cosas correspondientes a la república en general”, en tanto que el segundo “mira á la utilidad de los particulares”, esta “utilidad” deriva de la conservación del patrimonio. Posteriormente, establece diferenciaciones entre la justicia civil, control del hombre en relación con la ley, y justicia moral, que no puede ser objeto de juicio externo. Así, para Somellera, la ley civil ocupa un lugar central en su andamiaje jurídico, a través del control de la ley se alcanzará la felicidad civil. De su rico pensamiento nos interesa destacar dos cuestiones que hacen al debate posterior en relación con el Código Civil: la definición de persona y de propiedad. Si bien Somellera intenta superar la imagen del derecho luso hispano de “tantas personas como estados”,10 el individuo (vocablo que no es utilizado por Somellera), mantiene ciertos estatutos o estados que se vinculan con el ciudadano y su autoridad paterna. La primera parte remite a los derechos públicos y la segunda a su andamiaje jurídico respecto del derecho de familia y de propiedad. “Por persona se entiende el hombre considerado en su estado. Estado es la calidad por cuya razón gozan los hombres de diversos derechos; y como esta calidad proviene o de naturaleza o de la voluntad de los hombres, se sigue que el estado se divide en natural y civil. Considerados en el estado civil son ciudadanos o extranjeros, o hijos de familia…”.11 De manera semejante a su eclecticismo respecto de la definición de persona, la propiedad es vista por Somellera como sinónimo de dominio. En el origen de la propiedad distingue dos principios: los provenientes del derecho de gentes y del derecho civil. Es decir, la tradición y la ley eran origen de la propiedad, principio que será 9
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Esta influencia está planteada en el estudio preliminar de Principios de Derecho Civil, elaborado en 1939. SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho Civil”. Curso dictado en la Universidad de Buenos Aires en 1824, Colección de textos y documentos para la Historia del Derecho Argentino, 1939, Vol. II. Cierta semejanza puede encontrarse en el tratamiento de Vélez en el capítulo dedicado a las Personas Jurídicas. CLAVERO, Bartolomé “Ley del Código…”, cit., y HESPANHA, Antonio Manuel Cultura Jurídica…, cit. SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., p. 34.
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luego continuado por Vélez Sarsfield. En la ocupación originaria se reputa el fundamento primitivo de la propiedad, y la ocupación se hace por la caza, por la guerra o por el hallazgo. “Lo mismo es dueño que propietario, cuando el individuo reúne los poderíos de disponer y de percibir, la propiedad es completa, cuando ellos están divididos es incompleta […]. En el segundo caso es el dominio útil y directo de que tanto uso hacen cuando tratan de la enfiteusis”.12 Esta tensión, entre dos principios o concepciones de la propiedad y de la persona propios del mundo colonial, puede vincularse con los argumentos vertidos por los comerciantes de Buenos Aires al momento de dirimir sus conflictos: para ellos, nos recuerda Jeremy Adelman, la propiedad era percibida a un mismo tiempo como principio formal de deberes y obligaciones y como manera de describir relaciones entre personas.13 Empero, Pedro Somellera intenta distanciarse, en parte, de esta tradición, cuando considera, de igual manera que Bentham, que la propiedad de las cosas es útil y necesaria (es por ello) que ella, religiosamente garantida, era la que producía la tranquilidad y el sosiego de los hombres, decía: “la ley ha hecho nacer al propietario”.14 Desde estos argumentos jurídicos, hacía derivar las formas de la transmisión de la propiedad y sentaba las bases para que el estado pudiera, desde este fundamento, apropiarse de las tierras consideradas libres o baldías, siguiendo una larga tradición colonial sobre las tierras realengas. Además de la perspectiva benthamiana, una versión rioplatense del pensamiento romántico influyó en esta ecléctica formación de los abogados de la Universidad de Buenos Aires. Los principios románticos llevaron a reforzar, desde los argumentos volcados en las tesis, la importancia de la tradición como fuente del derecho y de los vínculos afectivos como fundamento de la ley. Cabría pensar que tal visión romántica, que coloca los afectos en la base de la ley de la familia, se entronca, sin contradicciones, con la visión cristiana de la protección del más débil. Esta concepción, centrada en la importancia de la ley reglando la vida civil, era contraria a la doctrina sostenida por Rafael Casagemas quien, en 1832, le sucedió en la cátedra de Derecho Civil de la Universidad de Buenos Aires y, como señaláramos
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SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., p. 116. ADELMAN, Jeremy “Contrato y comercio en la región pampeana, 1800-1860”, en Anuario del IEHS, núm. 12, 1997, pp. 157-162 y Republic of Capital: Buenos Aires and the Legal Transformation of the Atlantic World, Stanford University Press, Stanford, 1999. Esta dualidad de principios también es señalada, entre otros, por Fradkin y Gelman al analizar la Encuesta relevada entre los productores de la campaña de Buenos Aires ante la necesidad de promulgar un Código Rural. FRADKIN, Raúl “Entre la ley…”, cit.; GELMAN, Jorge “Notas para un debate sobre el capitalismo agrario pampeano. El ejemplo de Buenos Aires luego de la independencia”, en REGUERA, Andrea –coordinadora– Los rostros de la modernidad. Vías de transición al capitalismo, Europa y América Latina, siglos XIX y XX, Prohistoria, Rosario, 2006, pp. 45-67. SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit., pp. 22-23.
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más arriba, recuperó como doctrina de cátedra las tendencias tradicionales que restauraban el poder del padre, el origen de la propiedad en lo consuetudinario y el testamento como principio sucesorio. Para éste, la propiedad se fundaba en tres principios del derecho no escrito: el uso, la costumbre y el fuero, que es el uso y la costumbre juntamente.15 Por más de dos décadas, desde este conjunto heterogéneo, y hasta en apariencia contradictorio universo de principios, fueron pensados los derechos civiles básicos en el mundo rioplatense. Las tesis y sus temas Las cuestiones de derecho civil fueron sin lugar a dudas las que despertaron la atención de los jóvenes jurisconsultos. Las 229 disertaciones que en materia civil se registraron entre 1840 y 1870,16 representaban alrededor del 50% del total de las consignadas en el índice elaborado por Candioti en los años 1920. Este preeminencia no debe sorprender, ya que los estudios del derecho no habían alcanzado la especialización que luego adquirieron; ejemplo de ello es que el derecho penal formaba parte de esta amplísima rama del Derecho Civil. De este grupo de disertaciones, más del 60% se interesaban por temas de familia y sucesión de bienes, en las que pueden definirse dos grandes niveles de problemas que eran objeto de debate y preocupación. Por una parte, el lugar de la mujer y de los hijos en un régimen sucesorio que debía ser legal, la institución de la dote, los fundamentos del matrimonio y los derechos de los hijos naturales y adoptivos, y por otra, el papel de la ley en la nueva sociedad. Es decir, la relación entre el orden jurídico colonial y las nuevas leyes que coadyuvarían a la construcción de una sociedad “moderna”. En cambio, hasta 1850, fueron escasas las tesis que se ocuparon del problema de los derechos de propiedad en general y de la propiedad agraria en particular. Este desinterés tal vez se explique por una simple razón: la búsqueda de una normativa que regle la propiedad no era un problema acuciante, como lo será para los propietarios de la campaña y para el Estado de Buenos Aires en la segunda mitad del siglo XIX. Tal vez por ello la propiedad era pensada ceteris paribus como una dimensión doctrinaria que, junto con la familia, constituían los pilares de la sociedad desde los principios del Derecho Romano y de la tradición hispana. Los derechos de propiedad, definidos desde estos principios laxos, se adecuaban a las formas del intercambio existentes. En cambio, luego de la caída de Rosas, la cuestión de los fundamentos, características y límites de la propiedad ocuparon, de manera creciente, el interés de los jóvenes jurisconsultos de la Universidad de Buenos Aires.17 De una lectura de los
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FRADKIN, Raúl “Entre la ley…”, cit., p. 146; TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit. Cabe aclarar que muchas de ellas se han perdido, o no están en consulta en la Biblioteca Nacional. Véase, principalmente: QUESADA, Vicente Sobre la prescripción de bienes obtenidos de mala fe, 1850; VILA, Belisario Fundamento del derecho de Propiedad, Tesis de Jurisprudencia, Universidad de
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argumentos vertidos, pueden delinearse las fuertes tensiones entre principios así como una evolución hacia la aceptación unánime de la propiedad como principio abstracto y absoluto. En pocas palabras, dos posiciones convivían en los argumentos de los jurisconsultos. Aquellos que propugnaban el mantenimiento de la figura legal de la propiedad fundada en la posesión, a la manera de Somellera. Desde los principios del derecho natural se consideraba el derecho del ocupante de tierras por encima de aquel que poseyera los títulos.18 Otros, en cambio, como Belisario Vila, planteaban el problema desde la falacia del argumento de la posesión como principio fundante de la propiedad.19 La propiedad era un derecho natural inherente al hombre y a la vida en sociedad, pero, por encima de este principio, se encontraban las leyes del Estado. Por tanto, era el Estado y el legislador quienes debían delimitar y resguardar los derechos de propiedad. Una vez más “las leyes dictadas por el Estado son la garantía que tiene el derecho de propiedad en la institución de la sociedad”. Presupuesto que comenzó a ser reiterado, de manera unánime, en los argumentos de las tesis y que retomaba el principio colonial de los bienes vacantes. Pero este sistema legal de resguardo de la propiedad se asentaba sobre otros dos vectores que le daban sentido y desde los cuales se afianzaban prácticas y valores del mundo colonial: las concepciones en torno a la persona y la familia (ambas estrechamente vinculadas) y a la sucesión de bienes. En las numerosas tesis de jurisprudencia que se ocuparon de los problemas de la familia y de la transmisión de la propiedad, pueden destacarse varias ideas fuerza: entre ellas, la más evidente y que muestra la impronta de la concepción de Somellera, es la de la prioridad otorgada a la ley en el campo de los derechos que debían reglar la familia y la herencia. Este cambio significaba que en las reglas de la nueva sociedad, inclusive la voluntad del padre respecto de los bienes, estaba subordinada a la ley civil.20 Estas ideas alcanzaron gran consenso y se mantuvieron como argumento durante los años más duros del rosismo, cuando las tendencias de la cátedra de Derecho Civil se habían alejado de las posturas de Somellera.21 Aunque cabe aclarar que esta unanimidad era atravesada por la tensión que la tradición y lo consuetudinario tendrían en el nuevo orden legal y social, los
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Buenos Aires (en adelante UBA), 1850; ZORRILLA, Benjamín La prescripción de buena fe tiene su fundamento en el derecho natural, Tesis de Jurisprudencia, UBA (manuscrita), 1859; TORRES, Emilio Fundamentos del derecho de propiedad, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1859; MARTÍNEZ, Bonifacio La restitución in integrum, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1864; HUDSON, Damián La hipoteca, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1865 y DE ORO, Belisario La propiedad, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1874. ZORRILLA, Benjamín La prescripción…, cit.; TORRES, Emilio Fundamentos del derecho…, cit. VILA, Belisario Fundamento del derecho…, cit. Esta cuestión es de gran significación a la hora de comprender las tradiciones jurídicas en América Latina. En el caso argentino, se propugna una temprana intervención de las instituciones del estado frente a las disposiciones del padre respecto de sus bienes. TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Esquema histórico…, cit., pp. 98-99.
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argumentos esgrimidos pueden resumirse en la idea de que el cambio de las leyes sería el motor del cambio social. Las posturas que defendían un orden sucesorio legal que incluía a la mujer se hicieron fuertes a partir de los años 1850. Hasta esos años, y de manera semejante a las tesis que defendían el principio de ocupación como fundamento de la propiedad, primaba la idea de preservar la dote como institución de resguardo de la mujer frente a los riesgos del matrimonio y la apropiación, de parte del marido, de sus bienes.22 Resulta interesante la insistencia de los jurisconsultos en el mantenimiento de la dote frente a su pérdida de significación en las prácticas familiares.23 Una marcada contradicción entre racionalidades existía entre los juristas, preocupados por amparar a la mujer, y los intereses de los comerciantes y hacendados rioplatenses que habían abandonado la práctica de dotar a sus hijas, ya que les significaba distraer un capital escaso e imprescindible. Estos requerían de prácticas sucesorias más flexibles que, de hecho, impusieron. Esta contradicción, como luego veremos, fue ampliamente comprendida por Vélez, quién diluyó la figura de la dote del Código, ya que ponía en riesgo el patrimonio familiar y respondía a unas culturas familiares y jurídicas que había que modificar frente a las nuevas necesidades. Tal vez por ello, hacia 1850, coincidentemente con la situación de los propietarios en la etapa final del rosismo, las discusiones en torno de la dote se diluyeron y las preocupaciones de los jóvenes doctores se orientaron más claramente hacia la defensa del orden sucesorio legal y la igualdad entre herederos. Desde esta fórmula, se buscaba la protección jurídica de la mujer y de los hijos, como expresaba Benito Carrasco24 22
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La significación del problema de los bienes dotales de las mujeres aparece con sólo realizar un listado de las tesis elaboradas durante los años 1830 y 1840: GARCÍA DE LA HUERTA, M. Facultad del marido para enagenar la dote estimada y la no apreciada, Tesis de Jurisprudencia, UBA 1835; RIVERO, Manuel La mujer no puede exonerar al marido de la obligación hipotecaria a que por su dote están afectados los bienes de ésta, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1836; GARCÍA DE ZUNIGA, Pedro Sobre la ley 10 de Toro, Tesis de Jurisprudencia, UBA (corregida después y publicada por Tomás de Anchorena), 1837; PARRAS, Pedro Celestino Derecho de establecer impedimentos dirimentes del matrimonio (tesis canónica), Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1841; PARRAS, Pedro Celestino Los bienes dotales, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1841; DE LAS CARRERAS, Francisco Vindicación de los bienes dotales de la mujer una vez disuelto el matrimonio, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1848. La desaparición de la dote apuntaba a concentrar patrimonio, nos recuerda Christine Hunefeldt, y dejaba a las mujeres de la elite más expuestas a las arbitrariedades de sus maridos, reduciendo, incluso, los márgenes de independencia y las posibilidades de subsistencia para ellas y sus hijos. HUNEFELDT, Christine Liberalism in the Bedroom: Quarreling Spouses in Nineteenth-Century Lima, Penn State University Press, University Park, 2000. Sería necesario llevar adelante una investigación que aborde estas cuestiones para el caso del Río de la Plata. “La legitima de la madre no puede depender de un acto de capricho por que entonces dejaría de ser legitima; no tendría razón de ser […] Si un padre al nombrar un instituto pupilar se olvidara de la madre esto no invalida la institución, lo único que puede hacer es limitar sus efectos a una parte de la herencia. Es por esto que no existe contradicción como creen algunos entre la ley que constituye al instituto heredero absoluto y la ley que da a los ascendientes el derecho de legitima a la tercera parte de los bienes del mismo en el cual son herederos […] la decisión de un padre en ese caso no puede privar a la madre
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al defender los derechos a la sucesión de la madre. En el mismo sentido, pero en una retórica más pasional, Juan Agustín García proponía derogar las leyes que excluían a la mujer casada del orden sucesorio legal. Para este intelectual, el principio de la injusticia se encontraba en las retrógradas leyes coloniales.25 Recapitulando, las ideas más extendidas en el campo jurídico, a partir de las tesis analizadas hasta la promulgación del Código Civil, muestran un tronco filosófico común para entender los principios de la propiedad, la familia y la transmisión de los bienes: la propiedad es un derecho natural inherente a la condición humana. Las diferencias de opinión se centraban en el papel que otorgaban a la costumbre, como la figura legal de la ocupación y uso de bienes fundándose en las viejas tradiciones y prácticas provenientes de la tradición indiana, y en el rol que otorgaban a la ley los legisladores y al estado en el proceso de ordenamiento jurídico. Respecto de la herencia, existía un acuerdo de establecer un régimen legal de sucesión, y las tensiones se enfocaban sobre los derechos de los hijos legítimos, ilegítimos y adoptivos y de esposa, en este proceso de transmisión de bienes que debía acompañar la consolidación de la propiedad privada. Estas ideas, que sintetizan las opiniones más aceptadas en los años anteriores a la redacción del Código Civil, nos conducen al segundo orden de problemas que aparecen como leitmotiv en las tesis: las posturas sobre el papel de algunas leyes españolas en el nuevo orden y la necesidad de una codificación. Aún existiendo acuerdo sobre la necesidad de crear un orden legal, algunos, como Navarro Viola, aconsejaban adaptar las leyes a la nueva realidad político-social –postura que triunfará, en parte, en el Código– y otros, en cambio, implantar nuevas, opinión que sostenían Vicente Fidel López, cuando defendía la urgencia de un matrimonio civil, o Juan Agustín García, en sus alegatos en defensa de los derechos a la herencia de la mujer.26 Empero, la continuidad de leyes o la implantación de nuevas no implicaba la aceptación unánime de la necesidad de la elaboración de un código único para la nación. Al respecto, las posiciones y argumentos estaban teñidos más de intereses políticos que de diferencias en los principios jurídicos más o menos novedosos. Es más, tanto López como García, defensores de ideas claramente rupturistas en materia jurídica, fueron críticos de la obra de Vélez. Exclamaban que la justicia y el derecho no podían reducirse a un único código que homogeneizara diferencias.
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ni a los abuelos de lo que la ley expresamente les acuerda…”. CARRASCO, Benito Sobre que no puede excluirse la madre de la legitima de su hijo por la sustitución pupilar expresa, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1837. GARCÍA, Juan Agustín Sobre los derechos hereditarios de la mujer casada, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1849. NAVARRO VIOLA, Miguel La familia y la propiedad, es la base de la sociedad, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1848; LÓPEZ, Vicente Fidel Leyes, porque deben arreglarse los efectos civiles del matrimonio, Tesis de Jurisprudencia, UBA, 1837; GARCÍA, Juan Agustín Sobre los derechos…, cit.
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En busca de un nuevo orden social Los dirigentes que participaron de la construcción político-institucional de la Argentina, luego de la caída de Rosas, habían sido socializados en las primeras décadas del siglo XIX y a la luz de las diferentes concepciones que acabamos de analizar. La construcción del estado fue producto de estos hombres, formados en aquellas concepciones en las que se entremezclaban lenguajes jurídicos e interpretaciones diferentes, a las que se les sumó la experiencia del exilio, la guerra y el conflicto político. Desde allí pensaron las instituciones y es en este contexto que debe entenderse la llamada etapa codificadora con sus instancias desde Buenos Aires como estado autónomo y luego desde el Estado nacional. Las leyes civiles y la organización nacional: una arena de disputa política La promulgación de un Código de Comercio y de un Código Rural, así como los fuertes debates que se dieron en el estado de Buenos Aires sobre la legislación civil, son prueba elocuente de la necesidad de configurar marcos jurídicos y políticos para esta nueva nación diseñada desde Buenos Aires. La autoría de las leyes civiles, muchas de las cuales fueron aprobadas con antelación a la promulgación del código, devino un escenario de competencia y controversias entre políticos que buscaban su espacio de protagonismo y afirmación personal. Vélez, que controlaba desde el Senado de Buenos Aires buena parte de la sanción de las leyes, llegó a decir que cada joven doctor buscaba trasladar su tesis a un proyecto de ley en la legislatura de Buenos Aires como medio para lograr posicionamiento político. En este contexto de fuertes controversias entre grupos, cuya dinámica ha sido bien estudiada desde la historiografía política,27 Dalmacio Vélez fue nombrado, a instancias de Sarmiento, su amigo personal y defensor a outrance, como redactor del Código Civil. Vélez28 daba cuenta de una larga y activa participación pública y jurídi27
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SABATO, Hilda La política en las calles. Entre el voto y la movilización, Buenos Aires, 1862-1880, Sudamericana, Buenos Aires, 1998; SABATO, Hilda y LETTIERI, Alberto La vida política en la Argentina del siglo XIX. Armas, votos, voces, FCE, Buenos Aires, 2003; BONAUDO, Marta “De la opinión publicada a la opinión pública. La prensa como lugar de representación y de conflicto”, en BONAUDO, Marta –directora– Imaginarios y prácticas de un orden burgués, Rosario, 1850-1930, Prohistoria, Rosario, 2005. Dalmacio Vélez Sarsfield, abogado y estadista. Nació en Córdoba el 18 de febrero de 1800. Se recibió de abogado en 1822. Fue diputado ante el Congreso Nacional entre 1824 y 1827. En 1835 fue elegido presidente de la Academia de Jurisprudencia. Conjuntamente con Carlos Tejedor, redactó el proyecto de Constitución para el Estado de Buenos Aires (1854); con Eduardo Acevedo, llevó a cabo el Código de Comercio para Buenos Aires (que sirvió para el de la Nación a partir de 1862). Fue también integrante de la Convención Constituyente que reformó la Constitución en 1860. En 1864, a pedido del general Mitre, redactó el Código Civil, el cual comenzó a regir desde 1871. Falleció en Buenos Aires el 30 de noviembre de 1875. La elección de Vélez Sársfield como redactor, se debió a su experiencia como abogado y a los estrechos vínculos que tenía tanto con Mitre como con Sarmiento, ambos presidentes constitucionales entre 1862 y 1874, respectivamente.
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ca. En ella pueden señalarse sus tiempos de asesor de Rosas, o su papel de operador político en la legislatura de Buenos Aires, en la que los enfrentamientos con varios de los autores de proyectos tendientes a reformar la legislación civil, como Juan Agustín García o Vicente Fidel López, hizo que se transformaran en los principales detractores de su proyecto y obra, el Código Civil. Estas enemistades que supo conseguir permiten comprender por qué al momento de la aprobación del proyecto en la Cámara de Senadores,29 los argumentos de la oposición pasaron más por las razones políticas que por las jurídicas. Los grupos liberales cuestionaban el matrimonio religioso y los defensores del federalismo debatieron los riesgos de una codificación homogeneizadora que no permitiera a las provincias modificaciones por medio de leyes locales. También acusaban al código de ser una simple recopilación de Leyes de Partidas, en el sentido de haber renunciado a los progresos del pensamiento y a perpetuar el espíritu retrógrado de las viejas leyes, así como de ser un credo social ateo, sin fe ni patria, que tanto puede ser código de un imperio como del Plata.30 El debate político jurídico nunca tuvo como escenario principal el Congreso, sino que fue el ensayo, el panfleto y los periódicos su principal tribuna, prueba de ello fue el extendido (por más de tres años) y por momentos muy pasional debate entre Alberdi y Vélez, a través del cual Alberdi reeditó sus antiguas querellas con Sarmiento. Ahora, explícitamente acusaba a ambos de viejos provincianos huéspedes eternos al servicio de Buenos Aires, o de provincianos vendidos al oro de Buenos Aires. En este magnífico debate político jurídico,31 que por obvias razones de espacio no podemos desarrollar, Alberdi acusaba a Vélez de un doble olvido, por una parte, del derecho patrio, completamente ausente en su obra frente al despliegue de las escuelas jurídicas europeas clásicas y actuales, y, por otra, de la Constitución Nacional, cuyos fundamentos eran, a su entender, más actualizados a la hora de definir al individuo, la propiedad y las libertades cívicas que la romanista e hispánica visión que él había trasladado a un Código que se imponía autoritariamente a toda la nación. En sus duras críticas, partía de la consideración que: “…la legislación civil o Código Civil es la parte de la legislación que se relaciona con los derechos naturales de sus habitantes. Y que de la ley era el papel de reglamentar el ejercicio en la organización que debían recibir la familia y la propiedad y la sociedad
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Proyecto que, según los relatos de los contemporáneos, incluido el propio Sarmiento, no había sido leído por parte de los diputados y senadores que debían aprobarlo. Posturas defendidas por Nicasio Oroño y González Durand, defensores de las posturas liberales, y por Juan Bautista Alberdi, respectivamente. Encontramos la reproducción completa del debate en ALBERDI, Juan Bautista Obras selectas, Imprenta La Facultad, Buenos Aires, 1920, Tomo IX, Escritos Jurídicos, edición revisada y ordenada por Joaquín V. González.
