La creciente importancia del agua como recurso estratégico: el caso de las cuencas hidrográficas compartidas. Javier del Valle Melendo,
[email protected] Francisco Escribano Bernal,
[email protected] Centro Universitario de la Defensa de Zaragoza.
El agua es un recurso insustituible e imprescindible para muchas actividades socioeconómicas. En conjunto es muy abundante, pero de distribución irregular temporal y espacialmente. La mayor parte de los grandes ríos del mundo tienen cuencas hidrográficas compartidas entre dos o más Estados, lo que obliga a éstos a cumplir ciertas normas de Derecho Internacional. En estas cuencas compartidas vive aproximadamente el 40% de la población del planeta y suponen una enorme oportunidad de cooperación internacional orientada a la gestión equitativa y sostenible de los recursos hídricos compartidos, tanto superficiales como subterráneos. El contexto actual es de progresiva valoración de los recursos hídricos y también de las regiones del planeta más ricas y con menor presión sobre ellos, lo que convierte al agua en una fuente de poder, lo que algunos denominan “Geohídrica”, como nuevo paradigma en las Relaciones Internacionales Palabras
clave:
Cuencas
hidrográficas
compartidas,
Geohídrica,
agua,
relaciones
internacionales
Javier del Valle Melendo es Doctor en Geografía, máster en Educación ambiental, máster en evaluación de impacto ambiental y diplomado en Altos Estudios Internacionales. Francisco Escribano Bernal es teniente coronel de Caballería, licenciado en Filosofía y Letras y máster en investigación y estudios avanzados de Historia por la Universidad de Zaragoza. Ambos son profesores del Centro Universitario de la Defensa de la Academia General Militar (Zaragoza). I Congreso Internacional de Estudios Militares. Granada, 19 de septiembre de 2014
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1.
INTRODUCCIÓN El agua es un recurso abundante y distribuido a escala planetaria por su ciclo natural. Pero
esta distribución es muy irregular, tanto espacial como temporalmente, lo que crea grandes desequilibrios en la existencia de recursos hídricos entre unas y otras zonas del planeta. Se trata de un elemento esencial no sólo para la vida en todas sus formas, sino también para muchas actividades socioeconómicas: higiene, producción de alimentos, funcionamiento de la industria, generación de electricidad… Por ello es elemento clave para conseguir la seguridad en muchos aspectos como la salud, la alimentación o el abastecimiento energético. Por lo tanto se trata de un recurso insustituible para la sociedad, esencial para conseguir la seguridad y de distribución irregular, por lo que muchos países están desarrollando estrategias de diferente naturaleza para garantizar el acceso a suficientes recursos hídricos. La unidad natural del agua superficial en el planeta son las cuencas hidrográficas, aunque en ellas con frecuencia quedan integrados también recursos subterráneos. Muchas de estas cuencas, especialmente las de los grandes ríos, tienen su superficie repartida entre varios Estados, lo que dificulta su gestión integral y obliga a desarrollar y aplicar sistemas de cooperación. Esta cooperación internacional en torno a las cuencas hidrográficas compartidas ya se aplica en algunas zonas del mundo, pero todavía hay mucho trabajo por realizar, por lo que constituye un área de amplio campo para el desarrollo de la colaboración internacional.
2.
LA GESTIÓN POR CUENCAS. LAS CUENCAS COMPARTIDAS
2.1. El concepto de cuenca hidrográfica Una cuenca hidrográfica está compuesta por todo el territorio cuyas aguas superficiales drenan a un río principal, y que por lo tanto tiene salida de las aguas de drenaje por un único punto hacia el mar o un lago. Este río principal cuenta con su red de ríos afluentes, cada uno de los cuales con un territorio que drena, denominado subcuenca. No existen cuencas sin ríos, ni ríos sin cuenca, pues todo territorio tiene su red de drenaje, aunque en algunos casos no esté bien organizada y termine perdiéndose en zonas áridas del interior de los continentes o en lagos interiores, denominándose en esos casos cuencas endorreicas. Toda cuenca hidrográfica es una unidad natural de dinámica del agua, pues en ella se produce la precipitación, la infiltración y alimentación de acuíferos, la escorrentía superficial y Cuencas hidrográficas compartidas
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la organización de redes de drenaje hasta su salida al mar o a un lago. Sus límites son naturales, en ningún caso establecidos por el ser humano, por lo que pueden o no coincidir con los límites administrativos (regiones o naciones) delimitados con posterioridad a la existencia de cualquier cuenca. En la mayor parte de los casos los límites de las cuencas no coinciden con los límites administrativos políticos. El elemento principal de toda cuenca es el río, con su red de afluentes y subafluentes. Sus características y comportamiento dependerán de condicionantes naturales y también de la gestión que se realice del territorio y de las aguas de su cuenca. Por lo tanto su caudal, régimen hídrico y la calidad de sus aguas no sólo dependerán del clima y de las condiciones geológicas y litológicas de su cuenca, sino también de los usos de las tierras que se realicen en su cuenca y de la gestión del agua (extracciones, usos, depuración, etc.). Toda sociedad, todo pueblo o ciudad, toda persona vive en una determinada cuenca hidrográfica donde desarrolla su vida cotidiana, se alimenta, trabaja, desarrolla actividad socioeconómica, establece unos límites administrativos locales, comarcales, regionales o nacionales. Cada uno de nosotros vive en una cuenca por la que discurre algún río cuyas aguas utilizamos para satisfacer nuestras necesidades, que a su vez viene de algún lugar en el que también viven personas que desarrollan actividades y usan el agua, y después va hacia otro lugar en el que ocurre lo mismo. Por lo tanto, independientemente de los límites administrativos, el discurrir de los ríos, sus aguas y los territorios (cuencas hidrográficas) con los que están directamente relacionados, nos unen en unos intereses comunes: la adecuada gestión del territorio y muy especialmente de las aguas superficiales y subterráneas desde que se produce la precipitación sobre la cuenca hasta el mismo momento de su salida al mar o un lago. Esta gestión adecuada facilita que puedan ser satisfechas las necesidades de todos los seres humanos que dependen de esta agua, con el menor perjuicio posible para los ecosistemas asociados. La cuenca hidrográfica es, por lo tanto, la unidad ideal para la gestión del agua con visión integral, pues en ella se materializa todo el sector descendente del ciclo del agua, desde la precipitación hasta la llegada al mar.
