Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas The triangular cooperation in Latin America, analysis and proposals Juan Pablo Prado-Lallande* Recibido: 16 de julio de 2012.
Aceptado: 30 de agosto de 2012.
Publicado: 10 de septiembre de 2012.
oferente de cooperación Sur-Sur, un donante tradicional del Norte y un país beneficiario, además de consistir en un recurso alterno de fomento al bienestar humano, conforma también un novedoso ejercicio de política exterior por parte de sus practicantes. Este estudio analiza la dinámica presente de la Cooperación Triangular en Latinoamérica y El Caribe, destacando su creciente proactividad, identificando aquellos factores que pueden incidir a favor de la consolidación y eficacia de este novedoso instrumento de colaboración.
Palabra clave: Cooperación Triangular; desarrollo de capacidades; política exterior; Latinoamérica; desarrollo.
Abstract: Triangular Cooperation, is an exercise practiced between a traditional South-South cooperation donor, a traditional Northern donor and a recipient country with the aim to foster development, constituing simultaneously a new exercise of foreign policy. This study analyzes the current dynamics of Triangular Cooperation practiced in Latin America and the Caribbean, highlighting the growing of this activity, identifying those factors that could improve the consolidation and efficiency of this new collaboration tool.
Keywords: Triangular cooperation, capacity building, foreign policy, Latin America, development.
*
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Autónoma de Puebla, Puebla – México. Doctor en Relaciones Internacionales y Unión Europea, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid, España. e-mail:
[email protected].
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propuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas
Resumen: La Cooperación Triangular, ejercicio en donde confluyen acciones coordinadas entre un primer socio
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
Introducción
síntesis, puede explicarse por la conjunción
El gradual agotamiento del paradigma
de
tradicional de la cooperación internacional
contrastantes entre sí: por un lado, a la luz
para el desarrollo (CID) -basado en una
del gradual decaimiento de la cooperación
relación asimétrica entre donantes (del
tradicional entre donantes (del Norte) y
Norte) y receptores (del Sur)- ha dado paso a
receptores (del Sur) en el marco del
la generación de nuevas alternativas de
paulatino envejecimiento del sistema clásico
colaboración colectiva que involucran una
de cooperación, así como del actual contexto
mayor intervención de agentes en su
de crisis económica global (la cual ha
ejercicio,
disminuido la Asistencia Oficial para el
mecanismos
través
de
que
innovadores
promueven
una
acontecimientos
vigentes
y
Desarrollo –AOD- en el año 20112). Por el otro, al crecimiento de la cooperación Sur-
participación más activa entre los actores.
Sur, la cual ha incrementado de manera la
importante su activismo en la escena
Cooperación Triangular (CT), la cual se
internacional abriéndole mayores espacios a
presenta cuando un país desarrollado u
los países en desarrollo en el sistema de
organismo multilateral contribuye desde
CID.
Este
es
precisamente
el
caso
de
diversas perspectivas a la cooperación que un país de desarrollo intermedio ofrece a un
De esta forma, de la resultante de ambos
beneficiario. Este ejercicio
constituye la
fenómenos, y en particular debido al interés
modalidad de CID más novedosa en la
por parte de los donantes tradicionales de
actualidad,
delegar
misma
que
emana
de
la
paulatinamente
espacios
a
conjunción entre la cooperación tradicional
determinados países en desarrollo con
Norte-Sur y la Sur-Sur (“primera y segunda
2
de generación de capacidades entre los
La AOD emanada de los países miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) (“el club de donantes de ayuda internacional”) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) durante el año 2011 fue de 133.4 mil millones de dólares; 3% menos respecto al año anterior, en buena medida como efecto de la crisis económica que ha incidido con mayor rigor a varios países del Norte; terminando con una constante de aumentos anuales en este monto que se venía registrando desde 1997. (OECD, 2012).
actores involucrados.
.
generaciones” de CID, respectivamente), reforzando a ambas y constituyendo un puente
entre
sí,
generando
amplias
expectativas en cuanto a sus alcances y logros en materia de fomento al desarrollo y
Lo anterior, en www.lajia.net
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propuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas
a
dos
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ciertas capacidades en el ámbito de la
propuestas prácticas que en su conjunto
cooperación internacional, así como con
podrían facilitar la instrumentación de la CT
base en el interés de estos segundos países
en el contexto latinoamericano, dado que su
del Sur por aumentar su activismo en el
ejercicio
ámbito de la colaboración externa, la CT se
operativos los cuales resultan necesarios
erige como una formula que mediante el
afrontar.
conlleva
importantes
retos
tradicional apoya actividades de cooperación
Por último, en las consideraciones finales se
ofrecidas por un país del Sur a favor de un
señala que la CT, entendida como “la tercera
tercero.
generación” de la CID, enfrenta el triple reto
Este artículo tiene como principal propósito
de mantener, legitimar y consolidar su
analizar de forma breve la significación de la
existencia y permanencia. Ello se conseguirá
CT y su estatus en el sistema de CID,
siempre y cuando entre los efectos de la CT
haciendo énfasis en sus características y
destaquen la generación de resultados
elementos que la determinan, así como en su
tangibles
creciente
beneficiario, así como a la creación o
práctica
en
el
espacio
latinoamericano y caribeño.
en
pro
del
desarrollo
del
incremento de capacidades entre los actores involucrados
el
ámbito
de
la
propia
Para conseguir tal propósito, este texto se
instrumentación de la CT, lo cual a su vez
conforma de cinco secciones. Tras esta
robustecerá al sistema de CID en su
Introducción, en el primer apartado se
conjunto.
presenta un estudio sintético sobre los actores,
características
y
modalidades
propias de la CT, así como de los principales costos
de
operación
y
factores
La
cooperación
triangular.
Actores,
características y modalidades
que
determinan su eficacia. El segundo describe
La CID3 conforma una actividad inherente a
el ámbito práctico de la CT en América
las
Relaciones
Internacionales
Latina y El Caribe (ALC) describiendo los estudios cuantitativos que respecto a ese tema se disponen en la actualidad. La tercera sección se compone de un listado de www.lajia.net
3
La CID puede ser entendida como las relaciones entre dos o más actores internacionales, sean éstos públicos o privados, centralizados o descentralizados, caracterizadas por acciones complementarias a las capacidades nacionales que conlleven a la
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triangular propuestas.. La cooperación trian gular en América Latina, análisis y propuestas
esquema ganar-ganar-ganar, un donante
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contemporáneas la cual, desde el inicio
Respecto a la cuantía y diversidad de actores
mismo de su existencia institucionalizada
que realizan CID, resulta conveniente
hace casi siete décadas, ha procurado
mencionar que si se considera que en 1945,
promover las condiciones necesarias a favor
cuando se crea de manera formal el sistema
de un entorno local, nacional, regional o
de CID (inicialmente en el seno de las
global, según cada caso, que incida de
Naciones Unidas) existían menos de 10
manera tangible en el mejoramiento de las
organismos especializados, hoy en día se
condiciones de vida de sus beneficiarios.
contabilizan
de
70
donantes
bilaterales, 230 multilaterales a los que Desde entonces, el actuar de la CID ha sido
deben añadirse los gobiernos regionales y
determinada por al menos tres factores
locales,
fundamentales que en conjunción definen en
Universidades,
Sindicatos,
buena medida su perfil, acciones y efectos,
filántropos
otras
de los cuales dependen a su vez su estatus e
personal.4 Es más, el Informe del CAD del
incidencia en la escena internacional: El
año 2009 eleva esta cifra con datos de 2006
primero consiste en la cada vez más amplia
a 242 agencias multilaterales, de las cuales
cuantía de actores que practican CID. El
24 son bancos de desarrollo y 40 agencias de
segundo se refiere a la creciente diversidad
Naciones Unidas.
las
y
ONG
internacionales, Fundaciones,
personas
a
título
de la naturaleza de los actores que la instrumentan, mientras que el tercero es
Como efecto de ello, las acciones de CID
definido por las múltiples modalidades de
han aumentado de manera importante: Si en
colaboración realizadas por sus diversos
el año 1996 los miembros del CAD
practicantes.
registraron 17,000 compromisos de ayuda hacia terceros países, en 2006 la cifra fue de 81,000 –un aumento del 80% en tan solo una
trasferencia desde una o varias partes a otra u otras, mediante acciones por debajo del precio comercial, de recursos económicos, conocimientos técnicos, científicos, bienes, tecnología, etc. en determinados rubros de interés público, que contribuyan a mejorar el nivel de vida en determinada población, en donde el involucramiento activo de las partes inmiscuidas en el proceso constituya el eje fundamental de las acciones emprendidas.
www.lajia.net
4
El Yearbook of International Organizations en el periodo 2008-2009, identifica a 7,600 organizaciones no gubernamentales con dimensión y presencia internacional (en Karns y Mingst, 2010: 8), lo que da cuenta de la enorme dimensión de estos actores en el sistema de CID. .