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civil argentinas. Pero la ley civil existente era la antigua ley que desarrollaba el derecho colonial y monárquico. Dejar en pie la antigua ley civil, era dejarle el cuidado de deshacer por un lado lo que la revolución fundaba por otro […] y agregaba, […] no podía quedar la revolución en la Constitución y el antiguo régimen en la legislación civil, la democracia en el régimen de Estado y la autocracia en el sistema de la familia, la democracia en el ciudadano y el absolutismo en el hombre”.32 Alberdi, en este largo debate, acusaba a Vélez de abandonar, en aras del juego político y de los intereses propietarios, una definición de individuo atada más al derecho romano de familia que a las nuevas visiones del ciudadano, a lo que se sumaba la omnipotencia del estado negando la libertad individual. En este mismo sentido, critica su eclecticismo en relación con lo que él llama derechos relativos o derechos civiles, que entraban en contradicción con un régimen político republicano: “…si la democracia es la mente de la Constitución, la democracia debe ser la mente del Código Civil, no podéis cambiar el orden político sin cambiar el orden social y civil”.33 Las advertencias de Alberdi, que desde el debate político exigía una mayor convicción liberal en los derechos civiles de los futuros ciudadanos, no fueron tenidas en cuenta, ya que la búsqueda de equilibrio entre intereses, necesidades y tradiciones fueron, como se verá a continuación, la preocupación y el mejor logro de Vélez. Por tanto, estas disonancias apenas se escucharon a la hora de las decisiones políticas, la unanimidad primó por sobre las diferencias y el proyecto fue aprobado a libro cerrado y convertido en ley de la Nación.34 Un código conservador para el nuevo orden El Código Civil de Vélez Sarsfield, que fue elaborado entre 1865 y 1869 a solicitud del Poder Ejecutivo, retomó parte de los principios y reglamentaciones del Código Napoleónico (1804), de la tradición liberal hispanoamericana inaugurada en el Código Civil español (1851), el chileno de Andrés Bello (1858) y el uruguayo de Eduardo Acevedo (1868), ya promulgados para la época de la redacción del Código Civil argentino. Retomó especialmente, como es señalado por el propio Vélez, el proyecto de código español elaborado bajo la dirección de Florencio García Goyena (1851),35 y el 32 33 34
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ALBERDI, Juan Bautista Obras selectas, cit., p. 179. ALBERDI, Juan Bautista Obras selectas, cit., pp. 186-189. Más intensa y minuciosa fue, por el contrario, la comisión de revisión de la versión oficial del Código que ocupó 13 sesiones consecutivas, situación que provocaba las constantes iras de Sarmiento. Véase SARMIENTO, Domingo F. Obras de Sarmiento, Imprenta Mariano Moreno, Buenos Aires, 1898, Vol. XX, “Discursos Parlamentarios en el Senado Nacional”. El proyecto del Código Civil español, redactado desde 1844 bajo la presidencia del jurisconsulto español Florencio García Goyena, tuvo una gran importancia en la redacción del Código Civil argentino,
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Esboço del brasileño Freitas (1855). De este último, adoptó los principios de un método científico que debía surgir de la naturaleza de las cosas, del carácter permanente de las relaciones jurídicas, por ello, ni las personas ni las cosas podían ser fundamento de una clasificación. Así, hay derechos absolutos y relativos, que coinciden con los derechos reales (dominios de propiedad) y personales entre los primeros, la propiedad, la seguridad y la igualdad.36 A diferencia de ciertas prácticas vinculadas con la herencia en que Vélez Sarsfield parecía más proclive a la aceptación de la costumbre, como veremos luego, la propiedad es definida desde principios que dejaban, en apariencia, poco espacio a las prácticas existentes en el mundo rural. Ésta es puntualizada como dominio exclusivo y perpetuo en el sentido de la tradición romana plenam in re potestatem. A diferencia del Código Napoleónico, la propiedad no sólo se funda en el derecho de gozar y de disponer de la cosa de la manera más absoluta, sino que, siguiendo a Aubry y Rau, la propiedad también es pensada en términos de sus relaciones económicas, el derecho de gozar del fruto de su trabajo. Desde esta doble dimensión, Vélez Sarsfield establece con precisión los límites a los usos colectivos y apropiaciones de bienes o cosas.37 La propiedad debía ser considerada como un bien más, estimulando su circulación, es decir, ese comercio civil que era, en la concepción de la época, el único procedimiento eficaz para acrecentar la fortuna privada y pública.38 Con respecto al dominio, se mantuvo fiel a los principios que consagraban a la propiedad como un derecho sagrado e inviolable, que eran como señala Chaneton, dogma de época.39 Creía, como buena parte de los jurisconsultos de su época, en la existencia de abstractos. Por ello, en relación con las definiciones de los derechos reales, se alejó de aquellas posturas que establecían como sinónimos dominio y propiedad y consideraba la enfiteusis parte del dominio. Vélez Sarsfield suprime los derechos enfitéuticos por considerarlos “…una convención sui-generis, un poco de arrendamiento, un poco de usufructo, un poco de propiedad. La singularidad de este derecho ha hecho que las leyes, la jurisprudencia y la doctrina estén llenas de incertidumbres y controversias”.40
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constituyendo una de las principales fuentes doctrinarias que dieron origen a más de 300 artículos del mismo. CHANETON, Abel Historia de Vélez Sarsfield, Bernabé y Cía., Buenos Aires, 1938, Tomo II, p. 188. SALVAT, Raymundo “La importancia de la obra de Freitas y su proyecto de Código Civil”, en Revista del Notariado, núm. 407, 1936, p. 288. Quedan expresamente prohibidos la apropiación de las cosas inmuebles, los animales domésticos o domesticados, aunque huyan. Ciertas prácticas son claramente definidas como hurto y no se puede cazar sino en terreno propio o en terrenos ajenos que no estén cercados, plantados o cultivados e incluso si lo hicieren en terrenos cercados están obligados a pagar el daño causado. Código Civil de la República Argentina (en adelante CC) artículos 2359, 2528, 2542 y 2543. MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez Sarsfield y el Código Civil Argentino, Córdoba, 1916. Reedición de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, 2000, p. 256. CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit. CC, nota al artículo 2503.
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Y continúa diciendo, “…y la experiencia ha demostrado que las tierras enfitéuticas no se cultivan ni se mejoran con edificios […] suprimiendo la enfiteusis evitamos los continuos y dificultosos pleitos…”. Por tanto: “El contrato de arrendamiento será entre los propietarios y los cultivadores o criadores de ganado un intermediario suficiente”.41 Empero, por detrás de estas convicciones jurídicas, la recurrencia a las viejas formas de propiedad reaparecen en varios artículos,42 que permiten la continuidad de formas colectivas y comunitarias de propiedad, en cuanto al uso de caminos y de fuentes de agua. Otro ejemplo de lo antedicho es el mantenimiento (de manera semejante a Pedro Somellera),43 del doble origen, civil y en la tradición, de la propiedad, aunque restringida a las formas autorizadas por la ley. Estrechamente ligada a la concepción de la propiedad debe ser analizada la teoría de las sucesiones de bienes en Vélez Sarsfield, ya que esta dimensión es consustancial a la definición de derechos de propiedad. El sistema de sucesiones, según la concepción de los jurisconsultos del siglo XIX y principios del siglo XX, era lo que más influía sobre la vida política y económica de las naciones. El código reposaba sobre cuatro principios básicos: la unidad del patrimonio, la división igual, la herencia forzosa y el carácter de heredero. El Código Civil establecía que en las sucesiones ab-intestato la legítima correspondía a los descendientes legítimos del difunto, los ascendientes y descendientes legítimos, cónyuge e hijos naturales, en la proporción que señala el Código. También establecía que, si han quedado viudo o viuda e hijos legítimos, el cónyuge sobreviviente tendrá la misma parte que los hijos. En caso de ascendientes, la división de la herencia era “por cabeza”, es decir, que la viuda quedaba igualada a los colaterales. Y si no han quedado descendientes ni ascendientes, los cónyuges se heredan recíprocamente, excluyendo a los colaterales.44 Estos artículos retoman los principios de la ley de 1857 y permitieron, en consonancia con los códigos de América Latina, que la esposa y la viuda sin hijos fueran incluidas como herederas forzosas. A diferencia de los Códigos que siguieron la tradición francesa,45 esta última heredaba al marido de pleno derecho descontando las partes de los hijos naturales, si los hubiera. Algunos autores, proclives a resaltar los aspectos liberales del Código, consideraban que la legítima se fundaba en un principio que, además de buscar la igualdad entre herederos (principio que puede vincularse con la figura del temor reverencial que hacía que algunos herederos no se vieran marginados de sus derechos), se propo-
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CC, nota al artículo 2502. CC, artículos 2611, 2612, 2613, 2614, 2639, 2641, 2642, 3068 y 3082. CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit. SOMELLERA, Pedro “Principios de Derecho…”, cit. CC, artículos 3571 y 3572, con sus respectivas notas. CC, artículos 3571 y 3572.
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nía asegurar la división y movilidad de las grandes fortunas en cada generación, al impedir la concentración de grandes patrimonios.46 Una lectura, en parte diferente, podría hacerse si se considera que la sucesión no es pensada por Vélez tanto como una figura jurídica propia de una sociedad de individuos, sino como la continuidad de la tradición castellana del principio del linaje. Así, en la misma clave que los tesistas analizados, se daba preeminencia a la parentela y se establecía que el pariente más próximo excluía al más lejano. Con respecto a los bienes patrimoniales, y en continuidad con la tradición castellana y en la misma tónica que los códigos latinoamericanos, se mantuvo la división de bienes propios y gananciales. Vélez Sarsfield llamó a éste “régimen de comunidad de administración marital”.47 El Código Civil distingue los bienes propios de cada cónyuge, al momento del matrimonio o que adquiera por herencia, dote, legado o donación, de los bienes gananciales.48 Para reforzar este derecho de raigambre colonial, de preservar los bienes aportados por la mujer al matrimonio, se impidió al marido enajenar los bienes inmuebles sin su autorización. En cambio, la dote perdió su carácter inalienable, en consonancia con las prácticas extendidas en el Río de la Plata, como veremos luego. La preservación de los bienes aportados al patrimonio, incluida la dote, debían ser declarados de forma expresa por escritura pública, tanto para los bienes muebles, de cierto valor, como para los bienes raíces. Las convenciones matrimoniales podían preservar los bienes de la mujer, las que, como sostenía Vélez, debían hacerse a través del reaseguro de propiedad y no a través de la dote, a la que consideraba una figura retrógrada y que en el Código adquirió un carácter optativo.49 Junto a estos principios, que reforzaban el principio de ley de la partición igualitaria en el seno de la familia legítima, Vélez mantuvo otras figuras jurídicas tradicionales, como la donación en vida y la mejora, optando por la continuidad de estas instituciones aunque quitándole, a esta última, la autonomía y relevancia del periodo colonial. La libre disposición fue restringida al quinto del patrimonio y desapareció como figura sucesoria con finalidad y regulación propias.50 La “mejora”,51
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MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…, cit.; CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit. CC, artículos 1271-1274. BOSSERT, Gustavo y ZANNONI, Eduardo Manual de derecho de familia, Astrea, Buenos Aires, 2001, pp. 225-229. CC, artículo 1241. “De la porción disponible, el testador puede hacer los legados que estime convenientes, o mejorar con ellas a sus herederos legítimos. Ninguna otra porción de la herencia puede ser distraída para mejorar a los herederos legítimos…”, CC, artículo 3506. Desde el punto de vista de las prácticas familiares, antes y después de la codificación, la mejora del tercio y el quinto solían confundirse en un mismo procedimiento. Este último, solía agregarse al tercio para favorecer a uno de los descendientes en la continuidad de la familia. Esta institución fue incorporada a la Nueva y a la Novísima Recopilación y estuvo vigente durante la colonia, y hasta la codificación.
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como se la siguió denominando en los textos y en la práctica jurídica,52 fue un instrumento a través del cual los jefes de familia pudieron dar continuidad al patrimonio familiar en la figura del hijo heredero, y también pasó a desempeñar funciones relacionadas con la situación de la mujer, principalmente de las hijas solteras. En pocas palabras, como construcción textual y social el Código Civil mostraba, a un mismo tiempo, los cambios de concepción jurídica señalados como la continuidad de tradiciones provenientes de la etapa colonial y que pervivieron durante más de medio siglo de vida independiente.53 Concepciones que se imbricaban con la manifiesta adhesión de Vélez a la primacía de la ley y a los principios individualistas, que reconocían la existencia ideal de un hombre natural y proclamaban la autonomía de la voluntad. Si existe un hombre natural, las instituciones no pueden dejar de inspirarse en los derechos que surgen de esa naturaleza.54 Por ello, la concepción de individuo que trasuntaba el código y que tan marcadamente criticaba Alberdi, remite al derecho natural (y por qué no divino). Los derechos del individuo, para Vélez, eran anteriores y superiores al derecho positivo. Vélez se alejaba de las concepciones más novedosas
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Desde el punto de vista normativo, la mejora del tercio se sacaba de la legítima, y el quinto de libre disposición era ajeno a la mejora. OTS CAPDEQUÍ, José María Manual de historia del derecho español en las Indias y del derecho propiamente indiano, Instituto de Historia del Derecho Argentino, Buenos Aires, 1943, p. 149. María Isabel Seoane ha estudiado esta práctica a través de los testamentos y verifica, para la segunda mitad del siglo XIX, una fuerte disminución de la práctica protocolizada de la mejora. Esta constatación, tal vez esté mostrando una disminución de la práctica de establecer por escrito la mejora de un hijo o una hija. SEOANE, María Isabel “Instrumentos testamentarios para desigualar patrimonialmente a la descendencia legítima. Apuntes para el estudio de la mejora en la praxis testamentaria bonaerense del siglo XIX”, en Revista de Historia del Derecho, núm. 28, 2000, pp. 592593. Estudios que he realizado para la etapa posterior a la codificación, muestran la expansión y permanencia de dicha práctica familiar hasta la actualidad. Su permanencia estuvo más vinculada con la protección del patrimonio y la continuidad del linaje, a través de los hombres, que con la protección de las mujeres de la familia. ZEBERIO, Blanca “Un código…”, cit. La mejora, según la definición del Diccionario Razonado de Legislación y Jurisprudencia (París, 1899), es: “…la ventaja que un ascendiente concede a uno o más de sus descendientes legítimos, señalándole más parte de herencia que a los otros…”. SEOANE, María Isabel “Instrumentos testamentarios…”, cit., p. 589. Por razones de espacio no nos detendremos en las fuentes jurídicas utilizadas por Vélez. Para una profundización de estos aspectos, véase CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit.; SALVAT, Raymundo “La importancia…”, cit. CC, 1897:7. Vélez Sarsfield es descrito por sus contemporáneos y por sus biógrafos como un hombre de acción y un pragmático más que un erudito especialista en filosofía del derecho. Martínez Paz, por ejemplo, en 1916 sintetizaba de esta manera las doctrinas jurídicas que formaban parte del universo de ideas de Vélez y de los jurisconsultos de su época –incluso aquellos que como Alberdi o Vicente Fidel López discutieron acaloradamente los principios del Código: “Las doctrinas jurídicas hasta 1870 fluctuaban en la lucha librada entre el viejo concepto del derecho natural inmutable y las modernas direcciones del utilitarismo, historicismo, economicismo y democracia, que habían de influir después en la obra de nuestra codificación; es cierto, nunca se llegó a eliminar la doctrina tradicional, ni a destruir la fuerza del derecho romano que la encarnaba…”. MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…, cit., p. 256.
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que consideraban que el individuo era quien cualificaba los derechos, de ahí que reciban su denominación de la naturaleza humana, la que entraña su ejercicio y posesión. Estos derechos no son configurados por el sistema legal, sino que son derechos propios del hombre en el ejercicio de sus derechos políticos.55 Estos presupuestos eran impensables para Vélez, que al decir de Alfredo Palacios décadas después reclamando la reforma del Código Civil, señalaba “las ideas de Vélez y por tanto del código están en pleno siglo XVIII”.56 Algunas reflexiones finales: los derechos de propiedad y las miradas desde la historiografía clásica Dos grandes preocupaciones atraviesan este ensayo. Por una parte, el interés por analizar las formas históricas del orden jurídico configurado hacia mediados del siglo XIX, tratando de captar las mutaciones y continuidades presentes en las definiciones y delimitaciones de los derechos de propiedad, individuo y familia. Y por otra, en cuánto estas nuevas reglas significaron rupturas respecto del mundo colonial, tema que, a su vez, conduce a reflexionar sobre el impacto y alcance de las reformas liberales en la sociedad argentina. Respecto de la primera cuestión, podemos afirmar que el proceso de delimitación de los derechos de propiedad fue sin duda exitoso y se impuso por sobre una diversidad de formas sociales de propiedad. Este nuevo orden legal fue una dimensión consustancial a los cambios estructurantes que se produjeron en el Plata. Los derechos de propiedad sentaron nuevas reglas de juego, proceso que, como se ha visto a través del pensamiento de los juristas, no fue ni lineal ni unívoco. Aunque ciertas rupturas esenciales pueden señalarse a partir del Código, se impusieron las ideas del dominio como absoluto e individual y la de la familia legítima como pilar de la sociedad. Estos dos elementos dan cuenta de la preocupación de Vélez por consolidar ciertos dispositivos que ayuden a “disciplinar” una sociedad que la literatura histórica tiende a definir como escasamente proclive a la normatividad. Las nuevas definiciones de la propiedad convivieron con principios que tendían a fortalecer a las familias en su papel de transmisores y reproductores del orden material y simbólico. Este capitalismo se fundaría entonces en unos derechos de propiedades pensados desde un liberalismo que se veía equilibrado y restringido con una activa participación del grupo familiar. El grupo familiar, y su referencia en la comunidad (local y de vecinos), neutralizaría los riesgos de un individualismo pleno, que era impensable en el esquema de Vélez y de la sociedad rioplatense del siglo XIX. 55
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Para un detallado análisis acerca de las múltiples definiciones de individuo que convivían en el mundo jurídico, véase SERVAN REYES, María del Carmen Laboratorio constitucional…, cit. Por razones de espacio, no analizaremos más en detalle las formas de definir las personas jurídicas, que ayudarían a profundizar en la concepción de individuo presente en el código. Véanse las notas al capítulo primero de “las personas”, CC, título primero. CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit., p. 231.
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Si bien el Código Civil y la Constitución Nacional de 1853 constituyeron los pilares sobre los que se construyó la Argentina de la modernidad –en la medida que implantaron, desde una aparente y común concepción ideológica, los principios de la propiedad privada y del individuo– en la delimitación de los derechos civiles, los codificadores alcanzaron un equilibrio entre viejas y nuevas concepciones a los efectos de evitar una confrontación con prácticas sociales y económicas de larga existencia en el mundo colonial. Esta tensión, que refleja la convivencia de diferentes culturas jurídicas, algunos autores llegan a hablar de la babel jurídico-constitucional, contradice aquellos presupuestos que consideraban el liberalismo a outrance de los intelectuales que construyeron la nación. En el caso argentino, y de manera semejante a los señalamientos realizados por Carmen Diana Deere y Magdalena León en su análisis sobre América Latina,57 era impensable, en términos objetivos y culturales, que los grupos dirigentes optaran por la libre disposición de los bienes. Ni las familias propietarias ni el estado aceptarían tal modalidad, que dejaba en manos de la voluntad paterna la distribución de bienes entre los hijos. Los grupos dirigentes compartían tácitamente la convicción de que el estado debía jugar un rol significativo en este proceso de consolidación de una sociedad capitalista en el Río de la Plata. Esta realidad fue claramente percibida por Vélez, que pasa de la doctrina a la decisión política a lo largo de las definiciones más centrales en el código, como la delimitación de la propiedad. Como se ha visto, la exclusividad del dominio convive con formas ocultas de derechos comunitarios. Empero, la ruptura doctrinaria y social se produjo con más fuerza a posteriori de la promulgación del Código, mediatizada por cambios profundos en el dictado de la cátedra de Derecho Civil en la Universidad de Buenos Aires y, por tanto, en la socialización de los futuros abogados y jurisconsultos. Se dejó de lado la tradición romanoespañola por los principios del Código Civil y se dio prioridad a la concepción de los autores americanos y europeos en los que, en parte, se inspiraba. La exégesis se impuso en lugar de la interpretación y los abogados, formados a partir de los años 1870, imbuidos de la “cultura” del Código, compartieron la exaltación de la propiedad privada como individual y absoluta y la familia legítima como vehículo de control y estabilización de la sociedad frente a los cambios económicos y sociales (incluida la masa de inmigrantes). Esta cultura del Código llevó a un borrado de huellas e inventó un discurso, fundado en la ley y en los principios de propiedad como individual y absoluta, haciendo desaparecer otras formas, ahora ilegítimas, que pudieran incluir el “derecho de uso” como la “posesión”. Este proceso alcanzó tal éxito que los textos políticos y académicos repitieron, como una verdad de hecho, que las rupturas producidas desde la implantación de una legislación homogeneizadora tendieron a crear una sociedad de individuos. Asimismo, se incorporó en los discursos la certeza de que el Código de Vélez había sido el medio más eficaz, no sólo frente al 57
DEERE, Carmen Diana y LEÓN Magdalena Género, propiedad…, cit.
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latifundio y la concentración de riqueza, sino aún más importante, para sentar las bases de una sociedad igualitaria e inclusiva. Fue esta versión oficial de la cultura del código que, la historia del derecho primero y la historiografía liberal después, retomaron.58 En este contexto, deben entenderse las representaciones y discursos elaborados, en parte del campo del derecho sobre el carácter fundacional del Código, que marcaría el punto evolutivo de un proceso tendiente a la implementación de un principio de ley superadora de las interpretaciones. La codificación sería, entonces, producto de las acciones gubernamentales y reflejo de las ideas jurídicas de un conjunto de actores que plantearon la necesidad de dar un Código para la nación que superara las tradiciones del país. Esta interpretación parte, en gran medida, de los exegetas de Vélez, principalmente de dos de sus biógrafos E. Martínez Paz y, en menor medida, de Alfredo Chaneton,59 quienes en sus interpretaciones exaltaron el “lado liberal” del Código Civil. Para Martínez Paz, por ejemplo, Vélez consideraba a la propiedad como un bien más, al que había que estimular en su circulación. En la lectura a la que daba prioridad este autor, el comercio civil era, en el concepto de la época, el único procedimiento eficaz para acrecentar la fortuna privada pública.60 Evitar la inmovilidad de la propiedad era la forma de impedir que la propiedad, retenida en las mismas manos, pudiera servir de base a una aristocracia. Es decir, que cuando Vélez hablaba de preocupaciones de orden social, lo hacía desde la convicción de que la movilidad de las tierras era la base de la mayor prosperidad. Esta visión parece trasladarse, sin demasiadas modificaciones, del campo del derecho a la historiografía académica. Claro ejemplo lo constituyen dos interpretaciones históricas antagónicas sobre la propiedad de la tierra, elaboradas en las primeras décadas del siglo XX, como Evolución histórica del régimen de la tierra pública de Miguel Ángel Cárcano y La burguesía terrateniente argentina de Jacinto Oddone.61 En ambos autores, y más allá de las diferencias de época y de interpretación, se manifiesta esta imagen del triunfo del individuo y de la propiedad privada como categorías
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Para una puesta al día de los aportes de esta tradición historiográfica, remitimos, principalmente, a TAU ANZOÁTEGUI, Víctor Las ideas jurídicas…, cit. y DALLA CORTE, Gabriela “La historia del Derecho en Argentina o la historia Jurídica como proceso”, en Prohistoria, núm. 3, 1999, pp. 133-158. Para un análisis de la Escuela Histórica, ver el clásico estudio de HALPERIN DONGHI, Tulio José Hernández y sus mundos, Sudamericana, Buenos Aires, 1985. CHANETON, Abel Historia de Vélez…, cit., p. 240, escribe por los mismos años que Odonne y, al igual que este autor, se ve influenciado por las ideas de función social de la propiedad y considera que, desde el Código Civil de Vélez, se encuentran los instrumentos de una reforma adaptada a las exigencias sociales al dar, a la ley del estado, la primacía. Además, consideraba que Vélez había dado a la ley la suficiente plasticidad para adaptarla a los cambios sociales con una jurisprudencia inteligente. MARTÍNEZ PAZ, E. Dalmacio Vélez…, cit., p. 256. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit.; ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente argentina, Buenos Aires, 1935.
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que inauguraron el Estado moderno. Para ambos autores, que la tradición historiográfica colocó en veredas enfrentadas, la delimitación de los derechos de propiedad y el Estado jugaron un papel esencial en la construcción del capitalismo agrario pampeano.62 Para Cárcano, la solución exitosa de mediados del siglo XIX fue la implantación de una ley que asegurara la apropiación individual: “El árbol de la libertad debía arraigarse en la tierra […] el estado era el factor decisivo en el sentido de favorecer aquella orientación”.63 Además, ambos compartieron la necesidad de subsanar los errores de la aplicación de las leyes que desembocaron en el acaparamiento de las tierras, aunque para cada uno de ellos las causas y las soluciones fueron diferentes. Para Cárcano,64 estos efectos no deseados fueron en parte menores por la existencia de una legislación liberal sobre herencia que habría colaborado en la destrucción del latifundio. “El estado, decía, era factor decisivo en el sentido de favorecer aquella orientación –que condensaba el régimen de la tierra en las palabras de libertad, igualdad, propiedad y seguridad”. Por ello, debía entregarse la tierra pública a la iniciativa y trabajo individual. La Constitución significaba la propiedad individual y absoluta, no habría más ejidos comunes, fundaciones ni mayorazgos. Todo se ponía en movimiento por la igualdad de las reparticiones hereditarias, que la subdividían mecánicamente, por la libertad de adquirir su dominio directamente y por contrato, y por la rapidez y baratura que caracterizaba la transmisión sin alcabalas ni restricciones. Aunque estas intenciones parecieran no haberse cumplido ya que, avanzando en el análisis, Cárcano proyecta una visión menos optimista. Sin demasiadas explicaciones sobre las razones del fracaso de las leyes liberales, propugnaba una reforma agraria que debía comprender una ley general de tierras que apuntara a la unidad familiar y al establecimiento de un nuevo régimen impositivo de la propiedad fundiaria.65 Dividir, determinar y asegurar la propiedad por el título completo. En cambio, para Odonne,66 las leyes que apuntaron a la consolidación de la propiedad de la tierra fracasaron frente a la perversidad de los intereses de una clase social que detentaba el poder, los terratenientes. Esto habría llevado al fracaso de las buenas intenciones de los forjadores de la nación. Estas familias terratenientes habían logrado exitosamente por más de un siglo –el transcurrido entre la enfiteusis de
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Por esta razón, ambos, en dos momentos históricos diferentes y dando una importancia muy disímil al capital privado y al emprendimiento individual, coinciden en la necesidad de una ley de reforma agraria. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 26. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 94-95. Ver principalmente página 383 y ss. Hemos dejado expresamente de lado los errores empíricos y las interpretaciones que este trabajo presenta. Sólo nos limitaremos a sus aspectos vinculados con una representación social de amplia extensión en los discursos académicos y de sentido común.
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Rivadavia, el origen de los males y la guía de contribuyentes de 1928 sobre la que sienta su estudio– mantener sus propiedades latifundistas.67 Más allá de sus diferencias y de las líneas históricas que defendieron, ambos creían en la necesidad de rever el problema de la tierra, empero sus análisis, al fundarse en una interpretación mecánica del papel de las leyes sobre el cambio social, cuyos resultados, sea por manipulación o por “efectos no deseados”, llevaron a la configuración de una sociedad inequitativa. En última instancia, esta convicción de un cambio desde la ley, los llevó a desdeñar, como explicación, tanto los costos sociales que las nuevas definiciones jurídicas provocaron, como la convivencia de múltiples formas de posesión y ocupación, que coexistieron en las diferentes regiones, incluso amparadas por la propia norma madre que era el Código Civil. Esta representación aceptada incluso por el sentido común, generó un velo que ocultó, durante años, los matices, las tensiones y los conflictos que se dirimieron por detrás de esta aparente creación de nuevas leyes que aseguraban el triunfo desde el estado de la “sacrosanta propiedad”. Por ello, este artículo se cierra con una serie de interrogantes relacionados con el interés por profundizar en las formas históricas que este proceso adquirió en los diferentes espacios regionales. ¿En cuánto y de qué forma estas nuevas reglas de juego se plasmaron en nuevas prácticas? ¿En cuánto esta homogeneización plasmada en el papel y los discursos fue exitosa en las prácticas de la gente? Obviamente, no estamos en condiciones de responderlos, apenas hemos entrevisto un tema que sólo puede ser pensado y discutido a escala comparada y combinando diversas preguntas y perspectivas de análisis. La historiografía rural del siglo XIX ha comenzado a mostrar la conflictividad que el proceso de apropiación conllevó.68 Desde lo jurídico, una historia social de las categorías queda como tarea pendiente a los efectos de enmarcar, con mayor precisión, esta transición de las que apenas hemos dado cuenta. Dicho análisis permitirá, creemos, por una parte, aprehender con mayor claridad las rupturas y continuidades de este orden jurídico y su traslado a las formas argumentativas de la justicia y sus actores; por otra, las negociaciones y confrontaciones generadas en este proceso de instauración del nuevo hábeas normativo. En suma, una mayor comprensión histórica de las categorías sociales, que no pueden ser leídas desde nuestras formas de pensar la propiedad.