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2.2. Cuencas hidrográficas compartidas El concepto de cuenca se adoptó en el ámbito de las relaciones internacionales en la Declaración de Nueva York de 1958, y en la Conferencia de Helsinki -1966- se incluyó en las Reglas sobre el Uso de las Aguas de los Ríos Internacionales. Posteriormente en la Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines distintos a la Navegación de 1997 se incorporó el concepto de curso de agua internacional1. No obstante es importante diferenciar entre los dos conceptos: -
-Una cuenca hidrográfica internacional es un área geográfica que incluye todo el territorio cuyas aguas afluyen a un mismo río principal y por lo tanto tienen un único punto de salida al mar o a un lago. Este territorio puede pertenecer a uno o más Estados.
-
-Un curso fluvial es un sistema de aguas superficiales y subterráneas que constituyen un conjunto unitario y que normalmente fluyen a una desembocadura común. Por lo tanto no es un territorio, sino un sistema fluvial, una red formada por un río principal y su sistema de afluentes y subafluentes con las agua subterráneas asociadas. Este curso fluvial puede pertenecer a varios Estados, siendo así internacional.
Figura 1: Esquema de un curso fluvial internacional. Adaptado de Aguilar G, Iza A.2
1 Resolución 51/229 aprobada por la Asamblea General de NN.UU. Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación. 1997. 2 Aguilar G, Iza A. Gobernanza de aguas compartidas. Aspectos jurídicos e institucionales. UICN, serie de política y derecho ambiental Nº 58, Bonn. 2009.
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Dado que el derecho aplicable a las cuencas compartidas es parte del Derecho Internacional, sus actores principales son los Estados3. Aquellos Estados que están ubicados o comparten una cuenca son definidos por el Derecho Internacional aplicado a los ríos como Estados ribereños. Esto es válido cuando se está en presencia exclusivamente de aguas superficiales dado que la consideración de las aguas subterráneas dentro del concepto de cuenca hidrográfica introduce un elemento de complejidad en esta definición. En cuanto a la terminología de los Estados que comparten cursos fluviales, la Convención de 1997 prefiere el de “Estado del curso de agua”, entendiendo por tal a aquél en cuyo territorio se encuentra una parte del curso de agua internacional (art. 2,c). Centrándonos en las cuencas hidrográficas cuyo territorio pertenece a varios Estados, a nuestro entender el término “cuenca compartida” es el más correcto. Ésta es, desde el punto de vista jurídico, un recurso compartido como podría ser una zona forestal internacional o las especies migratorias. No obstante, debido a la amplitud del concepto de cuenca hidrográfica, cabe la discusión sobre “¿qué se comparte?” y aquí entran diferentes interpretaciones: el río principal, toda la red fluvial, las aguas superficiales, las aguas superficiales y las subterráneas conectadas... Como ya se ha expuesto, el concepto de cuenca incluye un territorio, una red fluvial y todos los recursos hídricos superficiales, subterráneos conectados, incluso una zona de transición marítimo – costera. El agua es, por su misma naturaleza, un recurso de tipo indivisible. A nivel nacional un Estado ejerce el dominio (o propiedad) sobre las aguas que nacen y mueren dentro de su territorio, pero los Estados que comparten un río ejercen una especie de condominio sobre las aguas del mismo, que se fundamenta en la indivisión natural de las aguas y que deriva en una soberanía compartida del agua. No ocurre lo mismo con los otros recursos de la cuenca, como el cauce del río, que puede ser dividido físicamente, y cada Estado que forma parte de la cuenca puede ejercer soberanía en forma parcializada sobre la porción del cauce que atraviesa su territorio. No obstante, los principios de buena vecindad y cooperación pueden establecer límites a la soberanía nacional sobre sus propios cauces.
3
Aguilar G, Iza A. 2009. Op Cit.
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La caracterización de una cuenca como compartida depende de la existencia de fronteras o límites políticos entre Estados. Estos límites no se verían afectados por el hecho de que una cuenca fuera designada como transfronteriza, compartida o internacional. En algunas obras también se utiliza el término “cuenca internacional”, aunque lo consideramos menos adecuado, pues es un término aplicable más bien a los cauces fluviales, es decir, a los ríos y no a las cuencas. Así, los ríos quedarían clasificados de la siguiente manera. a)
nacionales: aquéllos cuyo curso se ubica íntegramente en territorio de un solo Estado;
b)
internacionales: aquéllos que pueden caer bajo la soberanía de varios Estados en diversas formas, ya sea porque separan a dos Estados o atraviesan sucesivamente dos o más Estados.
c)
internacionalizados: aquéllos que han sido sometidos a un régimen de gobierno y administración de modo permanente a una comisión internacional;
d)
vías navegables de interés internacional: son aquellas creadas entre los Estados. Esta categoría parte de la Convención y Estatuto de Barcelona del 20 de abril de 1921 para asegurar la libre navegación, no solamente de los ríos internacionales, sino también de los cursos de agua (canales, lagos y lagunas) que, siendo naturalmente navegables hacia el mar o desde el mar, se encuentran ubicados dentro del territorio de un solo Estado y comunican entre sí ríos internacionales naturalmente navegables. También se utiliza el término “cuenca transfronteriza”. Estrictamente hablando, la
calificación de “fronterizo/a” y “transfronterizo/a” sólo se puede aplicar a ríos y lagos y no estrictamente a cuencas. Y ello es así porque estos calificativos están vinculados con fronteras políticas entre Estados y los únicos que pueden establecer estos límites son los ríos (como componentes de las cuencas) pero no las cuencas en su totalidad, pues éstas son territorio, no elementos lineales4. El concepto de cuenca hidrográfica tiene un marcado carácter holístico. Baste recordar lo que incluye según las” reglas de Helsinki”5: -
Las aguas de la corriente principal, los tributarios y los lagos que forman parte de ella.
-
El cauce de dichas aguas y el subsuelo.