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cerca
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década- lo cual indica que en realidad se han
Cooperación Sur-Sur (CSS) y la Triangular
agregado una mayor cuantía de proyectos,
(CT)
sin que esta fragmentación de la ayuda se
representativos en este sentido.
constituyen
los
referentes
más
desarrollo, circunstancia que se reproduce en
La CT, tema central de este compendio,
la cooperación privada (Kharas, 2009: 3).
conforma una reciente modalidad de CID
Además,
clásica
que registra sus primeras acciones en la
centralizada/intergubernamental ha tenido
década de los ochenta del siglo pasado a
que convivir de manera cada vez más
través de la cual especialistas provenientes
frecuente con la denominada cooperación
de los Países de Renta Media ofrecían sus
descentralizada
privada,
servicios a determinados Países de Renta
multiplicándose de manera exponencial las
Baja, mediante el apoyo de donantes
interacciones que los distintos practicantes
tradicionales.
de
CID
la
cooperación
y
con
realizan
independientemente
de
la
cotidianamente, la
ubicación
geográfica de quien la practique.
Fue en 1994, mediante la Resolución 49/96, cuando la Asamblea General de la ONU instruyó al Comité de Alto Nivel para la
La interacción entre los factores anteriores
Revisión de la Cooperación Técnica entre
(un número creciente de cooperantes y sus
Países en Desarrollo (CTPD) del Programa
respectivas acciones) ha facilitado a su vez
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
la
“el
(PNUD) a incluir en la agenda de su novena
desdoblamiento” de la CID, que, superando
sesión el tema “Nuevas Directrices para la
su etapa clásica en términos de colaboración
Cooperación
Norte-Sur, ha transformado su actuar. Ello
Desarrollo”. Con base en los trabajos de esa
ha propiciado la difusión de novedosas
sesión, el Citado Comité mediante la
alternativas de interacción entre los diversos
Resolución 50/119, se hizo referencia a la
actores internacionales, independientemente
“promoción de los arreglos para el fomento
de su adscripción geográfica o “niveles” de
de la cooperación triangular, bajo los cuales
desarrollo, resultando de ello la práctica de
los
actividades
ampliación
cooperación
o,
digamos
complementarias tradicional,
en
Técnica
donantes
entre
accederían
países
a
en
financiar
a
la
intercambios entre los países en desarrollo”
donde
la
(UNDP, 2001:5).
www.lajia.net
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propuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas
traduzca en efectos tangibles a favor del
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cooperación), en sus párrafos 14 y 19 Por su parte, en los Foros de Cooperación al
comprometen a los firmantes a incrementar
Desarrollo celebrados en 2008 y 2010 del
el uso de la CT como mecanismo de
Consejo
promoción de la CSS y para el logro de
Económico
y
Social
de
la
Organización de las Naciones Unidas, han
resultados.
emanado sendos Informes dedicados a las principales tendencias y efectos de la
A pesar del referido incremento
Cooperación Sur-Sur y Triangular, mismas
práctica de la CT por parte de varios países,
que analizan sus alcances y principales retos.
organismos internacionales y Foros que conseguir
acuerdos
que
El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de
direccionen a la nueva arquitectura de la
la OCDE, conformada por el “club” de
ayuda (así como de actores centralizados o
donantes tradicionales”, no ha ostentado una
descentralizados,
postura definida en materia de
la CT,
mixtos),5 no existen consensos absolutos en
extrañándose una definición o lineamiento
cuanto a la identificación conceptual de la
estratégico por parte de dicho Comité
citada actividad. Sin embargo, varios son los
respecto al trazo de alguna estrategia para
ejercicios que procurando hacer lo propio,
que los miembros del CAD, en su conjunto,
han avanzado en ese sentido. Por ejemplo, el
se vinculen con mayor rigor a la CT; postura
Foro de Cooperación Internacional para el
que contrasta con el hecho de que algunos
Desarrollo del Consejo Económico y Social
países miembros del CAD como Japón,
de la ONU, asumiendo la visión del Comité
Alemania y en cierta medida España se han
de Asistencia Oficial para el Desarrollo
mostrado proclives del impulso de esta
(CAD)
modalidad de colaboración.
Cooperación y el Desarrollo Económicos
de
la
públicos,
privados
Organización
para
o
la
(OCDE), interpreta a la CT como el La Agenda de Acción de Accra (AAA) de 2008, que promueve la instrumentación de
5
Renta Media (varios de éstos últimos en su
A efecto de facilitar el análisis sobre la CT, en este estudio se hace referencia, en exclusiva, a la CT pública centralizada, especialmente en América Latina y El Caribe, lo que no desdeña en absoluto el dinamismo y cada vez más recurrente praxis en oras regiones o con otro tipo de actores.
doble función de oferentes y receptores de
.
modelos de asociación más inclusivos entre los donantes tradicionales y los Países de
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pretenden
de la
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ejercicio a través del cual “países miembros
menor desarrollo relativo vía CSS,
del CAD de la OCDE y de instituciones
mediante el apoyo de un donante
multilaterales proveen de asistencia para el
tradicional, ofrece cooperación a un
desarrollo a gobiernos del Sur, con miras a
país de menor o igual desarrollo
instrumentar
relativo.
proyectos
y
programas
orientados a asistir a otros países en
b)
Segundo socio oferente6. Un país u organismo internacional, en su papel
desarrollo”. (ECOSOC: 2008: 3).
Desde una perspectiva afín a la anterior, la
apoya desde diversas perspectivas al
práctica más recurrente a este respecto es la
primer socio oferente, con miras a
que, en efecto, se realiza entre un miembro
reforzarle sus capacidades para que
del CAD, un país “pivote” (es decir y según
éste ofrezca colaboración a un
terminología del PNUD, un Estado receptor
beneficiario.
de AOD, pero que dadas sus capacidades
c)
Un beneficiario o tercer país socio.
nacionales le permite ofrecer colaboración a
Este país, en su papel de receptor
terceros países de menor desarrollo –PNUD:
tradicional de cooperación por parte
2007-), y un país beneficiario. (Yamashiro:
del
2009, 3).
oferentes, recibe el ejercicio de
primer
y
segundo
socios
colaboración conjunta ofrecida por A partir de una concepción convencional
ambos, la cual tiene el propósito de
sobre la CT, las características generales de
atender determinadas
esta modalidad de colaboración consisten en
establecidas por sí mismo.
necesidades
la colaboración conjunta entre la siguiente
Cabe aclarar que las referidas definiciones
categorización de actores:
se orientan exclusivamente a la cooperación
a)
Primer socio oferente. Este país, por
intergubernamental, en donde los actores
un lado, aprovechando su trayectoria
cooperantes pertenecen a ambos hemisferios
como
receptor
de
cooperación 6
proveniente
de
un
Ciertamente pueden existir experiencias en el marco de la CT en que el papel del primer socio oferente es remplazado por un país en desarrollo, a efecto de realizar esta modalidad de cooperación exclusivamente entre países de desarrollo similar; esto es CT bajo el esquema “puro” de CSS.
donante
tradicional, y por el otro, haciendo uso de su experiencia como oferente de colaboración hacia países de www.lajia.net
.
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de donante tradicional Norte-Sur,
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del planeta, lo cual en realidad no es un
amparo del ejercicio de la cooperación
ejercicio exclusivo de la Cooperación
internacional.