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“Dada su condición especial, nuestro país pudo haber sido un verdadero campo de cultivo de las mejores teorías y prácticas que ya se conocían afuera. Y con buena voluntad y sanos sentimientos pudo haberse formado una nación con las instituciones y las leyes más adelantadas y convenientes para los intereses de la colectividad argentina. Pero si bien el país tuvo gobernantes probos, que conocían en toda su intensidad y gravedad, se dejaron tomar por los engranajes de la máquina que encontraron montada pasando a constituir, a su pesar, una nueva pieza de la misma […] Estamos seguros que si la solución del mal hubiera dependido de Avellaneda, de Mitre, de Sarmiento, hoy no lamentaríamos la existencia del latifundio. La única solución a estos males era la Reforma Agraria”. Véase referencias bibliográficas en nota 2.
La herencia colonial Moderada composición y remates en Buenos Aires, 1780-1822 GUILLERMO BANZATO Introducción uego de la débil presencia de españoles y criollos en el hinterland del puerto de Buenos Aires –escasamente defendido por los precarios fuertes que se levantaron a mediados del siglo XVIII– los primeros pobladores se asentaron en un proceso continuo desde la fundación de las guardias de la línea de Vértiz, a fines de la década de 1770.1 Esta presión por la tierra significó también que los ocupantes reclamaran sus títulos de propiedad, recibiendo una disímil respuesta de las autoridades coloniales, y luego las independientes, mediante los sistemas de remates y moderada composición. En este trabajo proponemos una revisión del tema en la historiografía, un análisis de la influencia de la entrega de títulos para asegurar la propiedad en la expansión de la frontera productiva y una ponderación de la cantidad de tierra que pasó a manos privadas en la provincia de Buenos Aires entre 1780 y 1822. Los que se consideran “trabajos clásicos” sobre el problema de la distribución y ocupación del territorio en Argentina manifestaron un fuerte rechazo por la tradición española, por un lado, porque consideraron que la metodología conquistadora se basaba en la ocupación de amplios territorios sin asentamientos poblacionales lo suficientemente numerosos como para garantizar un mínimo de vida civilizada, y en ese sentido lo contrastaban con el modelo estadounidense que se apoyaba en poblaciones concentradas en las costas o sobre ríos navegables. Por otro lado, consideraron que el sistema español permitía el latifundio. Por lo tanto, descartaron que la moderada composición hubiera sido efectiva ya que su implementación fue difícil y costosa, aunque no aportaron datos cuantitativos al respecto.2 Los trabajos siguientes supusieron que la moderada composición y las mercedes no consistían en títulos de propiedad, sino en otorgamiento del usufructo de la tierra manteniendo el estado el privilegio de revocarlo, de este modo suponían que había más poseedores que propietarios pues, en
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MARFANY, Roberto “Frontera con los indios en el Sud y fundación de Pueblos”, en LEVENE, Ricardo –director– Historia de la Nación Argentina, El Ateneo, Buenos Aires, 1962, 3ª edición, Vol. 4, 1ª sección, capítulo VI, pp. 265-289; BARBA, Fernando Frontera ganadera y guerra con el indio, Editorial de la Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 1997; BANZATO, Guillermo La expansión de la frontera bonaerense. Posesión y propiedad de la tierra en Chascomús, Ranchos y Monte, 1780-1880, Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, 2005. AVELLANEDA, Nicolás Estudio sobre las leyes de tierras públicas, La Facultad, Buenos Aires, 1915 [1865], pp. 32-34; CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 3-8.
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definitiva, antes de 1815 no se habría manifestado demasiado interés por la propiedad de la tierra.3 A partir de la renovación historiográfica de mediados de los años 1980, comenzó a discutirse sobre la prodigalidad de la Corona española en la entrega de tierras, especialmente desde la segunda mitad del siglo XVIII en adelante. Por un lado, Raúl Fradkin utilizando la evidencia de los estudios sobre la estructura de las estancias consideró que durante el periodo colonial se tuvo mucho cuidado en controlar que no se entregaran grandes dimensiones de tierra realenga.4 Por otro lado, Eduardo Azcuy Ameghino, estudiando la apropiación jurídica de la tierra en la Banda Oriental y la provincia de Buenos Aires en el periodo tardocolonial, realizó una descripción pormenorizada del articulado de la Real Cédula de 1754 que reglamentó la entrega de tierras realengas, estimando que como no se limitaron las cantidades de tierra y su precio era barato en relación con los costos administrativos, pocas personas tenían suficiente capital como para iniciar los trámites que además demandaban cierto tiempo e influencias en el sistema burocrático. Según el autor, estas circunstancias negativas para la mayoría de los pobladores habrían sido reconocidas por los mismos monarcas, decidiendo que los expedientes se resolvieran en América. No obstante, en consonancia con la bibliografía clásica sobre la propiedad de la tierra, Azcuy Ameghino concluyó que el gobierno colonial habría fomentado el latifundio y la gran propiedad, aunque hasta fines del siglo XVIII fuera poco utilizada en la zona que rodeaba a Buenos Aires debido a que, para la época en que se puso en vigencia el sistema, las tierras ya estaban jurídicamente apropiadas por los sistemas de mercedes reales. Combinando el estudio de las discusiones en Buenos Aires y Montevideo durante los últimos años de ese siglo respecto de la conveniencia o no de otorgar tierras realengas, el análisis de los censos de hacendados de 1788 y sobre la base de una muestra de expedientes de moderada composición, demostró que se incrementó su uso cuando comenzó la expansión de la frontera hacia 1790.5 Las argumentaciones sobre los proyectos de entrega de tierras públicas a fines del siglo XVIII, continuaron en torno al estudio del arreglo de los campos, debate de inicios del siglo XIX en el que algunos intentaron limitar la entrega de tierras realengas en grandes extensiones. En el caso de la región de Colonia en la Banda Oriental desde mediados del siglo XVIII en adelante, Jorge Gelman ha demostrado que el apoyo del estado colonial a los grandes latifundistas fue relativo, conformándose una estructura 3
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ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente…, cit., pp. 13-23; CARRETERO, Andrés “Contribución al conocimiento de la propiedad rural en la Provincia de Buenos Aires para 1830”, en Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, Vol. 12, núm. 22-23, 1970, pp. 246292. FRADKIN, Raúl “La historia agraria y los estudios de establecimientos productivos en hispanoamérica colonial: una mirada desde el Río de la Plata”, en FRADKIN, Raúl –compilador– La historia agraria del Río de la Plata colonial, CEAL, Buenos Aires, 1993, Vol. I, pp. 7-44. AZCUY AMEGHINO, Eduardo El latifundio y la gran propiedad colonial rioplatense, García Cambeiro, Buenos Aires, 1995.
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de la propiedad donde algunas grandes estancias alternaban con extensiones más pequeñas y con gran cantidad de ocupantes sin título. En esta tensión por la ocupación y acceso a la propiedad no estuvieron ajenos los conflictos entre los que intentaban acaparar mayor cantidad de tierras (generalmente absentistas) y los pobladores asentados en la región, como también puede verse en la frontera sur de Buenos Aires.6 Si en las zonas de antiguo asentamiento situadas al norte del puerto se pasó de las mercedes a la venta privada, puesto que aquéllas ocupaban todo el territorio disponible,7 hacia el sur sobre la costa del Río de la Plata las cosas fueron muy distintas pues en la muy amplia jurisdicción de Magdalena se otorgaron mercedes reales desde el siglo XVI en adelante, especialmente en el siglo XVII, pero no hay seguridad de que los actos de dominio hayan sido efectivos en todos los casos, puesto que en las mensuras del siglo XVIII no hay mención de los dueños anteriores, igualmente hacia la frontera del río Salado donde las mercedes sólo reconocieron una porción del 10% de tierra disponible.8 El resto, ocupada desde fines del siglo XVIII, se repartió por otros sistemas tal como empezó a demostrarse con estudios concentrados en diferentes partidos a partir de finales de la década de 1990. Un primer trabajo se ocupó de Monte y Ranchos,9 en el que utilizando fuentes censales, expedientes de Escribanía Mayor de Gobierno y los duplicados de mensura, describió el proceso de ocupación de la tierra y acceso a la propiedad legal hasta 1815, distinguiendo con precisión el asentamiento y el acceso a la propiedad anterior a esta fecha, preferentemente por unos pocos grandes hacendados, aunque el corte cronológico que realizaron los autores no coincide totalmente con el proceso de apropiación legal de tierras, pues si hubieran llegado hasta 1822 habrían enriquecido su visión, completando la ocupación del territorio y aprovechando el cúmulo de expedientes que se iniciaron en 1819.10 Un muy buen estudio sobre Dolores demostró que hubo pocos casos de entrega de tierras en moderada composición y remate entre 1790 y 1810 que representaban 6
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GELMAN, Jorge Campesinos y estancieros. Una región del río de la Plata a fines de la época colonial, Los libros del riel, Buenos Aires, 1998, pp. 124-130. Para el caso de Chascomús, ver BANZATO, Guillermo La expansión..., cit., pp. 167-176. BARBA, Enrique et al. “Orígenes y evolución de Arrecifes. El pago y el pueblo”, en Segundo Congreso de Historia de los Pueblos de la Provincia de Buenos Aires, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 1974, pp. 255-266; BIROCCO, Carlos María “La evolución de la propiedad de la tierra en los antiguos curatos de Areco y Cañada de la Cruz (1690-1790)”, en Primeras Jornadas Interdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroindustriales, Buenos Aires; CANEDO, Mariana Propietarios, ocupantes y pobladores. San Nicolás de los Arroyos, 1600-1860, Universidad Nacional de Mar del Plata-Grupo de Investigación en Historia Rural Rioplatense, Mar del Plata, 2000, pp. 83-94. ARRONDO, César y SANZ, Vilma “La ocupación de tierras en el pago de la Magdalena. De los primeros repartimientos hasta la ocupación de comienzos del siglo XIX”, en Anuario del Instituto de Historia Argentina, La Plata, núm. 1, pp. 9-24; BANZATO, Guillermo La expansión…, cit., pp. 45-47. Nombre original del actual partido de General Paz, actualmente su ciudad cabecera se sigue llamando así. En adelante siempre usaremos la antigua denominación. MAYO, Carlos y LATRUBESSE, Amalia Terratenientes, soldados y cautivos. La frontera, 1736-1815, Biblos, Buenos Aires, 1998.
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sólo el 16% de la tierra entregada por el Estado hasta 1860, debido a que esta zona tuvo un difícil proceso de asentamiento, el fuerte lo destruyeron durante el malón de abril de 1821, consolidándose recién a finales de la década de 1820, después de pacificarse las relaciones con los aborígenes.11 En ese sentido, encontramos similitudes en otros espacios del antiguo Virreinato del Río de la Plata, pues en la Córdoba de los primeros años revolucionarios se entregaron sólo tres campos en moderada composición, mientras que después de los difíciles años 1820 las autoridades independientes también continuaron con el sistema colonial, si bien allí extendieron su aplicación hasta mediados del siglo XIX, aunque hay que destacar que el número de operaciones fue más reducido que en la campaña bonaerense, alcanzando en total 31 remates y 14 escrituras en moderada composición para toda la jurisdicción cordobesa; también el primer gobernador de Corrientes entregó tierras en moderada composición entre 1821 y 1824, mientras que el siguiente, Pedro Ferré, optó por dar prioridad a los remates, y más tarde el Congreso habilitó las donaciones.12 Más al norte aún, en la región de Concepción, Paraguay, abierta a la colonización aproximadamente en la misma época de la expansión hacia el río Salado en Buenos Aires, los gobiernos coloniales optaron por el sistema de mercedes que reglaban las Leyes de Indias alcanzando, entre 1792 y 1806, 52 estancias con una extensión de más de cuatro millones de hectáreas, dedicadas a la ganadería y la producción de yerba mate, en una zona poco atractiva debido a los conflictos con Brasil y los aborígenes. Al mismo tiempo, en los alrededores se establecían chacras, cuyos pobladores tenían menos recursos y obligación de servir en la milicia, muchas veces estas chacras pertenecían a los mismos estancieros. Igualmente que en el Río de la Plata, estas políticas tuvieron continuidad durante la época de Francia, aunque el dictador paraguayo anuló las mercedes que no se encontraban pobladas y las repartió entre personas de escasos recursos.13 La moderada composición y el remate en la legislación castellana El interés fiscal de la corona llevó a la instauración del remate como método para obtener un beneficio inmediato a la entrega de los terrenos realengos, sin desistir de
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MASCIOLI, Alejandra Productores y propietarios al sur del Salado (1798-1860), Universidad Nacional de Mar del Plata-Grupo de Investigación en Historia Rural Rioplatense, Mar del Plata, 2004; WALTHER, Juan Carlos La conquista del desierto, EUDEBA, Buenos Aires, 1970, pp. 148-149. FERREYRA, Ana Inés “Estado y política de tierras en la provincia de Córdoba, 1810-1855”, en LÁZZARO, Silvia –compiladora– Estado y cuestiones agrarias en Argentina y Brasil, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, La Plata, 2000, pp. 111-145; SCHALLER, Enrique César “El proceso de distribución de la tierra en la provincia de Corrientes (1588-1895)”, en Anuario del Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”, núm. 1, 2001, pp. 129-186. ARECES, Nidia Estado y frontera en el Paraguay. Concepción durante el gobierno del Dr. Francia, Centro de Estudios Antropológicos de la Universidad Católica, Asunción, 2007, pp. 219-271.
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las mercedes. Si bien se había pensado que las visitas14 despachadas por las Audiencias a su jurisdicción determinarían las parcelas que podían venderse en subasta pública, en la práctica fueron los mismos particulares quienes, a través de un pedimento, indicaban el lugar que deseaban y la cantidad que estaban dispuestos a comprar, realizando una oferta según la calidad de la tierra. Luego se inspeccionaba lo denunciado y se comprobaba su condición de baldío, a la vez que se ponderaba su calidad y tasaba. Los colindantes debían ratificar u oponerse si consideraban que se habían tomado tierras ya ocupadas por ellos. A continuación se difundía durante treinta días (mediante los llamados pregones) y las ofertas de otros postulantes que mejoraran la tasación debían hacerse en el tiempo que duraba una vela encendida. Finalmente se formalizaba el remate, ingresando en las cajas reales el importe correspondiente al terreno más el del impuesto de media anata, un porcentaje calculado sobre la base de lo que correspondía pagar por la tierra.15 En 1591, al percibir que la ocupación del territorio no siempre era acompañada por la tramitación de los títulos correspondientes, la corona dispuso por Real Cédula la revisión de la situación jurídica de los poseedores americanos, confirmando los legítimos y exigiendo el pago de una composición para confirmar de derecho las situaciones de hecho. Esta medida fue reforzada en 1631 con otra Real Cédula que ordenaba admitir en moderada composición a quienes estuvieran establecidos en terrenos realengos, despachándoseles nuevos títulos. Para Ots Capdequí la moderada composición no era un título, sino la base para obtener uno, pues subsanaba el hecho de que una persona ocupaba tierras realengas sin título, o teniéndolo tomaba más espacio que el asignado.16 Esta disposición se perfeccionó con la Real Cédula de 1754, por la cual la corona reconoció que muchos tenían dificultades para solicitar la confirmación de sus títulos, especialmente aquellos que poseían sitios pequeños, dados los costos de realizar el trámite. Por otro lado, constató que había tierra sin cultivar, ya sea por falta de ocupantes o porque quienes las detentaban no tenían los títulos que aseguraran su posesión; en uno y otro caso advirtió el perjuicio fiscal que esta situación reportaba. De manera que reglamentó el sistema de otorgamiento de la tierra indicando precisa-
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La visita era un procedimiento de control hacia los funcionarios coloniales con el fin de asegurar una administración leal y eficiente. El accionar del visitador era secreto y podía desarrollarse en cualquier momento del mandato del funcionario cuestionado. Las visitas podían ser específicas –dirigidas a un funcionario en particular o provincia– o generales –inspeccionaba todo el funcionamiento de un virreinato o capitanía general. Los visitadores generales eran nombrados casi siempre por el Consejo de Indias con la anuencia del Rey, los visitadores específicos podían ser designados por el Virrey en consulta con la Audiencia. HARING, C. H. El imperio español en América, Alianza Editorial Mexicana, México, 1990, pp. 202-203. OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen de la tierra en la América Española durante el periodo colonial, Montalvo, Ciudad Trujillo, 1946, pp. 56-58. OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen…, cit., pp. 70-71.
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mente la manera de recaudar y rendir cuenta del monto obtenido y, al mismo tiempo, dispuso la regularización de las tenencias en precario ordenando las medidas a adoptar según si las situaciones de hecho y derecho fueran anteriores o posteriores a 1700, poniendo en juego la ocupación del suelo y la legitimidad de los títulos.17 Respecto de la importancia de la recaudación, se impidió al Consejo de Indias manejar estos fondos, a la vez que se facilitaron los trámites reduciendo los costos, pues las confirmaciones las podían dar directamente las Audiencias. En cuanto a la ocupación, se definió para aquellas situaciones anteriores a 1700 basándose en la posesión, sea cual fuere la naturaleza del título que se invocara, y para aquellas situaciones originadas después de 1700 se exigió, indefectiblemente, el título o la solicitud de moderada composición.18 El ocupante iniciaba el trámite de moderada composición con una solicitud al gobernador, luego tomaba vista el fiscal en lo Civil y Hacienda, quien indicaba que debía admitirse sin perjuicio de tercero –es decir, que debía asegurarse que las tierras no estuvieran ya ocupadas– y conocerse los años de establecimiento del denunciante en el lugar. A continuación el gobernador delegaba el trámite en alguna autoridad local, por ejemplo el alcalde de la hermandad, quien debía verificar que el terreno fuera baldío, el tiempo de ocupación y las mejoras que el ocupante hubiera realizado, todo sobre la base de la presentación de testigos, quienes debían ser personas idóneas y con años de asentamiento en el lugar; luego, junto con el agrimensor y los vecinos linderos debían reconocer el terreno anotando su calidad, aguas, pastos, potreros, montes, propietarios linderos, indicar si estaba ocupado por otras personas, y, en este caso desde cuánto tiempo, detallando la relación con el denunciante. El reconocimiento del terreno, llamado “vista de ojos” permite formarnos una idea de las características del terreno y el ambiente de la pampa, como así también el conocimiento que los lugareños tenían de los ciclos climáticos, la flora y la ponderación que hacían sobre las posibilidades que el terreno ofrecía para producir. Véase el siguiente ejemplo de un terreno en Pergamino: “…hechas las observaciones que se juzgaron convenientes sobre el agua de dicho Arroyo, dixeron que todo su caudal recevia de las lluvias y que como cerca de las lagunas y cañadas que forman su origen era de poco seno y duracion el agua que recivia: que quando las lluvias escasean se corta su corriente; y la poca agua que entonces se suministran las vertientes referidas, se hace potable de los Animales en el Estio pr pocas horas de la mañana: de suerte queen dicha Estacion (tiempo generalmente de secas) desde las
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Una transcripción de la Real Cédula del 15 de octubre de 1754 en AZCUY AMEGHINO, Eduardo El latifundio..., cit., pp. 143-147. OTS CAPDEQUÍ, José María El régimen…, cit., pp. 115-116.
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ocho del dia ninguna clase de animales bebe sus aguas, que se ponen amargas del mucho salitre que produce el terreno y del ardiente influxo del sol: qe quando se siente la fatal calamidad de la seca, tienen los hacendados de una y otra parte de dho Arroyo, el penosisimo trabajo de abrir pozos llamados comunmente jagueles y sacar a fuerza de brazos agua dulce, o al menos fresca, y poco salada para dar de bebera sus haciendas, en las horas mas terrible del calor: dijeron asi mismo qe los pastos qe producia este campo eran trebolares y gramillas; pero en distancia como de media legua asia los fondos del sud, concluian estos y seguian los pastos llamados fuertes, qe por su asperezay amargor eran desechados del Ganado Bacuno; añadiendo qe aquel corto campo de pastos dulces, eran sofocados desde la primavera con el Abrojales y cardos cuya propagacion es indecible: y qe esta yerba luego que crece impide las maniobras de campaña, por no poderse penetrar a causa de la espina que produce”.19 La constante ocupación de la campaña bonaerense por migrantes procedentes de las provincias del interior, las características de la producción y la complejidad del acceso a la tenencia de la tierra que últimamente se ha estudiado tan en detalle,20 se ven reflejadas en las mensuras, pues los agrimensores indicaban las poblaciones que quedaban dentro del terreno medido. Entre los muchos ejemplos encontrados, veamos un campo de Magdalena: “…quedaron comprehendidas dentro de dicho terreno cinco poblaion, los cuales son, Dn Pedro Villalba, poblado de tiempo de doce años, con docientas cavezas de ganado, y unos caballos, Juan Villalba de treinta y cuatro años de poblado con docientos treinta y cinco animales Bacunos, unos pocos de caballos, Jose Fernandez de tiempo de un año, conada qe el rancho, Gabier Rodriguez tiem19
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Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, Escribanía Mayor de Gobierno (en adelante AHPBA, EMG), 139-11148-1818. Sobre la incidencia de los cardos en la producción ganadera cfr. AMARAL, Samuel “Auge y decadencia del cardo en el siglo XIX”, en Anales de la Sociedad Rural Argentina, núm. 1-3, enero-marzo de 1999, pp. 42-47, y RECALT, Gustavo “Los cardos y las tareas rurales en la provincia de Buenos Aires durante el siglo XIX”, en Mundo Agrario, núm. 8, primer semestre de 2004 [en línea] http://www.mundoagrario.unlp.edu.ar. GARAVAGLIA, Juan Carlos y GELMAN, Jorge “Mucha tierra y poca gente: un nuevo balance historiográfico de la historia rural platense (1750-1850)”, en Historia Agraria, núm. 15, 1998, pp. 2950; GARAVAGLIA, Juan Carlos y GELMAN, Jorge “Capitalismo agrario en la frontera: Buenos Aires y la región pampeana en el siglo XIX”, en Historia Agraria, núm. 29, 2003, pp. 105-122; FRADKIN, Raúl O. “Caminos abiertos en la pampa. Dos décadas de renovación de la historia rural rioplatense desde mediados del siglo XVIII a mediados del XIX”, en GELMAN, Jorge –compilador– La historia económica de Argentina hoy. Balance historiográfico, Prometeo, Buenos Aires, 2006, pp. 189-208.
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po de catorce meses, con cincuenta cavezas de Ganado, Pascuala Visuara de tiempo de cinco años, con ciento cincuenta cavezas de ganado; a todos los cuales le hice saber quedaban dentro del terreno denunciado pr Dn Jose Alejos Llanos, y todos contestaron que estaban conformados, y no tenian que decir”.21 Seguidamente el piloto agrimensor procedía a medir y, conocidas las dimensiones, se nombraban dos vecinos para que tasaran el predio de acuerdo a la calidad que hubieran observado. Luego se regulaba la media anata y el gobernador ordenaba la expedición del título correspondiente al Escribano de Gobierno.22 Nótese aquí también que, al igual que para las mercedes, la vecindad tenía gran importancia no sólo para solicitar la tierra sino también para que los otros vecinos que actuaban como testigos reconocieran al solicitante y lo apoyaran, pues los tasadores también eran vecinos del pago. Este método podía dar lugar a que los precios se acordaran hacia abajo, aunque los funcionarios solían estar atentos a estas circunstancias, como lo demuestra un trámite iniciado en Ranchos, en el que el fiscal consideró: “…qe la tasacion se ha hecho algo baxa con concepto a qe sus fondos estan expuestos a las invaciones de los Indios Infieles, como esta circunstancia es regular que cese luego qe se ponga en practica el nuevo arreglo de los campos, tiempo en qe su Magd puede vender con mas lucro estos terrenos devera dicho denunciante en concepto del Fiscal conformarse en dar 40 pesos por cadalegua quadrada qe es lo menos a qe suelen tasarse y sujetarse a las providencias que se den en el nuevo arreglo de campos baxo cuyas condiciones no halla reparo el fiscal en qe el expediente pase a la Junta de Almoneda para qe precedidos los tres pregones de estilo en esta capital se remate en el mejor postor”.23 En la región rioplatense durante el periodo que trabajamos estaban vigentes tanto la moderada composición como el remate, pero los solicitantes preferían la primera, en primer lugar porque en la mayoría de los casos que hemos trabajado había una ocupación previa que los favorecía en el momento del otorgamiento de la tierra y, en segundo lugar, porque obviamente en el remate se corría el riesgo de pagar una cantidad mayor o perder el campo. Por eso se insistía tanto en los años de posesión; los funcio21 22
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AHPBA, EMG, 140-11416-1821. Lamentablemente no aparecen en los expedientes los otros gastos a los que hace referencia Azara, pero puede inferirse su importancia en la insistencia de los solicitantes para que la mensura la hiciera un agrimensor que ya se hallaba en la zona delimitando otros campos. Cfr. REGUERA, Andrea “La controversia de la propiedad de la tierra. Pensamiento, interpretación y realidad” en este mismo volumen, nota 6. AHPBA, EMG, 7-242-1796.
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narios que intervenían debían poner especial celo en este trámite y eran severamente controlados por los fiscales y asesores de la Real Hacienda, ya que hemos encontrado casos en los cuales si no se tenía un mínimo de diez años de posesión, no podía evitarse el remate aunque se hubiera solicitado una moderada composición. Otras veces el mismo solicitante advertía el inconveniente y reclamaba, como le sucedió a Balerio Islas en 1819 con el campo que ocupaba en Ranchos hacía veinticuatro años, cuando estaban en el pregón número 18 del remate apareció un vecino del partido y ofertó veinte pesos más sobre el precio de tasación. En primer lugar Islas ofertó otros diez pesos más, pero inmediatamente interpuso un nuevo pedido para que se ampliara la declaración de los testigos pues, “…si bien es que lo antiguado de la poseon del terreno denunciado no se haya eficientemente comprobado pr defecto de haber sido examinados los testigos sobre el particular, no obstante como de saberse pr ellos tener ganados y haberlo poblado con un monte me considere estar en los casos en qe pr ley de Indias e Instrucción de 15 de octubre de 1754 del Codigo de Intendentes deba ser admitido a moderada composicion y dro de media annata pr el precio de su tasacion qe en un todo favorecen a los pobladores y posedores de terrenos realengos pa eviar los costos de pregones y perjuicios qe son consiguientes padescan con el desalojo de sus ganados y perdida de sus trabajos empleados pa su subsista y beneficio”. El fiscal indicó que podía admitirse la ampliación de información y luego de los testimonios se le concedió la moderada composición.24 Nótese la continuidad en la legislación durante el periodo independiente, pues el representante de Islas argumentó a partir de las Leyes de Indias. La entrega de tierras en moderada composición y remates Este estudio se basa en el análisis de la totalidad de la documentación sobre tierras correspondientes a la provincia de Buenos Aires que se encuentran en el Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires en la sección Escribanía Mayor de Gobierno, sumando 486 expedientes tramitados entre 1755 y 1822.25 Entre ellos encontramos 68 títulos de moderada composición, 37 títulos de remates, 91 títulos de donaciones del Directorio, 5 amparos en la posesión, 3 ventas directas del estado a un particular, 158 denuncias de tierras que no finalizaron en la entrega de los títulos correspondien-
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AHPBA, EMG, 145-11694-1819. A los que sumamos 10 casos extraídos de los Libros de Mensuras Antiguas del Archivo Histórico de Geodesia para los partidos de Chascomús, Ranchos y Monte.