4
Aguilar G, Iza A (2009). Op Cit. Caponera D. El régimen Jurídico de los recursos hídricos internacionales. Estudio Legislativo Nº 23 de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Roma. 1981.
5
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-
El suelo, la flora y fauna silvestre y otros recursos naturales.
-
Las aguas subterráneas.
-
La zona costero – marítima adyacente. Debido a este carácter integrador, se considera que es el más adecuado a los fines de la
protección ambiental, puesto que una gestión de los recursos hídricos con este enfoque integrado implicaría considerar todas las actividades y los procesos que tienen lugar no solo en el curso principal del río sino también en sus afluentes, acuíferos, la zona costera y el territorio circundante. Esta presunción llevó a que el concepto de cuenca hidrográfica no fuera bien aceptado, especialmente por los Estados situados en las cabeceras de cuencas compartidas. Por ello, se puede plantear qué parte o partes del sistema hídrico deberían estar sujetas a un sistema jurídico destinado a regular una cuenca compartida. Entre las múltiples alternativas de respuesta, la que incluye la totalidad de la cuenca sería la más ambiciosa pero lleva consigo una cierta limitación al uso de las aguas que puede hacer el Estado, y una imposición para proteger no solo su medio ambiente sino también el del Estado ribereño vecino. Actualmente la tendencia internacional camina hacia un enfoque integral de cuenca y del curso de agua que establece algún límite fronterizo entre Estados. Ejemplos de esta tendencia se pueden encontrar en todos los continentes: África (Níger, Lago Chad, Protocolo sobre los Sistemas de Cursos de Agua Compartidos de la Comunidad para el Desarrollo de África del Sur); América (Amazonas, Cuenca del Plata); Asia (Mekong) y Europa (Danubio, Elba, Escalda, Mosa, Oder, Convenio sobre la Protección y Utilización de los Cursos de Agua Transfronterizos y de los Lagos Internacionales, Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un Marco Comunitario de Actuación en el Ámbito de la Política de Aguas). La regulación y la gestión de los recursos hídricos con un enfoque de cuencas requieren una integración del agua superficial con otros recursos interconectados, principalmente con el agua subterránea. Debido a su estrecha interrelación se deben considerar como un recurso único6. Los acuíferos son fuentes de agua y pueden realizar funciones de almacenamiento, distribución y tratamiento de aguas complementarias a las de los sistemas superficiales7 6
Winter et al. Ground Water and Surface Water, a single resource. US Geological Survey Circular 1139. 1998 Sahuquillo A. “Conjunctive use of Groundwater and Surface Water” in Encyclopaedia of Life Support System. Edited by Luis Silveira and Eduardo Usunoff. Eolss Publishers, Oxford UK 2002. 7
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Sin embargo, en la mayoría de los países se observa una inadecuada gestión y regulación de las aguas subterráneas y una escasa conexión con la gestión de las superficiales, lo que significa una limitación para una gestión integrada de los recursos hídricos con escala de cuenca compartida.
Figura 2: Cuencas fluviales compartidas en cada continente y número de países que comparten cada una8
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Kramer A. Wolf A. Carius A. Dabelko G. Cooperación y conflictos en torno al agua. Claves para manejarlos. Un mundo de ciencia (número especial) Vol 11, nº 1 (Enero – Marzo), UNESCO. 2013. Cuencas hidrográficas compartidas
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2.3. Principios del Derecho Internacional para las cuencas hidrográficas compartidas Todo el Derecho Internacional de aguas reposa en el principio fundamental de que la pertenencia de un Estado a la comunidad internacional trae como consecuencia la renuncia al ejercicio ilimitado de su soberanía territorial, como también a la invocación de la integridad absoluta de su territorio9. Sin este prerrequisito no sería posible pensar en una convivencia pacífica. En virtud de tal principio, la capacidad del Estado para gestionar sus propios recursos sufre una restricción, ya que debe abstenerse de llevar a cabo actividades que puedan causar un perjuicio al Estado vecino. Por ello, debe tolerar las consecuencias o efectos de poca importancia de actos realizados por el Estado vecino, en tanto y cuanto tales efectos provengan del uso lícito de la propiedad y no afecten intereses de una cierta magnitud. Los principios fundamentales que rigen en esta materia y que han dado lugar a la definición de las facultades y los deberes de los Estados en el uso de las aguas de una cuenca compartida son los siguientes10. -
Cooperación: El deber de cooperar deriva de la idea de unidad de la cuenca hidrográfica y de la comunidad de intereses que existe entre los Estados parte de una cuenca compartida. Solamente mediante la cooperación entre todos los Estados parte de una cuenca compartida se puede lograr un desarrollo sostenible de la misma y mantener su integridad ecológica. Se trata de un deber general que no especifica qué instituciones y hasta qué grado tienen que cooperar.
-
Gestión integrada: se manifiesta de dos maneras:
Integración en la gestión de las diferentes fases del agua. Así, los Estados deberán hacer esfuerzos por alcanzar una gestión unificada de las aguas superficiales, subterráneas y otras aguas que se estime necesario.
Incorporación de otros recursos naturales. En virtud de ello, los Estados deberán hacer esfuerzos por integrar, en forma adecuada, la gestión de las aguas con la gestión de otros recursos naturales.
-
Sostenibilidad: en el contexto actual de creciente presión sobre el recurso hídrico, la sostenibilidad es un principio esencial para lograr un equilibrio entre desarrollo y conservación de los valores naturales. Se relaciona estrechamente con el principio de precaución, que implica que los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias para
9
Aguilar G, Iza A (2009). Op Cit. Aguilar G, Iza A (2009). Op Cit.
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prevenir, reducir o controlar un daño al medio hídrico cuando exista el riesgo de un efecto negativo, incluso en aquellos casos en los que no haya pruebas contundentes de relación causal. -
Prevención del daño: supone que cada Estado que forma parte de una cuenca compartida tiene el derecho de aprovechar la parte de la misma que se encuentra bajo su jurisdicción siempre que no afecte en forma significativa al derecho de los otros Estados que forman parte de ella. De ahí se deriva la obligación de prever y minimizar el daño ambiental. Guarda estrecha relación con el principio de sostenibilidad: sólo es posible asegura la continuidad de los ecosistemas y, en general, la vida en el planeta si las aguas son utilizadas de forma que se mantenga la integridad de las fuentes.