Triangular, dado que existen experiencias en que sus practicantes, además de emanar del
En todo caso, las actividades de CT se
sector privado, pueden compartir la misma
definen en que un país desarrollado u
región geográfica, tal y como se hará
organismo multilateral contribuye desde
mención más adelante.
diversas perspectivas a la cooperación que
De ahí que más bien lo que defina a la CT
tercer beneficiario, el cual a su vez aporta
no es en sí el número de actores, sino su
sus capacidades en el desarrollo de la
tipología y, sobre todo, las interacciones
actividad en cuestión.
generadas en el ámbito de la colaboración entre sus participantes, definidas por los
En este sentido, la resultante entre actores,
respectivos
actividades
niveles
de
desarrollo
y
y
direccionalidad
de
la
capacidades de sus practicantes en el ámbito
cooperación triangular configura sus rasgos
de la intersección
y
definitorios, mismos que como se ha
recepción de insumos mediante esquemas de
señalado no atienden a esquemas únicos o
7
colaboración.
de ofrecimiento
Dado
lo
anterior,
cerrados de operación, lo cual facilita el
convencionalmente es preferible utilizar el
confeccionamiento
concepto de CT y no cooperación trilateral,
posibilidades de su instrumentación, en
dado que este último solo hace mención al
función de los factores señalados. La
número de actores y no en sí a sus
siguiente propuesta de tipología de actores e
características
la
interacciones que al amparo de la CT pueden
perspectiva de sus respectivos roles al
generarse (entre muchas otras, claro está),8
cualitativas
desde
8
7
Como lo señala Christian Freres, “La polémica al respecto se refiere tanto a quiénes son los actores, como sobre la actividad que se realiza”(…) “Aunque un triángulo es una de las formas geométricas más sencillas, resulta que los ángulos de sus vértices –los actores- , y la longitud de sus lados pueden varias mucho”, por lo que no siempre es sencillo distinguir en qué consiste el “triangulo” de esta modalidad de cooperación (Freres, 2010: 1).
www.lajia.net
de
múltiples
Por ejemplo, la SEGIB, retomando la experiencia empírica de los países iberoamericanos, hace referencia a “cinco variantes” en cuanto a “formulas de articulación” de la Cooperación Triangular, a saber: 1. Cuando la actividad emana de una solicitud del respector hacia los oferentes, quienes disponen de un Acuerdo o marco institucional bilateral con el primero; 2. Tras existir un doble acuerdo institucional: el primero entre el receptor y el primer oferente y el segundo entre el primer y segundo
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un país de desarrollo intermedio ofrece a un
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son
muestra
de
de
(en el Sur), generan incentivos mediante
posibilidades que esta nueva manera de
determinadas actividades dirigidas hacia un
hacer
tercer beneficiario.
cooperación
la
diversidad
genera
entre
sus
promotores. En otras palabras, este particular tipo de En años recientes la CT se ha configurado
cooperación, cuyo sustento fundamental
como un ejercicio cada vez más recurrido en
descansa en la filosofía de la Cooperación
el ámbito de la CID en lo general y de la
Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD)
CSS en lo particular, a través de la cual, en
en el sentido de renovar y complementar los
su acepción más general, y en términos
esquemas tradicionales donante (Norte) -
convencionales,
desarrollo
receptor (Sur) de la CID, facilita el
intermedio contribuye al fortalecimiento de
involucramiento de nuevos participantes en
las capacidades nacionales en determinado
su ejercicio, a modo de fortalecer la
sector de un país de desarrollo menor,
capacidad del proyecto en cuestión para
mediante el apoyo institucional, logístico y/o
conseguir los objetivos planteados.
un
país
de
financiero de un país desarrollado o, en su caso, de un organismo internacional.
En razón de ello la CT, entendida como “la tercera
generación
de
CID”,
pueda
Por ello, como lo señala Guido Ashoff, la
interpretarse como una suerte de “puente”
CT constituye una ampliación tanto de la
entre la Cooperación Norte-Sur (primera
cooperación para el desarrollo clásica Norte-
generación de CID) y la Sur-Sur (segunda
Sur, como de la cooperación sur-sur que se
generación
realiza entre países en desarrollo (Ashoff,
complementar, reforzar, vincular y mejorar –
2009:1), siendo su principal característica
en principio, no sustituir- las acciones y
que el donante tradicional y un emergente
efectos entre las dos referidas primeras
de
CID),
que
generaciones de colaboración. oferente; 3. Inversa a la opción 1, en el sentido de que el proyecto surge tras la propuesta de los dos oferentes; 4) La Cooperación Triangular se siustenta en un acuerdo triangular, entre las partes involucradas; y 5) Es la denominada “cooperación Sur-Sur Triangular-cuadrangular”, en donde cuatro actores (un receptor, un primer oferente y dos segundos oferentes). (SEGIB, 2011:86)
www.lajia.net
página 38
pretende
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Figura 1. Modalidades de cooperación triangular por el número
Fuente: José Antonio Alonso, Pablo Aguirre y Guillermo Santander, La cooperación triangular española en América Latina: un análisis de sus experiencias de interés, Fundación Carolina, CEALCI, ICEI, Documento de Trabajo, 51, Madrid, 2011, p. 38.
Ello con miras a incidir con mayor
sentidos distintos) a favor de todas las
posibilidad de éxito, no solo en términos
partes
de
sectores
generación de experiencias y desarrollo
concretos a favor del receptor en donde la
de capacidades conjuntas que emanan
cooperación técnica, científica, educativa,
como efecto de la instrumentación misma
cultural, etc. en cuestión va dirigida, sino
de esta modalidad de cooperación.
beneficios
en
aquellos
involucradas,
también de manera integral (aunque en
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mediante
la
La cooperación triangular en América Latina, anál análisis isis y propuestas propuestas..
y tipo de actores implicados
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Por ello, al sumar las capacidades y
comparativas, el valor añadido y las
sinergias de sus promotores, la CT
complementariedades que esta nueva
pretende impactar con mayor capacidad
modalidad de ayuda pueda desplegar”
de éxito al país beneficiario, aunque
(Gómez, Ayllón, Albarrán, 2011: 13),
potenciando también las relaciones entre
dado que la sinergia generada entre la
todos los participantes, de suerte tal que
partes que la realizan pretenden facilitar
sus practicantes, en su conjunto, genera
las
habilidades y experiencias en pro de sus
resultados esperados.
de
logro
de
los
respectivas instituciones cooperantes y de sus propias políticas y estrategias de CID.
Y es que al amparo de su ejercicio, la CT
Dado lo anterior, es evidente que la CT
genera diversos incentivos para quien
responde a la convergencia de intereses,
realice esta actividad, siendo en el caso
capacidades y experiencias entre las tres
del primer oferente, entre otros, reforzar
entidades, cohesionadas por objetivos
sus
tanto diferenciados como comunes, en
instrumentando CSS, reducción de costos
cuyo ejercicio es posible la generación de
de transacción tras ser apoyado por un
activos a favor de sus promotores.
segundo oferente, mantener o incrementar su
posibilidades
presencia
y
para
visibilidad
continuar
en
sus
Considerando su particular manera de
respectivos
operación, la CT consiste hoy en día en
costos operativos y potenciar, al unísono,
una actividad promovida por un número
sus relaciones de colaboración tanto con
cada vez mayor de países y otros actores
el
internacionales que procurar superar y
beneficiario.
segundo
receptores
socio
con
como
menores
con
el
mejorar en términos de eficacia los esquemas tradicionales de cooperación, al
Respecto al segundo socio oferente, los
involucrar a varios participantes en su
incentivos pueden consistir en aprovechar
ejercicio, con características distintas,
las ventajas comparativas del donante
pero complementarias entre sí.
emergente y tras ello reducir, al menos en parte, costos de transacción respecto a la
De ahí que “el aporte más significativo
oferta de cooperación dirigida hacia el
(de la CT) viene dado por las ventajas
beneficiario, replicar buenas prácticas de
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propuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas
posibilidades
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cooperación obtenidas previamente con
por un lado la reducción de costos
las demás contrapartes, facilitar procesos
operativos, así como la capacidad de
de adaptación operativa en torno a la
mantener
y mejorar
atención de necesidades del beneficiario,
tripartita
mediante
así como apoyar el ejercicio mismo de
coordinación entre sus practicantes, en
CSS
aras de incrementar su eficacia.