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tes, 102 litigios, y 22 expedientes con otro tipo de tramitaciones o que contenían fojas sueltas con borradores. Para entender la importancia de la expansión posterior al corrimiento de la frontera en la época de la creación del virreinato del Río de la Plata y apreciar las similitudes y diferencias entre el periodo colonial y el independiente, vamos a separar los expedientes por el año de inicio en tres conjuntos: entre el primero que se registra en el AHPBA en 1755 hasta 1780 (tomando este año genéricamente como el de la fundación de las guardias sobre el río Salado), luego desde 1781 hasta 1809 inclusive y finalmente desde el año de la revolución hasta 1822 en que se suspendieron todas las tramitaciones de tierras. Cuadro 1 Expedientes tramitados entre 1755 y 1822 Trámites
1755-1780
1781-1809
1810-1822
Total
Moderada composición
2
20
46
68
Remate
1
18
18
37
91
91
4
5
3
3
80
78
158
10
55
37
102
Otros
3
9
10
22
Total
16
183
287
486
Donación Amparo
1
Venta directa Denuncias Litigios
Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes de solicitudes de tierras del AHPB, EMG.
En el Cuadro 1 se aprecia que, si bien es notable la presión por los títulos después de la ampliación de la frontera de 1780, en el periodo independiente se iniciaron casi el 60% de los trámites de tierras y se concentró la mayor parte del otorgamiento de títulos de propiedad, destacándose la moderada composición y las donaciones. Las denuncias de tierras que no finalizaron el trámite son similares en los últimos dos periodos, pero pesan mucho más sobre los títulos otorgados entre 1780 y 1809, indicativo de las mayores dificultades para acceder a la propiedad en la última etapa colonial, al tiempo que la menor cantidad de litigios luego de la revolución coincide con el mayor esfuerzo de las nuevas autoridades para garantizar los derechos sobre el suelo.
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En cuanto a la distribución espacial de la entrega de títulos en propiedad, como lo detallan los cuadros 2 y 3, se destacan los partidos que habían iniciado la expansión del área productiva bonaerense con la creación de la línea de Vértiz. Pero, además, los cuadros nos muestran que los particulares rápidamente sobrepasaron la frontera militar adentrándose en la pampa mucho más allá del río Salado, en terrenos abiertos que posibilitaban establecer estancias de mayores dimensiones, como lo expresan los mayores promedios por parcela. Cuadro 2 Moderada composición en Buenos Aires por partidos, 1755-1822 Partidos Cañuelas
Hectáreas
Títulos
Promedio
21.600,0
2
10.800,0
Chascomús
102.359,7
18
5.686,7
La Matanza
105,3
1
105,3
Lobos
15.283,1
5
3.056,6
Magdalena
20.665,0
5
4.133,1
Mercedes
6.075,0
1
6.075,0
101.082,6
7
14.440,4
Navarro
13.500,0
1
13.500,0
Ranchos
54.869,4
15
3.658,0
9.885,6
3
3.295,2
Sur del Salado
195.012,0
10
19.501,2
Total
540.438,3
68
7.947,6
Monte
San Vicente
Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes de solicitudes de tierras del AHPB, EMG.
Enfoquemos, entonces, el análisis en los partidos en que el sistema se aplicó con mayor éxito, Chascomús, Ranchos y Monte, surgidos a partir de los primeros tres fuertes de la línea de Vértiz sobre el río Salado fundados en la década de 1780. Allí, hasta 1822 en que se reemplazaron todos los sistemas anteriores por la enfiteusis, 40 campos fueron obtenidos en propiedad por el sistema de moderada composición, los que ocupaban 258.311,7 hectáreas (ha), el 38% del total de la tierra en los tres partidos, con un promedio de 6.457,7 ha cada uno. En Monte la moderada composición alcanzó el 65% de la superficie del partido; en cambio en Chascomús y Ranchos –aunque también fue uno de los sistemas por el que se escrituró la mayor cantidad de
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Cuadro 3 Remates en Buenos Aires por partido, 1755-1822 Partidos
Hectáreas
Títulos
Promedio
Cañada de la Cruz
1.303,7
1
1.303,7
Chascomús
3.904,2
1
3.904,2
La Matanza
32.400,0
3
10.800,0
Lobos
15.997,5
2
7,998,8
Magdalena
43,520,1
7
6.217,2
Monte
42,724,8
5
8.545,0
Navarro
6.075,0
1
6.075,3
Ranchos
68-701,5
6
11.450,3
San Vicente
10.530,0
3
3.510,0
Sur del Salado
140.400,0
7
20.057,1
Sin especificar
6.075,0
1
6.075,0
371.631,7
37
10.044,1
Total
Fuente: Elaboración propia con base en los expedientes de solicitudes de tierras del AHPB, EMG.
tierra– alcanzó una proporción menor, el 29,3% y el 31,3% del espacio delimitado para cada uno. Respecto a los años en que se realizaron los trámites, durante el periodo colonial se entregaron en Monte seis escrituras, una en Chascomús y otra en Ranchos; mientras que entre 1819 y 1822 se otorgaron sólo una en Monte, 17 en Chascomús y 14 en Ranchos. Entre los solicitantes de moderada composición hubo algunos que, por distintas razones, no completaron el trámite como aspirantes al terreno, sino que, aun siendo los denunciantes originales tuvieron que presentarse a un remate. Ranchos fue el partido con mayor cantidad de operaciones (6) y tierra entregada por este sistema: 68.701,5 ha, el 39,1% del total de la superficie delimitada para este partido. Le siguió Monte (5 remates por 42.724,8 ha)26 y fue insignificante en Chascomús, donde sólo se realizó uno por 3.904,2 ha, notándose la influencia de la antigua posesión que
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Corregimos, en este caso, un error de suma en nuestra tesis doctoral. Cfr. BANZATO, Guillermo Ocupación y acceso a la propiedad legal de la tierra en la región nordeste del río Salado: Chascomús, Ranchos y Monte, 1780-1880, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidad Nacional de La Plata, 2002, p. 116, Cuadro III.3 [en línea] http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar.
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permitió obtener la tierra en moderada composición. Todos estos ocupantes alcanzaron la propiedad legal ganando en la puja, aunque algunas veces se aumentó el precio que debieron pagar por la tierra, lo que no significó un obstáculo para ninguno de ellos. Los doce predios entregados en remate ocupaban 101.017,8 ha, el 14,8% de la tierra delimitada para estos tres partidos, con un promedio de 8.418,1 ha cada uno, con la particularidad de que los entregados en el periodo colonial y hasta 1813 tenían extensiones muy superiores a los que se otorgaron en la época de las moderadas composiciones y las donaciones del Directorio, cuando ya se había completado el asentamiento en el territorio, y también la presión por la ocupación sin títulos se hizo más fuerte.27 Otras herencias coloniales: entrega gratuita de tierra, fracasos en la obtención de la propiedad Los gobiernos independientes, mientras siguieron otorgando tierras en moderada composición y remate premiarían estos esfuerzos a fines de la década de 1810 con la entrega de tierras en donación a quienes habían prestado, además, ayuda al ejército. María Elena Infesta determinó que fueron otorgadas 689.006,5 ha, que se concentraron especialmente en los partidos de la frontera de Vértiz y en el “nuevo sur” allende el río Salado.28 La atracción de la frontera como espacio productivo, la intensidad de la ocupación y el interés por el acceso a los títulos queda en evidencia con los 158 trámites que no alcanzaron la propiedad. En este sentido, la paridad en la cantidad de expedientes que se observa en el Cuadro 1 para la última parte del periodo colonial y los primeros años de la independencia está confirmando que los particulares pugnaban por el reconocimiento legal de su ocupación del territorio a través de títulos que aseguraran su propiedad, pero también expresa las dificultades por mantenerse económicamente y las prevenciones de los gobiernos en la entrega de tierras. Entre ellos tenemos algunos que prácticamente habían llegado a sus instancias finales pero que no fueron terminados, una importante cantidad se limitan a la presentación de la solicitud pero luego no continúan, no podemos más que suponer que la intensa movilidad de la campaña llevó a esos ocupantes hacia otros destinos, o se los llevó la guerra. En ciertos casos, que conocemos mejor para Chascomús, Ranchos y Monte, la tardanza en los trámites obligó a los solicitantes a tomar el terreno en enfiteusis luego de que el gobierno de la provincia decretara en abril de 1822 la prohibición de expedir títulos de propiedad, 27 28
BANZATO, Guillermo La expansión…, cit. Para un estudio detallado de las donaciones del directorio cfr. INFESTA, María Elena “Aportes para el estudio del poblamiento en la frontera del Salado”, en AA VV Estudios sobre la Provincia de Buenos Aires, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 1986, pp. 61-76. En BANZATO, Guillermo Ocupación y acceso…, cit., hicimos algunas correcciones en el nivel local al trabajo de Infesta, pero acordamos en sus conclusiones.
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rematar o admitir denuncias de tierras hasta que no se sancionara una ley, sobre la base de que las propiedades del estado no solamente debían garantizar la deuda pública sino también servir como recurso extraordinario.29 Algunas características de los trámites y los actores sociales En Chascomús, Ranchos y Monte, los que solicitaron los títulos hasta 1810, y contaban con medios suficientes o pertenecían a algunas de las instancias de poder de la campaña, ocupaban los predios más grandes, entre ellos la viuda del mismo fundador de la guardia de Chascomús –el comandante Pedro Nolasco Escribano– quien había fundado la estancia “Las Mulas” de 20.250 ha a fines del siglo XVIII con su frente sobre el Samborombón y sus fondos hacia las inmediaciones del fuerte. En el mismo partido Juan Miguens, perteneciente a una familia con propiedades en Buenos Aires y tierras en Magdalena, se extendió hacia el inmediato Sur pasando el Samborombón, fundando una estancia de 26.773,2 ha, aunque terminó el expediente mucho más tarde, en 1819, porque estaba lindero al rincón de Viedma, y debió esperar a que terminara un pleito sobre los campos vecinos. Del trámite y características de la solicitud de Tadeo Martínez en Ranchos sólo tenemos la indicación de su fecha temprana, 1796, y de la extensión, 10.800 ha. En Monte, Antonio Dorna y su cuñado José María Sosa y Marín estaban en el partido desde hacía unos ocho a diez años cuando comenzaron sus diligencias, pero los testigos declararon que la estancia original, que ellos pedían en dos porciones separadas “…fue poblada el año de setenta y nueve [1779, GB] por D Mnl de Lizarazu, quando se formo esta Guardia, como que era una…”, lo que evidencia que habían comprado los derechos de posesión, o el ocupante anterior había abandonado el predio. En el mismo partido Luciano Gaete solicitó los títulos correspondientes a la estancia que su padre había fundado hacía 14 años.30 De este grupo no tenemos demasiados datos sobre el origen de la población de Tiburcio Espinosa, Francisco Ramírez y Miguel Torres. Todos los nombrados hasta aquí obtuvieron sus títulos desde 1806 hasta 1810, en predios que oscilaban entre 9.990 y 24.300 hectáreas. Los propietarios que pidieron escriturar desde 1819 en adelante lo hicieron para extensiones que iban desde un mínimo de 700 hasta un máximo de 8.100 ha, y se preocuparon muy especialmente por fundamentar su antigüedad en el pago, demostrando que ya estaban asentados por medio de la declaración de los testigos. Esta cuestión era tan importante que podía evitar el remate, como en el caso de Jacinto 29 30
INFESTA, María Elena La Pampa Criolla…, cit.; BANZATO, Guillermo La expansión…, cit. AHPBA, EMG, 149-11971-1796; AHPBA, EMG, 146-11796-1809 y Archivo Histórico de Geodesia, La Plata, Libro de Mensuras Antiguas (en adelante AHG, MA), 1, p. 125; AHG, MA, 1, p. 291; AHPBA, EMG, 1-9-1805, 7-264-1805 y AHG, MA, 2, pp.30 y 213; AHPBA, EMG, 18-608-1806 y AHG, MA, 2 p. 28; AHG, Duplicado de Mensura del partido de Monte (en adelante DMMO) 23; AHG, MA, 2, p. 3132; AHPBA, EMG 10-362-1806 y AHG, MA, 1, p. 67.
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Machado en Chascomús, quien, después de la mensura y tasación logró suspender los pregones “… recordando del derecho de posesion antiguisimo de dies y siete años que haze estoy poblado en estos terrenos, que ahora he denunsiado y que no he manifestado en el Escrito de denuncia…”. Otros antiguos pobladores que alcanzaron la moderada composición y en sus argumentos pusieron énfasis en sus años como ocupantes fueron Tadeo Almada, Antonio Quinteros y Juan Antonio Izurieta, en Chascomús; Pedro Gerez, Juan Alexos Giles, Balerio Islas y Bernardo Pereyra, en Ranchos. En cambio Ramón Ibarra –cuya posesión era más reciente– sólo pudo mensurar después de un litigio con el dueño de la gran estancia de “Las Mulas”.31 También encontramos mujeres entre estos propietarios, por ejemplo Magdalena Cabrera, la viuda de Eugenio Girado, quien había establecido una estancia en las proximidades de la guardia de Chascomús al tiempo que cumplía funciones de baqueano. Doña Magdalena no fue la única, hubo más casos de viudas en la campaña haciéndose cargo de la estancia y solicitando una moderada composición como Saturnina Troncoso, viuda de Isidoro Díaz, quienes se habían asentado en Chascomús ya en 1794, y Clara Morales, viuda de Joaquín Cabrera, quienes estaban en el partido de Ranchos desde 1796.32 Igualmente los hijos de los antiguos pobladores entendían que heredaban el derecho de dominio, como lo manifestó el sobrino de Magdalena, Francisco Girado diciendo que su padre había sido soldado blandengue, estableciendo su estancia desde hacía más de treinta años, la que su madre mantuvo en posesión; relató, además, que se les había ofrecido repartirlos gratuitamente, promesa que no fue cumplida, por lo que, en virtud de su antigua posesión lo solicitaba en moderada composición. Otro de los argumentos utilizados fue la seguridad que representaba la propiedad plena para la continuidad de su actividad ganadera o agrícola, tal como lo expresaron los pobladores de Chascomús: Juan Esteban Soria y Esteban Castex, o bien Pascual Castro, quien trataba de protegerse en Ranchos del riesgo de ser despojado de su tierra. En el mismo partido se expresaron en términos parecidos Juan Francisco Alegre, José Gallardo, Gabriel Gerez y Feliciano Acosta.33
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Ver un estudio de los conflictos por la ocupación y los derechos de propiedad en BANZATO, Guillermo La expansión…, cit., pp. 167-207. AHPBA, EMG, 147-11805-1819, AHG, MA, 1, p. 297; AHPBA, EMG, 142-11482-1821 y AHG, MA, 2, p. 52; AHPBA, EMG, 152-12081-1819, EMG, MA, 1, p. 229; AHPBA, EMG, 145-11690-1819, AHG, MA, 1, p. 231; AHPBA, EMG, 138-11095-1819 y AHG, MA, 1, p. 295; AHPBA, EMG, 138-111291819 y AHG, MA, 2, p. 6; AHPBA, EMG, 145-11694-1819 y AHG, MA, 1, p. 291; AHPBA, EMG, 15112055-1819 y AHG, MA, 1, p. 303; AHPBA, EMG, 145-11689-1819, AHG, MA, 1, p. 227; AHPBA, EMG, 148-11918-1819 y AHG, MA, 1, p. 219; AHPBA, EMG, 145-11726-1819 y AHG, MA, 1, p. 211; AHPBA, EMG, 146-11773-1819 y AHG, MA, 1, p. 237. AHPBA, EMG, 138-11117-1819, AHG, MA, 1, p. 217; AHPBA, EMG, 144-11652-1819 y AHG, MA, 1, p. 163; AHPBA, EMG, 150-12015-1819 y AHG, MA, 1, p. 213; AHPBA, EMG, 150-12001-1819 y AHG, MA, 1, p. 258; AHPBA, EMG, 2-56-1819 y AHG, MA, 1, p. 225; AHPBA, EMG, 138-111311820 y AHG, MA, 1, p. 315; AHPBA, EMG, 139-11150-1820 y AHG, MA, 1, p. 293; AHPBA, EMG, 141-11468-1819 y AHG, MA, 1, p. 283.
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Aunque se hubieran comprado los derechos de ocupación de un antiguo poblador en un lapso relativamente corto respecto de la solicitud, se consideraba que tales prerrogativas eran inherentes al bien y se transmitían con él, tal como planteó Felipe Santiago Miguens, de Ranchos, quien hacía dos años había adquirido los derechos de posesión a otro poblador que ejerció el dominio durante veinte años, por lo que solicitaba moderada composición. Finalmente, los servicios al Estado también fueron considerados un argumento favorable para solicitar el terreno en moderada composición. Un ejemplo es el de Gerónimo Barrionuevo, quien se había instalado en Ranchos hacía cuarenta años, auxiliando las postas, aportando sus caballos a las tropas y tenía un hijo en la milicia. Completan este grupo de los que obtuvieron los títulos después de la independencia, pero no tenemos datos de las características de su asentamiento, Ramón Martínez de Carmona, Santiago y Pedro Chiclana, Marcelino Gadea, Leonardo Pereyra, Juan Ángel Vallejos de Chascomús y Pablo Galván de Monte.34 En el partido de Chascomús sólo Vicente Casco, en 1821, necesitaba aumentar el espacio ocupado por sus haciendas y para eso solicitó un terreno baldío; esto es, no estaba ocupándolo efectivamente sino que pretendía hacerlo. En Ranchos fueron más los que tuvieron que someterse al riesgo de perder las tierras en un remate, dos en las postrimerías del régimen colonial –Juan Sáenz Peña con 12.150 ha en 1804 y en 1806 Pedro Pablo Puentes, 13.667,4 ha– y dos en época independiente –Juan de la Cruz Ortega, 1.728 ha y Valentín Ramírez, 2.025 ha en 1820– todos ya habían fundado sus estancias, pero se presentaron indicando la vaga referencia de “hace bastantes años”. Obsérvese, que en estos casos se repite la diferencia en las dimensiones entre los predios obtenidos en época colonial, mucho más grandes que los del periodo independiente. En 1821, en el partido de Monte, José Julián Arriola, quien ya poseía otras parcelas por compras particulares a primeros pobladores de las que argumentaba una antigüedad mayor a diez años, se presentó diciendo que hacia el frente de su propiedad se hallaban terrenos baldíos sobre los que solicitaba una moderada composición, pero el fiscal entendió que no correspondía porque él podía alegar antigua posesión sobre el terreno que ya poseía pero no sobre los adyacentes, así que debió rematar las 2.025 ha. Aquí también tuvieron que ir a remate Julián Molino Torres con 24.300 ha en 1802; en 1818 Pedro Nolasco López con 2.610,9 ha y la sociedad de Juan Hidalgo y Jacinto Ferreyra con 3.801,6 ha, y en 1822 Ramón Urquiola con 9.987,3 ha.35 En este último caso la mayor extensión coincidiría con la del primer grupo de grandes propietarios que presentaron sus solicitudes antes de 1810, pero estaban linderas a otro predio mayor que poseía desde 1796 en el partido de Lobos. Sin haberse presen34
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AHPBA, EMG, 7-235-1820 y AHG, MA, 1, p. 143; AHPBA, EMG, 143-11585-1819 y AHG, MA, 1, p. 325; AHG, MA, 1, p. 97; AHG, MA, 1, p. 301; AHPBA, EMG, 138-11108-1819, AHG, MA, 1, p. 317; AHPBA, EMG, 2-61-1819, AHG, MA, 1, p. 221; AHG, MA, 1, p. 321; AHG, DMMO 46. AHPBA, EMG, 149-11971-1818, 148-11911-1818, 18-623-1796, 151-12049-1796, 155-12256-1819 y 152-12130-1819, 142-11481-1821, 10-362-1806, 140-11369-1818, 145-11691-1818; AHG, DMMO 70 y 104, MA, 1, p. 187.
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tado a solicitar moderada composición, incluimos en este sistema otras dos compras al Estado en el partido de Ranchos, la que realizó Hilario José Sosa con 28.331,1 ha en 1819, sobre la estancia que había sido vendida a Francisco Planes, pero que éste no había pagado, por lo que volvió a pertenecer al Estado y fue sacada nuevamente a remate; y Gregorio López, quien se presentó a la “comision de denuncias” (sic) en 1813, ofertando comprar una estancia de 10.800 ha que pertenecía a la testamentaria de José Roca.36 Conclusiones Los trabajos concentrados en el periodo anterior a la revolución de 1810 perdieron de vista que, en realidad, el sistema de moderada composición no fue abolido por las autoridades posrevolucionarias, sino que durante estos gobiernos se utilizó con mucha mayor eficacia, sobre todo en los territorios aledaños al río Salado y los que fueron ocupados hacia el sur cuando la presión por el acceso a la propiedad tomó un ritmo mucho más acelerado. Luego de la débil presencia de españoles y criollos en el inmediato sur de la ciudad de Buenos Aires –escasamente defendido por los precarios fuertes que se levantaron a mediados del siglo XVIII– los primeros pobladores se asentaron en un proceso continuo desde la fundación de las guardias de la línea de Vértiz, a fines de la década de 1770, hasta la de 1820. En esta etapa, y principalmente durante la dominación española, el acceso a los títulos de propiedad fue muy limitado. El sistema de moderada composición, reglado por Real Cédula de 1754, se aplicó en la zona desde los últimos años de la colonia hasta 1810, en que se detuvo la entrega de tierras para luego intensificarse a fines de la primera década revolucionaria. Consistía en denunciar el predio señalado como baldío o “realengo”, luego de mensurar, tasar y abonar en proporción a lo medido, se escrituraba. Aunque Ots Capdequí consideraba que este sistema no era en sí mismo un título sino que otorgaba derecho de preferencia para luego aspirar al reconocimiento legal definitivo, en los expedientes aquí examinados se observa que si no había inconvenientes tales como la falta de solvencia del denunciante para hacerse cargo de la deuda con el Estado o algún litigio iniciado por otro hacendado, siempre se extendía una escritura, y que la validez de estos documentos –aunque luego cambiaron las normas legales– nunca fue cuestionada. El sistema fue utilizado con mucho más éxito en el periodo revolucionario, fundamentalmente en los gobiernos de Pueyrredón y Martín Rodríguez. En cuanto a los poseedores de estas parcelas, se destacan importantes comerciantes de Buenos Aires y militares de alta graduación locales en las pocas entregas de la última etapa colonial, mientras que en el periodo independiente fueron principalmente medianos y pequeños productores, junto a herederos de militares de baja graduación y milicianos que pudieron justificar su antigüedad en la zona. 36
AHPBA, EMG, 4-143-1825; AHG, Duplicado de Mensura del partido de General Paz (Ranchos), 24, desconocemos los datos correspondientes a la primitiva adquisición de este predio.
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El sistema de remates también tuvo continuidad desde la época colonial –casi todos predios de gran tamaño, comprados por quienes evidentemente tenían un giro de capital importante y hacía poco tiempo que estaban en la zona– como en el periodo independiente –algunos predios menores, también de ocupantes relativamente recientes. Estas son algunas de las razones que nos ayudan a fundamentar que el interés por la ocupación y acceso a la propiedad de la tierra en la campaña bonaerense fue muy anterior a la expansión de la enfiteusis, contrariamente a lo que pensaban los políticos de la época y retomaron los primeros estudios sobre el mundo rural. Se ha probado, entonces, que el gobierno tardocolonial fue muy cuidadoso en la entrega de la tierra realenga, pues la moderada composición se aplicó mucho menos en ese periodo. Las autoridades posrevolucionarias, en cambio, cuando llevaron a cabo el primer intento de ordenamiento legal de la campaña emplearon más eficazmente el modelo colonial de moderada composición, y adaptaron otro a sus requerimientos, si se tienen en cuenta algunas similitudes entre las donaciones del Directorio y las mercedes reales. En primer lugar, nos parece conveniente destacar que con la aplicación de la Instrucción de 1754 para el otorgamiento de tierras en moderada composición, aunque algunos propietarios pudieron controlar grandes extensiones, tuvieron por vecinos a otros de menores dimensiones, muchos de ellos después de haber limitado las pretensiones de ganaderos absentistas de Buenos Aires.
Política de tierras en los territorios nacionales: entre la norma y la práctica SUSANA BANDIERI GRACIELA BLANCO In memoriam de César Vapñarsky1
Introducción a inserción plena del agro argentino en el sistema capitalista internacional a partir de mediados del siglo XIX ha dado lugar a viejos y nuevos debates, sobre todo en cuanto al peso de los factores internos y externos y a la relación entre ellos y su importancia relativa. La concentración de la tierra en propiedad ocupó siempre, desde distintos ángulos, un lugar significativo en estos debates. Desde interpretaciones estrictamente institucionalistas hasta explicaciones de índole económica y social, todas consideraron al proceso de distribución de la tierra pública como una cuestión clave. Sin desconocer lo problemático del tema, no es propósito central del presente trabajo ocuparse del tratamiento específico de tales discusiones. Sin embargo, no podemos dejar de coincidir con aquellos que sostienen la necesidad de superar las visiones reduccionistas, que hacían del acceso a la propiedad de la tierra en grandes extensiones la base explicativa de la organización capitalista del agro argentino. Estas interpretaciones, muy vigentes en las primeras décadas del siglo XX, atribuían exclusivamente a la entrega masiva y liberal de tierras públicas efectuada por el Estado nacional, la concentración de la propiedad en manos del sector terrateniente y la constitución de latifundios improductivos, así como sostenían la preeminencia de la renta del suelo como mecanismo central en la apropiación de excedentes sin un criterio necesariamente capitalista. Por otra parte, consideraban que el arrendamiento había sido prácticamente la única vía de acceso a la tierra de los pequeños y medianos productores, a la vez que lo vinculaban exclusivamente con la práctica de la agricultura, sin pensarlo como un mecanismo posible de los propietarios para expandir la producción. Ahora bien, estas objeciones sobre la historiografía que se ha dado en llamar tradicional, resultan absolutamente válidas para el agro pampeano, espacio por el que
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Este trabajo se elaboró sobre la base de un informe de investigación elevado al CONICET en el año 1998, resultado de un proyecto dirigido por César Vapñarsky e integrado por las autoras. Los resultados finales quedaron incompletos e inéditos a causa del fallecimiento de César. Sirva este trabajo de homenaje a la trayectoria del colega y amigo.