-
Participación, con dos aspectos fundamentales:
Participación equitativa de los Estados de la cuenca. Significa que los Estados que son parte de una cuenca compartida tienen el derecho a participar en la gestión de las aguas de la misma en forma equitativa, razonable y sostenible. Los acuerdos celebrados entre los Estados parte de una cuenca compartida pueden definir las aguas a las que se aplican los mismos y pueden tener como ámbito de actuación toda o parte de la cuenca, un proyecto o un uso específico de las aguas, dependiendo de cuál sea la voluntad de los Estados que los celebran. Este principio de participación equitativa indica que ningún acuerdo podrá afectar los derechos de un Estado parte de la cuenca sin su consentimiento.
Participación pública. Significa que los Estados deben tomar las medidas necesarias para asegurar que las personas que puedan verse afectadas tengan la posibilidad de participar en el proceso de toma de decisiones respecto de la gestión de las aguas. No está bien definido en su aplicación a las aguas, pero es de suma importancia, pues significa integrar usuarios y afectados que pueden tener intereses contrapuestos, cuya participación es necesaria en un sistema democrático y así evitar posibles tensiones o confrontaciones entre usuarios del agua.
2.4. Facultades y deberes de los Estados en cuencas compartidas La Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, de 1997, a la que ya hemos hecho referencia, establece una serie de facultades y deberes para los Estados que tienen parte o todo su territorio en cuencas compartidas: Cuencas hidrográficas compartidas
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-
Navegación. Acepta lo establecido en el Estatuto sobre el Régimen de las Vías Navegables de Interés Internacional11 (Convención de Barcelona de 1921), que ya reconocía la libertad de navegación sin discriminación para todos los Estados parte de la Convención pero reserva la navegación de cabotaje a los ribereños. En algunos casos la cooperación en este tema se ha materializado en el establecimiento de una Comisión encargada de la administración de la navegación del río, tal y como ocurre en el Rin y en el Danubio.
-
Utilización equitativa. La Convención de 1997 establece que “Los Estados del curso de agua utilizarán en sus territorios respectivos un curso de agua internacional de manera equitativa y razonable. En particular, los Estados del curso de agua utilizarán y aprovecharán un curso de agua internacional con el propósito de lograr la utilización óptima y sostenible y el disfrute máximo compatibles con la protección adecuada del curso de agua, teniendo en cuenta los intereses de los Estados del curso de agua de que se trate”12. No implica una división de las aguas de la cuenca, sino que intenta alcanzar un equilibrio de intereses que tenga en cuenta las necesidades y los usos de las aguas que realiza cada uno de los Estados que forman parte de ella. Así todos participan de los beneficios en una proporción razonable para satisfacer sus necesidades. Como el concepto de utilización equitativa es ambiguo, la Convención de 1997 establece una serie de factores para la determinación de la misma:
Geográficos, hidrográficos, hidrológicos, climáticos, ecológicos y otros factores naturales.
Las necesidades económicas y sociales de los Estados ribereños.
La población que depende del curso de agua en cada Estado ribereño.
Los efectos que los usos del curso de agua en un Estado ribereño puedan producir en otro Estado.
Los usos actuales y potenciales del curso de agua.
La conservación, protección, aprovechamiento y la economía en la utilización de los recursos hídricos del curso de agua.
La existencia de alternativas de valor comparable respecto del uso particular del curso de agua.
11
Convenio y Estatuto sobre la libertad de tránsito. Barcelona, 20 de abril de 1921. ART. 5, Parte II. Principios Generales de la Resolución aprobada por la Asamblea General de NN.UU. 51/229. Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación. 1997.
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Para determinar qué constituye una utilización equitativa y razonable, se examinarán conjuntamente todos los factores pertinentes y se llegará a una conclusión sobre la base del conjunto de esos factores. Un posible conflicto entre los diferentes usos del agua en un curso internacional se ha de resolver teniendo en cuenta la satisfacción de las necesidades humanas vitales. -
Deber de no causar daño. No existe en Derecho Internacional una prohibición absoluta de no contaminar, pero la Convención de 1997 establece que “los Estados del curso de agua, al utilizar un curso de agua internacional en sus territorios, adoptarán todas las medidas apropiadas para impedir que se causen daños sensibles a otros Estados del curso de agua”13. Es una obligación derivada del “principio de buena vecindad”. Según él los Estados parte de una cuenca compartida deben abstenerse de realizar, dentro de sus respectivas jurisdicciones, cambios en el régimen existente que puedan afectar en forma adversa al aprovechamiento de la cuenca que pueda hacer otro Estado parte de la misma.
-
Deberes procesales. Los Estados tienen un deber de intercambiar información sobre el estado de la cuenca, particularmente aquellos de carácter hidrológico, meteorológico, ecológico y de calidad de las aguas. Antes de la ejecución de una medida que pueda causar un efecto perjudicial sensible a otros Estados del curso de agua, el Estado que la proyecte deberá notificarla oportunamente a otros Estados. Esta notificación deberá estar acompañada de datos técnicos e información disponible, incluidos los resultados de las evaluaciones ambientales. Los Estados tendrán un plazo de 6 meses para evaluar las medidas proyectadas (prorrogable en casos excepcionales). Las medidas proyectadas no serán ejecutadas sin el consentimiento de los Estados a los que se haga la notificación. Sin perjuicio de los plazos mencionados y, teniendo en cuenta las disposiciones sobre uso equitativo y el deber de no causar un daño significativo, las medidas proyectadas podrán ser inmediatamente ejecutadas en aquellos casos en los cuales ello sea necesario para proteger la salud y la seguridad públicas u otros intereses igualmente importantes.
-
Protección de los ecosistemas. Los Estados protegerán y preservarán individualmente, y cuando proceda en forma conjunta, los ecosistemas de los cursos de agua internacionales. Existe también una disposición sobre la obligación de adoptar medidas para controlar la
13
ART. 7. Principios Generales de la Resolución aprobada por la Asamblea General de NN.UU. 51/229. Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación. 1997.