realizado
por
los
demás
participantes.
la cooperación una
mejor
Evidentemente, y como ejercicio de
En cuanto al beneficiario, la CT puede
fundamenta también en elementos de
generarle posibilidades de simplificar la
carácter político. En este sentido, la CT se
coordinación y procesos operativos de la
explica por La intersección de intereses
cooperación
que
realizada
con
sus
emanan
de
sus
respectivos
contrapartes, obtener a través de un solo
practicantes, los cuales si bien son
ejercicio de colaboración externa apoyos
diferenciados dependiendo al actor que se
provenientes de distintas fuentes, en pro
trate, también son complementarios entre
de la atención de un objetivo definido en
sí. Por parte del primer socio oferente, el
términos de desarrollo, mantener la
atractivo respecto hacia la CT radica en
cooperación
terceros
que a través de estas actividades se
donantes, lo cual se facilita gracias a la
mantiene la relación de colaboración con
coordinación y reforzamiento entre éstos,
el donante tradicional, prolongando el
evitando su debilitamiento o, en su caso,
vínculo cooperativo y político entre
retirada, entre otros.
ambos; situación altamente valorada, en
otorgada
por
particular debido a que tras ello el país de En síntesis, como es evidente, el eje
referencia cuenta con la oportunidad de
común
y
reforzar sus capacidades como oferente
beneficios esperados mediante la puesta
de la mano de su socio del Norte, así
en marcha de CT entre sus integrantes9 es
como
en
materia
de
objetivos
de
internacional 9
Evidentemente, esta síntesis diferenciada de ventajas no se agota en ningún sentido con los referidos ejemplos representativos, mismos que en muchos casos se comparten y complementan entre los tres actores en cuestión.
ofrecer con
una
cooperación
mayor
respaldo
financiero, valor agregado, visibilidad e impacto, lo cual le genera réditos a favor
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La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
cooperación internacional, la CT se
de sus propósitos de política exterior, en
en ámbitos sustantivos o prioritarios
particular en países estratégicos.
dependiendo la coyuntura en cuestión.
Mientras tanto, el segundo socio oferente
Finalmente, por parte del beneficiario, el
o donante tradicional, en un contexto de
contar con la posibilidad de acceder a
reorientación de su cooperación hacia
cooperación internacional de manera más
países
procurando
coordinada, sólida y reforzada mediante
disminuir costos y aumentar su impacto,
la coordinación de dos o más oferentes, le
activa procesos de CT de la mano del
ofrece
primer
la
colaboración con mayores niveles de
colaboración
certidumbre, compromiso y extensión
bilateral con éste. Con ello, el donante
temporal, haciendo más predictibles los
tradicional, mediante un solo ejercicio de
apoyos recibidos. A este respecto, no
cooperación, mantiene y refuerza su
sobra señalar que el contar con menores
presencia
forma
ventanillas de oferentes extranjeros, le
simultánea (en el primer oferente y en el
simplifica al beneficiario los procesos de
beneficiario), reduciendo a su vez costos
negociación, gestión, procesos legales,
financieros para acceder al beneficiario,
rendición de cuentas, etc. lo cual se
dado el respaldo y acompañamiento que
vuelve
desde el primer oferente se “catapulta”
relevancia, en especial considerando que,
hacia el receptor. En ese sentido, la
precisamente, una de las particularidades
delegación de ciertas responsabilidades de
de los beneficiarios suele ser su reducida
gestión y acción en terreno por parte del
capacidad de absorción de la cooperación
donante tradicional
y
estratégicos,
oferente,
asociación
previa
en
dos
y
considerando de
países
de
hacia el
primer
oferente resulta de igual forma un
sus
la
un
posibilidad
atractivo
potenciales
de
de
de
recibir
particular
gestión
y
administración de la misma.
atractivo más que el segundo oferente pondera de manera positiva en el marco
Ahora
de este ejercicio, dado que ello le reduce
instrumentar acciones de CT genera
costos
costos
de
transacción,
facilitándole
reforzar sus relaciones con terceros países
bien,
evidentemente,
colaterales
y
el
operativos
(convencionalmente denominados “costos de transferencia”) que deben valorarse,
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La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
dado que sus réditos o eficacia dependen
favor del cumplimiento de los objetivos
en buena medida de que éstos no superen
propuestos en determinados ámbitos del
a los beneficios concebidos. Entre los
desarrollo,
principales
corresponsabilidad
costos
de
transferencia
en
un acorde
marco
de
con
las
generados en la CT se encuentra la mayor
capacidades de las partes involucradas, a
dificultad que, como es obvio, entraña
efecto de que estas realicen acciones
planear, desarrollar y evaluar cooperación
diferenciadas y complementarias en pro
(al menos) entre “tres bandas”; proceso
de la actividad en cuestión.
que se duplica si se consideran, además de las
acciones
realizadas
por las
2.
Los
implicados
cuentan
con
instancias gestoras (las oficinas centrales
capacidades logísticas, administrativas y
de cooperación), a las instituciones
financieras capaces para instrumentar las
operativas de los programas, proyectos o
diversas fases de las actividades a
acciones, que a su vez deben estar en
realizar, las cuales se ponen al servicio de
sinergia con las primeras.
las acciones de CT, en un proceso a través
Por ello es importante señalar aquellos
del cual éstas se adaptan, complementan y
criterios
refuerzan entre sí;
elementales
que
pueden
aumentar las posibilidades de reducir los
3. Las partes realizan ejercicios de
costos colaterales y por ende aumentar la
colaboración triangular con base en
eficacia de las acciones ejercidas al
experiencias previas, que responden a
amparo de la CT, los cuales pueden
coincidencias,
sintetizarse
actividades
parámetros: a) espacial: el cual se refiere
responden a los siguientes tres factores
a que los actores de CT necesariamente
presentes y coincidentes en y entre los
deben registrar anteriores actividades de
participantes, pueden
cuando
mismos
ser
prerrequisitos
sus
de
al
menos,
desde dos
que
también
colaboración exitosas entre sí, desde la
entendidos
como
perspectiva bilateral (es decir, primer
esta
oferente con el segundo; el primer
eficacia
de
modalidad de colaboración:
oferente con el beneficiario y éste último con el segundo oferente, al menos); y b)
1. Los actores involucrados comparten la
temático; mismo que se refiere a que
voluntad política y el interés común a
aquellos sectores o ámbitos concretos de
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página 43
propuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
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cooperación exterior que registran casos
La Cooperación Triangular en
de éxito por parte del primer y segundo
América Latina y el Caribe
tras
complementarios
ser
coincidentes
entre
sí,
y son
Latinoamérica y El Caribe conforman un
identificados por el beneficiario como
espacio
geográfico
en
donde
la
ámbitos prioritarios en el ámbito de su
cooperación internacional se caracteriza
política o estrategia de colaboración
por su dinamismo y creciente peso en las
desde su perspectiva receptora.
relaciones entre los países adscritos a esta región.
Como es evidente, la CT sustenta su leit motiv, en la relación entre coincidencias,
En cuanto a su papel como región del
complementariedades y adaptación mutua
mundo receptora de AOD, Latinoamérica
por parte de los actores de esta modalidad
y El Caribe (con el 8.6% de la población
de colaboración, con miras a que éstas,
mundial)
tras reforzarse entre sí, faciliten, al menos
caracterizado por no ser prioritaria. De
dos efectos principales: En primer lugar,
inicios de la década de los sesenta a la
beneficios tangibles en ámbitos selectos
actualidad, el espacio latinoamericano y
del desarrollo a favor del país receptor.
caribeño
En segundo lugar, generación de mayores
millones de dólares por concepto de
y
los
AOD, con un promedio en 2009 del 7.2%
ejercicio
del total de la ayuda que el CAD destinó
(independientemente de sus “niveles” de
en ese año a sus receptores a escala global
desarrollo), en el ámbito de la propia
(OECD-DAC, 2010: 2).
mejores
participantes
capacidades del
entre
históricamente
se
ha
ha recibido unos 310 mil
instrumentación de la CT, lo cual a su vez robustece a la política e institucionalidad
Ello evidencia que históricamente ALC
de la CID de cada una de las partes
no es considerada por la gran mayoría de
inmiscuidas en el proceso.
los donantes (con excepción de Estados Unidos y España) una región prioritaria para alojar su AOD, fenómeno que en años
recientes
se
ha
profundizado.