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ha pasado la variable explicativa más importante de la historia agraria argentina. Es justamente en ese campo donde las interpretaciones se han enriquecido notablemente en los últimos años, a la vez que complejizado el panorama social que lo caracteriza.2 No obstante, cuando se trata de los nuevos espacios incorporados a la soberanía del Estado nacional mediante campañas militares contra la sociedad indígena, el tema se complica, más aún si se trata de los territorios patagónicos, donde las posibilidades productivas estaban condicionadas por las características del propio espacio –mayoritariamente de meseta– a la explotación ganadera extensiva, particularmente ovina.3 Recuérdese, además, que la incorporación coactiva de estos territorios se dio como parte de las necesidades expansivas del sistema. Vale decir, que la urgencia de trasladar a otros espacios el exceso de ganado que ya había provocado, según los analistas del censo de 1869, un alarmante sobrepastoreo de las superficies de la pampa húmeda y una seria limitación a la posibilidad de aumentar el desarrollo agrícola, habría derivado –en los años 1880– en el incremento de la presión ofensiva sobre las tierras indígenas para su uso ganadero,4 necesariamente en grandes extensiones dadas las características de las nuevas tierras conquistadas. Esta es una interpretación inversa a aquella –denominada institucionalista– que deriva de la concentración de grandes superficies en propiedad, favorecida por la política estatal de distribución de tierras públicas, su posterior uso ganadero extensivo.5 Las consideraciones anteriores necesariamente obligan a abordar el estudio de los mecanismos dispuestos por los distintos gobiernos para la distribución de las tierras públicas ganadas al indio, donde el Estado cumplió, sin duda, un rol decisivo. O sea, el conocimiento de las políticas y de las decisiones derivadas de esas políticas plasmadas en la legislación, resulta un árido pero indispensable camino a recorrer. Se impone entonces una aproximación a los resultados de su aplicación en los territorios nacionales6 –únicos donde la legislación federal tenía exclusiva vigencia para la dis-
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Donde la antigua historiografía solo veía poderosos estancieros y gauchos empobrecidos, que gradualmente eran disciplinados para convertirse en la fuerza de trabajo que el modelo agroexportador requería, las producciones de los últimos veinte años han mostrado un complejo mundo campesino hasta entonces impensado en el agro argentino. En la Patagonia, la explotación agrícola intensiva solo es posible en los escasos oasis de riego ubicados en los valles de los ríos Negro y Chubut. En el área cordillerana, por su parte, la calidad de las pasturas admite, en algunas zonas, el desarrollo de la ganadería vacuna. La competencia de los grandes caciques de la época y su control del traspaso de hacienda a Chile no era, por cierto, en este tema, un dato menor. BARSKY, Osvaldo “La información estadística y las visiones sobre la estructura agraria pampeana”, en BARSKY, Osvaldo y PUCCIARELLI, Alfredo –editores– El agro pampeano. El fin de un periodo, FLACSO, Buenos Aires, 1997, p. 58. Hasta la década de 1880, el dominio efectivo del Estado federal argentino estuvo limitado a las 14 provincias tradicionales que lo habían constituido. Las otras 9 de las 24 provincias actuales fueron en su tiempo territorios nacionales, creados por la ley 1532 del 16 de octubre de 1884 –Chaco, Formosa y Misiones en el norte, La Pampa en el área central– y, en el sur –por división de la Gobernación de la
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tribución de las tierras públicas entre particulares– a los efectos de poder avanzar en la definición de los sujetos vinculados a esos procesos y sus relaciones con la trama social en la que se insertan. El propósito central de este trabajo es, entonces, analizar cómo se distribuyeron las tierras públicas en los territorios nacionales en relación con el encuadre legal, que varió a lo largo del tiempo, y con las políticas aplicadas en cada momento histórico. Para ello, se utilizará como principal insumo documental una Memoria publicada por el Ministerio de Agricultura en 1928, redactada por Melitón Díaz de Vivar, el funcionario de mayor jerarquía de la entonces Dirección de Tierras y Colonias. Según tal Memoria, como resultado de la legislación de tierras públicas sancionada por los gobiernos nacionales durante las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX, de las aproximadamente 120 millones de hectáreas que abarcaba entonces el conjunto de los diez territorios nacionales existentes, más de un tercio –exactamente 41.556.000 hectáreas– habían pasado a manos de sólo 1.804 particulares.7 Complementada con fuentes secundarias de reconocido mérito, la Memoria de 1928 suministra datos que permiten analizar con bastante precisión la distribución de las tierras públicas que, en los territorios nacionales, habían sido vendidas, donadas u otorgadas a particulares en arrendamiento, con o sin derecho a compra, o auténticamente reservadas para pueblos y colonias, en la etapa más significativa de transferencia de tierras públicas al dominio privado. La fuente secundaria por excelencia a que nos referimos es la obra clásica sobre la materia, escrita por Miguel Ángel Cárcano en 1917, donde se analiza la totalidad de tierras públicas transferidas a particulares con arreglo al conjunto de las leyes anteriores a la reforma de 1903, sin diferenciar la superficie cedida por cada una de ellas.8 Esta información desagregada sí está contenida en la Memoria, publicada diez años más tarde. Aun cuando ambas fuentes, de características distintas, presentan dificultades en términos comparativos, la información que proveen presta utilidad para conocer dicho proceso distributivo y sus efectos hasta fines de la década de 1920. Si bien hay otros trabajos sobre el tema, de diferente envergadura,9 no existe todavía un estudio específico de las consecuencias que tuvo la legislación de tierras
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Patagonia– Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, que estableció sus superficies, límites, forma de gobierno y administración. A mediados de la década de 1950 todos ellos se convirtieron en provincias, con la sola excepción de Tierra del Fuego que lo hizo en 1990. En el año 1900, por un acuerdo diplomático que zanjó los diferendos limítrofes entre la Argentina, Bolivia y Chile, se creó un décimo territorio, el de Los Andes, disuelto institucionalmente en 1943 y dividido entre las tres provincias colindantes, Jujuy, Salta y Catamarca. Cálculos propios sobre la base de DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección General de Tierras en el periodo administrativo de 1922-1928, Ministerio de Agricultura, Impreso por Oucinde, Buenos Aires, 1928, p. 49. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit. Más difundido que el estudio de Cárcano, es uno de Jacinto Oddone, que cuenta con varias ediciones, la primera de ellas de 1930. Pero el capítulo XV, dedicado a los territorios nacionales, está muy mal orga-
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en los territorios nacionales, en los que se hagan jugar al mismo tiempo dos aspectos claves: la superficie métrica de las tierras de las que se iba desprendiendo el Estado y la receptividad diferencial de esas tierras. Las únicas excepciones son los estudios completos realizados para Santa Cruz por Barbería y para Neuquén por las autoras de este trabajo; y una investigación de Ruffini que aborda el tema en forma parcial para Río Negro.10 La ausencia de otros trabajos de este tipo marca el límite último al que se puede llegar en el análisis de los restantes territorios nacionales, recurriendo solamente a fuentes secundarias. En ese sentido, este capítulo se propone analizar y comparar, en la medida en que sea posible, los datos estadísticos proporcionados por las fuentes mencionadas con los estudios sobre la distribución de la tierra pública en los territorios antes citados, para corroborar o corregir la información disponible, salvar las contradicciones reales o aparentes y aún los errores de los trabajos clásicos y cotejar, incorporando otras fuentes primarias, oficiales o no, la aplicación de las distintas disposiciones legales en los territorios nacionales del sur. Algunos problemas metodológicos Resulta indispensable realizar algunas advertencias sobre el carácter de los datos disponibles en fuentes primarias y secundarias. Un primer problema, es que la información que proveen las fuentes éditas respecto a las tierras públicas vendidas, donadas, arrendadas, recuperadas por el Estado, etc., son siempre en superficies métricas no ponderadas según su receptividad original, menos aún al grado en que esa receptividad aumentó (debido a obras de comunicación o de riego, por ejemplo) o disminuyó (debido al sobrepastoreo, entre otros) por la acción humana. Dicha información resulta, por tanto, sólo una relativa aproximación a la realidad.11 Por otra parte, la categorización usada por la vieja Dirección General de Tierras, adoptada en las fuentes consultadas, puede inducir a errores. Las tierras nuevas fueron
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nizado y plagado de errores arduos de corregir. A veces, el autor cita una ley por su número, otras por el nombre con el que se la conoce, otras por la fecha de su sanción. Los datos cuantitativos que Oddone proporciona sobre superficies –invariablemente transcriptos de la Memoria de 1928 en cifras y letras, y apenas en algún caso consolidados en cuadros– a menudo difieren de los que dan otros autores y aún de la fuente única que utiliza. Véase ODDONE, Jacinto La burguesía terrateniente argentina, Ediciones Populares Argentinas, Buenos Aires, 1956 [1930]. BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños de la tierra en la Patagonia Austral, 1880-1920, Editorial Universidad Nacional de la Patagonia Austral, Río Gallegos, Santa Cruz, 1995; BANDIERI, Susana; BLANCO Graciela, et al. Formación de la propiedad y la tenencia. Mercado de tierras en Neuquén, Informe Final de Investigación, Secretaría de Investigación, UNCo, 1995; RUFFINI, Martha La pervivencia de la República posible en los territorios nacionales. Poder y ciudadanía en Río Negro, Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes, Colección Convergencia, Buenos Aires, 2007. Evidentemente, no son lo mismo 5.000 hectáreas en la meseta Patagónica, sólo aptas para la cría extensiva del ovino, que 500 hectáreas bajo cultivo en el oriente de La Pampa o 5 hectáreas en plena producción en el Alto Valle del río Negro, todas ellas expresión de una unidad mínima de producción.
Política de tierras...
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adjudicadas a particulares o reservadas para pueblos y colonias antes de haberse explorado lo suficiente como para evaluar sus aptitudes agropecuarias. En consecuencia, muchas veces se intentaba fomentar la colonización en superficies inadecuadas, mientras que se vendían o donaban tierras valiosas a precios ínfimos. Sin embargo, las características del proceso de distribución no pueden adjudicarse sólo a estas razones, sin reconocer además la existencia de redes parentales y de poder, en función de las cuales los sucesivos gobiernos favorecieron a sus familiares, amigos y aliados políticos con el otorgamiento de tierras en donación o a valores puramente simbólicos, cuestión que es altamente observable en el caso patagónico, como luego se verá. Un tercer problema, por cierto no menor, a la hora de evaluar los resultados de la aplicación de las políticas de distribución de tierras públicas en los territorios nacionales, se relaciona con el funcionamiento de la burocracia estatal. La superposición de organismos y funciones vinculados a la cuestión de la tierra pública demoraba y complicaba los trámites pertinentes. Recuérdese que la responsabilidad administrativa de los territorios estaba bajo la órbita del Ministerio del Interior. No obstante, la concentración de funciones por parte de este organismo lo volvía altamente ineficiente. Otras cuestiones específicas relacionadas con los territorios estaban a cargo de diversas agencias del Estado nacional y cambiaban frecuentemente de dependencia, como es el caso de la propia Oficina de Tierras y Colonias.12 La multiplicidad de normas y su aplicación simultánea en un contexto de superposición de funciones provocaba, por ejemplo, que superficies cuyo dominio estaba siendo analizado por una dependencia oficial fuera otorgado en venta o arrendamiento por otra. Muchas de estas limitaciones metodológicas se resuelven con los estudios de caso, en la medida en que se basan en fuentes primarias catastrales –duplicados de mensura de las tierras distribuidas– que proporcionan un detalle fidedigno de los antecedentes de las superficies a mensurar, incluyen la legislación por la cual se accedió al dominio, la ubicación, las características agronómicas, las transferencias efectuadas –que otorgan pistas sobre uno de los mecanismos más usados para la concentración de la propiedad– los precios abonados, la operación de mensura y el decreto de aprobación de la misma. Esos estudios de caso también incorporan otras fuentes que dan cuenta de las condiciones agroecológicas de los terrenos, del avance de las comunicaciones o de la evolución de los mercados, entre otros, permitiendo evaluar las transformaciones en las condiciones de producción de las superficies distribuidas. Aún cuando se parte de considerar datos estadísticos y catastrales, las imágenes que se obtienen de los procesos de distribución y apropiación de la tierra pública no 12
Esta Oficina dependió del Ministerio del Interior hasta 1893 y luego del Ministerio de Hacienda. Poco tiempo después estuvo bajo la dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y luego del de Justicia, Culto e Instrucción Pública, en 1894. En 1898 pasó a depender del Ministerio de Agricultura. RUFFINI, Martha “Estado y propiedad de la tierra en el Territorio Nacional de Río Negro; la cuestión de los ocupantes 1884-1892”, en CRUZ, Enrique y PAOLONI, Rosana –compiladores– La propiedad de la tierra. Pasado y presente, Anuario del CEIC/3, Alción Editora, Córdoba, 2006, pp. 151-157.
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La cuestión de la tierra pública...
son exclusivamente resultado de ellos, sino de un análisis que se enriquece a partir de considerar otros estudios cualitativos y específicos. Como sostiene Barsky, la mera manipulación estadística no resuelve los problemas, pero “puede confirmar, desvirtuar o acentuar la importancia de fenómenos detectados previamente” y “abrir caminos a otros interrogantes que requerirán de nuevas investigaciones empíricas”.13 La periodización Ateniéndose estrechamente a la legislación de tierras públicas, una clara y simple periodización se impone. Por una parte, la sanción en 1903 de la ley 4167, conocida como “Ley de Tierras”, que derogó la caótica legislación anterior y estableció nuevas normas para la distribución de tierras públicas, marca un corte categórico entre dos periodos. Por otra parte, esa norma sólo fue derogada varios años más tarde, al sancionarse en 1950 una nueva ley de tierras, la número 13995. Poco tiempo después, el proceso de provincialización de los territorios nacionales, iniciado a mediados de esa década, provocó la transferencia de las tierras fiscales y de las atribuciones para legislar sobre ellas a los nuevos estados provinciales. Si bien durante la década de 1940 se sancionaron leyes referidas a problemas del agro, éstas no modificaron la legislación nacional de fondo sobre tierras públicas. Sin embargo, a partir del punto de inflexión que marcó la ley de 1903, la política de tierras públicas en territorios nacionales se alteró en mayor o menor grado en cuatro oportunidades. La primera, y muy importante por cierto, fue la sanción en 1908 de la ley 5559, llamada “Ley de Fomento de Territorios Nacionales”, que fijó un régimen especial para la privatización de tierras en estos territorios. Luego, en 1916, con la política implementada por los gobiernos radicales. Más tarde, a fines de la década de 1930, con los cambios introducidos en la materia durante las presidencias de Ortiz y Castillo y, finalmente, en 1946, con la llegada del peronismo al poder. Para estudiar cambios, no en la legislación, sino en las políticas de tierras públicas, conviene entonces distinguir cinco periodos. El primero comienza, entre 1872 y 1885, con la plena afirmación del dominio del Estado central sobre los territorios nacionales del norte y sur del país, y transcurre hasta 1902 inclusive. Durante este periodo, se dictaron una multiplicidad de leyes y decretos para transferir a manos privadas una parte sustancial de las nuevas tierras incorporadas luego del sometimiento de las sociedades indígenas. El segundo se extiende desde 1903, cuando se sancionó la Ley de Tierras, hasta el año 1916. Durante este periodo, la transferencia de tierras públicas a manos privadas se basó en la aplicación de las mencionadas leyes de 1903 y 1908, expresión de la orientación reformista de los gobiernos liberales de entonces, reflejada en un interés renovado por el poblamiento y desarrollo de los territorios nacionales. El tercer periodo abarca el 13
BARSKY, Osvaldo “La información estadística…”, cit., p. 17.
Política de tierras...
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ciclo de los gobiernos radicales, donde se intentaron corregir las irregularidades cometidas por “el régimen” en la distribución de las tierras públicas. El cuarto periodo se extiende entre el golpe de estado que derrocó al presidente Yrigoyen, en septiembre de 1930, y el ascenso de Juan Domingo Perón a la primera magistratura del país. Siempre dentro del marco legal fijado en 1903 y 1908, se intentó durante esta etapa corregir un problema de larga data: la ocupación precaria de tierras fiscales generada por las políticas anteriores y los conflictos sociales emergentes. El quinto periodo se extiende a lo largo de la primera y segunda presidencia de Perón, entre los años 1946 y 1955. La política de tierras de este primer ciclo de gobiernos peronistas se manifestó casi de inmediato, aunque el marco legal básico, que databa de la primera década del siglo, no se alteró hasta 1950. Con el golpe de estado de septiembre de 1955 y la posterior provincialización de los territorios nacionales, las políticas referidas a las tierras públicas pasaron a ser resorte decisorio de las nuevas provincias. Trataremos aquí las características de las leyes que operaron en los primeros tres periodos, sin duda los más significativos en cuanto a la distribución masiva de tierras públicas se refiere, y su impacto en los territorios nacionales. Especial atención tendrán los territorios del sur y, entre ellos, el de Neuquén. Sobre esa base se cotejarán los datos proporcionados en la obra de Cárcano de 1917, los existentes en la Memoria oficial de 1928, y ambos con los resultados obtenidos en la investigación específica para el caso neuquino. Primer periodo: La transferencia masiva (1876-1902) La legislación La legislación nacional de tierras rigió casi exclusivamente en los territorios nacionales, por cuanto su incidencia en las provincias, que dictaban sus propias leyes de tierras, fue prácticamente nula y excepcional. Durante este periodo, además de 45 leyes especiales y 7 decretos, se dictaron 8 leyes generales relativas al tema.14 Entre las leyes generales, cabe mencionar en primer término a la ley 947 –también llamada “del Empréstito” o “de Fronteras”– promulgada en 1878 y complementada ese mismo año con la sanción de la ley 960.15 Esta norma, que financió la campa-
14
15
DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 20. Véase también MINISTERIO DE AGRICULTURA Digesto de Leyes, Decretos y Resoluciones relativos a tierras públicas, colonización, inmigración, agricultura y comercio, 1810-1900, Cía. Sudamericana de Billetes de Banco, Buenos Aires, 1901. En el mismo año de 1878, en previsión de la inminente y definitiva ofensiva militar contra el indio, se sancionó la ley 954 por la cual se creó la Gobernación de la Patagonia, estableciéndose su capital en Mercedes de Patagones, hoy Viedma. Esta Gobernación abarcaba, hasta el Cabo de Hornos, toda la superficie al sur del río Colorado, excepto en el tramo inferior de éste. Allí, el límite norte de la Gobernación se desplazaba hacia el sur, hasta el río Negro. Históricamente, la franja atlántica entre ambos ríos perteneció a la provincia de Buenos Aires.
170
La cuestión de la tierra pública...
ña militar contra los pueblos originarios, autorizó al gobierno nacional a lanzar una suscripción pública para la venta de cuatro mil títulos –equivalentes a 10 millones de hectáreas– sobre las tierras conquistadas, por un valor de 400 pesos fuertes cada uno. Cada título otorgaba derecho a una extensión de 2.500 hectáreas, siendo la suscripción mínima de cuatro títulos –10 mil hectáreas– produciendo a los suscriptores un 6% de renta anual. De esa manera, a un precio de 0,37 centavos la hectárea, se hicieron las primeras adjudicaciones de tierras públicas en los territorios nacionales. Una vez completada la campaña, se dictó en 1885 la ley 1628, también llamada de “Premios Militares”, cuyo propósito manifiesto era compensar con tierras a aquellos que habían actuado en la misma. Las superficies a repartir dependían del grado del militar premiado –8.000 ha a un jefe, 100 a un soldado. En este caso, no se hacía una identificación catastral de la fracción de tierra asignada y se entregaban bonos al portador sin impedir su cesión a terceros. Ambas leyes permitían a los adjudicatarios elegir la ubicación de sus superficies. Unos años antes, en 1876, durante la presidencia de Nicolás Avellaneda –quien fuera su redactor e impulsor– se sancionó la ley 817 con el objeto de atraer inmigrantes y convertirlos en colonos. Por sus propósitos manifiestos, sus alcances, y la superficie de tierras públicas que con arreglo a ella llegó a distribuirse entre particulares en los territorios nacionales, fue una de las más importantes de las leyes generales del periodo. Su aplicación en estos espacios se vinculó también con la preocupación oficial por asentar población en las áreas de frontera como forma de asegurar la soberanía nacional. La llamada “ley Avellaneda” preveía todo un abanico de sistemas de colonización: directa por el Estado nacional; indirecta, por iniciativa de éste pero a través de particulares; por iniciativa de particulares; y directa por los estados provinciales, con apoyo del Estado nacional.16 Esta ley adoptaba el rígido sistema catastral de fraccionamiento de la tierra ya vigente: “secciones” de 40.000 hectáreas divididas en “lotes” de 100; de estos, se reservaban cuatro para “pueblo” y varios para “ejido” –zona de “chacras y quintas” aledañas a un “pueblo”. Fijaba a estos lotes precios uniformes, ignorando las variaciones topográficas y de calidad de la tierra. Permitía, además, en el caso de la colonización por particulares, acceder a dos fracciones de tierras de hasta 40.000 ha cada una –80.000 en total– sin otorgar la propiedad del recurso hasta tanto no se cumpliese con las obligaciones de poblar. Se establecía como condición introducir un mínimo de 250 familias en el término de cuatro años, debiendo donar o vender a cada una de ellas una superficie no menor de 50 ha, construir edificios para la administración y acopio de víveres, y proveer de los útiles necesarios. Asimismo, autorizaba a los particulares a colonizar áreas no mensuradas previamente, lo que contradecía de hecho el propósito de asegurar que las nuevas tierras fueran efectivamente pobladas. Aunque obligaba a estos a mensurarlas y a satisfacer ciertos requisitos de fraccionamiento y población, 16
CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 219.
Política de tierras...
171
en las condiciones de la época todo ello era fácil de eludir. De este modo, la letra misma de la ley abría las puertas a la improvisación y, lo que es más grave, a la especulación, tal y como plantean Cárcano17 y la Memoria de 1928. En esta última se sostiene que la colonización estatal cubrió sólo un 8% de la superficie total que se dispuso por esta ley, en tanto que la efectuada por particulares absorbió el 92% de las tierras: “…ninguna compañía cumplió, ninguna subdividió la tierra, ninguna construyó el edificio para la administración y, por fin, ninguna introdujo un solo colono en el concepto de la ley”.18 Asimismo, esta norma contemplaba la posibilidad de otorgar tierras en arrendamiento, con una extensión que no debía superar las 40.000 ha por persona o sociedad, durante un plazo máximo de ocho años. Con posterioridad, estas condiciones fueron modificadas en varias oportunidades, y frecuentemente transgredidas, en especial en el caso de Santa Cruz donde el arrendamiento y no la colonización fue la forma predominante de acceder a las superficies para asegurar su uso ganadero.19 La ley 817 fue modificada en 1891 por la 2875 –también llamada “de Liquidación”– que eximía al Estado de obligaciones ya contraídas –como ayudar con pasajes y adelantos a inmigrantes agricultores– le permitía recuperar tierras ya concedidas cuando la falta de cumplimiento del adquirente se hubiera tornado escandalosa y, principalmente, le permitía salvar a una cantidad importante de concesionarios que no habían cumplido con los preceptos legales, pero a quienes no se podía o no se quería quitar lisa y llanamente la concesión. Al respecto, dice Cárcano: “El gobierno sabía que la falta de cumplimiento del concesionario, había dependido en gran parte de él…”.20 Por la nueva norma se anulaban las obligaciones de colonizar fijadas en la ley Avellaneda, otorgando a los antiguos concesionarios la posibilidad de devolver al Estado parte de sus tierras –un cuarto en los territorios del sur, la mitad en los del norte– pero dejaba en sus manos el resto, ya fuese como donación o mediante el pago de una ínfima suma (1.500 pesos por cada 2.500 ha, es decir, 0,60 centavos la hectárea), siempre que introdujeran un determinado capital en “una industria” y construyeran una vivienda por cada 10.000 ha. Ahora bien, como sostiene la Memoria, “…la única industria que los concesionarios introdujeron fue la pastoril, vale decir que todas las tierras se dedicaron a estancias”. Al finalizar el año 1928, la mayoría de los concesionarios por ambas leyes estaban aún sujetos a multas por falta de cumplimiento en sus obligaciones, incobrables por prescriptas.21 Unos años antes, en 1882, se había sancionado la ley 1265, también llamada “de Remate Público”, con igual objeto de fomentar el poblamiento de las nuevas tierras de
17 18 19 20 21
CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 393. DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 9. BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., pp. 89-91. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 397. DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., pp. 10-12.
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La cuestión de la tierra pública...
frontera. Se distinguían en esta norma tierras de pastoreo y de cultivo, que se dividían en lotes de 10.000 y 100 ha, respectivamente, fijándose un precio base de 0,20 a 0,30 centavos la hectárea para las primeras y de 1 a 2 pesos para las segundas, con obligación de poblar e invertir un pequeño capital. Aunque se habían establecido topes a la adquisición individual –40.000 hectáreas para tierras de pastoreo y 400 para tierras de cultivo– y los certificados de posesión tenían carácter de intransferibles, estos requisitos eran fácilmente transgredidos. Los remates se llevaban a cabo en la Capital Federal, previa publicidad en los principales diarios porteños, lo cual, de por sí, ya limitaba el número de oferentes. Dos años después, en 1884, se sancionó la ley 1552, conocida como “de Derechos Posesorios”, con la finalidad explícita de regularizar la situación de los ocupantes de hecho de tierras fiscales, otorgándoles los títulos de propiedad. Esta norma pretendía tener un efecto coyuntural y acotado en el tiempo, beneficiando sólo a quienes ya eran ocupantes. Para determinar si se tenía derecho adquirido, se exigía probar una antigüedad mínima de diez años. Según el tiempo de ocupación y el capital invertido en haciendas, se calculaba la superficie a otorgar. Tomando como modelo el proceso de colonización del oeste norteamericano, se sancionó en el mismo año de 1884 la ley 1501, denominada “del Hogar”, para fomentar la creación de colonias agrícola-pastoriles; entre éstas, aquellas ubicadas en superficies otorgadas a los pueblos indígenas en los territorios nacionales. Por esta ley se ofrecían parcelas de 625 hectáreas a cualquier argentino nativo o naturalizado mayor de 25 años, que no fuera propietario de bienes raíces. El interesado debía solicitarla para su uso y beneficio, ocuparla en forma directa, trabajar un mínimo de 10 hectáreas, plantar 200 árboles durante los primeros cinco años e introducir un capital mínimo de 250 pesos. En la letra, esta norma aportaba una novedad en la legislación argentina de tierras: el sostén del Estado al colono en los primeros cinco años, lapso durante el cual quedaba protegido de embargos y ejecuciones. Aunque pretendía democratizar el acceso a la tierra pública, no preveía instrumentos adecuados para garantizar el cumplimiento de sus objetivos y no tenía en cuenta la capacidad productiva de los lotes. Cabe agregar a la lista precedente otras dos leyes, cada una de las cuales afectó a un solo territorio nacional. La primera de ellas es la “de la Provincia de Corrientes” de 1881, que dispuso la venta de toda la superficie del territorio nacional de Misiones, que desde hacía más de sesenta años había quedado “transitoriamente” bajo la jurisdicción de esa provincia. La segunda, es la ley 3053 de 1894, que se conoce como “del contrato Grünbein”. En la década de 1890, con el objeto declarado de activar la formación de un mercado de tierras patagónico, el Estado nacional había comenzado una intensa campaña de venta de superficies con importante propaganda en Europa. Esta ley especial aprobaba el contrato firmado dos años antes entre el presidente Carlos Pellegrini y el prestamista alemán Adolfo Grünbein. Por este acuerdo, el gobierno vendía en forma directa, con inmejorables condiciones para el comprador, una
Política de tierras...