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introducción de especies exóticas que puedan tener efectos nocivos para el ecosistema del curso de agua internacional. No queda muy claro en la Convención de 1997 a qué se refiere cuando habla de ecosistemas, si a los ribereños de cada país o al ecosistema fluvial en conjunto, pero teniendo en cuenta la necesidad de aplicar un enfoque por ecosistemas, recogido en la propia Convención, la lectura más adecuada que puede darse a los interrogantes es que se refiere al ecosistema del curso de agua en su totalidad. Una parte esencial en la protección de los ecosistemas es la necesidad de mantener caudales ambientales, que está siendo aceptada de manera creciente como un componente esencial de la gestión integrada del agua, en particular para resolver los temas relativos a la salud de los ecosistemas de agua dulce, su desarrollo sostenible y la distribución equitativa de los beneficios derivados de dichos ecosistemas entre todos sus usuarios, incluyendo al medio ambiente. El concepto de caudal ambiental (en ocasiones denominado ecológico) ha evolucionado mucho y está sujeto a múltiples interpretaciones y sistemas de cálculo, pero en general se refiere al caudal mínimo que hay que respetar en los cuerpos de agua naturales para que se mantengan los valores naturales de los mismos y los bienes y servicios que aportan (agua potable, recarga de acuíferos, usos recreativos, pesquerías, valores estéticos, etc.). No obstante, consideramos muy importante señalar que el mero reconocimiento del medio ambiente como “usuario del agua” no es suficiente si no va acompañado de medidas para asegurar su cumplimiento, como por ejemplo: organizativas, preventivas, disuasorias, de participación, etc. Consideramos necesario señalar que son numerosas las cuencas fluviales compartidas (figura 3), muchas de ellas explotadas sin acuerdos entre los países con territorio en ellas o sólo con acuerdos parciales o referentes a determinados temas sectoriales. Si tenemos en cuenta que casi 3000 millones de personas viven en cuencas hidrográficas compartidas, apreciamos el enorme potencial de colaboración que supone esta realidad.
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Figura 3: Convenios y tratados firmados en las cuencas del mundo. 14
4.
SOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y COLABORACIÓN EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS. LA “GEOHÍDRICA”. El recurso hídrico es finito, insustituible y necesario y en buena parte del planeta su forma
de distribución más asequible (el agua dulce superficial) se localiza en cuencas lacustres y fluviales compartidas por varios países. Por ello es un bien susceptible de ser disputado y de convertirse en fuente de conflictos, pero por la misma razón puede y debe ser punto de encuentro entre Estados que busquen y encuentren formas de realizar una explotación ecuánime, ajustada a convenios equitativos y en el marco de la sostenibilidad. Las fuentes potenciales de conflictos en torno al recurso hídrico son muy variadas, pero podemos destacar: -
Escasez (permanente o transitoria)
-
Diferencias de fines y objetivos entre distintos usuarios.
-
Factores sociales e históricos complejos (por ejemplo un antagonismo previo fundamentado en otros aspectos).
14
Fernández Jáuregui C, Crespo Milliet A (2009). Las aguas transfronterizas en el marco de la crisis mundial del agua. Fundación Agbar, Barcelona.
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-
Falta de participación social, sustituida por políticas establecidas por la administración de los Estados con intereses alejados o que no incorporan a las poblaciones afectadas por las decisiones de la política hidráulica.
-
Falta de comprensión o desconocimiento de circunstancias y datos
-
Relación de poder asimétrica entre localidades, regiones o naciones
-
Falta de datos significativos o cuestiones de validez y fiabilidad
-
Asuntos específicos de política hídrica (construcción de presas, desvío de cursos de agua, extracción de caudales para diferentes fines).
-
Situaciones de ausencia de cooperación y conflicto de valores, especialmente en lo referente a mitología, cultura y simbolismo del agua. Como puede observarse en la figura 4, se dan numerosos casos de tensiones interestatales
que tienen al agua como protagonista, pero debe remarcarse que ninguno llega al conflicto bélico. Por el contrario, son muy numerosos los casos de cooperación, en algunos casos entre Estados tradicionalmente enfrentados. La literatura reciente sobre la prevención y resolución de conflictos sobre recurso hídrico hace hincapié en la necesidad de dejar de lado los estudios descriptivos para centrarse en la creación de indicadores que sirvan para cuantificar el comportamiento de los recursos hídricos compartidos, supervisar los procesos de uso compartido equitativo y ofrecer mecanismos necesarios para supervisar el estado actual y los cambios en sistemas hídricos interdependientes15. También han de servir para obtener una comprensión más realista por medio de estudios de campo16 . A lo aportado por dichos autores, añadiríamos la necesidad de incorporar también variables no evaluables en los recursos hídricos, tales como simbologías, cargas afectivas o mitológicas, valores culturales, etc. Son de muy difícil consideración, pero de vital importancia en la consideración de la compleja relación de determinadas sociedades con sus aguas.
15
Carius, A., Dabelco, G. D. y Wolf, A. T. “op cit”. Gleick, P., Cain, N., Haasz, D., Henges-Jeck, C., Hunt, C Kiparsky, M., Moench, M., Palaniappan, M., Srinivasan, V., Wolff, G.. The World’s Water 2004–2005: The Biennial Report on Freshwater. Washington DC, Island Press. 2005.
16
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Figura 4: Cronología de cooperación y conflictos internacionales relacionados con el agua entre 2002 y 2005. 17
17
Unesco. El Agua una responsabilidad compartida. Oxford Ed. Unesco, 2006. 380.
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Los enfoques teóricos deben ir acompañados de ejemplos prácticos relacionados con los recursos hídricos compartidos a todos los niveles18. No es sencillo medir el comportamiento, el proceso y el producto de compartir los recursos hídricos por medio de indicadores cuantitativos y cualitativos, pero éstos pueden ayudarnos a determinar los umbrales críticos, articular las diferencias de interés y las tendencias y desarrollos significativos, y aportar los datos necesarios para una toma de decisiones equilibrada. Algunos indicadores que pueden ser útiles en las fases de prevención y resolución de conflictos son: a.
Sobre las interdependencias operativas o administrativas en el área de los recursos hídricos compartidos: -
cantidad de cuencas internacionales y acuíferos transfronterizos.