Muestra de ello es que si en la década de www.lajia.net
página 44
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
oferente,
los sesenta ALC percibía en promedio el
verá enseguida, ALC se ha vuelto una
12.7% de la AOD mundial, en el 2008 la
región que practica con cada vez mayor
proporción cayó al 7.2%: la segunda cifra
frecuencia y devoción esta modalidad de
record más baja en este rubro.
colaboración.
En
contraste
con
lo
la
De esta forma, y conforme al referido
Cooperación Sur-Sur, la cual a escala
impulso de la CT a nivel mundial, en el
global ha visto crecer su presencia, por
espacio Iberoamericano esta actividad
ejemplo al pasar de 8,600 millones de
también ha ampliado sus actividades,
dólares a 15,300 millones de dólares en
presencia y efectos. Muestra de ello es
2008 (un incremento de 78% en dos
que,
años), (UN-DESC, 2010: 72), en ALC
Cooperación
también no ha dejado de crecer. Por
Iberoamérica de la SEGIB, en el 2010 se
ejemplo, en materia de acciones de esta
registraron
versátil modalidad de cooperación, ALC
“Cooperación Sur-Sur Triangular” en la
se ostenta como un referente de obligada
región -más del doble respecto al año
referencia a escala mundial, dado el
anterior- dividiéndose en 42 proyectos y
aumento de actividades de esta naturaleza
en 41 acciones, no equiparables entre sí,
en años recientes. Si en 2007 la Secretaría
debido a su dimensión y costos. Las 41
General
acciones
Iberoamericana
anterior,
(SEGIB)
conforme
al
Sur
83
Informe Sur
de
2011
intervenciones
supusieron
un
la en
de
desembolso
contabilizó 1,480 ejercicios de CSS en 17
mínimo de 100,000 dólares, mientras que
países de la región, en el 2008 fueron
los
registradas 1,879; esto es un incremento
instrumentación de los 42 proyectos
del 27% en tan sólo un año (SEGIB,
fueron de casi 8 millones de dólares.
2009: 10).
(SEGIB, 2011: 77)
En esta encrucijada generada por la
En cuanto a los principales países
intersección entre la cooperación Norte-
practicantes de proyectos de CT en
Sur y la Sur-Sur en donde la CT ha visto
Iberoamérica como primeros oferentes,
aumentar su presencia e influencia en el
destacan Chile (64%), México (17%), y
sistema de CID, es en donde, como se
Brasil (12%), quienes explicaron el 93%
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gastos
emanados
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por
la
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
de este tipo de colaboración realizada en
el año 2010.
Fuente: Secretaría General Iberoamericana, Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011, SEGIB, Madrid, 2011, p. 78.
Por su parte, como segundos oferentes,
Mundial de Alimentos y Estados Unidos
destacaron Alemania (26%) y Japón
los siguientes cooperantes con el 17% y
(24%), siendo también el Programa
14%,
respectivamente.
Figura 3. Segundos socios oferentes de Cooperación Triangular en Iberoamérica, 2010
Fuente: Secretaría General Iberoamericana, Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011, SEGIB, Madrid, 2011, p. 78.
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La cooper cooperación ación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
Figura 2. Primeros socios oferentes de Cooperación Triangular en Iberoamérica, 2010
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
Respecto a los beneficiarios, la SEGIB
mientras que Costa Rica, Nicaragua,
señala que Paraguay se benefició con
República Dominicana, Perú y Uruguay,
cerca del 30% de los proyectos, El
cada uno, conjuntaron el 2.4%.
Salvador con el 14%, mientras que Ecuador, Bolivia y Colombia conjuntaron entre los tres el 30% de estas actividades. Asimismo, Guatemala registró el 7.1%,
Fuente: Secretaría General Iberoamericana, Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011, SEGIB, Madrid, 2011, p. 78.
Un
dato
innovador
de
ofrecen colaboración a países del Sur
Cooperación Triangular que la SEGIB
mediante la figura de la Asistencia Oficial
comparte consiste en los desembolsos
para el Desarrollo (AOD), no incluye
emanados tras su instrumentación en
respecto a sus miembros en sus informes
Iberoamérica, dato que por cierto el CAD,
anuales de cooperación. A este respecto, y
el cual como se sabe se encuentra
aunque el citado Organismo Internacional
conformado
subraya que a pesar de que tales datos son
por
en
materia
aquellos
países
desarrollados miembros de la OCDE que
“parciales
cuentan
acciones
proyectos identificados suponen un coste
cooperación
económico de $7´917,332 dólares, en
internacional para el desarrollo, los cuales
donde Brasil, con una aportación de $6.4
con
consolidadas
políticas de
y
www.lajia.net
e
incompletos”,
página 47
los
41
propuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas
Figura 4. Beneficiarios de la Cooperación Triangular en Iberoamérica, 2010
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
millones de dólares, posiciona a este país
destacando los sistemas de protección
como
social y vivienda.
el
primer
oferente
desde
la
perspectiva económica en Iberoamérica en el ámbito de la CT. (SEGIB, Op. Cit:
En materia económica, el 85% de las
79).
actividades atendieron a los sectores
En cuanto a los sectores atendidos a
Pesca (7%). Mientras tanto, los proyectos
través
en
relacionados con las infraestructuras y los
Iberoamérica, la SEGIB indica que algo
servicios acapararon el 5% del total (15%
más del 60% estuvieron relacionados con
de
el sector social y económico. En el primer
fortalecimiento a las instituciones de
caso, los principales rubros fueron la
gobierno y actividades medioambientales,
Salud (17%), las Políticas Sociales (12%),
con 17% cada una de éstas.
de
proyectos
de
CT
los
económicos).
Asimismo,
el
Figura 5. Proyectos de Cooperación Triangular por sectores, 2010
Fuente: Secretaría General Iberoamericana, Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011, SEGIB, Madrid, 2011, p. 82.
En materia de acciones, el sector socio-
social y lo económico resultó paritaria
económico
de
(35% en ambos casos). El sector Salud
registros, en donde la división entre lo
conglomeró el 25% de los casos, un
contabilizó
el
70%
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página 48
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
productivos de la Agricultura (14%),
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segundo 25% se dedicó a acciones que
orientadas a la Agricultura, Pesca y lo
tienen que ver con el Fortalecimiento
Bancario Financiero. La última cuarta
Gubernamental,
y
parte de las actividades se dispersaron en
Prevención de Desastres, y una tercera
una variedad sin determinar por la SEGIB
cuarta parte tuvieron que ver con acciones
(establecido en el grupo de “varios”).
Medio
Ambiente
Fuente: Secretaría General Iberoamericana, Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011, SEGIB, Madrid, 2011, p. 82.
Como es evidente, gracias a la voluntad
significa que esta región se involucra de
política y capacidad de gestión, técnica y
manera
financiera de buena parte de los países
instrumentación de esta dinámica de
latinoamericanos
cooperación internacional.