173
superficie de 1.000.000 de ha a elección del interesado en los territorios de Chubut y Santa Cruz, aunque sólo afectó a este último. Más adelante se extendió el beneficio de compra a los arrendatarios ya instalados en Santa Cruz y a aquellos que hubiesen solicitado tierras con anterioridad a junio de 1893, al mismo precio y forma de pago que Grünbein –25% al firmarse el contrato y el resto a cuatro años con garantía hipotecaria, con la posibilidad de pagar al contado con un descuento del 8%. Es decir, que todos los arrendatarios anteriores se vieron también favorecidos por esta ley, que los convertía en propietarios a menos de cuatro años de operar en el lugar.22 A pesar de la repercusión pública de este verdadero negociado –nótese que la ley demoró dos años en aprobarse en el Congreso, siendo ampliamente discutida– el gobierno nacional suspendió todo trámite de entrega de tierras en Santa Cruz entre 1892 y 1895 hasta tanto Grünbein eligiera los lotes a ocupar –las mejores tierras libres en la zona de los ríos Gallegos y Coyle, en la costa atlántica hasta Puerto Deseado y en el área fronteriza con Chile. Los resultados Para evaluar los resultados de la legislación aplicada en este periodo, se confeccionó el Cuadro 1 con la información proporcionada por la Memoria de 1928, por Cárcano en 1917 y por la investigación realizada para el caso de Neuquén. Como podrá verse en el mismo, las primeras ocho columnas muestran la superficie de tierras públicas que según la Memoria de 1928 había sido efectivamente adjudicada en propiedad a particulares en cada territorio nacional, con arreglo a cada una de las leyes básicas del periodo considerado. Las dos últimas columnas permiten comparar los totales de esta fuente con la información suministrada por Cárcano en 1917, cuya obra sólo incluye un cuadro general con datos de superficie total adjudicada por territorio nacional según el conjunto de leyes vigentes. Se incluyen, asimismo, los totales desagregados por ley, relevados para el territorio de Neuquén, según el análisis de la información catastral contenida en los duplicados de mensura. Por dificultades derivadas de la información disponible, el cuadro no incluye las superficies otorgadas en arrendamiento en los distintos territorios, aún cuando se hace referencia a las mismas en circunstancias en que se dispone de documentación confiable.
22
Los argumentos utilizados por el gobierno se centraban en que las tierras vendidas eran de “calidad inferior” –aún cuando todavía no se habían explorado ni mensurado– siendo, por lo tanto, una operación “muy beneficiosa” en precio y resultados. No está de más aclarar que Grünbein, casado con Sofía Seeber y por esa vía emparentado con grandes capitales instalados en Buenos Aires, era el gestor de una sociedad alemana creada en 1886 –Sociedad Augusto Link y Cía.– dedicada al comercio de exportación e importación, del Banco de Amberes, y de dos estancieros ya instalados en Santa Cruz –Juan Hamilton y Tomas Saunders– que conocían la zona y sus posibilidades productivas, quienes recibirían tierras y un porcentaje sobre las ventas.
602
115
—
—
—
—
8.549
Río Negro
Neuquén
Chubut
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Los Andes
TOTALES
—
Misiones
7.832
—
La Pampa
—
4.751
—
5
171
1.218
115
2.508
734
—
—
—
B
A
Formosa
“de Premios Militares”
Ley 1628 de 1885
“de Fronteras”
Leyes 947 y 960 de 1878
Chaco
Territorio Nacional
5.249
—
80
40
350
1.564
1.131
144
—
937
1.003
C
“Avellaneda” y de “Liquidación”
Leyes 817 de 1876 y 2875 de 1891
5.952
—
312
437
639
1.434
248
2.403
—
—
479
53
—
—
—
60
15
673
73
6
234
1.114
E
“de Derechos Posesorios”
“de Remate Público”
D
Ley 1552 de 1884
Ley 1265 de 1882
—
—
2.102
—
—
—
—
—
—
—
2.102
F
Ley provincial Corrientes de 1881
Según Memoria 1928
9
—
—
—
—
—
—
2.526
—
—
2.517
G
“del Contrato Grünbein”
Ley 3053 de 1894
2.830
—
34
129
309
234
439
512
1
204
968
Leyes y decretos nacionales especiales
32.264
—
427
3.338
2.542
3.625
5.554
11.826
1.681
1.523
1.748
TOTALES
Según Cárcano 1917
(continúa en la pág. 175)
33.073
—
431
3.294
2.585
3.477
5.601
11.698
2.109
1.375
2.503
TOTALES
Cuadro 1 Superficie de tierras públicas adjudicada en propiedad a particulares entre 1876 y 1902 por territorio nacional (miles de hectáreas)
174 La cuestión de la tierra pública...
1.489
1.621
117
65
Superficie adjudicada y escriturada
Fuentes: a) Para 1917: CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit. [1917]; b) Para 1928: DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit.; c) Para Neuquén: BANDIERI, Susana; BLANCO, Graciela et al. Formación de la propiedad y la tenencia. Mercado de tierras en Neuquén, Informe Final Secretaría de Investigación UNCo, Neuquén, 1995, inédito.
Nota: Los datos sobre superficies han sido redondeados a miles de hectáreas. Asimismo, se consolidaron en una sola columna (1) las consecuencias finales de la ley Avellaneda y de la ley de Liquidación, que la modificó, y también en una sola columna (2) los resultados de las dos leyes de Fronteras, pues la segunda fue sólo un complemento de la primera.
160
27
817 de 1876 y 2875 de 1891 “Avellaneda” y “de Liquidación”
Ley 1265 de 1882 “de Remate Público”
15
1
Cantidad de propietarios
1628 de 1885 “de Premios Militares”
947 y 960 de 1878 “de Fronteras”
Ley
TERRITORIO DE NEUQUÉN
(viene de la pág. 174)
Política de tierras... 175
176
La cuestión de la tierra pública...
Una primera mirada al Cuadro 1 revela lo mucho que varían los resultados de la aplicación, por territorio nacional, de cada una de las leyes de tierras de este periodo. Así, las dos leyes de Fronteras tuvieron efectos conjuntos enormes en La Pampa, significativamente menores en Río Negro, apenas en Neuquén y ninguno en los demás territorios nacionales. Con arreglo a la ley de Premios Militares se entregaron superficies casi exclusivamente en Río Negro, Chubut y La Pampa. De las leyes especiales, la del contrato Grünbein tuvo efectos sólo en Santa Cruz. En otras palabras, según el territorio nacional que se analice, varía la incidencia absoluta y relativa que tuvo cada ley en cuanto a la forma como se constituyó inicialmente la propiedad privada de la tierra. Cabe adelantar que también varía según territorio nacional la incidencia absoluta y relativa del arrendamiento de tierras públicas, así como la reserva de superficies para pueblos y colonias. Uno de los mecanismos legales de significativa importancia en cuanto a superficies distribuidas en los territorios nacionales en esta etapa fue, como vimos, la ley 947 –del Empréstito o de Fronteras– de 1878 y su complementaria de ese mismo año, la ley 960. En todo el país, según Cárcano, se privatizaron 13.737.000 ha por esta norma.23 Según la Memoria de 1928, en los territorios nacionales se habrían transferido 8.549.000 ha –véase Cuadro 1, columna A– a manos de 391 personas. Una porción mayoritaria de esta superficie –7.832.000 ha– se ubicó en el oriente del territorio nacional de La Pampa –92%– es decir, entre las mejores tierras expropiadas a la sociedad indígena –recuérdese al respecto que estas leyes otorgaban al beneficiario la posibilidad de elegir la ubicación de las superficies. Las restantes adjudicaciones se realizaron en los territorios de Río Negro –602.000 ha– y de Neuquén –115.000 ha. En este último caso, el estudio realizado a partir de fuentes catastrales sólo permitió detectar una concesión de 65.000 ha a la firma Mallman y Cía.24 Puede decirse que la aplicación de estas leyes brindó la posibilidad de enriquecerse a terratenientes bonaerenses e inversores británicos, principales suscriptores del empréstito que financió las campañas militares.25 Si bien el gobierno contaba con un plazo de cinco años para
23
24
25
CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 240. Esta cantidad incluye la entrega de un total de 5.188.000 ha en las zonas todavía no ocupadas que correspondían a algunas provincias, como el oeste de Buenos Aires y el sur de Córdoba, en el corazón del área pampeana. Esta superficie, ubicada en el límite este del departamento Ñorquín, se vendió sobre fines del siglo XIX fraccionada a Luis Cahen D’Anvers (10.000 ha) y Carlos Frendelburg (55.000 ha). En los años siguientes, ambas superficies serían nuevamente reunidas al adquirirlas por compra la familia Gregorini, que la pondría efectivamente en explotación. BLANCO, Graciela Tierra, ganado y empresas en Neuquén. Poder público e inversiones privadas (1880-1970), Tesis Doctoral, Universidad Nacional de La Plata, 2002, p. 138. Para el caso de La Pampa, por ejemplo, Roman Gaignard menciona, entre otros beneficiarios, a la South American Land Co. (Casey), Drysdale, Castex, Penco, Julio A. Roca, del Carril, Torcuato de Alvear, Cambaceres, Pourtale, etc. GAIGNARD, Román “Origen y evolución de la pequeña propiedad campesina en la Pampa Seca Argentina: El caso de la provincia de La Pampa”, en Desarrollo Económico, Buenos Aires, Vol. 6, núm. 21, abril-junio 1966, p. 64.
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entregar las tierras, detrás de la avanzada del ejército iba un contingente de agrimensores que deslindaban superficies para sus nuevos propietarios. La Memoria de 1928 expresa, al respecto, que esta norma legal “dio origen a la industria de ‘pobladores’, vale decir de personas encargadas de simular el cumplimiento de la ley”.26 A fines de 1888 se suspendió la venta de tierras con arreglo a estas normas, por considerarse que ya se habían satisfecho los objetivos buscados. Respecto a la ley 1628 de Premios Militares, la Memoria de 1928 sostiene que el Estado cedió con arreglo a ella un total de 4.751.000 ha –4.830.000 ha según Cárcano–27 distribuidas sobre todo en los territorios de Río Negro, Chubut y la porción occidental de La Pampa, lo que también se explica por la posibilidad de elegir la ubicación por parte de los cesionarios. Fueron mucho menores las superficies enajenadas en Santa Cruz y Neuquén e insignificantes en Tierra del Fuego. En este caso, los datos obtenidos para Neuquén confirman las mismas cifras con una diferencia muy menor (ver Cuadro 1, columna B). El destino final de esos premios militares emitidos por el gobierno fue casi siempre la venta, en un mercado donde se compraban por valores ínfimos y eran acaparados por “cesionarios”. Mientras que los certificados pasaban de mano en mano, las tierras quedaban muchas veces abandonadas.28 Respecto a las concesiones otorgadas por esta ley en propiedad en el territorio de Neuquén, se detectaron quince casos. De ellos, ocho beneficiarios vendieron casi de inmediato sus superficies, dos fueron puestas bajo arrendamiento y cinco bajo explotación en forma directa o por administración, las últimas ubicadas mayoritariamente en el área andina, en tierras de mejores aptitudes productivas. Cabe destacar dos casos de propietarios, ya instalados en el territorio en la zona del lago Nahuel Huapi, que compraron certificados de premios militares y los cambiaron por superficies en la misma área que ocupaban. Se trata de Jorge Newbery (15.000 ha) y Jarred Augusto Jones (10.000 ha), este último de origen texano, que había participado en la comisión demarcadora de límites con Chile. Ambos eran ya ganaderos importantes en la región. En cuanto a la ley Avellaneda de 1876, de las formas de colonización previstas, la realizada por particulares fue más significativa que la estatal. Los resultados más conocidos de su aplicación estuvieron relacionados con el incumplimiento de las obligaciones de colonizar y, por lo consiguiente, derivaron en nuevas formas de concentración de la propiedad y escaso o nulo poblamiento. Cárcano sostiene que, original-
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DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 15. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 385. Cárcano criticó esta ley despiadadamente, argumentando que si bien se habría podido proteger al militar “con disposiciones de excepción que les dispensaran sacrificios de orden económico”, nunca debió hacerse con tierras. La idea de colonizar con militares estaba destinada al fracaso, pues estos nunca se iban a convertir en auténticos colonos. Señaló, además, que la ley sentó un precedente funesto que permitió exigir a posterioridad tierras por parte de militares “como si el derecho a la tierra fiscal obtenida sin mayores sacrificios emanara de los galones y el uniforme”. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 381.
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mente, se distribuyeron por esta ley a particulares en todo el país un total de 15.570.000 ha.29 Luego de la aplicación de la ley de Liquidación de 1891, que convirtió a los presuntos colonizadores en propietarios, la superficie finalmente escriturada en los territorios nacionales, según la Memoria de 1928, fue de 5.249.000 ha distribuidas entre 88 concesionarios. De estos, la mitad devolvió la parte estipulada por la ley de Liquidación, en tanto el resto conservó la totalidad de la superficie que, recuérdese, podía ser de hasta 80.000 ha.30 Como podrá verse en el Cuadro 1 –columna C– las mayores extensiones concedidas por ambas leyes corresponden a los territorios de Chaco, Río Negro y Neuquén, donde las zonas fronterizas eran más extensas y permeables. Las concesiones para colonizar en esas áreas tendrían, a juicio del Estado, una consecuencia pobladora que serviría fundamentalmente para fijar soberanía. No fueron estos, sin embargo, los resultados de su aplicación. El trabajo de investigación realizado para Neuquén así lo prueba. De los concesionarios originales de la ley Avellaneda en este territorio –27 beneficiarios de un total 1.621.000 ha– a los cuales se adjudicaron extensiones que variaron entre un mínimo de 30.000 y un máximo de 87.000 ha, sólo cuatro las explotaron personalmente o por administradores. Otras siete concesiones fueron ocupadas de hecho por pobladores del lugar –indios, chilenos y mestizos, casi siempre utilizados como prueba de los requisitos de poblamiento que exigía la ley– o bien arrendadas y subarrendadas por los adjudicatarios. Tres fueron más tarde rematadas y adquiridas por ganaderos del territorio, en tanto que el resto fueron vendidas a inversores de origen chileno, a empresarios extra regionales –casi siempre de Capital Federal y provincia de Buenos Aires– y a ganaderos ya instalados en la región que desarrollaron un proceso de concentración de superficies.31 Entre los concesionarios originales, se destacan apellidos y grupos familiares emparentados entre sí y muy relacionados con los círculos políticos porteños, como son los casos de Francisco Uriburu –ministro de Hacienda de Juárez Celman– su prima hermana y esposa, Dolores Uriburu de Uriburu, su hija Elisa Uriburu de Castells y su nieto, Luis Castells, casado a su vez con una de las hijas de Julio A. Roca. Esta sola familia reunió, a razón de 80.000 ha cada uno, un total de 360.000 ha de las mejores tierras de Neuquén.32 Todas ellas se vendieron en conjunto
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CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 568-569. Para fines del periodo analizado, se comprueba que ninguno de los concesionarios había cumplido con las obligaciones exigidas por la ley y estaban sujetos a multas que, por otra parte, habían prescripto y eran incobrables. DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 10. Dice Cárcano: “Valiéndose de ganado trashumante, de inspectores condescendientes y de las blandas disposiciones de la ley, se llenaron fácilmente las condiciones de capital y población […] Adquirida la propiedad por el concesionario, cobraba el arrendamiento o expulsaba a los pobladores que habían contribuido a conseguirla, dejando sus campos incultos y desiertos, esperando el mayor valor bajo la atenta vigilancia del especulador…”. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 281. Otros empresarios “colonizadores” beneficiados por el Estado con tierras en la precordillera neuquina fueron el Dr. Manuel Marcos Zorrilla, ministro del Interior de Carlos Pellegrini; el general Nicolás
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en 1905 a la empresa de capitales trasandinos “Sociedad Comercial y Ganadera Chile-Argentina”.33 Además de la colonización privada, la ley Avellaneda contemplaba también la colonización oficial. Respecto a su aplicación, Cárcano juzga con benevolencia esta forma de distribución de tierras señalando que, si bien estuvo signada por la inoperancia administrativa, en todo el país se destinaron 280.000 ha a colonias oficiales, todas las cuales estaban pobladas y trabajadas hacia 1916.34 Cabe señalar que quizás así fuese en las colonias creadas en los territorios del norte, lo que no se ha podido verificar para este trabajo. Pero con seguridad no fue así en los del sur, donde solamente en Río Negro y en Neuquén se habían creado colonias con arreglo a esa norma legal con escasos resultados. Según el mismo autor, las cuatro colonias creadas en Río Negro –General Roca, Choele Choel, Conesa y Frías– no prosperaron al principio por falta de agua, situación que se revirtió con la llegada del riego y el ferrocarril. La realidad es que en la época en que Cárcano escribía, sólo la colonia General Roca podía ser ejemplo de prosperidad y Choele Choel mostraba un desarrollo incipiente. En ambas se había asegurado el transporte de la producción agropecuaria a través del ferrocarril y empezaba a desarrollarse el sistema de riego.35 En Neuquén, por su parte, se creó una sola colonia con arreglo a esta ley, sin verdadero éxito. Se trató de un proyecto para asentar en la precordillera a colonos bóers –sudafricanos de origen holandés– el que fracasó por desinteligencias entre el delegado designado por el gobierno y los organismos de tierras. El proyecto se suspendió, aunque en 1907 se entregaron en propiedad 2.500 ha a cada uno de los seis colonos bóers que efectivamente se habían asentado en el lugar. Todos, excepto uno, vendieron de inmediato las tierras obtenidas a otros particulares asentados en la región.
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Levalle, ministro de Guerra y Marina de la misma gestión de gobierno; el almirante de Marina Carlos Miles; el prefecto General de Puertos Carlos A. Mansilla; el coronel Eduardo Pico, entonces gobernador de La Pampa; Alejandro Sorondo, integrante de la Cámara de Diputados de la Nación; Juan Ignacio Alsina, ministro de Gobierno de la provincia de Buenos Aires y luego gobernador de Neuquén; Jorge Newbery, de reconocido prestigio en la sociedad porteña; y otros apellidos vinculantes como Carranza Mármol, Nazarre Piñeiro, Aaron de Anchorena, Ortiz Basualdo y Rodríguez Larreta, entre otros. BANDIERI, Susana, BLANCO Graciela, et al. Formación de la…, cit. BANDIERI Susana y BLANCO, Graciela “Invirtiendo en tierras y ganados. Capitales chilenos en la frontera norpatagónica”, en BANDIERI, Susana –coordinadora– Cruzando la cordillera… La frontera argentino-chilena como espacio social, Serie Publicaciones CEHIR, Facultad de Humanidades, UNCo, 2001, pp. 375-396. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 405. VAPÑARSKY, César Pueblos del Norte de la Patagonia 1779-1957, Editorial de la Patagonia, General Roca, 1983.
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En lo que se refiere al arrendamiento, también previsto en la ley Avellaneda, se coincide con Taylor36 respecto de que “es absolutamente imposible presentar la historia del desarrollo del arrendamiento en la agricultura argentina en términos estadísticos, simplemente por la falta de tales datos”. Esto es así porque los censos agropecuarios, en general, no especificaban tipos de tenencia. Esto impide su inclusión en el Cuadro 1, pero no su consideración a partir de otras fuentes de información. Se sabe que las superficies entregadas en arrendamiento en los territorios nacionales del sur fueron significativamente menores que las entregadas en propiedad, alcanzando su mayor relevancia en Santa Cruz a causa del fracaso de la colonización por particulares. En 1885, el gobernador Moyano acordó con el gobierno nacional disposiciones especiales para ese territorio, con el fin de ofrecer tierras en arrendamiento a malvinenses y pobladores de Punta Arenas.37 En muchas ocasiones se transgredieron las condiciones previstas en la norma legal en cuanto a extensiones, cánones y plazos, entregándose tierras en arrendamiento –375.000 ha– en las mejores zonas productivas de ese territorio.38 En el caso de Neuquén, se arrendaron un total de 278.935 ha en superficies que oscilaron entre 2.500 y 20.000 ha, ubicadas en su mayoría en las mejores áreas productivas, a partir de contratos celebrados casi todos en la década de 1890, cuando ya se estaban escriturando las concesiones para colonizar y definiendo los propietarios de acuerdo a la misma ley 817 y su modificatoria. De esos arrendatarios, la mitad no renovó el contrato a su vencimiento o nunca tomó posesión –como es el caso de los hermanos Jorge y Rodolfo Newbery, que sí ocuparon otras tierras en propiedad en el territorio. La otra mitad, renovó los contratos a su vencimiento y constituyó importantes explotaciones sobre las que luego adquirió la propiedad o bien combinó propiedad y arrendamiento en las primeras décadas del siglo XX.39 Finalmente, la ley 817 también preveía la reserva de tierras con destino a la “reducción de indios”, situación que se verificó sólo en algunos pocos casos. Aunque
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TAYLOR, Carl Rural Life in Argentine, State University Press, Baton Rouge, Luisiana, 1948, p. 231. Hay versión en español del capítulo VIII bajo el título “Propiedad y distribución de la tierra”, en RAPOPORT, Mario –compilador– Economía e Historia, Tesis, Buenos Aires, 1990. Se especificaba que los contratos serían efectuados directamente entre el gobernador y los interesados, con aprobación del Ministerio del Interior. Se establecía la posibilidad de conceder hasta 40.000 ha, pudiendo el beneficiario elegir la ubicación de las superficies. Éste debería hacerse cargo de la mensura y comprometerse a introducir determinada cantidad de ganado en un plazo de tres años, así como de construir las instalaciones necesarias. Las condiciones eran altamente beneficiosas y el trámite muy sencillo. Sin embargo, la Oficina de Tierras y Colonias que debía aceptar las transferencias realizó escasos controles, la gobernación no informó regularmente al poder central sobre las operaciones realizadas, y los trámites requeridos permitieron la aparición de los intermediarios, ya sea en calidad de gestores o de personas con decisión y/o influencia política como el propio gobernador Moyano. BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., 1995, pp. 91-93. BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 101. BLANCO, Graciela Tierra, ganado…, cit., pp. 149-151.
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no se cuenta con información para todos los territorios nacionales, para Santa Cruz Barbería detectó un decreto del 11 de enero de 1898 por el que se otorgó un permiso de ocupación a grupos tehuelches con una superficie de 50.000 ha, ubicadas en la meseta central al sur del río homónimo.40 En el territorio de Neuquén, por su parte, se entregaron dos permisos de ocupación a fines del siglo XIX: el primero, al cacique Curruhuinca y su tribu, autorizándolo a ocupar tres leguas –7.500 ha– de propiedad fiscal en el lugar denominado Chapelco, en el área de San Martín de los Andes, por el término de diez años; el otro, al cacique Juan Andrés Antemil y su tribu (alrededor de 40 personas), a quienes el gobierno nacional autorizó a ocupar seis lotes en el centro del territorio.41 Ya al comenzar el siglo XX, se agregaron los permisos de ocupación concedidos a los caciques Casimiro Cayulef y Diego Ancatruz, con sus tribus; al cacique Millain Curical y su tribu; a los indígenas Mellado y Morales y sus familias; y al cacique Painemil y su tribu.42 Por su parte, la ley de Remate Público –1265 de 1882– si bien establecía límites a la posibilidad de adquisición individual, era fácilmente transgredible, convirtiéndose en otro factor de acaparamiento en propiedad. Muchas veces, las tierras rematadas con destino agrícola no eran aptas para esos fines sin previa infraestructura de riego, lo cual implicaba una fuerte inversión de capital que pocos estaban dispuestos a hacer. Tampoco esta ley se respetó en la práctica, dando surgimiento a una cantidad importante de personas encargadas de “simular su cumplimiento”. Las ventas totales en remate público alcanzaron las 5.952.000 ha distribuidas de manera muy desigual entre los distintos territorios nacionales, siendo el más representativo el caso de La Pampa –Cuadro 1, columna D. En la Patagonia se remataron un total de poco más de 3.000.000 ha, de las cuales el 50% correspondieron a la confluencia de los ríos Limay y Neuquén. Esta ley, a juicio de varios autores, es la que más contribuyó a la creación de latifundios y al acaparamiento de superficies fiscales por comerciantes en tierras, compañías extranjeras y grandes propietarios absentistas, a la vez que permitió al Estado absorber parte de los elevados gastos fiscales generados a causa de la crisis de 1890. Esta afirmación, válida sin duda para la aplicación de la ley en La Pampa, resulta relativamente cierta para Neuquén. Si bien se distribuyeron por ella 1.434.000 ha en propiedad entre 160 propietarios –radicados en la Capital Federal y provincia de Buenos Aires– las tierras rematadas en el departamento Confluencia, dadas sus bajas posibilidades productivas sin el desarrollo previo de infraestructura de riego, eran escasamente aprovechables. Esto motivó que, en 48 de los casos, el gobierno
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BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 88. Cabe agregar un único caso en el que, por una ley especial –la 3092 del 24 de agosto de 1894– el Estado otorgó tierras “en propiedad” en Neuquén a Manuel Namuncurá y su tribu, quienes recibieron 20.000 ha en el sur del área andina, en las tierras devueltas por uno de los concesionarios para colonizar en función de lo dispuesto por la ley de Liquidación de 1891. BLANCO, Graciela Tierra, ganado…, cit., p. 169.