-
cantidad de caudal afluente procedente de otras cuencas fluviales.
-
impacto de los desvíos de los cursos de agua y embalses situados aguas arriba sobre los países de los sectores medio y bajo de la cuenca.
b.
-
mecanismos de integración aguas arriba y aguas abajo.
-
consideración sistemática de las interdependencias entre usuarios y usos del agua.
-
existencia o no de condiciones de elevado estrés hídrico, escasez de agua o pobreza.
-
planificación y gestión operativa con escala de cuenca.
-
uso conjunto de aguas superficiales y subterráneas.
-
número de tratados o estructuras de cooperación.
Sobre situaciones de cooperación o conflicto: -
mecanismos existentes de resolución de conflictos.
-
número significativo de tratados o convenciones sobre recursos hídricos.
-
existencia de acuerdos económicos, científicos o industriales.
-
actuaciones cooperativas que impliquen a ríos transfronterizos.
-
existencia de proyectos unilaterales o grandes proyectos hídricos muy centralizados.
-
existencia de leyes y reglamentaciones para la distribución justa del agua.
-
mecanismos de implicación y participación de las partes concernidas.
-
publicación de inventarios conjuntos sobre recursos transfronterizos.
-
eficacia de la gestión comunitaria.
-
existencia de cuencas de internacionalización reciente debido a cambios de fronteras o aparición de nuevos estados.
18
Unesco. El Agua, una responsabilidad compartida “op cit”.
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c.
Sobre la vulnerabilidad o fragilidad de la seguridad y estabilidad de las cuencas: -
alto grado de rivalidades, disputas y contestación dentro de los países o áreas y entre ellos.
-
relación equilibrada o desequilibrada entre la demanda y la oferta de agua
-
fragilidad medioambiental o social, existencia de sistemas sociales débiles
-
disminución de la calidad del agua y deterioro de los ecosistemas subterráneos dependientes
-
situaciones de pobreza o malas condiciones sanitarias
-
eventos hidrológicos extremos y periódicos desastres relacionados con el agua (sequías e inundaciones) y mecanismos de protección ante ellos.
d.
-
cambios en la demanda sectorial y en la distribución.
-
dependencia de la hidroelectricidad.
Sobre el desarrollo sostenible: -
existencia de medidas de conservación del agua expresadas y con posibilidad de implementación.
-
competencia para tratar y gestionar conflictos relacionados con los recursos hídricos.
-
voluntad de implementar políticas medioambientales equilibradas.
-
capacidad de recuperación de los costes reales de los proyectos hídricos.
-
importancia del agua virtual en el comercio de alimentos.
Según la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, lo que algunos autores han llamado “hidrodiplomacia”, es decir, los principios generales que pueden ayudar a prevenir conflictos asociados a los recursos hídricos e incluso a resolverlos19 son los siguientes: -
·Utilización equitativa. Implica que los Estados de una cuenca tienen derecho a una porción razonable y equitativa del uso beneficioso del agua compartida.
-
Prevención de perjuicios importantes a otros estados: obligación de no causar daños importantes a otros Estados mediante acciones que afecten a cursos de agua internacionales.
19
Carrillo L. La Geohídrica. Nuevo paradigma de las relaciones internacionales para alcanzar el desarrollo sostenible. Ed. Ministerio de relaciones exteriores de Perú. Lima. 2008
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-
Obligación de notificar e informar a otras naciones sobre acciones o actividades que puedan afectarles.
-
Obligación de compartir datos. Es un principio en el que se ha avanzado mucho, a lo que ha contribuido la facilidad para acceso y puesta en común de información, pero en algunas zonas del mundo todavía la información sobre recursos hidráulicos se considera clasificada y se niega a los vecinos.
-
Gestión cooperativa de los ríos internacionales. Derecho de todos los Estados de una cuenca a tomar parte en el desarrollo, uso y protección de los recursos hídricos compartidos.
-
Obligación de resolver las disputas de modo pacífico. Como hemos comentado, se ha avanzado en muchos de estos principios, pero no lo
suficiente. En 1978, las Naciones Unidas tenían registradas 214 cuencas internacionales, actualmente son 276, debido sobre todo a la internacionalización de las cuencas por cambios políticos, como el desmembramiento de la Unión Soviética y la ex-Yugoslavia, así como al acceso a tecnología cartográfica perfeccionada20. En ellas vive aproximadamente el 40% de la población mundial. Por lo tanto casi tres mil millones de personas dependen de una colaboración todavía escasa que les asegure el abastecimiento con garantías de este bien imprescindible. Dentro de este enorme potencial de colaboración internacional se ha avanzado, especialmente en algunas zonas del mundo, pero no lo suficiente. Por el contrario, si la gestión de las cuencas de ríos internacionales queda supeditada a intereses nacionalistas o de grupos de poder, el potencial de generación de carencias, disputas y conflictos es enorme. Cada vez es mayor la evidencia de que las presiones ambientales antrópicas a gran escala pueden afectar a la seguridad nacional e internacional y algunas de ellas se derivan de la presión sobre el recurso hídrico. Ya en 1992 el Consejo de Seguridad de la ONU mostró su inquietud por la vinculación entre seguridad y medio ambiente, al afirmar que las causas no militares de inestabilidad en las esferas económicas, social, humanitaria y ecológica se han convertido en amenazas a la paz y la seguridad21. La seguridad medioambiental se ha convertido en un tema crucial en el ámbito de las relaciones internacionales, de forma que las conexiones entre medio ambiente, conflictos y cooperación internacional atraen la atención. Dentro de ellos los aspectos relacionados con el 20 21
Kramer A. Wolf A. Carius A. Dabelko G. Cooperación y conflictos en torno al agua “op cit”. Documento S/23500, Reunión del Consejo de Seguridad 31 de enero de 1992
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agua tienen una importancia especial, hasta el punto de que algunos autores hablan de la “Geohídrica” como un nuevo paradigma en las relaciones internacionales, basándose en los siguientes elementos: -
El agua como fuente de poder. La escasez de agua dulce (real o supuesta) se ha convertido en una cuestión estratégica, aunque como afirma Fernández Jáuregui, hidrólogo de UNESCO, “el acceso al agua se ha convertido desde la más remota antigüedad en una fuente de conflictos, o en la manzana de la discordia que ha originado grandes conflictos”22.