Cooperación
y
caribeños,
Triangular
inédito
crecimiento
cuanto
a
la
registra
un
cuantitativo
(en
A
decidida
este
y
respecto,
proactiva
la
a
la
Cooperación
y
Triangular está siendo percibida por
sus
varios países latinoamericanos como una
y,
oportunidad para ampliar su activismo,
posiblemente sus resultados), lo cual
presencia, influencia y visibilidad en el
número
cualitativo procedimientos,
de
acciones)
(mejorando programación
www.lajia.net
página 49
propuestas opuestas opuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y pr
Figura 6. Acciones de Cooperación Triangular por sectores, 2010
contexto de la cooperación internacional
donantes tradicionales del Norte, y por el
en la región; un objetivo cada vez más
otro lado de parte de los beneficiarios del
recurrente de las respectivas políticas
Sur como socios estratégicos con quienes,
exteriores de diversos gobiernos de esta
a la luz de este tipo de relación
zona del planeta. Y es que ello se explica
cooperativa en ámbitos del fomento al
si se considera que la Cooperación
desarrollo, es plausible incrementar y
Triangular
atractivas
ampliar la relación política y en otros
oportunidades en los ámbitos descritos a
planos, precisamente a la luz de las
aquellos países con capacidades e interés
interacciones generadas al amparo de la
en asumir a esta actividad como acción
Cooperación Triangular.
les
genera
inherente de su política y cooperación exterior. Ello en particular debido a que
De parte de los segundos socios o
esta modalidad de colaboración, en
donantes tradicionales, la Cooperación
automático, les posiciona como “países
Triangular les resulta atractiva en virtud
puente” entre el Norte y el Sur, dado el
de
sui generis papel que mediante su
consiguen
instrumentación se adquiere, potenciando
también vinculados con sus respectivas
oportunidades de vinculación no solo en
políticas de cooperación (y por ende de
el espacio de la cooperación técnica, sino
política exterior): En primer lugar la
en los rubros políticos-diplomáticos, a
colaboración Triangular les facilita ser
través de este tipo de acciones de “poder
identificados
como
suave” (como lo es la cooperación) de las
colaboración
internacional
relaciones internacionales; precisamente
actividad
uno de los instrumentos de acción
proyección;
extraterritorial predilectos de este tipo de
manera, su espacio como promotores
Países
“primogénitos”
de
Renta
Media
Alta.
En
que
mediante al
este
menos
de
instrumento
tres
objetivos,
oferentes en
innovación asegurando,
de
de una
y
amplia
de
alguna
dicha
actividad;
definitiva, la Cooperación Triangular
preparado el camino para, mediante su
posiciona a los primeros oferentes que la
experiencia
practican como “polos de atracción
respecto, erigirse como países líderes y
bidireccional”, en función de que son
referentes en el ramo.
y
valorados por un lado tanto por los www.lajia.net
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aprendizaje
en
este
propuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
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De igual manera, y como se ha señalado,
Sur en la Cooperación Triangular, no es
la Cooperación Triangular les permite
fortuito
que,
estar en capacidad de, ya sea aumentar su
países
oferentes
presencia en sus socios en el Sur o
Triangular
preparar el terreno de alguna previsible
segundos oferentes), se caractericen a la
retirada de su cooperación hacia ambos,
vez de instrumentar una política exterior
suavizando
la
activa, y, por definición, en constante
delegación al primer socio el espacio
búsqueda de “nichos de oportunidad” de
vacío
tradicional
activismo y presencia en los escenarios
previsiblemente dejará en determinado
internacionales; una oportunidad en que
periodo de tiempo. Y, en tercer lugar, la
como se ha señalado la Cooperación
práctica de la Cooperación Triangular
Triangular ofrece a sus promotores.
proceso
el
donante
mediante
(sean
de
aquellos
Cooperación
éstos
primeros
o
puede ser vista como un mecanismo se cierta injerencia por parte del Norte en el
En cuanto a las políticas y programas de
ejercicio de la Cooperación Sur-Sur, en el
los países latinoamericanos y caribeños
sentido de que mediante su apoyo
frente a la Cooperación Triangular, es
financiero, logístico e institucional, el
conducente señalar que se registran
donante tradicional se encuentre en
importantes variaciones respecto a su
renovada capacidad para, digamos, tener
grado de longevidad y madurez, dadas las
presencia en la colaboración ejercida por
diferencias entre los países de la región en
países en desarrollo y, tras ello, incentivar
términos
la puesta en marcha de algunos de los
capacidades institucionales para practicar
paradigmas de la cooperación Norte-Sur
esta actividad y respaldo político a la
(como lo podría ser la agenda de eficacia
cooperación
de la ayuda, por ejemplo).
desarrollo
de
niveles
de
internacional como
desarrollo,
para
política
el
pública
vinculada y supeditada a las directrices de Sin
menoscabo
atendiendo
al
de
lo
anterior,
conjunto
y
política exterior de cada país.
de
consideraciones señaladas y tomando en
En este ámbito, y sin establecer un orden
cuenta el creciente activismo por parte de
jerárquico
varios países, sean éstos del Norte o del
Brasil, México, Colombia y Cuba como
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definido,
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destacan
Chile,
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
que
el
precisamente,
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
países
que
conformar
se de
han
destacado
por
gradual
un
manera
Triangular en Latinoamérica y El Caribe, destacan
los
Fondos
Mixtos
de
andamiaje institucional ad hoc respecto a
Cooperación
la Cooperación Triangular, con base en el
aunque son aún incipientes (SEGIB,
cual realizan proyectos y actividades de
2010: 69), existen importantes avances y
esta naturaleza (especialmente –y como
ejemplos a este respecto.
Triangular,
los
cuales,
como segundos oferentes), lo cual les
Por ejemplo, en 2003, la Agencia Chilena
permite posicionarse como los países
de Cooperación Internacional (AGCI), en
líderes
de
acuerdo con la Agencia Alemana de
colaboración en Latinoamérica y El
Cooperación (GTZ), crearon el Fondo de
Caribe.
Cooperación
de
dicha
modalidad
Trilateral
GTZ-AGCI,
conocido como “ChileCoopera”. En este A este respecto, y con el fin de
mismo sentido, en 2009 la Agencia
incrementar la institucionalidad de la
Española de Cooperación Internacional
Cooperación Triangular en las políticas
para el Desarrollo (AECID), dio un paso
nacionales de cooperación internacional
adelante para conformar el Fondo Mixto
para el desarrollo que emanan de las
de Cooperación Triangular Chile España,
respectivas
el
Cancillerías
de
los
Fondo
Hispano-Argentino
de
mencionados países (y, claro está, de
Cooperación Triangular (Ibid), mientras
muchos otros más), los países oferentes
que en 2010 la AECID estableció el
(primeros y segundos) por medio de
Fondo Mixto de Cooperación México-
Comisiones Mixtas y, sobre todo, de
España, firmándose en mayo de 2012 un
acuerdos específicos por proyecto, suelen
Memorandum de Entendimiento entre
establecer los acuerdos generales para la
estos últimos países para la creación de
realización de las actividades de esta
un Programa Conjunto en Cooperación
naturaleza en cuestión.
Triangular.
En este sentido, y como la evidencia más fehaciente del incremento cualitativo de la institucionalización de la Cooperación www.lajia.net
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La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
se ha señalado- con Japón y Alemania
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Propuestas prácticas en materia de
responsable de este tema en el seno de las
Cooperación Triangular en América
instituciones gestoras de la CID de los
Latina y El Caribe
países (sean Agencias, Subsecretarías, Direcciones Generales, etc.) y organismos
Como se ha señalado, en razón al arribo
internacionales
de la CT en el sistema de CID y a que
funcionarios capacitados y dedicados a tal
debido a ello en la actualidad se carece de
tarea,
suficientes estudios sobre los elementos
infraestructura logística e informática
que condicionan su accionar y respectivos
para tal efecto.
conformada
por
una
adecuada
efectos, así como por el hecho de que es necesario definir con mayor puntualidad
b)
aquellos factores que inciden de forma
operativas y planes estratégicos por parte
positiva
a
del primer y segundo oferente conforman
continuación se presenta una suerte de
también buenas prácticas en el ámbito de
propuestas prácticas que, además de los
la
referidos tres criterios de éxito referidos
respecto,
en la primera sección, pretenden facilitar
documentos
el camino hacia el logro de los objetivos
lineamientos en materia de planeación,
propuestos al amparo de la Cooperación
ejecución y evaluación, haciendo especial
Triangular.