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nacional autorizara los pedidos de cambios de ubicación hacia mejores zonas del territorio. Desocupadas por años, las tierras de la confluencia dieron lugar a importantes negociados al momento de trasladarse a ese punto la capital del territorio de Neuquén, en el año 1904.43 En cuanto a la ley de Derechos Posesorios –1552 de 1884– aunque pretendía, según vimos, regularizar la situación de los ocupantes de hecho de tierras fiscales, las condiciones de capital mínimo requerido, difíciles de cumplir por pequeños productores, truncaron esa idea y se “infiltraron los poderosos y los influyentes”.44 La ley benefició en el conjunto de los territorios nacionales a solo 126 particulares con un total de 1.114.000 ha –Cuadro 1, columna E. De éstas, 673.000 quedaban en el territorio nacional de Río Negro, en el valle inferior del río de igual nombre, donde la ley tuvo mayores efectos.45 Su incidencia fue también considerable en Formosa –234.000 hectáreas– pero casi nula en los demás territorios nacionales. Según una fuente oficial, para 1891 se habían presentado 250 solicitudes de derechos posesorios en Río Negro, 137 en Chaco, 20 en Misiones, 33 en Formosa, 12 en Chubut, 3 en Santa Cruz, 1 en Neuquén y 1 en Tierra del Fuego.46 En el estudio sobre Neuquén, no se encontró ningún caso, aún cuando la Memoria de 1928 da cuenta de 15.000 ha escrituradas en el mismo por esta norma. Del total de solicitudes correspondientes al territorio rionegrino, único para el que se posee información específica, “un 42% obtuvo resolución desfavorable, un 30% consiguió la ratificación de los derechos y el restante porcentaje correspondió a expedientes truncos”.47 Asimismo, las irregularidades observadas en algunas resoluciones que otorgaban la posesión sobre las superficies reclamadas, llevaron a que 32 títulos debieran ser revisados confirmándose su aprobación.
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Entre los compradores por remate público en el territorio de Neuquén, puede mencionarse a conocidos empresarios como David Spinetto, los hermanos Senillosa y Casimiro Gómez. Este último, propietario de la más importante talabartería de Buenos Aires y proveedor mayoritario del Ejército Nacional, se transformó en dueño, por compras sucesivas, del espacio donde se lotearon las superficies para la instalación de la nueva capital. MAIDA DE MINOLFI, Esther –directora– Neuquén: La ocupación de la tierra pública en el departamento Confluencia después de la Campaña al Desierto (1880-1930), Universidad Nacional del Comahue, Neuquén, 1981. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., p. 258. DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., pp. 16-17. La mayor incidencia de esta ley en el valle inferior del río Negro tiene que ver, a juicio de Ruffini, con el hecho de que este era un espacio tempranamente poblado y un núcleo urbano definido desde la vieja pertenencia del área a la provincia de Buenos Aires, unido al hecho de que Mercedes de Patagones –luego Viedma– fuera designada capital de la antigua gobernación de la Patagonia en 1878. Por ese motivo, la existencia de ocupantes de hecho en ese territorio era un problema al que el Estado nacional debía atender. RUFFINI, Martha “Estado y propiedad…”, cit., p. 151. Ministerio del Interior, Archivo General de la Nación, Expediente C-3433/1891, citado en RUFFINI, Martha “Estado y propiedad…”, cit., p. 151. RUFFINI, Martha “Estado y propiedad…”, cit., p. 162.
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Los varios métodos utilizados para burlar el espíritu de la ley de Derechos Posesorios y acaparar tierras a bajo costo, iban desde la invención de falsos poseedores (“hombres de paja”) hasta el alquiler de rodeos trashumantes que rotaban en los predios como prueba del capital requerido para acceder al máximo de tierras en reparto. Los gobernadores y los jueces de paz de cada territorio nacional jugaron un papel protagónico en la asignación de estas tierras, pues estaba a su cargo compilar la información necesaria, mediante la declaración de testigos, para comprobar el tiempo de ocupación de los peticionantes y el capital invertido. Las anormalidades fueron la regla. Fue tal la cantidad de pedidos basados en información falsa presentados ante la Dirección de Tierras y Colonias que el gobierno nacional creó en 1891 la Comisión Investigadora de Tierras del Río Negro y, años más tarde, se promovieron acciones judiciales para obtener la nulidad de gran número de títulos otorgados. Sin embargo, la Corte Suprema no hizo lugar a la demanda y convalidó los pedidos.48 La ley del Hogar –1501 de 1884– por su parte, fracasó en sus efectos debido a la selección desacertada de las tierras que se pretendían colonizar y a los criterios inadecuados de producción que para ellas se proponían. En efecto, para la explotación prevista, exclusivamente ovina, se ofrecieron parcelas de sólo 625 ha, la mayoría de las cuales se otorgaron en el sur del territorio de Río Negro, en plena meseta patagónica, donde se habrían necesitado varias miles de hectáreas para una unidad productiva económicamente viable. Sólo después de 1896 se fundaron colonias encuadradas en las disposiciones de esta norma legal, todas en territorios nacionales de la Patagonia: Sargento Cabral y Coronel Barcala en Neuquén, Valcheta y Catriel en Río Negro, y varias en Chubut y Santa Cruz.49 Según Barredo, en Río Negro se escrituraron apenas algo más de 50.000 ha, casi todas en la colonia Valcheta, un oasis sobre el arroyo homónimo, excepcional en medio de las condiciones semidesérticas del área.50 En lo que respecta a las colonias creadas en Neuquén, se identificaron cinco y no dos, como señala Cárcano. Ellas eran: Sargento Cabral, Maipú y Nahuel Huapi, en el área andina; Coronel Barcala en el norte del territorio; y Mariano Moreno en el área de Zapala.51 Todas fracasaron como colonias ganaderas porque las tierras y el tamaño de las superficies no eran las adecuadas para la práctica de esa actividad, central en las áreas reservadas. En el caso de la colonia Maipú, se distribuyeron algunos pocos lotes dentro de la colonia y varios para el pueblo, chacras y quintas de San Martín de los Andes. Similar situación se dio en Nahuel Huapi y Mariano Moreno. El resto de las superfi-
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BARREDO, Antonio Tierras fiscales, Tesis de doctorado, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, 1940, p. 75. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 260-261. BARREDO, Antonio Tierras fiscales, cit., p. 61. Como esta ley, a diferencia de todas las otras dictadas en la etapa, no fue derogada por la nueva ley de Tierras de 1903 sino varios años después, estas colonias fueron creadas entre 1896 y 1897 las cuatro primeras, y en 1913 la última.
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cies reservadas para estas colonias fueron puestas a la venta años más tarde, conforme las disposiciones de la ley 4167 de 1903, con resultados disímiles. La mayor parte de esas tierras continuaron siendo ocupadas por pobladores de origen local, muchos chilenos, que contaban con unas pocas cabras y ovejas y algún cultivo destinado a su manutención cuando las tierras lo permitían. Por esta ley también se entregaron superficies a algunos caciques luego de la ocupación militar de la Patagonia. Tales son los casos, entre otras, de la colonia San Martín, donde se radicó Valentín Sayhueque y su gente, y de la colonia Cushamen, donde se estableció la tribu del cacique Ñancuche Nahuelquir, ambas en el territorio de Chubut. Tiempo después, numerosos casos de desalojos promovidos por comerciantes y estancieros del área provocaron la desaparición total de algunas de estas colonias, la reducción de la extensión de otras y el aumento de la pobreza y marginación de sus ocupantes.52 Al aplicarse la ley 3053 “del contrato Grünbein” de 1894, se procedió a la distribución del millón de hectáreas concedidas. Con importantes ganancias para los intermediarios, estas tierras fueron distribuidas entre veintiún propietarios, catorce de los cuales ya eran grandes empresas ganaderas instaladas en Chile y Santa Cruz, que aprovecharon la oportunidad para ampliar sus propiedades.53 Recuérdese que en 1893 se extendieron los beneficios de esta concesión a los arrendatarios ya existentes en la zona, que de este modo se transformaron en propietarios. La superficie distribuida en propiedad en el extremo sur de la Patagonia, de acuerdo con esta ley, incluyendo las pertenecientes a la concesión Grünbein, superó las 2.500.000 ha –Cuadro 1, columna G. En síntesis, hasta que finalizó el año 1902 las leyes generales y especiales en vigencia, a las que se agregaron multitud de decretos del Poder Ejecutivo nacional y resoluciones ministeriales sobre concesiones de tierras públicas, conformaban un cuerpo legal incoherente y contradictorio, complicado aún más por un sinuoso camino burocrático. Muchos individuos y sociedades, al amparo de la corrupción y desidia administrativa, pasaban por encima de ese cuerpo legal. Varios casos escandalosos habían salido a la luz. Uno, a raíz de los debates parlamentarios suscitados por el affaire Grünbein. Otro, por las investigaciones iniciadas sobre la aplicación de la ley de derechos posesorios. Un tercero, con motivo de la vastedad de tierras no colonizadas por los adjudicatarios de la ley Avellaneda, que el Estado recuperó muy parcialmente a partir de la sanción de la ley de Liquidación de 1891. Todo mostraba hasta que punto, desde antes de las campañas militares contra el indio, la política nacional de tierras había favorecido la especulación y el acaparamiento, obstaculizado el poblamiento efectivo de las nuevas tierras y privado al Estado de un patrimonio de
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FINKELSTEIN, Débora y NOVELLA, María Marta –compiladoras– Poblamiento y ocupación del espacio en el Noroeste de Chubut, Fundación Ameghino y Centro de Estudios del Hombre Patagónico y su Medio, Esquel, 2005. BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 101.
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incalculable valor, que ni siquiera sirvió para cubrir los déficit fiscales. Además, se había tomado alguna conciencia de que se carecía de conocimientos ciertos sobre la calidad de las tierras, tanto de las ya cedidas como de las que todavía se retenían. Los más afectados eran los territorios nacionales sometidos –según vimos– sólo y directamente a la legislación nacional. Segundo periodo: El reformismo liberal (1903-1916) La legislación Cuando en 1898 asumió Roca su segunda presidencia, se creó el Ministerio de Agricultura que debería ocuparse en el futuro de la política nacional de tierras. El primer ministro de esa cartera, Wenceslao Escalante, fue el impulsor de la reforma legislativa en la materia con un plan muy ambicioso que se concretó parcialmente con la sanción de la ley “de Tierras” 4167 de 1903. Ezequiel Ramos Mexía, como ministro de Obras Públicas de Figueroa Alcorta, fue redactor e impulsor de la ley “de Fomento de Territorios Nacionales” de 1908. Ambas leyes expresaban una concepción mucho más amplia y realista que las anteriores sobre el problema de las tierras públicas y las políticas de su distribución durante este periodo, y sin duda respondían a las transformaciones propiciadas por el grupo reformista que se consolidó en el interior de la elite gobernante con el cambio de siglo.54 Alegando la necesidad de poner en orden la legislación vigente, la nueva ley de tierras, sancionada en los primeros días de 1903, derogó toda la legislación anterior sobre la materia. Se intentaba, por un lado, evitar la formación de latifundios y, por el otro, estimular la subdivisión de las superficies y la creación de colonias; además, se descartaba la enajenación sin previo conocimiento y mensura de los terrenos. Esta ley pretendía distinguir entre diversas clases de tierras y distintas formas de adjudicación en venta y arrendamiento. Se creaban reservas para pueblos y colonias de tres tipos: agrícolas, ganaderas y mixtas, previéndose su división en lotes de 100 ha para agricultura y 2.500 para pastoreo, y su venta en mensualidades a 2,50 pesos la hectárea. Fuera de las colonias, y en áreas exclusivamente ganaderas, se autorizaba a vender a particulares, en forma directa, lotes de hasta 2.500 ha en condiciones similares a las fijadas para aquellas. Asimismo, se autorizaba a vender en remate público hasta 2.500.000 ha por año con un bajo precio de base –1 peso la hectárea– a pagar en cinco años con un 6% de interés anual. Finalmente, se fijaban formas de arrendamiento que permitieran al beneficiario, una vez satisfechas sus obligaciones, convertirse en propietario de hasta la mitad del campo arrendado. En todos los casos se establecía la obligación de introducir mejoras y haciendas por ciertos valores, a la vez que se pro-
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Véase, para las dos principales leyes del periodo, REYNA, Máximo Territorios Nacionales: leyes y decretos sobre su administración y resoluciones varias aplicables en los mismos, L. R. González y Cía., Buenos Aires, 1910.
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hibía que una misma persona o sociedad adquiriera o arrendara una superficie superior a las 20.000 ha en total. Nadie podía invocar la posesión previa de tierras fiscales como título de preferencia para adquirirla. Al modificar por completo las formas de distribución de las tierras públicas, esta ley marcó un cambio significativo en la orientación de la política sobre el tema, coherente con otras medidas de gobierno impulsadas por el grupo reformista. No obstante, cuando se sancionó ya estaba consumada la privatización de las superficies de mejor calidad en los territorios nacionales, distribuidas en grandes extensiones entre pocos propietarios. Cárcano critica duramente la nueva ley de tierras, por cuanto considera que no estimula una genuina colonización ni simplifica la burocracia existente y, lo que es peor, no distingue entre el trabajador y el capitalista, sometiendo a ambos a idénticas reglas que en realidad favorecen al dueño del capital, lo que “siempre va acompañado de influencias y favores”.55 En cuanto a la exploración y relevamiento previo de las superficies a conceder, el Estado cumplió sólo formalmente con la ley, limitándose a la exploración poco sistemática de 40.000.000 ha. Así se lanzaron a la venta y al arrendamiento enormes extensiones, sobre todo en Santa Cruz, y en menor medida en otros territorios del sur, con muy escasas perspectivas de poblamiento y pocas posibilidades de favorecer la emergencia de pequeños y medianos propietarios. En cuanto a la ley de Fomento de Territorios Nacionales de 1908, era mucho más que una ley de distribución de tierras públicas, por cuanto integraba este tema con otros en un ambicioso plan de desarrollo de esas áreas. En contraste con las anteriores, el proyecto de Ramos Mexía partía de fijar una amplia reserva de tierras destinadas a valorizarse con obras de infraestructura también previstas –que aseguraran las comunicaciones y la navegabilidad de los ríos, regularan las crecientes, etc.– para sólo posteriormente pasarlas al dominio privado. Una idea clave era unir, mediante la construcción de ferrocarriles estatales, las zonas pobladas de la costa patagónica con las también pobladas de los valles cordilleranos, separadas entre sí por enormes extensiones áridas. Hasta entonces, la tierra pública se vendía a precios mínimos fijados de antemano por la ley, con independencia de su valor real y con cláusulas de poblamiento bajo determinadas condiciones, aún en áreas despobladas e incomunicadas con el resto del país. El proyecto del nuevo ministro proponía venderlas en remate público, sin condición alguna, tal y como se realizaban las operaciones entre particulares. Las superficies concedidas serían pagadas a trece años y medio de plazo, con un 5% de interés y similar amortización anual. Su propuesta más radical, no obstante, era impedir su venta en áreas desérticas y promoverla sobre líneas de ferrocarriles estatales que facilitaran la comunicación con los mercados, en condiciones de explotación económica racional y eficiente. Para ello, se emitirían bonos hipotecarios de tierra pública con cuyo importe serían construidos los primeros 100 kilómetros de cada una de las cinco grandes líneas proyectadas. Las tierras adyacentes a las mismas serían 55
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vendidas en la forma antes citada para aplicar sus pagos anuales al servicio de los bonos emitidos. De esa forma, se evitaría propiciar el tendido de líneas férreas sobre tierras fiscales, que constituían, a juicio del ministro, “el más absurdo y antieconómico de los latifundios”.56 Enajenar estas tierras, sin antes valorizarlas, suponía que “los únicos interesados en adquirir esos desiertos, serían los acaparadores, quienes esperarían el mayor valor de los mismos sin importarles el tiempo que tendrían que esperar y sin tratar en forma alguna de poblarlos y mejorarlos”.57 Pero la ley establecía el remate público como único mecanismo para vender las tierras de pastoreo, procedimiento que no servía ni para evitar el acaparamiento ni para estimular su población, puesto que no se fijaba un límite máximo a la superficie que pudiera adquirir una sola persona o sociedad. Según Cárcano, no se justificaba hacer en ese momento un esfuerzo tan grande para fomentar el desarrollo de tierras lejanas. En cambio, consideraba prioritario realizar un esfuerzo equivalente en las zonas que en ese momento eran más productivas, orientado a la subdivisión de la propiedad y al apoyo al productor mediante obras de vialidad, crédito fácil y otras medidas.58 Los resultados Desde que se sancionó la nueva ley de tierras de 1903, disminuyó la transferencia en propiedad por venta a particulares –aunque persistió la venta en parcelas menores para la producción ganadera– y desapareció la donación directa. En cambio, cobró impulso la entrega de tierras en arrendamiento, tema prácticamente ignorado en la legislación anterior. El adjudicatario tenía la opción de comprar una parte de la superficie luego de cumplir con las obligaciones previstas. También se incrementó la creación de reservas para pueblos y colonias. De este modo, un número importante de particulares accedieron a superficies de dimensiones menores que las que habían caracterizado la entrega de las tierras públicas en la etapa anterior. Sin embargo, las condiciones impuestas obligaban a una inversión inicial de capital que impidió, en la práctica, el acceso masivo a la propiedad de la tierra, favoreciendo en definitiva una distribución limitada que terminó en una nueva concentración de la propiedad por ventas sucesivas entre particulares. La aplicación de esta norma facilitó que antiguos propietarios aprovechasen para anexar más superficies a las que ya tenían, por lo cual puede afirmarse que el cambio en la modalidad de acceso no derivó en la práctica en efectos distintos. Con datos obtenidos en la Dirección de Tierras y Colonias, Cárcano provee un único pero riquísimo cuadro donde discrimina por territorio nacional, al 30 de sep56
57 58
RAMOS MEXÍA, Ezequiel Mis Memorias: 1853-1935, Librería y Editorial “La Facultad”, Bernabé y Cía., Buenos Aires, 1936, 2ª edición, pp. 230-231. RAMOS MEXÍA, Ezequiel Mis Memorias…, cit., p. 118. CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., pp. 489-495.
188
La cuestión de la tierra pública...
tiembre de 1916, la superficie de tierras fiscales de libre disponibilidad; de tierras públicas que habían pasado al dominio privado; de tierras públicas cedidas en arrendamiento a particulares –distinguiendo la parte cuyos arrendatarios tenían opción a compra si al final del contrato habían cumplido con todas las obligaciones legales; y de tierras reservadas para pueblos y colonias. Para las superficies públicas que habían pasado al dominio privado, Cárcano distingue las que lo habían hecho según la legislación vigente hasta 1902 inclusive (o sea, los totales del Cuadro 1), por una parte, y las que habían pasado al dominio privado según la legislación posterior (ley de Tierras de 1903 y ley de Fomento de Territorios Nacionales de 1908), por la otra. Una síntesis de la información que proporciona Cárcano se muestra en el Cuadro 2. Nótese que la superficie que hasta 1916 había pasado al dominio privado fuera de pueblos y colonias llegaba a 36.286.000 ha (columna G), extensión intermedia entre las 32.264.000 que se habían privatizado ya antes de 1903 (columna D) y las 39.489.000 que menciona la Memoria de 1928. El mismo cuadro muestra que el grueso de las tierras públicas que se habían privatizado entre 1903 y 1916 quedaba en dos territorios nacionales: La Pampa, donde mayores efectos tuvo la nueva ley de tierras (columna E) y Río Negro, prácticamente el único donde, en cuanto a tierras públicas se refiere, tuvo reales efectos la ley de Fomento de Territorios Nacionales (columna F). Efectivamente, las cifras expresadas por Cárcano en cuanto a la venta directa de lotes por la ley 4167 de 1903, alcanzó en el territorio de La Pampa su máxima expresión –1.282.000 ha. Le siguieron en importancia, aunque con superficies significativamente menores, Chubut –332.000 ha– Neuquén –240.000 ha– y Río Negro –227.000 ha. En el caso de Neuquén, los datos que arroja nuestra investigación dan cuenta de una superficie levemente mayor: se trata de 277.584 ha distribuidas entre 106 adjudicatarios. A diferencia de la etapa anterior, en la que los titulares eran en su gran mayoría absentistas que manejaban sus explotaciones mediante administración, ya sea desde Buenos Aires o desde Chile, quienes adquirieron tierras por esta ley las explotaron muchas veces en forma directa con una presencia más activa en el territorio. Se trata, en algunos casos, de particulares provenientes de otras regiones del país, muchas veces periféricas a las más importantes zonas productivas, como el sur de Mendoza y el sudoeste de la provincia de Buenos Aires, que hicieron su capital inicial en Neuquén a partir de actividades comerciales o ganaderas e invirtieron luego en la compra progresiva de tierras en distintas áreas del territorio, constituyendo importantes explotaciones. Entre los casos más significativos, pueden mencionarse los de Fernando Zingoni y Gastón Rambeaud.59 59
BANDIERI, Susana “Del discurso poblador a la praxis latifundista: La distribución de la tierra pública en la Patagonia”, en Mundo Agrario, num. 11, 2do. semestre de 2005; BLANCO, Graciela “Las explotaciones ganaderas en la Patagonia: sujetos sociales, articulación comercial y organización socio-espacial”, en BANDIERI, Susana; BLANCO, Graciela y VARELA, Gladys –directoras– Hecho en Patagonia. La Historia en perspectiva regional, CEHIR-EDUCO, Neuquén, 2006.
1.440 5.697
14.125
19.872
9.468
22.428
23.752
2.133b
5.697
120.686
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Chubut
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Los Andes
TOTALES
67.349
11.730
16.245
5.297
10.029
952
1.078
2.952
7.025
9.412
Misiones
7.856
53.337
—
693
12.022
6.183
4.351
9.843
13.473
1.874
2.387
2.511
C
B
A
10.367
Total
Superficie de libre disponibilidad
Superficie Total
Formosa
Chaco
TERRITORIO NACIONAL
32.264
—
427
3.338
2.542
3.625
5.554
11.826
1.681
1.523
1.748
D
Legislación anterior a 1903
—
—
—
2.214
—
41
92
332
240
227
1.282
E
Ley 4167 de 1903
—
—
13
26
1.809
—
—
—
—
—
1.770
F
Ley 5559 de 1908
36.286
—
468
3.430
2.874
3.865
7.551
13.108
1.680
1.536
1.774
G=D+E+F
Sub-total
Adjudicada en propiedad a particulares con arreglo a leyes vigentes entre 19/10/1876 y 30/09/1916a
(continúa en la pág. 190)
4.380
— 12.671
—
218 c
3.540
341
187
32
15
—
20
27
I=C-(G+H)
Arrendamiento c/opción a compra
Afecta a:
7
5.052
2.968
299
2.260
350
194
831
710
H
Pueblos y colonias
Superficie que no era de libre disponibilidad fiscal
Cuadro 2 Superficie de tierras públicas adjudicada a particulares en propiedad o en arrendamiento con derecho a compra, al 30 de septiembre de 1916, por territorio nacional (miles de hectáreas)
Política de tierras... 189
43
106
Cantidad de propietarios/ arrendatarios
412
277
Superficie
Fuente: Elaboración propia de cifras tomadas de CÁRCANO, Miguel Ángel Evolución histórica…, cit., cuadro en pp. 572-573. Las cifras para Neuquén según datos propios fueron extraídas de: 1) las referidas a adjudicaciones en propiedad, de BANDIERI, Susana; BLANCO, Graciela et al. Formación de la propiedad…, cit.; y 2) las referidas a arrendamientos con opción a compra de parte de la superficie, de BLANCO, Graciela Tierra, Ganado y Empresas en Neuquén. Poder público e inversiones privadas (1880-1970), Tesis Doctoral, UNLP, 2002, inédita.
Notas: Los datos sobre superficies han sido redondeados a miles de hectáreas. a Se consideran las superficies adjudicadas en propiedad desde la sanción de la ley Avellaneda hasta la fecha en la cual Cárcano obtuvo los datos que transcribe de la Dirección de Tierras y Colonias. b Incluye 51.000 ha de la Isla de los Estados, que en la fuente figura por separado. c La fuente indica que 200 ha estaban afectadas a pueblos y colonias, cifra ínfima que aquí desaparece como efecto del redondeo a miles de hectáreas.
En arrendamiento con opción a compra de parte de la superficie
En venta directa
Ley 4167 de 1903 “de tierras”
TERRITORIO DE NEUQUÉN
(viene de la pág. 189)
190 La cuestión de la tierra pública...
Política de tierras...
191
El Cuadro 2 muestra también la incidencia que ya en 1916 había tenido la nueva modalidad de entregar en gran escala tierras públicas en arrendamiento con opción a compra. El grueso de las mismas quedaba en Santa Cruz. Allí, las superficies arrendadas superaban en más de diez veces la correspondiente a la de cualquiera de los otros territorios nacionales –3.540.000 ha– (columna I).60 El arrendamiento de grandes extensiones por beneficiario había tomado en Santa Cruz un notable impulso, que después de 1916 se extendió a Chubut y Tierra del Fuego, es decir, a todo el sur de la Patagonia.61 Allí, unas pocas firmas asociadas e incluso con vínculos parentales, recibieron en arrendamiento tierras fiscales que hasta superaban en superficie a las que tenían en propiedad.62 La modalidad seguía la vieja política de favorecer, en los hechos y a menudo en la letra, el acaparamiento de tierras por pocos beneficiarios. En el caso de Neuquén, Cárcano señala la existencia de 187.000 ha afectadas a arrendamiento con opción a compra. Las diferencias son notables respecto de los resultados obtenidos en la investigación que realizáramos con fuentes primarias, donde las cifras totales alcanzan a 412.448 ha distribuidas entre 43 concesionarios, todas las cuales se ubicaron en la zona sur del territorio donde la calidad de las pasturas era notablemente superior. De esos arrendatarios, 31 eran nuevos pobladores, en tanto que el resto ya estaba asentado en la región y explotaba tierras bajo diferentes formas de tenencia, como es el caso de Juan Luis Lafontaine, los hermanos Alsina, Alejandro Arze y Félix San Martín, entre otros.63 Como ya adelantamos, es en la consideración del arrendamiento donde mayores dificultades se encuentran a la hora de confrontar resultados. También se pueden apreciar las enormes diferencias entre territorios nacionales que se observan en las superficies de tierras afectadas a pueblos y colonias para 1916 (columna H). Esa extensión variaba entre unos pocos miles de hectáreas en el territorio de Tierra del Fuego y varios millones en los de Río Negro, Chubut y, sobre todo, Santa Cruz. Como es de suponer, en todos era ínfima la superficie realmente afectada a pueblos; el grueso de esas tierras eran colonias agrícolas, pastoriles o mixtas. Semejantes extensiones implicaban, cabe observar, un sobredimensionamiento de superficies reservadas para colonias en zonas no aptas para ese propósito. Puede suponerse que parte de esas reservas enmascaraban situaciones en las que, de hecho, las tierras habían ido a parar a manos de especuladores o grandes terratenientes, en ambos casos ajenos a todo propósito de auténtica colonización.
60
61
62 63
Según Barbería, esta cifra habría sido incluso más importante, alcanzando un total de 5.115.377 ha, sobre las cuales se habría ejercido, en la mayoría de los casos, la opción a compra de una parte. BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 129. Para el caso de Tierra del Fuego véase BELFIORI, Martha “Tierra del Fuego. Destino de la tierra pública”, en KaruKinka. Cuaderno Fueguino, num. 19-20, Buenos Aires, 1977. DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria de la Dirección…, cit., p. 7. BLANCO, Graciela Tierra, ganado…, cit., pp. 164-166.