-
El agua como recurso estratégico. En la actualidad muchas poblaciones viven un “estrés hídrico”, consecuencia de la falta de recurso en sus regiones (a su vez causado por múltiples factores como el aumento de los usos del agua paralelo al desarrollo económico y crecimiento demográfico, desvío de caudales, contaminación, etc.). Aunque no se trate de una situación generalizada a toda la población, los países con esta situación concentran 2/3 de la población del planeta, con 385 millones en Oriente Medio. El control de las regiones con abundante recurso hídrico (Amazonía, cuenca del Paraná y Acuífero Guaraní, cuenca del Congo, etc) se ha convertido en un objetivo geoestratégico, al igual que el control de otros recursos naturales.
-
Revalorización geopolítica del agua. El reparto del agua por continentes y su relación con la población es muy desigual (figura 5). Las Américas concentran el 14% de la población, y el 41% del recurso hídrico; por contra Asia tiene el 60% de la población y solamente el 36% del recurso. Esta situación provoca una revalorización geopolítica de los lugares más favorecidos.
-
Valorización de las reservas de agua para el futuro, tales como la Antártida, el Acuífero Guaraní, la Amazonía o la cuenca del río Congo. Son todas grandes reservas de agua dulce (en estado sólido en el caso de la Antártida) tanto superficiales como subterráneas, compartidas por varios países.
22
Fernández Jáuregui C. 2000. “op. cit”.
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Figura 5: Reparto del recurso hídrico y población sobre el total mundial por continentes23.
En el contexto actual de creciente vulnerabilidad, interdependencia y complejidad, una de las ideas principales del nuevo paradigma de gestión del agua ha de ser la interdependencia, basada en: -
Interdependencia hidrológica en términos de los diferentes usos del agua (regadío, abastecimiento, industria, etc.)
-
Interdependencia política en términos de coordinación horizontal y vertical.
-
Interdependencia transfronteriza, en cuanto que la mayoría de las reservas superficiales y subterráneas son compartidas entre varios Estados. Significa un aumento de protagonismo de las cuencas hidrográficas compartidas como unidad de gestión y la consideración de que el agua une las tierras por las que discurre y ha de ser una unidad territorial de gestión que permita superar el intento de los Estados de extraer a su sector de recurso hídrico (superficial o subterráneo) el máximo partido. Este planteamiento significa concebir el agua como un catalizador para la cooperación.
Las regiones con recursos hídricos compartidos entre los Estados están sujetas a disputas relacionadas con el agua. Pero cuando estas situaciones se combinan con un uso razonable y equitativo del agua, los intentos de cooperación permiten asignar y compartir el agua de forma más efectiva.
23
Fuente http://www.unesco.org.uy/phi/recursos/recursos.html (en Fernández Jáuregui C.2000 “op. Cit”)
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La cooperación no es un mero término abstracto utilizado para referirse a la coexistencia pacífica, sino también un importante mecanismo para gestionar los recursos naturales considerando las causas históricas, políticas, económicas y culturales subyacentes origen de las tensiones relacionadas con el agua. La cooperación ha de combinar la capacidad tecnológica con la voluntad política, y es por ello un componente fundamental de los acuerdos internacionales. Consideramos importante señalar que en el planeta existen ejemplos de colaboración internacional en torno al tema de la gestión del agua muy significativos y que pueden servir de ejemplo para otros casos, aunque los modelos que funcionan en algunos lugares no tienen por qué ser los adecuados para otros de características políticas o naturales diferentes. Algunos ejemplos de colaboración pueden ser: -
Cuenca del río Danubio. Está distribuida entre 19 países (la cuenca fluvial con territorio de más países del mundo), algunos casi al completo dentro de la cuenca, pero otros con pequeños porcentajes de su superficie. La superficie es de más de 800.000 km2, con numerosos acuíferos regionales y transfronterizos. En 1998 se creó la Comisión Internacional para la protección del río Danubio, con el objetivo de promover y coordinar prácticas equitativas y sostenibles, incluyendo la conservación, mejora y uso racional del agua. A ella pertenecen 13 países de la cuenca, además de la Unión Europea. Es la plataforma que coordina el plan de gestión del Danubio, a partir de los informes nacionales y de cuenca de cada Estado, y apoya la implementación de la Directiva Marco del Agua, la normativa básica de la UE en esta materia.
-
Cuenca del río de la Plata y Acuífero Guaraní. Los cinco países que tienen territorio en dicha cuenca comparten principios de desarrollo sostenible y de gestión conjunta de los abundantes recursos hídricos de la región (tanto superficiales como subterráneos). Todavía no existe un marco jurídico para la gestión conjunta de los recursos subterráneos pero hay una clara voluntad de entendimiento y de colaboración.
-
Gestión del lago Peipsi. Es el cuarto mayor lago de Europa y el mayor de los transfronterizos, pues se reparte entre Rusia y Estonia, aunque Lituania forma parte de la cuenca hidrográfica que lo alimenta (pero sin territorio sobre el lago). Es gestionado por una comisión conjunta de Estonia y Rusia sin participación alguna de Lituania. Ambos países, al margen de sus diferencias, han hecho un importante esfuerzo de mejora en los abastecimientos de agua y en las plantas de tratamiento de aguas residuales y se han desarrollado diferentes programas de ámbito nacional e internacional para proteger la
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biodiversidad y sus áreas protegidas. Estonia, como miembro de la UE aplica en su territorio la Directiva Marco del Agua, mientras Rusia se esfuerza por conseguir los objetivos del Milenio en lo referente al recurso hídrico. Entre ambos han elaborado el Programa conjunto de gestión del lago. -
Iniciativa del Nilo. En 1993 se formó el Comité de Cooperación técnica para el Fomento de Desarrollo y Cooperación técnica de la cuenca del Nilo (TECNONILE) con la intención de concentrarse en una agenda para el desarrollo. El mismo año comenzó una serie de conferencias, con el auspicio de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, para proporcionar un mecanismo informal para el diálogo ribereño y el intercambio de visiones entre los países. Dentro del marco de TECNONILE se preparó en 1995 un plan de acción para la cuenca del Nilo. Sin embargo el gran paso hacia la colaboración se dio en 1999 al crear la Iniciativa de la Cuenca del Nilo (ICN), como mecanismo institucional que incluye a todos los países de la cuenca con el objetivo de luchar contra la pobreza y promover el desarrollo económico de la región. La ICN se guía por una visión compartida para conseguir el desarrollo sostenible mediante el uso equitativo de los recursos hídricos. Los principales objetivos de la iniciativa de la cuenca del Nilo son24:
Desarrollar los recursos hídricos de la cuenca del Nilo de manera equitativa y sostenible para asegurar la prosperidad y la paz para sus gentes.