énfasis en los principios y criterios
en
su
instrumentación,
La
formulación
Cooperación es
de
Triangular.
recomendable señalados
guías
A
este
que
los
cuenten
con
operativos, así como en las prioridades a)
Como un elemento esencial, se
considera
que
el
fortalecimiento
institucional en el ámbito de la gestión y
geográficas y temáticas con base en las cuales las actividades de Cooperación Triangular se llevarán a cabo.
operatividad de la CT por parte de sus practicantes
constituye
un
elemento
c)
De
igual
forma,
resulta
central del cual depende, en buena
fundamental
medida, el devenir de las acciones
establezcan la “hoja de ruta” de la
inherentes a esta actividad. En este
operatividad de la CT a llevarse a cabo,
sentido, resulta fundamental contar con la
identificando los pasos a seguir que van
figura de una instancia permanente ad hoc
desde la presentación de la iniciativa, los
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que
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los
cooperantes
La cooperación triangular en América L Latina, atina, análisis y propuestas propuestas..
apoyados
por
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
criterios de identificación y aprobación
realizadas por parte de las instituciones
por parte de las autoridades competentes
instrumentadoras de las acciones de CT
(sustentados
en cuestión.
en
criterios
objetivos
validados), las acciones de eventuales misiones de prospección/identificación, el
e)
confeccionamiento del documento del
los oferentes dispongan de catálogos de
proyecto, aspectos legales, financieros,
capacidades, los cuales identifiquen los
administrativos,
sectores y temas de mayor expertisse
de
seguimiento y rendición de cuentas,
sectorial
y temático
en
donde
los
evaluaciones, visibilidad, entre otros.
mencionados países se distingan por su excelencia, dado que con base en la
d)
En
este
sentido,
una
buena
coincidencia y complementariedad entre
práctica de CT consiste en que el primer y
éstos, ambos sustentarán
segundo oferente cuenten con un fondo
oferta de colaboración a favor del
mixto de cooperación, mediante el cual se
beneficiario.
su respectiva
solventan parte del costo de las acciones a ser instrumentadas. A este respecto, es
f) La sistematización de acciones de CT
fundamental aclarar que el exclusivo
conforma otra buena práctica la cual, más
papel de “financiador” por parte del
que un fin en si mismo puede contribuir a
segundo oferente es una práctica que se
la conformación de un catálogo de buenas
encuentra en franco deterioro en el ámbito
prácticas y procesos que pueden servir a
de la CT, dado que este actor suele
favor
ofrecer una gama mucho más amplia de
triangular en cuestión, así como para ser
capacidades y respaldo a este tipo de
compartido a otros países. Esto se
acciones triangulares, no siendo el rubro
considera
financiero, en varios casos, el principal de
tomando en cuenta que, como se ha
estos. Lo anterior gracias, en buena
señalado, la CT es una reciente modalidad
medida, a la solventación de los gastos
de colaboración que, sin demeritar el
generados por parte de los citados fondos
enorme esfuerzo que la SEGIB ha hecho
mixtos,
entendidos
para enfrentar esta situación mediante la
semilla”
de
las
como
actividades
“capital a
ser
del
ejercicio
de
particularmente
colaboración
necesario
inclusión de datos cada vez más acabados
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La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
mecanismos
Igualmente, resulta adecuado que
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
en materia de Cooperación Triangular, se
instrumentación y las causales de ello, así
carece aún de estudios y registros
como dilucidar proyectos y programas
acabados de sus acciones y efectos.
que se sustenten en tales ejercicios de evaluación mediante estudios que arrojen
A este respecto también resultan
resultados
avalados
y
verificables,
fundamentales las evaluaciones de la CT
evitando así que el empirismo sea el
en cuanto a sus logros como en el proceso
factor que determine las decisiones y
mismo de su gestación y desarrollo. Solo
actividades de CT.
de esta manera es posible generar un acervo
que
registre
y
analice
los
i) De igual forma, y emanado de lo
elementos más relevantes de la gestión e
anterior,
instrumentación de la CT, los cuales
(desarrollo de capacidades) en términos
puedan ser utilizados por sus actores y
de
terceros, con miras a detectar las correctas
implementadores de la CT, conforma otro
e
rubro de obligada referencia en aquellos
incorrectas
prácticas
durante
su
la
capacitación
cursos
para
continua
gestores
e
ejercicio, a efecto de replicar las primeras
países
y detectar las causas de las segundas, para
profundizar su actuar en el ámbito de la
no replicar las últimas.
CT. Estas actividades de difusión, análisis
interesados
en
adherirse
o
y mecanismos operativos de CT bien h)
Lo
anterior
intrínsecamente
se
relacionado
encuentra con
el
podrían ser impartidos por académicos y aquellos
funcionarios
con
mayor
fomento a la investigación en el ámbito
experiencia en la materia, generando un
de la CT, en el ejercicio que es menester
espacio de múltiples sinergias entre los
que participen, de manera conjunta y en
participantes a favor de los involucrados.
sinergia, el sector académico
Resultaría muy conveniente que este
y el
gubernamental (éste segundo en su papel
ejercicio,
de gestor e instrumentador de esta
gubernamental
cooperación). De esta manera será posible
gradual fuese abriéndose hacia el sector
mejorar la definición de aquellos criterios
privado y los actores subnacionales, a fin
de los cuales depende el éxito de la CT,
de conformar de manera paulatina un
detectar las mejores prácticas de su
núcleo diverso de actores de CT, con
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escapando
del
tradicional,
página 55
centralismo de
forma
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
g)
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miras a fomentar la mejor y mayor
Cooperación Triangular en cuestión, bien
sinergia y coordinación entre sí, de la
podría contribuir a favor de la eficacia de
mano de las autoridades centrales a
las acciones a ser emprendidas.
quienes les corresponde conducir la política exterior y por ende la política de
Consideraciones finales
cooperación internacional del país en cuestión.
La CID, como un reflejo del sistema en
años
recientes
ha
j) Finamente, mas no por ello menor, dado
registrado múltiples transformaciones, en
que la CT es producto de la sinergia entre
donde la cada vez más más amplia
la cooperación de primera generación
cuantía de actores que realizan esta
(emanada de algún miembro del CAD u
actividad, la creciente diversidad de la
organismo internacional), y la de segunda
naturaleza de quienes la instrumentan, así
generación (proveniente de un país en
como las múltiples modalidades de
desarrollo con ciertas capacidades ofertar
colaboración realizadas por sus diversos
CSS) el tema de la agenda de eficacia de
practicantes configuran algunos de los
la
ejemplos más representativos a este
ayuda,
el
cual
suele
generar
apreciaciones diferenciadas por parte de
respecto.
los tres actores involucrados (primer, segundo oferentes y beneficiario), genera
La
un especial reto para la Cooperación
factores ha facilitado una especie de
Triangular. Ante ello, es menester que en
“desdoblamiento”
el
los
internacional para el desarrollo, que,
participantes de este tipo de cooperación
superando su etapa clásica en términos de
definan el estatus que la agenda de
colaboración Norte-Sur e inclusive Sur-
eficacia de la ayuda tendrá en el
Sur,
desarrollo
facilitando
momento
de
de
planeación,
las
actividades
interacción
ha
entre
de
los
la
transformado la
anteriores
cooperación
su
actuar,
instrumentación
de
correspondientes, lo cual debe reflejar los
novedosas alternativas de interacción
intereses de las partes involucradas, sin
entre diversos actores internacionales,
olvidar que dicha agenda, adaptada a las
generándose así, tras la interacción entre
particularidades de los actores de la
las
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referidas página 56
modalidades
de
La cooperación tri triangular angular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
internacional,
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
colaboración, la denominada Cooperación Triangular.
El contexto en que la Cooperación Triangular se presenta consiste por un
Desde una visión convencional, las
lado en la reorientación de la cooperación
actividades de Cooperación Triangular se
Norte-Sur
presentan cuando un país desarrollado u
Subsahariana y a países selectos con
organismo multilateral contribuye desde
miras a que consigan atender a los
diversas perspectivas a la cooperación
Objetivos de Desarrollo del Milenio y por
que un país de desarrollo intermedio
ende en la reducción o suspensión de la
ofrece a un tercer beneficiario, el cual a
misma en varios Países de Renta Media
su vez aporta sus capacidades en el
en regiones distintas a esta, en donde
desarrollo de la actividad en cuestión.