192
La cuestión de la tierra pública...
En cuanto a los resultados de la ley de Fomento de Territorios Nacionales de 1908, un año después se realizó el primer remate de tierras y, a fines de 1911, el segundo y último. Prácticamente todas las superficies así vendidas quedaban en el territorio nacional de Río Negro (Cuadro 2, columna F), donde el tendido de las vías férreas programadas (Ferrocarril San Antonio Oeste-San Carlos de Bariloche) alcanzó niveles más significativos. Sin embargo, las ventas de tierras públicas no tuvieron resultados efectivos en cuanto a su poblamiento, por cuanto la construcción del ferrocarril apenas había comenzado y las obras se suspendieron por largo tiempo, luego de la renuncia del ministro Ramos Mexía. Finalmente, un decreto de 1915 permitió la entrega de las tierras reservadas con estos fines en arrendamiento precario, aunque la medida no despertó un interés significativo. En síntesis, la ley de 1908 fue la más original e integral de todas las leyes de tierras, pero sus fallas, tanto de contenido como de aplicación, la privaron de convertirse en factor decisivo para estimular las zonas fronterizas y articular su economía con el modelo agroexportador vigente, con fuerte orientación atlántica. Tercer periodo: El ordenamiento radical (1916-1930) La legislación Durante todo el periodo de los gobiernos radicales, la sanción de leyes relativas a la tierra pública con efectos sobre los territorios nacionales fue escasa y poco significativa, con la sola excepción de algunos decretos. A poco de asumir Yrigoyen su primera presidencia, se ordenó en 1917 la realización de una investigación administrativa y parlamentaria a fin de descubrir irregularidades cometidas por “el régimen” en la distribución de la tierra pública. Como consecuencia de ello, el Estado dispuso retrotraer a su dominio las superficies cuestionadas mediante la firma de dos decretos del 21 de abril y del 14 de junio de 1917. Asimismo, para evitar las enajenaciones sin control, y acorde con claras expresiones en contra del “latifundio improductivo” y del acaparamiento de tierras públicas, los gobiernos radicales se dispusieron a suspender en el mismo año de 1917 las adjudicaciones en propiedad, medida que se mantuvo en vigor hasta 1937.64 Las tierras se entregarían a partir de entonces en arrendamiento “a título precario” por un lapso de diez años, sin derecho a compra de parte de la superficie, emitiéndose un decreto en 1924 por el cual se ratificaba la entrega en esas condiciones de hasta 20.000 ha con destino pastoril en los territorios del sur. Nada con64
En ese año, siendo Miguel Cárcano, ministro de Agricultura, se reanudó la venta de tierras públicas conforme a la ley de 1903, prohibiendo que esas superficies se concedieran a personas o sociedades que ya fueran poseedoras de más de 20.000 hectáreas. Se suspendieron las adjudicaciones con carácter provisorio o precario, hasta tanto se conociesen las condiciones agroecológicas de los lotes, tal como reclamaban las asociaciones de productores de la Patagonia. BLANCO, Graciela “Tierra y ganado en Patagonia: políticas públicas y conflictividad en las primeras décadas del siglo XX”, en Anuario Centro de Estudios Históricos de Córdoba “Profesor Carlos S. A. Segreti”, núm. 7, 2008, en prensa.
Política de tierras...
193
creto se hizo, sin embargo, para favorecer un proceso de colonización por parte de pequeños y medianos propietarios. Más aún, un decreto de 1925 autorizó a la Dirección General de Tierras a otorgar “permisos precarios de ocupación” de lotes pastoriles en territorios nacionales –previo pago por año adelantado– haciendo explícito que los que no arrendaran ni tuvieran estos permisos serían considerados “intrusos”. En este periodo, fue sin duda importante el intento de ordenamiento que se realizó desde la Dirección General de Tierras, sobre todo durante las gestiones de Isidro Maza y Melitón Díaz de Vivar. Pero los gobiernos radicales se limitaron, como vimos, a suspender la adjudicación de tierras en propiedad y a intentar la recuperación para el fisco de las superficies cuyos concesionarios no habían cumplido con las obligaciones impuestas. No acompañaron estas medidas con un efectivo plan de ocupación y puesta en producción de las mismas.65 Los resultados Durante todo el ciclo de gobiernos radicales, el acaparamiento de tierras públicas en grandes extensiones fue intensamente combatido por la prédica oficialista. La Memoria de 1928 menciona una serie de decretos del Poder Ejecutivo nacional mediante los cuales se intentaba poner coto al latifundio y fomentar la colonización. Estas intenciones se observan claramente en el lenguaje crítico respecto de la política de tierras públicas anterior a 1916 que se utiliza en esa fuente oficial, a través de su redactor, Melitón Díaz de Vivar. Sin embargo, los resultados de esa política son dudosamente exitosos. Según Girbal de Blacha, el Estado habría retrotraído a su dominio, por los decretos de 1917, una superficie de 1.739.000 ha, “revisando por este medio el perfil menos comprometido del régimen agrario y esperando un discutido rédito político”.66 Los resultados más interesantes de estas medidas corresponden al territorio nacional de Santa Cruz, el primero en ser investigado, donde se declararon caducas un número importante de concesiones de arrendamiento, opciones de compra y aún propiedades cuyos beneficiarios no habían cumplido con las disposiciones legales. Se les dio un plazo improrrogable de dos años para completar el desalojo y devolver la tierra al fisco, el cual debería entregarla a nuevos pobladores. Pero la caducidad no siempre se concretó en los hechos y los “nuevos pobladores” no necesariamente fueron otros que los ocupantes originales.67 Con respecto a los ocupantes sin título, la gestión radical
65
66
67
GIRBAL DE BLACHA, Noemí Política de tierras, 1916-1930: ¿Reforma, orden o “reparación agraria”?, CEAL, Serie Conflictos y Procesos de la Historia Argentina Contemporánea, núm. 28, Buenos Aires, 1989, pp. 25-27. GIRBAL DE BLACHA, Noemí Estado, chacareros y terratenientes (1916-1930), CEAL, Colección Biblioteca Política Argentina, núm. 211, Buenos Aires, 1988, pp. 19-20. BARBERÍA, Elsa Mabel Los dueños…, cit., p. 148. Girbal menciona una denuncia del dirigente principista radical cuyano Marcial Quiroga con respecto a las concesiones que en 1929 la compañía
194
La cuestión de la tierra pública...
inició a mediados de la década de 1920 una intensa acción tendiente a regularizar su situación. Para ello se avanzó con los desalojos, con el cobro de derechos de pastaje atrasados y con la entrega de permisos precarios de ocupación que hasta entonces pocos solicitaban. Estas medidas, lejos de afectar a los grandes estancieros de la Patagonia, impactaron sobre los pobladores sin capital, derivando en la generalización de la ocupación precaria. Además de cesar la venta de tierras fiscales, desde 1917 el acceso a la propiedad de quienes efectivamente hubieran estado ocupando, poblando y explotando tierras fiscales, aún cuando hubieran satisfecho la condición fijada por el Código Civil de posesión continua durante treinta años (luego reducidos a veinte), se tornó muy difícil, sino imposible debido en gran parte a la extrema ineficiencia administrativa de la Dirección General de Tierras. Una política adecuada requería evitar más decididamente el acaparamiento especulativo e improductivo, pero también facilitar el acceso a la propiedad de colonos genuinos y nada se hizo para propiciarlo.68 Sobre la situación para 1928, se toman los datos proporcionados por la Memoria de ese año en el Cuadro 3. Allí se consigna la superficie total de cada uno de los territorios nacionales, la superficie que a esa fecha permanecía bajo el dominio fiscal y la que había salido del mismo por aplicación de la legislación anterior a 1903, por la ley 4167 de ese año y por la ley 5559 de 1908. Se incluyen, asimismo, las superficies reservadas para pueblos y colonias. Hasta cierto punto –pero sólo hasta cierto punto– puede compararse con los datos de 1916 que se muestran en el Cuadro 2, tomados de Cárcano.69 La información efectivamente comparable de ambas fuentes se incluye en el Cuadro 4. Allí se indica, para 1916 y 1928, el porcentaje de tierras de “libre disponibilidad” –no entregadas en arrendamiento ni reservadas para pueblos y colonias– en cada territorio nacional con relación a su superficie total. Obsérvese que, en 1916, eran de libre disponibilidad fiscal toda la superficie del Territorio de los Andes, alrededor de tres cuartas partes de la de Chaco, Formosa y Chubut y algo menos de la de Tierra del Fuego. De la super-
68
69
Sara Braun tenía en Tierra del Fuego a nombre de terceros. GIRBAL DE BLACHA, Noemí Política de…, cit., p. 15. Al respecto, Girbal de Blacha comenta: “La falta de definición del oficialismo en este aspecto de la política de tierras, por su propia composición partidaria, la oposición legislativa encabezada por conservadores y socialistas y la difícil coyuntura externa, terminan por anular un accionar definitorio en ese aspecto. Sus esfuerzos se dirigen desde 1917 a un área que –en principio– resulta menos comprometida: el ordenamiento de la tierra pública y la revisión de las concesiones efectuadas en ese ámbito hasta entonces, con las implicancias que supone la retrotracción al poder del Estado de la tierra acordada a particulares que no hubieran satisfecho las condiciones de población e implantación de mejoras previstas en la ley vigente (4167) sobre la materia”. GIRBAL DE BLACHA, Noemí Política de…, cit., p. 2. Como parece haber sido usual en la Argentina, en la vieja Oficina, luego Dirección de Tierras y Colonias, y más tarde Dirección General de Tierras, no hubo mayor preocupación por mantener la continuidad de las categorías usadas para compilar estadísticas. En consecuencia, la comparación a través del tiempo, aun cuando exista documentación primaria que lo permita, resulta sumamente dificultosa.
7.800
2.924
14.244
19.980
9.700
22.440
23.900
2.149
5.697
119.244
Misiones
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Chubut
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Los Andes
TOTALES
C
41.556
—
701
5.083
4.450
3.827
7.602
13.045
2.209
1.497
3.142
Total
39.489
—
701
4.802
3.054
3.815
7.460
13.043
2.108
1.447
3.059
D
Subtotal
33.362
—
431
3.294
2.811
3.434
5.670
11.733
2.108
1.378
2.503
Legislación anterior a 1903
3.828
—
270
1.508
243
381
45
1.310
—
56
15
Ley 4167 de 1903
Fuente: DÍAZ DE VIVAR, Melitón –redactor– Memoria…, cit.
2.299
—
—
—
—
—
1.745
—
—
13
541
Ley 5559 de 1908
Fuera de pueblos y colonias, con arrego a:
Superficie que había salido del dominio fiscal
Nota: En el territorio de Tierra del Fuego se incluye la Isla de los Estados.
77.688
5.697
1.448
18.817
17.090
5.873
12.378
1.199
715
6.303
7.268
B
A
10.410
Superficie que pertenecía bajo el dominio fiscal
Superficie Total
Formosa
Chaco
TERRITORIO NACIONAL
2.067
—
—
281
1.396
12
142
2
101
50
83
En pueblos y colonias
Cuadro 3 Superficie de tierras públicas adjudicada a particulares, para fines de 1928, con título de propiedad definitivo por Territorio Nacional (miles de hectáreas)
Política de tierras... 195
196
La cuestión de la tierra pública...
ficie total de Río Negro, Neuquén y Santa Cruz, sólo alrededor de la mitad quedaba disponible y, de la de Misiones, sólo algo más de un tercio. En La Pampa, por su parte, apenas quedaban tierras fiscales, menos aún de libre disponibilidad. Recuérdese que, en este último territorio, las superficies privatizadas fueron muy importantes en el primer periodo tratado, lo cual se explica, como ya se dijo, por la especial preferencia que los adjudicatarios iniciales de tierras públicas tuvieron por el sector oriental de ese territorio. Llama la atención que la superficie de tierras fiscales de libre disponibilidad de 1928 fuera mayor en algunos territorios, pero notablemente mayor en Santa Cruz, respecto de las cifras de 1916 que consigna Cárcano. Los motivos pueden ser varios: que las diferencias se derivaran de los ajustes de mensura efectuados en el lapso transcurrido, o que, tal cual dice la Memoria de 1928, durante el primer periodo presidencial de Yrigoyen se hubieran efectivamente declarado caducas las concesiones fraudulentas y vuelto a considerar esas superficies como fiscales y libres de adjudicación,70 lo cual no necesariamente, como se dijo, se verificó en los hechos. Cuadro 4 Tierras de libre disponibilidad fiscal en 1916 y en 1928 Porcentaje sobre superficie total de cada territorio nacional Porcentaje sobre superficie total (%) TERRITORIO NACIONAL 1916
1928
Chaco
75,8
70,1
Formosa
74,6
67,0
Misiones
36,5
24,2
La Pampa
6,6
8,3
Río Negro
50,5
62,3
Neuquén
54,9
60,9
Chubut
72,4
80,2
Santa Cruz
49,4
79,2
Tierra del Fuego (incluida Isla de los Estados)
67,5
65,4
100,0
100,0
Los Andes
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados para 1916 del Cuadro 2 (columnas A y B) y para 1928 del Cuadro 3 (columnas A y B).
Teniendo en cuenta que desde 1917, y por el resto del periodo, se suspendió la venta de tierras públicas y el arrendamiento se transformó en precario sin la opción a com-
70
DÍAZ DE VIVAR, Melitón –relator– Memoria de la Dirección…, cit., p. 7.
Política de tierras...
197
pra de parte de la superficie que establecía la ley de 1903, no debieron haberse modificado las cifras dadas por Cárcano en 1916 respecto da las tierras que habían salido del dominio fiscal. Sin embargo, algunos de los totales consignados en el Cuadro 3 muestran un aumento considerable de la superficie originalmente privatizada por la ley 4167 en ciertos territorios nacionales, especialmente visible en el caso de Santa Cruz –de 92.000 a 1.508.000 ha– para lo cual no se encuentra una explicación lógica. Ahora bien, podríamos intentar algunas respuestas: ¿Pueden haberse incluido en la Memoria los arrendamientos como superficie que había salido del dominio fiscal, dado que no se los incluye explícitamente en el cuadro? No es posible saberlo, pero resulta improbable. ¿Puede haber tenido el gobierno radical intenciones manifiestas de mostrar en Santa Cruz –el primer territorio investigado– un ejemplo característico de las irregularidades del “régimen” en la entrega de tierras públicas? Si es así, lo cual es posible en una fuente oficial, ¿era más sencillo apuntar a un territorio del sur para atacar al latifundio que al más cercano territorio de La Pampa, por ejemplo, donde la distribución de la tierra pública en extensiones importantes había sido casi total y anterior a 1903? Hay altas posibilidades de que así fuese, máxime si se trata del territorio santacruceño donde los capitales del centro económico del país habían tenido escasa o nula ingerencia, mientras que los provenientes de Punta Arenas eran dominantes. De hecho, otras políticas del radicalismo en el poder tendieron a cortar esa vinculación y a provocar una reorientación atlántica de la economía regional en el contexto de los cambios operados en el comercio internacional con la apertura del canal de Panamá y la pérdida de protagonismo del estrecho de Magallanes. Las expresiones vertidas por Melitón Díaz de Vivar en el informe elevado años después al Ministerio de Agricultura, así parecen indicarlo. Ante los cuestionamientos de los productores del sur y de sus organizaciones corporativas respecto de la política agraria, el todavía Director General de Tierras sostiene: “El Sud se llenó de compañías extranjeras en su mayor parte, y este es hoy el elemento que en toda forma se opone a que se cumpla la ley y las disposiciones en vigor, echando mano a cualquier recurso […] Es muy conocida la influencia de personas o de compañías de los países limítrofes en las tierras fiscales: personas o compañías que no están aquí sino representadas por sus administradores o capataces y que son por lógica patriotas con su país”. Frente a esto, se pregunta: “¿Conviene a nuestro país este elemento que aboga por el suyo, que gasta lo que recoge afuera y que no tiene hijos en la Argentina? ¿Por qué no van estos allá, al terruño que quieren y dejan a este país para los suyos?”71 A los conflictos generados por la ocupación precaria, los desalojos, el incremento del canon
71
Argentina Austral, Año VII, núm. 81, marzo de 1936, p. 40.
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de arrendamiento y la obligatoriedad de pagar derecho de pastaje, todas medidas dispuestas por los gobiernos radicales, se sumaba, al comenzar la década de 1930, un nacionalismo exacerbado por parte de algunos funcionarios nacionales. La designación de Miguel Ángel Cárcano en el Ministerio de Agricultura de la Nación en 1937, traería aparejados cambios significativos en la política de tierras que darían respuesta a algunos de los insistentes reclamos de los productores ganaderos del sur del país.72 Conclusiones En este trabajo se ha procurado reflejar, para cada uno de los periodos tratados, la política de tierras públicas y su expresión en la legislación, así como los resultados de su aplicación en los territorios nacionales, con particular énfasis en los del sur. Las dos fuentes generales utilizadas como insumo central tienen la virtud de plantear un estado de situación en dos momentos claves del proceso de distribución de la tierra, antes y después del pretendido ordenamiento de los gobiernos radicales, y de revisar críticamente las políticas hasta allí vigentes y sus resultados. Su cotejo con los estudios de caso disponibles permitió corroborar tales cuestionamientos y demostrar las falencias del proceso distributivo de tierras públicas, marcando las diferencias entre la norma –que planteaba la pretensión de fomentar la ocupación y el poblamiento de los territorios nacionales– y la praxis –que derivó en una alta concentración de superficies en pocas manos dedicadas, en el caso patagónico, a la ganadería extensiva. Estos resultados, por otra parte, no deben ser atribuidos exclusivamente a las políticas distributivas del Estado, a su desconocimiento casi absoluto de las características agroecológicas de los terrenos y a la manipulación de las normas en beneficio de particulares influyentes, sino también a las reales condiciones productivas de las superficies entregadas, que mayoritariamente admitían un uso ganadero extensivo. Ha podido comprobarse, asimismo, que las reformas encaradas por la nueva ley de tierras de 1903 con el objeto de ordenar las políticas vigentes en la materia no tuvieron el resultado esperado en cuanto a provocar un proceso de ocupación de los territorios nacionales por pequeños y medianos productores. La venta de superficies de menores dimensiones fue poco significativa y derivó en nuevos procesos de concentración, en tanto que se generalizaron los arrendamientos con opción a compra de parte de la superficie. Las medidas adoptadas por los gobiernos radicales, tendientes a terminar con el latifundio improductivo y a fomentar la colonización, terminaron, finalmente, precarizando la situación de quienes accedieron a la tenencia de la tierra durante ese periodo. Análisis de este tipo pueden convertirse en estudios de base importantes para futuras investigaciones sobre los distintos territorios nacionales, pues sólo a partir de estudios de caso que permitan identificar a los sujetos sociales involucrados se abre la 72
BLANCO, Graciela “Tierra y ganado en Patagonia…”, cit.
Política de tierras...
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posibilidad de internarse en el mundo de relaciones económicas y de poder que se establecen en cada espacio, de conocer el rol que éstas juegan en la problemática concreta del acceso a la tierra y de visualizar los conflictos sociales emergentes.
Susana Bandieri es Doctora en Historia por la Universidad Autónoma de Madrid, España, y Profesora y Licenciada en Historia por la Universidad Nacional del Comahue, donde ejerce tareas docentes como Profesora Titular en el área de Historia Argentina de la Facultad de Humanidades. Es Investigadora Independiente del CONICET en el Centro de Estudios de Historia Regional (CEHIR), nodo de la Unidad Ejecutora en Red ISHIR-CONICET. Ejerce además la dirección del nodo y la Vicedirección de la Unidad Ejecutora. Fue Presidenta de la Asociación Argentina de Historia Económica en el período 2005-2009. Especialista en historia de la región patagónica, es autora y compiladora de numerosos libros y capítulos de libros sobre el tema, así como de artículos incluidos en revistas especializadas del país y del extranjero. Su obra más conocida es el libro Historia de la Patagonia publicado por la editorial Sudamericana en 2005 (2ª. edición 2009).
[email protected] Guillermo Banzato es Profesor, Licenciado y Doctor en Historia por la Universidad Nacional de La Plata. Es Profesor Adjunto Ordinario en la cátedra Historia Argentina General de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación e Investigador Asistente del CONICET en el Centro de Estudios Histórico Rurales, Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales (UNLP-CONICET). Es editor responsable de la revista electrónica Mundo Agrario y Director de la revista Trabajos y Comunicaciones. Especialista en historia agraria bonaerense del siglo XIX, en 2005 publicó La expansión de la frontera bonaerense. Posesión y propiedad de la tierra en Chascomús, Ranchos y Monte, 1780-1880 en la Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes, además de artículos en revistas y capítulos de libros en el país y el exterior. Fue tesorero de la Asociación Argentina de Historia Económica en el período 2005-2009.
[email protected] María Fernanda Barcos es Profesora y doctoranda en Historia por la Universidad Nacional de La Plata. Es Profesora Adjunta interina en Historia Económica y Social Argentina y Latinoamericana de la Facultad de Ciencias Económicas y becaria doctoral del CONICET en el Centro de Estudios Histórico Rurales, Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales (UNLP-CONICET). Es Asistente de Redacción de la revista Mundo Agrario. Especialista en historia agraria bonaerense del siglo XIX, ha publicado artículos relacionados con los ejidos de los pueblos en revistas académicas del país.
[email protected] Graciela Blanco es Doctora en Historia por la Universidad Nacional de La Plata y Licenciada en Historia por la Universidad Nacional del Comahue. Es Profesora Adjunta Regular en el área de Historia Argentina de la Facultad de Humanidades e Investigadora Adjunta del CONICET en el Centro de Estudios de Historia Regional (CEHIR),
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nodo de la Unidad Ejecutora en Red ISHIR-CONICET. Especializada en historia económica y social de la Patagonia ha compilado varios libros, entre los que cabe destacar Hecho en Patagonia. La historia en perspectiva regional (EDUCO, 2006), junto a Susana Bandieri y Gladys Varela; y Las escalas de la historia comparada. Empresas y empresarios. La cuestión regional (Miño y Dávila, 2008, Tomo II), junto a Susana Bandieri y Mónica Blanco. Ha publicado numerosos capítulos de libros y artículos en revistas científicas del país y del exterior. Es actualmente Directora de la Especialización en Historia Regional de la Universidad Nacional del Comahue y Secretaria de la Asociación Argentina de Historia Económica.
[email protected] Andrea Reguera es Doctora en Historia y Civilizaciones por l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (París, Francia) y Profesora y Licenciada en Historia por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Se desempeña como Profesora Titular de Historia Americana en el Departamento de Historia de dicha universidad. Es Directora del Centro de Estudios Sociales de América Latina (CESAL) –Nodo de la Unidad Ejecutora en Red ISHIR-CONICET e Investigadora Adjunta del mismo Consejo. Recientemente ha publicado Patrón de Estancias. Ramón Santamarina: una biografía de fortuna y poder en la pampa (Eudeba, 2006), Los rostros de la modernidad. Vías de transición al capitalismo. Europa y América Latina, ss. XIX-XX (Prohistoria Ediciones, 2006) y Las escalas de la historia comparada. Dinámicas sociales, poderes políticos y sistemas jurídicos, junto a Marta Bonaudo y Blanca Zeberio (Miño y Dávila Editores, 2008, Tomo I).
[email protected] María Cecilia Rossi es Licenciada en Historia por la Universidad Nacional de Catamarca y Doctora en Historia por la Universidad Nacional de La Plata. Es Profesora Adjunta en las cátedras de Historia Social General I e Historia Social Latinoamericana de la Licenciatura en Sociología; de la cátedra Cambios Históricos y Sociales en el País y Región de la Licenciatura en Trabajo Social y Coordinadora Académica de la Licenciatura en Historia, Modalidad a Distancia de la Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud de la Universidad Nacional de Santiago del Estero. Coordina la colección Nueva Revista del Archivo de Santiago del Estero y es Editora Responsable de la revista digital Claves para comprender la historia. Formó parte de diversos grupos de investigación y actualmente co-dirige un equipo dedicado a la investigación de la historia de Santiago del Estero en el siglo XIX y a la formación de tesistas.
[email protected] Juan Antonio Rízolo Burgos es estudiante de la Licenciatura en Sociología, Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud, Universidad Nacional de Santiago del Estero y estudiante de la carrera de Abogacía, Facultad de Derecho y Cien-
Los autores y las autoras
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cias Sociales, Universidad Nacional de Tucumán e integrante de los proyectos “Tierra y sociedad en Santiago del Estero: la frontera del Salado del Norte entre 1850 y 1930” (2006-2008) y “Transformaciones económicas y formaciones sociales emergentes en la frontera chaco-santiagueña. El antiguo Matará entre 1850 y 1902”, dirigidos por Guillermo Banzato y María Cecilia Rossi en la Secretaría de Ciencia y Técnica de la UNSE.
[email protected] Marta Valencia es Profesora y Doctora en Historia por la Universidad Nacional de La Plata. Es Profesora Titular en Historia Económica y Social Argentina y Latinoamericana en la Facultad de Ciencias Económicas e Investigadora Independiente del CONICET en el Centro de Estudios Histórico Rurales, Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales (UNLP-CONICET). Es vice directora de la revista electrónica Mundo Agrario. Especialista en historia económica y social del siglo XIX, en 2005 publicó Tierras públicas–tierras privadas. Buenos Aires, 1852-1876, edición conjunta de la Editorial de la Universidad Nacional de La Plata y el Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, además de otras compilaciones en colaboración y numerosos artículos en revistas académicas y capítulos de libros en el país y el exterior. Fue Directora del Departamento de Historia de la UNLP en el período 2001-2003.
[email protected] Blanca Zeberio (1959-2008) era Doctora en Historia y Civilizaciones por l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (París, Francia) y Profesora y Licenciada en Historia por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Se desempeñaba como Profesora Titular de Historia Argentina en el Departamento de Historia de dicha universidad y era Investigadora Adjunta del CONICET. En 2008 publicó Las escalas de la historia comparada. Dinámicas sociales, poderes políticos y sistemas jurídicos, junto a Marta Bonaudo y Andrea Reguera (Miño y Dávila Editores, 2008, Tomo I) y numerosos artículos de la especialidad, entre los que se destacan “La dimensión jurídica y los historiadores sociales”, (Introducción al dossier: “Relaciones sociales, culturas y justicias en Argentina y Chile. Continuidades y rupturas en la construcción de la ‘modernidad’”), Revista Ley, Razón y Justicia, núm. 11, 2007; “’Y la ley ha hecho nacer al propietario’. Derechos de propiedad y sistema normativo en la Argentina del siglo XIX”, Revista de Economía, Lima, 2006 e “Instituciones y sujetos sociales: mercados, conflicto judicial y vínculos informales en la pampa argentina (1880-1930)”, Revista Iberoamericana de Historia, núm. 2, 2006.