Asegurar una gestión eficaz del agua y un uso óptimo de los recursos.
Asegurar la cooperación y la acción conjunta entre los países ribereños buscando beneficios mutuos.
Erradicar la pobreza y desarrollar la cooperación económica. La iniciativa considera tanto los recursos superficiales como los subterráneos con
una visión integrada. Los Estados de la cuenca integrados en la Iniciativa acordaron los siguientes puntos:
Reconocen que el Nilo, sus recursos naturales y su entorno, son un activo de inmenso valor para todos los países ribereños.
Están motivados a reforzar su cooperación en relación con el Nilo, un gran recurso vital que les une.
24
Gorvachov. M. Agua para la paz, paz para el Agua. Ed. ExpoZaragoza 2008.
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Se comprometen a crear un Acuerdo Marco que gobierne las relaciones respecto a la cuenca del Nilo, fomente la gestión integrada, el desarrollo sostenible y la utilización armoniosa de los recursos hídricos de la Cuenca, así como su conservación y protección.
Los diferentes mecanismos de colaboración sin duda reducen las posibilidades de conflicto en una cuenca en la que se acumulaban tensiones debido al interés de los Estados de la cuenca alta y media en sacar más provecho a sus aguas, algo que contraviene los intereses egipcios, el gran beneficiario de la situación anterior. Entre ellos podemos señalar: -
Constituir un foro para negociaciones conjuntas con el objetivo de que todos los intereses existentes y potencialmente contradictorios se tomen en cuenta en la adopción de decisiones.
-
Examinar las diferentes perspectivas e intereses para que salgan a la luz nuevas opciones de gestión y aparezcan soluciones ventajosas para todos.
-
Fomentar la confianza mediante la colaboración y la investigación conjuntas, adoptando decisiones con muchas más posibilidades de ser aceptadas por todas las partes interesadas, aun cuando no pueda llegarse a un consenso.
-
Reforzamiento de las instituciones encargadas de la ordenación de los recursos hídricos. Especialmente
en
los
países
escasamente
desarrollados,
estas
instituciones
frecuentemente carecen de los recursos económicos, humanos, técnicos e incluso jurídicos suficientes para realizar planes de gestión y garantizar su aplicación. -
Impulso de las iniciativas sobre gestión integrada del agua, desarrollo y gobernabilidad de cuencas transfronterizas, fortaleciendo la cooperación internacional para lograr una gestión equitativa y sostenible de los recursos hídricos. No obstante, a pesar de la ICN, la tensión sobre algunos aspectos no cesa. Quizá la
oposición egipcia a la construcción de la Presa del Renacimiento por parte de Etiopía en el Nilo Azul, 40 kilómetros aguas arriba de la frontera con Sudán sea el más conflictivo, pues los dirigentes egipcios han llegado a utilizar la expresión “estamos dispuestos a luchar por el agua” al considerar que sus intereses sobre el uso agrícola, turístico y de abastecimiento del recurso queda dañado.25
25
http://es.euronews.com/2013/05/31/la-construccion-de-una-presa-sobre-el-nilo-en-etiopia-angustia-a-losegipcios/ Consultado el 14 de julio de 2014. Cuencas hidrográficas compartidas
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Hemos de señalar que en el conflictivo Oriente Próximo, el agua constituye un elemento de cooperación en algunos aspectos. Podemos destacar el acuerdo entre Israel, Jordania y la Autoridad Nacional Palestina, firmado recientemente en Washington por el que se comprometen a aumentar el agua disponible para abastecimiento y evitar la desaparición del Mar Muerto mediante aportaciones de caudales del mar Rojo a través de un acueducto. 26
5.
CONCLUSIONES El agua es un recurso abundante pero de distribución irregular, cuya garantía es
imprescindible no sólo para la vida, sino para muchas actividades socioeconómicas. La cuenca hidrográfica es la unidad natural de distribución y dinámica de los recursos hídricos sobre la superficie de la Tierra, sus límites son naturales y en muchos casos no coinciden con los administrativos establecidos por el ser humano. Muchos de los recursos hídricos superficiales de la tierra se localizan en cuencas hidrográficas cuyo territorio se reparte entre varios Estados. En esos casos, el término más adecuado es el de cuencas compartidas. Actualmente la tendencia internacional camina hacia un enfoque integral de cuenca y de los cursos de agua que establecen algún límite fronterizo entre Estados. Casi un tercio de la humanidad vive en las 276 cuencas hidrográficas compartidas inventariadas por Naciones Unidas. Su gestión ha de realizarse de manera conjunta por los Estados cuyo territorio se localiza en ellas. Esta gestión compartida de cuencas hidrográficas constituye un potente instrumento de cooperación internacional que permita ir superando situaciones de conflicto potencial. Estamos viviendo un cambio de paradigma en la gestión y consideración del recurso hídrico, la denominada “Geohídrica”, caracterizada, entre otras cosas, por una creciente valoración estratégica del agua y de las zonas del planeta donde es más abundante. En definitiva, en el futuro vamos a asistir a un incremento de la actividad internacional relacionada con la gestión y el uso del agua. En algunos casos se tratará de conflictos, pero en otros muchos será por acuerdos, incluso entre interlocutores inicialmente improbables.
26
http://www.lavanguardia.com/internacional/20131210/54395349126/israelies-jordanos-palestinos-salvar-marmuerto.html. Consultado el 14 de julio de 2014. Cuencas hidrográficas compartidas
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6.
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