Latinoamérica y El Caribe resulta un
La Cooperación Triangular constituye
representativo
a
África
de
dicho
fenómeno.
una novedosa modalidad de cooperación internacional para el desarrollo que
Por ejemplo, a ese respecto, no debe
pretende
soslayarse que el 8 de diciembre de 2011
complementar,
reforzar
y
vincular-en principio no sustituir- a la
la
cooperación Norte-Sur y a la Sur-Sur
propuesta
mediante estrategias innovadoras a favor
Multianual 2014-2010 en materia de CID,
de propósitos definidos de desarrollo en
subtitulado
pro del beneficiario, así como de las
Europa en el mundo”. En este documento,
demás partes involucradas (aunque en
el cual se sustenta en las disposiciones
distintos sentidos), en particular en
incluidas en el comunicado “Agenda for
derredor
Change”, se informa que bajo el rubro del
de
la
construcción
o
Comisión
Europea
de
presentó
Marco
“Reforzando
Financiero
el
sitio
Instrumento
realizar la propia Cooperación Triangular,
Desarrollo, 11 países latinoamericanos de
lo cual a su vez refuerza la experiencia e
renta media alta (Argentina, Brasil, Chile,
institucionalidad de las políticas de
Colombia, Costa Rica, Ecuador, México,
cooperación
Panamá, Perú, Venezuela y Uruguay, así
desarrollo de sus participantes.
para
el
Cooperación
de
perfeccionamiento de capacidades para
internacional
de
su
al
como otros siete más: China, Kazajstán, www.lajia.net
página 57
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
ejemplo
especialmente
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
Irán,
Malasia,
Maldivas,
India
e
Indonesia), serán “graduados hacia un
determinado ámbito de interés público a favor de propósitos coincidentes.
nuevo paternariado, no basado en ayuda bilateral”. (European Commission, 2011),
De ahí que el principal beneficio de la CT
Ello, en síntesis significa que a partir de
es la generación de sinergias tripartitas
2014 la Comisión Europea dejará de
entre las partes involucradas, mismas que
otorgar AOD a los referidos 18 países (de
refuerzan
los
casi
participantes
través
del
representa un ejercicio de avanzada de
al
CID, en especial si se considera la
Instrumento
Cooperación
lo
los
son
a
involucrados,
en
58%
el
latinoamericanos) de
capacidades
cual
reducción de la brecha entre donantes y
Desarrollo.
receptores que se consigue tras su Volviendo al contexto en el que la
ejercicio. En razón a lo anterior mediante
Cooperación Triangular se encuentra en
la CT resulta plausible conseguir la
expansión, además del referido entorno
fórmula ganar-ganar-ganar, siempre y
adverso en cuanto a la cooperación Norte-
cuando los costos de transferencia, que
Sur,
destaca el incremento de la
emanan por la natural complejidad que
Cooperación Sur-Sur, a través de la cual
surge tras colaborar “en tres bandas” no
países en desarrollo realizan, con cada
sean mayores que los esfuerzos y
vez
resultados invertidos y generados en su
mayor
frecuencia,
proyectos
y
acciones de colaboración entre sí, en
ejercicio.
donde también ALC coincide con dicha la
Para reducir tales costos, es fundamental
puede
que la CT se sustente en la voluntad
considerarse una especie de sinergia o
política para conseguir los propósitos
amalgama entre la primera y la segunda
consensuados, misma que conforman el
modalidades
principal sustento de su ejercicio, a efecto
tendencia.
En
Cooperación
razón
de
ello
Triangular
o
generaciones
de
cooperación citadas, emanando de tal
de
ejercicio
acciones
ofrecen
diversas
que
sus
practicantes
sostengan
países
que
relaciones
de
corresponsabilidad,
capacidades
en
coherencia
y
complementariedad
entre
equitativa, independientemente de las www.lajia.net
página 58
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
cuales
las
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
capacidades políticas y económicas entre
tradicional Norte-Sur en ciertos países -en
sí, mismas que los actores en cuestión
particular latinoamericanos y caribeños-,
ponen al servicio de sus contrapartes
con el tácito o velado propósito de
durante la acción triangular en cuestión.
reforzar o “preparar” a los oferentes de
Igualmente, resulta fundamental atender
CSS de esta región para hacerse cargo por
una serie de consideraciones señaladas en
sí mismos de los receptores ubicados en
este capítulo tales como lineamientos
ALC,
claros en materia de planeación, ejecución
desarrollados muestran cada vez menos
y evaluación, criterios operativos en
interés por mantener su colaboración
materia sectorial y regional, entre otros,
externa. Por el contrario, la CT debe
que en su conjunto pueden contribuir a la
erigirse como la tercera generación de
disminución de los referidos costos de
CID la cual, tomando lo mejor de la
transferencia, en aras de conseguir los
primera y segunda generaciones de
propósitos planteados en un entorno
cooperación
óptimo de colaboración conjunta.
respectivamente), y a la luz de una
donde
varios
(Norte-Sur
y
países
Sur-Sur,
configuración propia y sui generis de su En definitiva, la CT conforma una
instrumentación
novedosa
que
específicas particularidades, enfrenta el
sustentada e instrumentada bajo las
triple reto de mantener, legitimar y
premisas y criterios señalados, es capaz
consolidar su existencia y permanencia.
de generar o reforzar detonantes en
Ello se conseguirá siempre y cuando entre
términos
relaciones
los efectos de la CT destaquen la
políticas y de una gama más amplia de
generación de resultados tangibles en pro
capacidades entre las partes involucradas,
del desarrollo del beneficiario, así como a
mismas
modalidad
de
que
de
desarrollo,
base
en
sus
a
la
la creación o incremento de capacidades
y democratización
del
entre los actores involucrados el ámbito
sistema de CID del siglo XXI. Lo anterior
de la propia instrumentación de la CT, lo
significa que en ningún sentido la CT
cual a su vez robustecerá al sistema de
debe ser diseñada como mera estrategia
CID en su conjunto.
previa o preparatoria con miras a la ya
De igual manera, no debe soslayarse que
comentada retirada de la cooperación
la Cooperación Triangular, como una
configuración
contribuyen
CID
con
www.lajia.net
página 59
propuestas.. La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas
en
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
modalidad de creciente peso en diversos
la
países que de alguna manera u otra
internacional más versátil, dinámica y
coinciden
políticas
previsiblemente altamente recurrida por
exteriores activas, constituye también,
un conjunto cada vez más amplio de
más o además de un recurso alterno de
países. Lo anterior conduce a continuar el
fomento
estudio,
al
instrumentar
desarrollo,
un
atractivo
de
colaboración
sistematización,
análisis
y
espacio de vinculación política entre los
evaluación
actores participantes, de los cuales
es
Cooperación Triangular, con miras a
posible (y legítimo) que éstos obtengan
identificar con el rigor adecuado las
beneficios en diversos planos, afines a sus
fortalezas y elementos de esta modalidad
propósitos de perfil político, económico,
de sinergias y acción colectiva de un
geoestratégico, etc.
número cada vez mayor de países,
Esto
indica
que
la
Cooperación
Triangular, además de ser un recurso
de
las
acciones
de
la
independientemente de su adscripción hemisférica sea ésta del Norte o del Sur.
alterno de fomento al bienestar humano y de desarrollo de capacidades entre los
Referencias:
actores involucrados, también consiste en
§
Alonso,
José
Antonio,
GUIRRE,
un novedoso recurso de política exterior,
Pablo y Santander, Guillermo (2011),
mediante el cual es posible promover
La cooperación triangular española en
asociaciones políticas
América Latina: un análisis de sus
y cooperativas
entre las partes involucradas.
experiencias de interés, Fundación Carolina, Cealci, ICEI, Documento de
En síntesis, la Cooperación Triangular, en el marco de la actual reconfiguración de
Trabajo, 51, Madrid. §
ECOSOC (2008), Background Study
la cooperación internacional para el
for the Development Cooperation
desarrollo a escala global, y dado su
Forum. Trends in South South and
potencial
Triangular Cooperation, New York,
en
términos
de
estrategia
emprendedora de impulso al desarrollo, así como de mecanismo proclive con
ECOSOC. §
European Commission (2011),
respecto a las directrices de política
Communication from the Commission
exterior de sus practicantes, se erige como
to the European Parliament, the
www.lajia.net
página 60
La cooperación triangular en América Latina, análisis y propuestas propuestas..
en
modalidad
Lat. Am. J. Int. Aff. – Vol. 4 N°2 Art. 03, pp. 30-61. Prado-Lallande J.P.
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Aid
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Triangular, análisis de metodologías y
developing countries falls because of
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